李昌平：“村官”違紀(jì)犯罪特點(diǎn)及其背后的制度性原因

　　自從民選“村官”以來(lái)，好“村官”不是越來(lái)越多了，而是越來(lái)越少了。民選“村官”不為民，并出現(xiàn)較高的違紀(jì)犯罪率，已經(jīng)成為群眾上訪的主要問(wèn)題之一。6月底，中央派出四個(gè)調(diào)研組趕赴八�。êＤ稀⑶嗪� ，湖南、遼寧，山東、四川，浙江、江蘇、河北）摸底“村官”違法違紀(jì)問(wèn)題，這個(gè)由來(lái)已久的問(wèn)題終于引起了黨和政府的特別關(guān)注。

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　　本文想從“村官”違紀(jì)犯罪的特點(diǎn)著手，尋找其背后的制度性原因。

　　一， 民選 “村官”的違紀(jì)犯罪特點(diǎn)。

　　1， “村官”違紀(jì)犯罪的手法特征：“村官”違紀(jì)犯罪常見(jiàn)的手法非常簡(jiǎn)單，不外乎以下幾種：一是收入不入賬或虛設(shè)借款；
二是私自出借或占用公款獲利；
三是亂支亂花；
四是虛報(bào)冒領(lǐng)；
五是在資源開(kāi)發(fā)、企業(yè)改制、土地管理、征地補(bǔ)償、工程建設(shè)中暗箱操作，從中牟取私利等。

　　2， “村官”違紀(jì)犯罪的動(dòng)機(jī)特征：“村官”違紀(jì)犯罪的動(dòng)機(jī)特征可以說(shuō)是非常獨(dú)特的。

　　一是媚上�！按骞佟笔亲钚〉摹肮佟�。絕大多數(shù)“村官”都沒(méi)有長(zhǎng)期留在村子“革命到底”的思想，在“村官”的崗位上尋求跳出村子發(fā)展幾乎是所有“村官”的夢(mèng)想。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)夢(mèng)想，“村官”必須不斷積累政治資本，并打通“上升”通道的各種關(guān)節(jié)。幾乎很少有村官不拍上級(jí)的馬屁的，媚上是民選“村官”的普遍特征�？渴裁疵纳夏�？“村官”們的普遍做法就是把上級(jí)的利益放在村民利益之上，甚至不惜違紀(jì)、甚至犯罪損害農(nóng)民利益向上“獻(xiàn)禮”。如果“村官”獲得上級(jí)的賞識(shí)或與上級(jí)私交甚好，最理想的是獲得更大的發(fā)展空間，最不理想的也可以獲得上級(jí)的保護(hù)----大樹(shù)底下好乘涼。

　　二是被逼。民選“村官”們?cè)谶x舉階段，一般都會(huì)動(dòng)員家庭、家族、朋友、政府部門干部、甚至黑社會(huì)力量幫助其競(jìng)選。幫助“村官”競(jìng)選的人多數(shù)都希望“村官”當(dāng)選后“知恩圖報(bào)”，無(wú)論是家人、家族、朋友，還是政府部門干部、黑社會(huì)力量，一般不是推動(dòng)當(dāng)選“村官”兌現(xiàn)競(jìng)選時(shí)“為村民服務(wù)”的承諾，而是極力慫恿其“ 有權(quán)不用、過(guò)期作廢”，為小家和小集團(tuán)謀私利。在“一人當(dāng)官，雞犬升天”的社會(huì)里，“村官”被強(qiáng)大的社會(huì)力量逼上以權(quán)謀私的歪道，不違紀(jì)犯罪也難��！

　　三是膨脹。不少“村官”多多少少都對(duì)村莊有一定的貢獻(xiàn)，很多人甚至是村民公認(rèn)的能人、英雄。這樣成長(zhǎng)起來(lái)的“村官”都有不同程度的英雄主義情懷。隨著“村官 ”資歷加深，對(duì)村莊的貢獻(xiàn)突出，不少“村官”個(gè)人威信也越來(lái)越高，在鄉(xiāng)村社會(huì)里很容易發(fā)展為一人說(shuō)了算、公家就是我、我就是公家的“土皇帝”。個(gè)人英雄主義發(fā)展為極端個(gè)人主義，禹作敏就是一個(gè)典型的例子。

　　四是同流合污�！按骞佟边`紀(jì)犯罪最容易出現(xiàn)“窩案”。在村干部班子中，只要有一個(gè)人想“集體渾水摸魚”或“集體消費(fèi)”，并提出具體的設(shè)想，很少見(jiàn)有人站出來(lái)旗幟鮮明地反對(duì)，多是集體默認(rèn)----心照不宣的交由一人去操作。最典型的是集體企業(yè)的改制或變賣過(guò)程中的村班子集體瓜分村民集體財(cái)產(chǎn)或是土地征用補(bǔ)償費(fèi)的截留與回扣。班子成員都得到好處，這樣大哥不說(shuō)二哥，大伙都安全了。

