吳曉林,左高山：協(xié)商民主理論與中國(guó)民主政治發(fā)展

　　[摘要]從“結(jié)構(gòu)-功能主義”視角來(lái)看，協(xié)商民主理論對(duì)于中國(guó)民主政治發(fā)展具有積極的推動(dòng)作用：首先它能推進(jìn)政治結(jié)構(gòu)分化，提升政治主體能力；
其次是擴(kuò)大公民有序參與，再造政治運(yùn)行過(guò)程；
再次是有利于提升公共政策理性，推動(dòng)政治關(guān)系和諧。與之相應(yīng)，協(xié)商民主理論對(duì)中國(guó)政治發(fā)展也存在至少三個(gè)漏洞：在結(jié)構(gòu)上，可能被借用為政府?dāng)U張的動(dòng)因；
在過(guò)程上，可能被稀釋為無(wú)果而終的對(duì)話；
在政策上，異質(zhì)為“強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)”為自身爭(zhēng)取政策利益的“白手套”。要發(fā)揮協(xié)商民主理論對(duì)政治發(fā)展的促進(jìn)作用，需要做到：盤(pán)活體制內(nèi)的政治存量，提高政治主體協(xié)商職能，培育公民社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)協(xié)商“結(jié)構(gòu)增長(zhǎng)”；
通過(guò)“賦理協(xié)商”和“賦權(quán)協(xié)商”，實(shí)現(xiàn)利益有效表達(dá)與利益綜合的有效銜接；
開(kāi)放媒體和社會(huì)監(jiān)督，建立健全協(xié)商制度程序�，F(xiàn)實(shí)情況下，政治過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)中浸潤(rùn)協(xié)商理念比單純地追求協(xié)商實(shí)踐形式更加重要。

　　[關(guān)鍵詞]協(xié)商民主；
結(jié)構(gòu)分化；
公民參與；
政策理性

　　現(xiàn)代政治發(fā)展的前提是具有一定的民主載體和民主存量，民主政治的進(jìn)步則是政治發(fā)展的核心內(nèi)容。政治發(fā)展不是簡(jiǎn)單的結(jié)構(gòu)衍生和制度更替，也不是簡(jiǎn)單的模式選擇和功能強(qiáng)化，而是指向于“民主法治”、“有序參與”和“有效治理”的全方位現(xiàn)代化變遷過(guò)程。通過(guò)比較不同政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，阿爾蒙德提出“政治發(fā)展就是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化較為廣泛的環(huán)境中已經(jīng)發(fā)生和正在發(fā)生的一系列相互關(guān)聯(lián)的政治系統(tǒng)、過(guò)程和政策的變化�！盵1](P418)結(jié)構(gòu)、功能、價(jià)值都是政治發(fā)展的有機(jī)變量“結(jié)構(gòu)與功能對(duì)應(yīng)”、“功能與過(guò)程對(duì)接”、“程與價(jià)值耦合”是民主政治發(fā)展的基本要求。20世紀(jì)80年代以來(lái)，為彌補(bǔ)“競(jìng)爭(zhēng)性民主”的缺陷，協(xié)商民主理論正式進(jìn)入政治學(xué)視野，不論是從“雅典式直接民主”復(fù)興的角度背書(shū)也好，還是就公共領(lǐng)域的形成以及公共意志的集合論證也罷，協(xié)商民主在20多年間似乎已經(jīng)占據(jù)了對(duì)“競(jìng)爭(zhēng)民主”的優(yōu)勢(shì)。在中國(guó)，當(dāng)大多數(shù)知識(shí)分子親近“自由民主”，并以之為民主政治發(fā)展方向時(shí)，面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)卻步履維艱。協(xié)商民主似乎為中國(guó)政治發(fā)展提供了另一種選擇，自2001年來(lái)俞可平、陳家剛、林尚立、李君如、陳剩勇等陸續(xù)翻譯、撰文引進(jìn)和提倡協(xié)商民主理論。特別是2004年在浙江大學(xué)舉辦的“協(xié)商民主理論與中國(guó)地方民主的實(shí)踐”國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)和中央編譯局2006年出版的“協(xié)商民主”譯叢，更在中國(guó)學(xué)術(shù)界掀起了研究“協(xié)商民主”的高潮。盡管協(xié)商民主在理論和實(shí)踐中還面臨不少困境，但是仍然能夠契合中國(guó)現(xiàn)實(shí)，促進(jìn)民主政治發(fā)展。