　　二， “村官”違紀(jì)犯罪的制度性原因

　　原因當(dāng)然是非常復(fù)雜的，就其制度性層面來(lái)講，主要有以下五點(diǎn)。

　　1， 村民自治制度及其制度環(huán)境有嚴(yán)重缺陷。

　　我很少寫文章談及村民自治，因?yàn)榕氯苏`解為反民主、反自治。坦率的講，我對(duì)中國(guó)十幾年的村民自治實(shí)踐的成果很失望，因?yàn)榇迕褡灾沃贫燃捌渲贫拳h(huán)境有嚴(yán)重的缺陷。

　　A， 治權(quán)和產(chǎn)權(quán)既不完整又不統(tǒng)一。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。直到今天，我看不明白村民自治制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是什么？也看不明白村民自治制度對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是如何反作用的。我以為，一定的產(chǎn)權(quán)是一定的治權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，一定的治權(quán)是一定的產(chǎn)權(quán)的政治保證，只有產(chǎn)權(quán)和治權(quán)的完整與統(tǒng)一，產(chǎn)權(quán)制度和治理制度才是有效的。（關(guān)于產(chǎn)權(quán)和治權(quán)的關(guān)系問(wèn)題，另有具體的論述，這里不累贅）。村民自治組織的產(chǎn)權(quán)和治權(quán)既不完整又不統(tǒng)一，主要表現(xiàn)為：第一，憲法規(guī)定的村民集體所有權(quán)（產(chǎn)權(quán)）與村民自治權(quán)（治權(quán)）的不完整。一方面，國(guó)家通過(guò)《土地承包法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)民負(fù)擔(dān)條例》等等法律、法規(guī)，基本上將《憲法》賦予村民集體的土地所有權(quán)虛化得沒(méi)有實(shí)際內(nèi)容了（連承包期、承包費(fèi)都由國(guó)家決定了）；
另一方面，村民自治組織這個(gè)“新小權(quán)威”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和村黨支部這個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)無(wú)處不在的強(qiáng)大政治權(quán)威面前，幾乎沒(méi)有可以掌控的經(jīng)濟(jì)和政治資源了，其生存空間非常狹小。所以，十幾年的村民自治，讓農(nóng)民感覺(jué)到的村民自治權(quán)僅僅只是選舉權(quán)。選舉出來(lái)的“村官”要么就變成上級(jí)的代理人，要么就一點(diǎn)“權(quán)力”都沒(méi)有，什么事情都做不了。第二，《憲法》規(guī)定的農(nóng)村土地村民集體所有者與《村組法》規(guī)定的村民自治組織不統(tǒng)一�！稇椃ā凡�沒(méi)有特別規(guī)定農(nóng)村土地集體所有的那個(gè)集體是指行政村社（社，表達(dá)不準(zhǔn)確，但實(shí)在找不到合適的詞）還是自然村社，但更多農(nóng)村地區(qū)的習(xí)慣是自然村社（集體）所有。自然村社既有宗族、家族的血緣和情感傳承，又有家族治理、自然權(quán)威治理的自治傳承，還有毛時(shí)代“四定”的集體土地產(chǎn)權(quán)傳承，自然村社是一個(gè)名副其實(shí)的權(quán)益自然共同體。所以，絕大多數(shù)農(nóng)村現(xiàn)在調(diào)整土地依然還是在自然村內(nèi)調(diào)整，征用土地時(shí)補(bǔ)償不公一般都是以自然村共同體維權(quán)，但是，《村組法》規(guī)定的村民自治組織卻是行政村社共同體。自然村社共同體既不具備合法的財(cái)產(chǎn)主體資格，更不具備合法自治主體資格。因此，常見(jiàn)的怪事是民選“村官”不維護(hù)（當(dāng)旁觀者就是比較好的了）甚至損害村民權(quán)益，而自然村社共同體的民選代表總是上訪維權(quán)的先鋒。第三，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理（政權(quán)）結(jié)構(gòu)中，村民自治組織只是經(jīng)濟(jì)義務(wù)主體，不是政治權(quán)利主體。