　　一、協(xié)商民主理論對(duì)中國(guó)政治發(fā)展的積極作用

　　1．協(xié)商民主推進(jìn)政治結(jié)構(gòu)分化，提升政治主體能力。

　　政治結(jié)構(gòu)的分化是政治發(fā)展的重要特征，阿爾蒙德認(rèn)為：“政治發(fā)展在結(jié)構(gòu)方面的表現(xiàn)就是分化。在分化中角色發(fā)生變化，變得更加專門化或自主化，出現(xiàn)了新型的專門角色，出現(xiàn)了或創(chuàng)造了新的專門化的結(jié)構(gòu)和次體系�！盵1](P81)這實(shí)際上表達(dá)了兩種意思：一是出現(xiàn)新的政治角色，二是政治主體能力提升。新的結(jié)構(gòu)必然承擔(dān)新的功能，通過(guò)權(quán)力邊界的劃分確定新的政治關(guān)系，通過(guò)政治過(guò)程的再造增強(qiáng)政治系統(tǒng)的能力，這才能促進(jìn)政治發(fā)展。協(xié)商民主理論的提出，著眼于提升民主實(shí)現(xiàn)的程度，不但有利于承擔(dān)或涉及協(xié)商職能的專門組織、公民團(tuán)體出現(xiàn)，更有利于重構(gòu)政治關(guān)系，強(qiáng)化政治主體能力。特別是在后發(fā)展國(guó)家，在直接選舉進(jìn)展緩慢、政府供給能力不足的條件下，國(guó)家的合法性就越與協(xié)商相聯(lián)系。

　　協(xié)商民主主張公民平等參與，就公共事務(wù)理性交流、爭(zhēng)辯、協(xié)商，最終形成符合公民意志的決策�！爱�(dāng)每個(gè)人參加政治交流，組織利益集團(tuán)，參加投票或交納捐稅時(shí)，他就從非政治角色轉(zhuǎn)變?yōu)檎�治角色�！盵2](P6)在我國(guó)，協(xié)商作為一種政治手段先發(fā)于競(jìng)爭(zhēng)性選舉的形成，產(chǎn)生了制度層面的“政治協(xié)商會(huì)議”機(jī)構(gòu)。主要承擔(dān)黨派、界別組織間重大事件和重大問(wèn)題協(xié)商功能的政協(xié)組織，雖然不具備直接決策的權(quán)力，但是作為一個(gè)穩(wěn)定的決策前“協(xié)商”機(jī)構(gòu)，還是在結(jié)構(gòu)上長(zhǎng)期存在并發(fā)揮功能的。在基層，協(xié)商作為一種民主形式促使政治交流不斷增多，公民角色被拓展到選舉以外。浙江溫嶺就引入了“民主懇談會(huì)”這樣的制度，成為決策之前一種民意集中機(jī)構(gòu)。[3]類似的經(jīng)驗(yàn)還有“一事一議制度”，把涉及村里的重大事情(主要是農(nóng)村公共物品的提供)，先由村“兩委”會(huì)集體討論，確定議題或提出初步意見(jiàn)后，再交給村民代表進(jìn)行“一事一議”，由村民代表討論決定，這些措施都彌補(bǔ)了“村民自治=村民選舉”的缺陷，村內(nèi)協(xié)商獨(dú)立成為新的民主結(jié)構(gòu)，村民也從“選舉動(dòng)員”型身份擴(kuò)展為“協(xié)商參與型”身份，并從偶然身份向常規(guī)身份轉(zhuǎn)變，村民的公民角色常態(tài)化了。同時(shí)，越來(lái)越多的網(wǎng)民可以突破時(shí)空限制，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)表達(dá)民意，逐漸形成影響決策的“虛擬組織”，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)成為參加政治交流的“網(wǎng)絡(luò)公民”，這些都形成了新的公民角色和結(jié)構(gòu)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)民意的重視，特別是網(wǎng)絡(luò)民意結(jié)合政治權(quán)力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)政策的成功案例，也必將鼓勵(lì)網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域和公民角色繼續(xù)存在和發(fā)揮作用�？偠�言之，基層和網(wǎng)絡(luò)推行協(xié)商與對(duì)話的實(shí)踐，將抽象的“協(xié)商”轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的“機(jī)構(gòu)”、“組織”和“公民角色”，各種力量被整合進(jìn)政治系統(tǒng)的同時(shí)，政治輸入結(jié)構(gòu)分化不斷合法化。

　　2．協(xié)商民主擴(kuò)大公民有序參與，再造政治運(yùn)行過(guò)程。

　　在阿爾蒙德看來(lái)，任何政治體系所發(fā)揮的功能都可以從三個(gè)層次來(lái)考察，即體系層次、過(guò)程層次和政策層次。[2](P16)協(xié)商民主一改原來(lái)“謀權(quán)”的政治過(guò)程，轉(zhuǎn)向“謀事”、“謀公意”，促進(jìn)政治過(guò)程的“三化”變革：一是伴隨政治文化世俗化而來(lái)的公民參與擴(kuò)大化，二是伴隨政治結(jié)構(gòu)分化而來(lái)的政治系統(tǒng)重心下移化，三是伴隨政治社會(huì)化而來(lái)的政治交流雙向化。

　　協(xié)商民主能夠擴(kuò)大公民參與�！盁o(wú)論是初期的民主政治，抑或是轉(zhuǎn)型期的民主政治，還是成熟的民主政治，都有一個(gè)共同的核心，就是公民參與”。[4](P10-11)協(xié)商民主的特點(diǎn)就是通過(guò)公民參與，形成解決問(wèn)題的決策，這個(gè)過(guò)程與政治文化世俗化的過(guò)程是共謀共生的。功能-結(jié)構(gòu)主義視野中的政治發(fā)展是政治結(jié)構(gòu)分化和文化世俗化共同作用的結(jié)果。協(xié)商民主本身就是公民與公民、公民與政府等組織間的交流協(xié)商，公民參與是一個(gè)必要條件，它促使公民參與合法化、現(xiàn)實(shí)化，擴(kuò)大了公民通過(guò)自身改變環(huán)境的機(jī)會(huì)“，公民參與的經(jīng)歷促使他們具備了以后繼續(xù)從事公民參與的良好心態(tài)”，[5](P45)從邏輯上看，協(xié)商民主擴(kuò)大公民參與，公民參與加快政治文化世俗化，反之亦然，這是一個(gè)良性循環(huán)的過(guò)程。

　　協(xié)商民主推動(dòng)政治重心下移。當(dāng)代中國(guó)建設(shè)人民民主的社會(huì)基礎(chǔ)，可以從兩個(gè)方面來(lái)認(rèn)識(shí)：一是從國(guó)家政治生活的層面，民主也是國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系狀態(tài)，在社會(huì)的基礎(chǔ)的條件下，民主政治就變成國(guó)家政治生活領(lǐng)域的獨(dú)角戲了。二是從社會(huì)參與層面，離不開(kāi)人民的廣泛參與。在大多數(shù)情況下，民主建設(shè)被局限在國(guó)家政治生活領(lǐng)域；
在少數(shù)情況下，以大規(guī)模的群眾運(yùn)動(dòng)來(lái)彌補(bǔ)社會(huì)參與的不足。[6]換言之，當(dāng)代中國(guó)的政治重心還在政治體制以內(nèi)。理論上統(tǒng)一在一起的國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利“，在實(shí)踐上經(jīng)常處于分離狀態(tài)”，[7]協(xié)商民主充當(dāng)了銜接二者之間的橋梁，與自由主義理論關(guān)注政治產(chǎn)出(社會(huì)福利)不同，協(xié)商民主關(guān)注政治輸入(公民參與)，合法性被視為公共協(xié)商的結(jié)果。[8]協(xié)商民主“敢把皇帝拉下馬”，使得“舊時(shí)王謝堂前燕，飛往尋常百姓家”，在縱向上將國(guó)家政治民主鏈條向下延伸，在橫向上擴(kuò)大了社會(huì)民主關(guān)涉的領(lǐng)域，加固和擴(kuò)展了民主政治的社會(huì)底座，促使政治系統(tǒng)從權(quán)力中心主義張目下視，重視來(lái)自社會(huì)基層的主張，提高了利益表達(dá)的分量。

　　協(xié)商民主促進(jìn)政治交流雙向化。政治交流是一種基本的體系功能，它會(huì)對(duì)政治文化政治結(jié)構(gòu)的維持與改變產(chǎn)生許多結(jié)果。[2]協(xié)商民主是一種雙向交流和多方互動(dòng)的政治過(guò)程，公民透過(guò)協(xié)商參與意見(jiàn)表達(dá)，民意集中，形成基于公民參與的社會(huì)化；
政府透過(guò)協(xié)商進(jìn)行意見(jiàn)綜合，重心下移，形成精英人物與公民互動(dòng)的社會(huì)化。從政治過(guò)程來(lái)看，協(xié)商民主促進(jìn)政治交流從單向走向雙向，實(shí)踐過(guò)程中的社會(huì)化有利于這種趨勢(shì)繼續(xù)保持和延續(xù)。首先，公民通過(guò)協(xié)商進(jìn)入政治體制，使得民主成為一種基本的生活形態(tài)。其次，協(xié)商民主促進(jìn)公民與政治系統(tǒng)的信息交流，促使政府將協(xié)商視為掌握信息和提供服務(wù)的渠道，也促使公民理解政府立場(chǎng)。協(xié)商民主促使政治主體直接面對(duì)面交流，實(shí)現(xiàn)雙向交流。再次，各種政治力量之間的良性互動(dòng)是民主政治發(fā)展的重要?jiǎng)恿�。各種社會(huì)政治力量之間建立起良性的政治互動(dòng)關(guān)系，才能避免出現(xiàn)政治失序狀態(tài)，避免民主政治發(fā)展進(jìn)程被打斷，出現(xiàn)政治衰敗狀態(tài)。[9]