把村民自治組織放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理體系中看，十幾年來(lái)，村民自治組織承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)財(cái)政供給的義務(wù)，但村民自治組織在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和國(guó)家機(jī)器中并沒(méi)有任何實(shí)際的角色，與納稅人相關(guān)的公共福利制度體系更是將村民自治組織排斥在外。村民自治權(quán)力受到官權(quán)打壓是必然的，即使是受到黑社會(huì)力量的破壞和打壓，國(guó)家機(jī)器也不會(huì)必然的保護(hù)自治權(quán)力。從一定意義上說(shuō)，村民自治組織實(shí)際上是被邊緣于國(guó)家政治生活之外的一個(gè)新生“棄兒”。十幾年來(lái)，村民自治實(shí)踐是由民政局基層股領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行的也就不奇怪了；
十幾年來(lái)，面對(duì)普遍存在的政府和強(qiáng)勢(shì)人群侵犯村民自治權(quán)和“村官”腐敗問(wèn)題，公、檢、法、司都不管也就不奇怪了；
十幾年來(lái)，黨支部和村委會(huì)矛盾越來(lái)越尖銳，但總是得不到解決也就不奇怪了。

　　B， 上級(jí)政府偏好----泛化“承包制”。由于財(cái)政包干體制的不合理，地方各級(jí)政府都淪為成趨利怪物�！俺邪�制”是什么？是農(nóng)民對(duì)公社的無(wú)奈選擇，意思是你吃肉，把剩下的骨頭留給我吧！當(dāng)弱勢(shì)農(nóng)民發(fā)明的被動(dòng)應(yīng)付強(qiáng)勢(shì)政府過(guò)度索取的“承包制”反過(guò)來(lái)被強(qiáng)勢(shì)政府主動(dòng)用來(lái)對(duì)付弱勢(shì)農(nóng)民時(shí)，“承包制”是什么？“承包制”成為 “包身契”，是弱者無(wú)條件的保證強(qiáng)勢(shì)利益，強(qiáng)者盡量少的為弱者承擔(dān)責(zé)任。為了保證政府的利益最大化，一方面，政府在弱化村民自治共同體的產(chǎn)權(quán)和治權(quán)的同時(shí)，在村內(nèi)安插代表政府利益的強(qiáng)人作“村官”；
另一方面強(qiáng)化黨和政府對(duì)自治體的全面控制（包括村財(cái)鄉(xiāng)管和“村官”工資由政府統(tǒng)籌）和對(duì)自治組織領(lǐng)導(dǎo)人的贖買。在這樣的制度環(huán)境里，村民自治制度容易演化為“強(qiáng)人承包治理”制度或企業(yè)承包制度。誰(shuí)是發(fā)包者？是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；
誰(shuí)是承包者？是政府在村內(nèi)的代理人。

　　C， 民主管理、民主決策和民主監(jiān)督權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。在村民自治制度里，村民有“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”四大權(quán)利，但十幾年的村民自治實(shí)踐證明，僅僅只有民主選舉權(quán)部分落實(shí)了。為什么四權(quán)竟然有三權(quán)是空的呢？這是因?yàn)椋阂环矫�，沒(méi)有成熟的農(nóng)民自組織和完善的法律制度保障。黨支部、婦聯(lián)、共青團(tuán)等組織都不是代表村民利益的組織，而是官方利益在村社內(nèi)部的代理。沒(méi)有成熟的農(nóng)民自組織，村民自治的四大權(quán)利依靠誰(shuí)來(lái)實(shí)現(xiàn)呢？另一方面，司法保障民主自治權(quán)不夠。當(dāng)四大自治權(quán)受到侵犯時(shí)，要有完善的法律制度來(lái)保護(hù)，常見(jiàn)的是司法保障強(qiáng)權(quán)和強(qiáng)者。北京的法院就曾荒唐地判決非法撤銷民選“村官”職務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府勝訴，全國(guó)有無(wú)數(shù)的民選“村官”受到強(qiáng)勢(shì)打壓而告狀無(wú)門，也有無(wú)數(shù)的不代表村民利益的“村官”不能依法罷免和制裁。

　　2， 基層政府的工業(yè)化和城市化競(jìng)賽，必然加劇對(duì)村民自治體的破壞。近十年來(lái)，以工業(yè)化和城市化為標(biāo)志的政績(jī)工程競(jìng)賽愈演愈烈，資源從哪里來(lái)呢？幾乎千篇一律的是打農(nóng)民土地的注意。怎樣廉價(jià)的獲得農(nóng)民的土地呢？政府腐敗“村官”和肢解村社自治共同體是最常見(jiàn)和最有效的手段。在“經(jīng)營(yíng)城市”和“零地價(jià)招商”競(jìng)賽成為時(shí)髦的時(shí)代，村民豈能自治？！“村官”豈能不違紀(jì)違法？！