　　3．協(xié)商民主提升公共政策理性，推動(dòng)政治關(guān)系和諧。

　　協(xié)商民主提升公共政策理性。在中國(guó)，公共政策是否合民意的判定大多是基于事后的滿意度和效力，缺乏事前的民意調(diào)研和民意基礎(chǔ)。政策的合法性來(lái)源于事后的“政策收買”而非事前的“意見(jiàn)綜合”，這顯然是不理性的，因?yàn)樗�一方面忽視了公民平等參與集體決策的權(quán)利，又否定了公民影響政治過(guò)程的能力。此外，在這個(gè)承認(rèn)個(gè)人偏好和個(gè)人利益的社會(huì)里，沒(méi)有協(xié)商的決策過(guò)程和政策產(chǎn)品，往往被政策專家打著尊重個(gè)性的旗號(hào)給扭曲了，因?yàn)椤吧鐣?huì)政策的個(gè)人主義天生是雙重標(biāo)準(zhǔn)的，它可能被用來(lái)控制個(gè)人以便使他們遵從由專家和政策制訂者確定的原則”，[10]決策被按照少數(shù)人的意志隨意處置和操縱，只為部分人服務(wù)，個(gè)人偏好被他人代理了，服務(wù)于公共利益的政策被圈定了。而協(xié)商民主卻“是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的政策過(guò)程和活動(dòng)”，[11]“要求公民們通過(guò)闡述政策受眾可能接受的理由來(lái)證明政策有理”，[12](P52)“通過(guò)廣泛的討論和對(duì)話，形成共識(shí)或找到最大的共同點(diǎn)即共同利益，做出具有集體約束力的決策”。[13]在這個(gè)過(guò)程中，“理性具有超越個(gè)體自我利益與局限的優(yōu)勢(shì)”，“打破專家等對(duì)知識(shí)的壟斷，將技術(shù)置于民主控制之下”，[14]把私利提升為公利，形成服務(wù)于公共利益的政策結(jié)果。

　　協(xié)商民主推動(dòng)政治關(guān)系和諧。政治是許多關(guān)系中的一種關(guān)系，[15](P24)因?yàn)槠湓趦r(jià)值分配中處于權(quán)威地位，政治價(jià)值如何取舍、利益如何分配、關(guān)系怎樣平衡，都對(duì)政治關(guān)系的和諧起著至關(guān)重要的作用。當(dāng)前中國(guó)改革日益深入，經(jīng)濟(jì)成分、社會(huì)組織形式、階層結(jié)構(gòu)和價(jià)值觀念日益多元化，“在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，階層分化所產(chǎn)生的深層次矛盾開(kāi)始暴露出來(lái)，階層自我意識(shí)增強(qiáng)”，雖然“團(tuán)結(jié)合作是主流”，但是“對(duì)抗性和非對(duì)抗性矛盾并存，后者居主導(dǎo)地位”，“利益不協(xié)調(diào)是階層矛盾的主要內(nèi)容”。[16](P21-22)“和諧社會(huì)的政治關(guān)系應(yīng)該是少數(shù)服從多數(shù)、多數(shù)尊重少數(shù)。前者是民主原則，后者是人權(quán)原則”，[7]“這些都要求政治體系為之具備足夠的容納能力，提供更多的化解渠道。

　　協(xié)商民主有利于暢通民眾政治參與渠道，擴(kuò)大有序政治參與？？緩沖不同利益群體要求”。[17]協(xié)商民主在理論上尊重少數(shù)“基于集體的理性反思結(jié)果，這種反思是通過(guò)在政治上平等參與尊重所有公民道德和實(shí)踐關(guān)懷的政策確定活動(dòng)而完成的”，[18]能夠充分考慮少數(shù)族群和邊緣群體。[14]正如羅爾斯所言：“所有的社會(huì)基本的善---自由和機(jī)會(huì)，收入和財(cái)富及自尊的基礎(chǔ)---都應(yīng)被平等的分配，除非對(duì)一些或所有社會(huì)基本善的不平等分配有利于最不利者”，[19]協(xié)商民主的決策形式，不存在特殊成員或組織的利益具有凌駕于其他參與主體利益之上的優(yōu)先性，[20]少數(shù)族群的利益不再被投票式?jīng)Q策排出，反而在協(xié)商中被彰顯、被重視、被保護(hù)，使得經(jīng)濟(jì)利益在社會(huì)范圍內(nèi)得到合理分配，在尊重弱勢(shì)階層的基礎(chǔ)上，將“社會(huì)的經(jīng)濟(jì)福利、安全、自由”等政策結(jié)果傾斜性地向他們分配，縮小各階層和群體之間的經(jīng)濟(jì)差距，能夠增加政治關(guān)系和諧的因素。

　　二、協(xié)商民主理論對(duì)中國(guó)政治發(fā)展的悖論

　　從理論上看，協(xié)商民主固然是我國(guó)政治發(fā)展的一個(gè)生長(zhǎng)點(diǎn)，現(xiàn)實(shí)中也確實(shí)在一些地方得到了有效實(shí)踐。“然而對(duì)任何事物的迫切愿望和追求，都有可能把這一事物理想化，從而疏漏了對(duì)它固有缺陷的關(guān)注以及應(yīng)有的心理上的防范和制度上的限制與彌補(bǔ)”，[21]我們還應(yīng)該看到協(xié)商民主在政治發(fā)展中也具有消解發(fā)展效度的悖論。根據(jù)阿爾蒙德結(jié)構(gòu)-功能主義的解析方法，這里提出三個(gè)疑問(wèn)：

　　1．結(jié)構(gòu)上，協(xié)商民主能否被借用為政府?dāng)U張的動(dòng)因？

　　應(yīng)該講，隨著社會(huì)公共事務(wù)的日益復(fù)雜，政治變遷的總體趨勢(shì)是“朝著更平等、政府職能更多和國(guó)家規(guī)模更大的方向發(fā)展”，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　[15](P326)但是政治系統(tǒng)的最重要主體---政府在政治發(fā)展過(guò)程中的核心不是規(guī)模問(wèn)題而是職責(zé)和職能的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型問(wèn)題。從規(guī)模和結(jié)構(gòu)上看，“與國(guó)外相比，中國(guó)的官員并不像有些人想像和強(qiáng)調(diào)的那么多”，但是這方面存在的真正問(wèn)題，是公務(wù)員的比例、結(jié)構(gòu)不合理，還存在不少“結(jié)構(gòu)性過(guò)剩”和“運(yùn)行性過(guò)�！盵22]問(wèn)題。隨著“大部門制”改革的推行，前5次行政體制改革中凸顯的人員精簡(jiǎn)問(wèn)題雖然不是本次改革的重點(diǎn)，但是必然伴隨人員分流的過(guò)程。協(xié)商民主作為一種民主形式、治理方式或組織形態(tài)，必須由相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和角色來(lái)運(yùn)行，政府(在我國(guó)，政府往往被認(rèn)為是“大政府”)因?yàn)槠洹靶隆�，不能保證

　　政府不會(huì)以之為規(guī)模擴(kuò)張的借口。其實(shí)就是贊成政治結(jié)構(gòu)分化的阿爾蒙德都對(duì)不合理的分化報(bào)有擔(dān)憂：“首先，結(jié)構(gòu)分化到了一定程度必定會(huì)發(fā)生協(xié)調(diào)的困難，而協(xié)調(diào)的成本是有一個(gè)極限的，超過(guò)了這個(gè)點(diǎn)，分化的成本就高于分化的功效。其次，結(jié)構(gòu)分化和政府作為之間的關(guān)系還將受到參政者的動(dòng)機(jī)、任務(wù)環(huán)境的復(fù)雜性和穩(wěn)定性，以及在實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)中反饋和協(xié)調(diào)的需要等因素的影響�！盵23]

　　2．在過(guò)程上，協(xié)商民主能否被稀釋為無(wú)果而終的對(duì)話？

　　按照哈貝馬斯的設(shè)想，協(xié)商民主應(yīng)采取雙軌制模式，即公共領(lǐng)域的非正式協(xié)商和決策機(jī)構(gòu)的正式協(xié)商。[24]旨在擴(kuò)大公民參與特別是公民利益表達(dá)的協(xié)商民主，極有可能重形式、輕實(shí)質(zhì)，走向“面具化”。社會(huì)領(lǐng)域的協(xié)商民主存在兩種基本的失效形式，一是缺乏權(quán)威認(rèn)定，協(xié)商民主是一種利用公共權(quán)力或制度資源解決突出問(wèn)題的方式，在協(xié)商場(chǎng)域中公共權(quán)威的缺席或失語(yǔ)將直接導(dǎo)致公共協(xié)商無(wú)果而終，特別是缺乏公共權(quán)威認(rèn)定并予以執(zhí)行的協(xié)商結(jié)果會(huì)被束之高閣，毫無(wú)作用；
二是公民參與失靈，由于缺乏基本的利益立場(chǎng)和利益表達(dá)的意識(shí)，協(xié)商民主的參與度直接受到考驗(yàn)，此外，由于“參與主體理性不足和政治能力貧困、公民或公民組織的協(xié)商意識(shí)和協(xié)商倫理的缺失或淪喪、多元沖突中協(xié)商的共同價(jià)值原則匱乏和共同利益基礎(chǔ)薄弱”[24]等原因，公民與公民、公民與組織之間的對(duì)話也存在難度，難以形成基于公共利益的公共領(lǐng)域，更不用說(shuō)達(dá)成理想結(jié)果了。

　　3．在政策上，協(xié)商民主能否被曲解為強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的立場(chǎng)？