　　3， 政府和部門干部具有合法加害“村官”的權(quán)力。在中國(guó)的干部隊(duì)伍中，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門的干部是最沒(méi)有錢的，很多地方連工資都開(kāi)不出來(lái)。很多基層的干部真的是不得不以權(quán)謀私才能生存。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門的干部要以權(quán)謀錢、以法謀錢，“村官”當(dāng)然是最好的合作者。而且“村官”必須合作，因?yàn)樵诮裉斓泥l(xiāng)村社會(huì)政治格局中，行使行政權(quán)和執(zhí)法權(quán)的干部都有對(duì)“村官”的“合法加害權(quán)”，對(duì)“村官”使用“合法加害權(quán)”謀私的風(fēng)險(xiǎn)是最小的----不叫謀私、叫執(zhí)法。中國(guó)的部門法律越來(lái)越多，幾乎每一部法律都“授予”了執(zhí)法者“合法加害權(quán)”，而民眾對(duì)抗“合法加害權(quán)”的民主（組織）力量太弱，依法維權(quán)成本和風(fēng)險(xiǎn)都太高，所以，“村官” 面對(duì)“合法加害權(quán)”時(shí)，也只有“俯首”或“就范”----合作。

　　4， 村民自治是民主“孤島”，而組織建設(shè)孤島、保衛(wèi)孤島的是一群螞蟻。村民自治的外部環(huán)境是集權(quán)制度的汪洋大海，而村民自治組織內(nèi)部卻是根深蒂固的封建文化和家庭單干經(jīng)濟(jì)。中國(guó)將一場(chǎng)最偉大的民主政治實(shí)踐在鄉(xiāng)村社會(huì)最底層的村社內(nèi)部進(jìn)行，實(shí)在是太相信中國(guó)農(nóng)民的智慧了。我們常見(jiàn)大學(xué)研究民主自治的教授們，文章可以和西方接軌，而對(duì)學(xué)生和同事的行為方式卻是極為專制，對(duì)上級(jí)和周圍卻是極其圓滑，不講規(guī)則，何況村官乎？中國(guó)的政治家們實(shí)在是太抬舉中國(guó)的“村官”了。最具深長(zhǎng)意味的是，組織建設(shè)民主自治孤島----中國(guó)幾千年來(lái)最偉大的民主政治實(shí)踐的是民政部門的基建股，在中國(guó)的政治格局中，民政部門的基建股小得就像一只螞蟻。

　　5， 強(qiáng)行的不規(guī)范的產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，逼迫無(wú)數(shù)“村官”腐敗。上個(gè)世紀(jì)90年代后期，中國(guó)進(jìn)行了一場(chǎng)“強(qiáng)制性”的產(chǎn)權(quán)改革運(yùn)動(dòng)。指導(dǎo)改制的理論是“冰棍理論”，說(shuō)是不改的話，集體資產(chǎn)就會(huì)向“冰棍”一樣化了。這個(gè)運(yùn)動(dòng)的核心內(nèi)容實(shí)際上是鼓勵(lì)將村社共同體的資產(chǎn)廉價(jià)或無(wú)價(jià)的轉(zhuǎn)變?yōu)椤按骞佟焙蛷?qiáng)人的資產(chǎn)。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)逼著“村官”侵害村民集體所有的資產(chǎn)，不侵犯、不腐敗就是不解放、就是反對(duì)改革，很多的“村官”一夜暴富，比“村官”更大的官也跟著共同富裕了。

　　三， 板子不要只打在“村官”的身上。

　　中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)“村官”腐敗問(wèn)題的重視是好事，對(duì)建設(shè)和諧的鄉(xiāng)村社會(huì)至關(guān)重要。但我還是有些擔(dān)心，擔(dān)心板子僅僅打在“村官”的身上----“保先教育的落腳點(diǎn)和畫龍點(diǎn)睛之筆”，而不是從制度和環(huán)境方面去找原因，以制度建設(shè)解決問(wèn)題。

　　期待在“保持先進(jìn)性教育”背景下的整治“村官”腐敗風(fēng)暴不要重演“上級(jí)得病，下級(jí)吃藥”，、“領(lǐng)導(dǎo)吃糖衣對(duì)下級(jí)吐炮彈”、“下級(jí)被上級(jí)賣了還跟上級(jí)數(shù)錢”的舊戲。期待全黨切實(shí)認(rèn)識(shí)到領(lǐng)導(dǎo)村民自治是黨在新時(shí)期的最主要的政治任務(wù)之一，切實(shí)完善自治制度，擴(kuò)大基層自治權(quán)，并加強(qiáng)對(duì)自治權(quán)的司法保護(hù)。把村民自治實(shí)踐推向一個(gè)新的歷史階段。

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