　　盡管協(xié)商被很多人認(rèn)為是決策合法性的必要環(huán)節(jié)，但是被強(qiáng)勢(shì)所支配了的協(xié)商可能更有欺騙性。“不少西方學(xué)者對(duì)商議性民主還心存疑慮。其中商議過(guò)程中不平等與支配、商議制度可能會(huì)被強(qiáng)勢(shì)群體所把持是他們所疑慮的主要問(wèn)題。”[3]很多因素導(dǎo)致協(xié)商民主變質(zhì)為“強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)”為自身爭(zhēng)取政策利益的“白手套”：第一，議題選定受到強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)限定，一些有利于強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的協(xié)商被優(yōu)先舉行，不利于強(qiáng)勢(shì)群體或無(wú)關(guān)于強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的議題被屏蔽、推遲或無(wú)限期擱置；
第二，文化團(tuán)體能力上的不平等使協(xié)商過(guò)程受到強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的軟性控制，“社會(huì)經(jīng)濟(jì)差異必然伴隨著認(rèn)識(shí)資源上的不平等，如教育水平、利用信息技術(shù)、收集和傳播信息的媒介組織的影響等？？”，[25]認(rèn)識(shí)資源上的不平等降低了弱勢(shì)群體控制議題或參與協(xié)商的水平與能力，導(dǎo)致弱勢(shì)群體在政策制定上被“相對(duì)剝奪”；
第三，強(qiáng)勢(shì)力量的道德立場(chǎng)存在不妥協(xié)的可能“，派系力量如果與特有的文化相結(jié)合，可能固守自我的利益或價(jià)值，缺乏妥協(xié)寬容性，無(wú)法促使公共協(xié)商達(dá)成協(xié)商共識(shí)”；
[24]第四，協(xié)商結(jié)果難以執(zhí)行或執(zhí)行錯(cuò)位導(dǎo)致弱勢(shì)群體利益政策結(jié)果得不到保障。掌握著巨大社會(huì)資源的公共部門，其作為與不作為，怎樣作為對(duì)于弱勢(shì)群體的政策效益具有決定性影響。

　　三、協(xié)商民主視閾中的中國(guó)民主政治發(fā)展路徑

　　1．體制內(nèi)的協(xié)商要盤(pán)活政治存量，重在“職能提高”；
社會(huì)范圍內(nèi)的協(xié)商要培育公民社會(huì)，重在“結(jié)構(gòu)增長(zhǎng)”。

　　對(duì)現(xiàn)存的政治體制而言，協(xié)商民主是一個(gè)新的理念，協(xié)商民主本身不是一個(gè)能動(dòng)過(guò)程，也不是簡(jiǎn)單切入的過(guò)程，而需要一套結(jié)構(gòu)、一系列政治主體來(lái)推動(dòng)，但是政治系統(tǒng)的擴(kuò)張不是協(xié)商民主的必要條件，政治結(jié)構(gòu)分化的兩種形式(新角色的形成與政治主體能力的提升)不必要同時(shí)發(fā)生。要使協(xié)商民主在軌道內(nèi)促進(jìn)中國(guó)民主政治結(jié)構(gòu)的分化，其原則有二：一是在體制內(nèi)部，協(xié)商民主要更多地體現(xiàn)為一種治理理念，重在“職能協(xié)商”，提高政治主體能力。這種理念更多地關(guān)注政治體系的運(yùn)作過(guò)程，而非結(jié)構(gòu)增長(zhǎng)。要與建設(shè)服務(wù)型政府相結(jié)合，通過(guò)盤(pán)活體制內(nèi)部政治資源，調(diào)整職能提高政府的回應(yīng)性和責(zé)任；
與建設(shè)和諧社會(huì)相結(jié)合，通過(guò)協(xié)商了解不同主體的利益需求提高政治決策的合法性。通過(guò)強(qiáng)化決策前的理性協(xié)商緩解沖突、平衡利益、追求公益、保護(hù)弱勢(shì)。在既有框架內(nèi)，既發(fā)揮原有的人民政協(xié)的政治協(xié)商職能，又?jǐn)U大協(xié)商的范圍，成為“具備利益分配和利益整合功能的政策綜合機(jī)構(gòu)”；
既重視人民代表大會(huì)的決策地位，又提升人大代表的協(xié)商能力，在政策制定過(guò)程中“從傳統(tǒng)的單向集中轉(zhuǎn)向雙向互動(dòng)型協(xié)商”；
[26]既推進(jìn)政府結(jié)構(gòu)改革，又調(diào)整職能、引入?yún)f(xié)商意識(shí)，使協(xié)商既為決策把脈又成為監(jiān)督政治運(yùn)行的力量。二是在社會(huì)范圍內(nèi)，重在“結(jié)構(gòu)增長(zhǎng)”，協(xié)商民主更多體現(xiàn)為一種組織形式，這并不是否認(rèn)社會(huì)主體參與協(xié)商過(guò)程的重要性，強(qiáng)調(diào)的是在現(xiàn)實(shí)情況下，“中國(guó)公民個(gè)體表達(dá)意見(jiàn)的方式，總體上是相當(dāng)含蓄的”，[27](P12)并且由于占有的社會(huì)資源和自身水平所限，協(xié)商的聲音也往往比較弱勢(shì)，即使參與協(xié)商也容易被邊緣化；
此外，中國(guó)傳統(tǒng)格局也破壞了協(xié)商的效度。正如費(fèi)孝通先生所言“我們的格局好像把一塊石頭丟在水面上所發(fā)生的一圈圈推出去的波紋？？”[28](P21)這塊“石頭”就是血緣關(guān)系、地緣關(guān)系、業(yè)緣的關(guān)系，參與協(xié)商的公民可能因?yàn)殛P(guān)系格局破壞協(xié)商的理性、程序和過(guò)程，由此亟需一個(gè)穩(wěn)定成熟的公民社會(huì)結(jié)構(gòu)：“公民參與政治生活，政治的平等，公民之間是團(tuán)結(jié)的、相互信任的和相互容忍的，合作的社會(huì)結(jié)構(gòu)的存在”。[29]成熟的公民社會(huì)因?yàn)槭前蠢�益或興趣建立起來(lái)的，具有合作網(wǎng)絡(luò)而不固執(zhí)于“關(guān)系”，具有合作協(xié)商和對(duì)話的能力，利于公共協(xié)商開(kāi)展和政治發(fā)展。

　　2．協(xié)商民主的過(guò)程，要通過(guò)“賦理協(xié)商”和“賦權(quán)協(xié)商”，實(shí)現(xiàn)利益有效表達(dá)與利益綜合的有效銜接。

　　當(dāng)代的中國(guó)政府過(guò)程也是從不同社會(huì)利益群體以及代表這些群眾的黨派團(tuán)體的利益表達(dá)開(kāi)始的。政治過(guò)程中的協(xié)商民主，就突出表現(xiàn)在利益表達(dá)環(huán)節(jié)。利益表達(dá)成功的標(biāo)志有兩個(gè)：一是協(xié)商主體充分表達(dá)利益，達(dá)成共識(shí)；
二是“所表達(dá)的意見(jiàn)進(jìn)入(意見(jiàn))綜合階段”。[27](P69、114)協(xié)商民主視閾中的政治過(guò)程，需要在兩股軌道中運(yùn)行：第一，賦理協(xié)商。這個(gè)理的意思是理性和倫理的結(jié)合。“作為公民的理性，它是公共的理性；
它的性質(zhì)和內(nèi)容是公共的，因?yàn)樗�是由社�?huì)的政治正義概念所賦予的理性和原則”，[30](P69)協(xié)商中的個(gè)體模式被集體模式所取代，因?yàn)椤霸谇罢咧�，每個(gè)人都獨(dú)立判斷他有什么樣的理由去做，而在后者中，每個(gè)人都判斷我們有理由做什么”；
[31]倫理性是合道德性，講求正義、平等，要求公民具有平等參與的權(quán)利、在協(xié)商過(guò)程中具有平等的地位，在協(xié)商的過(guò)程中，平等也應(yīng)該是參與主體應(yīng)負(fù)的道德責(zé)任。這些要求不是憑空就能獲得的，它需要公民在學(xué)習(xí)和實(shí)踐中不斷提高，政治系統(tǒng)要主動(dòng)培養(yǎng)公民協(xié)商意識(shí)和能力。第二，賦權(quán)協(xié)商。公共協(xié)商大多是涉及公共權(quán)力和公共意志的協(xié)商，沒(méi)有公共權(quán)力授權(quán)的協(xié)商要么遭遇合法性質(zhì)疑，要么在協(xié)商結(jié)束后無(wú)法進(jìn)入意見(jiàn)綜合議程。因此，要想取得協(xié)商的成功，要盡可能地得到公共權(quán)力形式或?qū)嵸|(zhì)的授權(quán)或許可。

　　3．協(xié)商民主的決策過(guò)程要開(kāi)放媒體和社會(huì)監(jiān)督，建立和完善協(xié)商制度程序，保障政策結(jié)果公平分配。

　　我們當(dāng)然相信沒(méi)有一種理論十全十美，尤其是遇到復(fù)雜的社會(huì)實(shí)踐時(shí)�！皟r(jià)格聽(tīng)證會(huì)”頻頻遭遇社會(huì)的不信任就是一個(gè)例子。類似的情況會(huì)不會(huì)反射到其他協(xié)商民主形式？在結(jié)構(gòu)完善、過(guò)程暢通的基礎(chǔ)上，決策過(guò)程怎樣不蛻變?yōu)榫�英掌控，政策結(jié)果怎樣公平分配，不是單憑協(xié)商本身就能解決的，它需要外在的監(jiān)督力量存在，需要一套合理合法、嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)的制度程序來(lái)保障政策結(jié)果公平分配。首先，協(xié)商民主本身是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，在不涉及國(guó)家核心機(jī)密和國(guó)家安全等事項(xiàng)的協(xié)商過(guò)程中，引入“外行公民”、“主持人”、“專家學(xué)者”等中立的社會(huì)力量這是一個(gè)正面的因素，他以不偏不倚的立場(chǎng)給以協(xié)商主體坦率而有益的意見(jiàn)，當(dāng)然這些力量也并不一定每次都要親臨現(xiàn)場(chǎng)，要善于利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)和媒體的作用，有限或無(wú)限地?cái)U(kuò)充這個(gè)群體，這就需要協(xié)商過(guò)程對(duì)外公開(kāi)全程開(kāi)放。其次，大眾傳播工具既是公民社會(huì)化的重要載體，也是社會(huì)監(jiān)督的有機(jī)力量。公民通過(guò)大眾傳媒“以"公眾輿論"的形式與代表政治國(guó)家的官方進(jìn)行溝通、對(duì)話，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)與政治國(guó)家之間良性的互動(dòng)關(guān)系？？公眾的輿論監(jiān)督可以形成一種無(wú)形而又巨大的輿論壓力，督促國(guó)家機(jī)關(guān)切實(shí)履行其為公民服務(wù)、尊重和保障人權(quán)的承諾和職責(zé)，同時(shí)對(duì)有被濫用危險(xiǎn)的公共權(quán)力進(jìn)行有力的制約”。[32]協(xié)商民主對(duì)大眾傳媒的開(kāi)放能夠形成平等協(xié)商和有效協(xié)商的外部制約力量。

　　制度化的程序?qū)τ趨f(xié)商民主基礎(chǔ)上的決策和政策結(jié)果分配具有至關(guān)重要的影響，因?yàn)閰f(xié)商民主尊重程序“，并將程序看作獲得合法性的規(guī)范性要求”。[33]協(xié)商程序的制度化是指協(xié)商議題的選擇、參加人員的條件、協(xié)商過(guò)程的原則、協(xié)商時(shí)間和協(xié)商機(jī)制、協(xié)商結(jié)果認(rèn)定和執(zhí)行等等的制度規(guī)則。要在實(shí)踐的探索過(guò)程中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、建立和完善合理有效的協(xié)商制度程序，保證協(xié)商受控在民主范圍之內(nèi)。

　　四、總結(jié)和探討

　　協(xié)商民主的提出是在西方競(jìng)爭(zhēng)式民主發(fā)展到一定階段并顯示出固有弊端的基礎(chǔ)上出現(xiàn)的，在西方理論界，用協(xié)商民主替代競(jìng)爭(zhēng)民主的提法都是十分謹(jǐn)慎的。盡管協(xié)商民主理論對(duì)于中國(guó)政治發(fā)展特別是政治現(xiàn)代化過(guò)程具有積極的推動(dòng)作用，但是不能忽視它“初長(zhǎng)成”的弊端和實(shí)際運(yùn)行的困難，在社會(huì)主義民主政治框架內(nèi)，我們?nèi)绻�放棄民主進(jìn)步需要過(guò)程這個(gè)真理，直接套用協(xié)商民主理論，或者過(guò)多過(guò)急地追求協(xié)商民主，不僅會(huì)犯下歷史性錯(cuò)誤，也將無(wú)視我國(guó)業(yè)已存在的民主存量和體制，而陷入“拔苗助長(zhǎng)”的尷尬境地。實(shí)際上，競(jìng)爭(zhēng)性民主與協(xié)商性民主二者并不是互相矛盾的雙方，可以形成良性互動(dòng)的過(guò)程。社會(huì)主義初級(jí)階段的民主進(jìn)步既需要形式也需要內(nèi)容，應(yīng)該有一定的章法，脫離章法而追求時(shí)髦，那是不明智的。我們要在不斷發(fā)掘社會(huì)主義民主政治優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，不斷探索實(shí)踐協(xié)商民主理論。

　　此外，一個(gè)從事復(fù)雜的政治活動(dòng)的龐大機(jī)構(gòu)中，要長(zhǎng)期不斷地維持直接的、平等的民主制，無(wú)論是談判型的還是市場(chǎng)型的交換，事實(shí)上都是不可能的。[2](P75)協(xié)商民主不能包治百病，當(dāng)然也不能事事處處都依賴協(xié)商。過(guò)度的協(xié)商不但會(huì)拖垮政治系統(tǒng)的反應(yīng)能力和效率，而且也會(huì)使公民陷入過(guò)度參與的疲憊之中�？偠�言之，我們所追求的協(xié)商民主與其說(shuō)是具體的實(shí)踐，不如說(shuō)是理念的追求，政治過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)中浸潤(rùn)這種理念更加重要。

　　最后，協(xié)商民主不等于政治協(xié)商。以“政治協(xié)商會(huì)議”與“協(xié)商民主”字面上的偶合為證據(jù)來(lái)證明協(xié)商民主是中國(guó)的發(fā)明，這多少不符合情理，有點(diǎn)掠美之嫌。政治協(xié)商要從政治系統(tǒng)的統(tǒng)合力量轉(zhuǎn)向協(xié)商民主，不論是就組成人員還是協(xié)商議題都要有一個(gè)“范圍”和“理念”更新再造的過(guò)程。另外，不能將協(xié)商民主范圍僅僅局限在國(guó)家層面甚至政協(xié)會(huì)議層面，在現(xiàn)階段社會(huì)層面或者基層的協(xié)商民主訴求可能更現(xiàn)實(shí)一點(diǎn)。

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