何仁：中國轉(zhuǎn)型時期的民主化目標
發(fā)布時間:2020-06-22 來源: 美文摘抄 點擊： 
當今世界，民主化已是無可回避的課題。然而民主化并不總能得到預(yù)期的結(jié)果。事實上，不少走上民主化道路的國家或地區(qū)未蒙其利，已先受其害：有的民粹主義泛濫，有的民主政體和威權(quán)政體反復交替，有的如前蘇聯(lián)、前南斯拉夫，甚至經(jīng)濟崩潰、國家分裂、內(nèi)戰(zhàn)連綿，代價不可謂不大（民主化失敗者并非個別例子。在第一波民主化之后的回潮中，民主國家從1922年的29個減為12個，在第二波民主化之后的回潮中，民主國家從1962年的36個減為1973年的30個[1]）。前車之覆，后車之鑒。民主化要趨其利而避其害，不能不認真思考其中經(jīng)驗教訓，從本國具體情況出發(fā)，確定民主化的恰當目標和步驟。
民主化程度不宜超越經(jīng)濟、社會發(fā)展的程度
應(yīng)該根據(jù)什么來確定中國在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型時期的民主化目標？發(fā)展民主和發(fā)展經(jīng)濟，兩者之間是怎樣一種相互關(guān)系？
政治學家發(fā)現(xiàn)，民主與經(jīng)濟發(fā)展水平有明顯的相關(guān)性。人均國民生產(chǎn)總值高于六千美元的國家，其民主制度大都比較穩(wěn)固。而人均國民生產(chǎn)總值低于五千美元的發(fā)展中國家，其民主多半難以鞏固[2]。亞洲、拉美許多國家，例如巴基斯坦、巴西等，在民主化過程中出現(xiàn)民粹主義泛濫，民主制度與軍事政變反復交替的局面。巴基斯坦至今沒有擺脫這種局面，而巴西也反復動蕩了數(shù)十年，直到人均國民生產(chǎn)總值高于六千美元之后，民主制度才開始平穩(wěn)發(fā)展�？梢�，發(fā)展經(jīng)濟，不但符合發(fā)展中國家人民改善生存條件的愿望，也是建立和鞏固民主所不可忽視的前提條件。
實際上，人均國民生產(chǎn)總值的數(shù)字，不僅意味著一個國家或地區(qū)的整體經(jīng)濟發(fā)展水平，而且還意味著社會的相應(yīng)發(fā)展程度[3]，包括中產(chǎn)階級所占的比例(“幾乎在每一個國家民主化的最積極支持者是來自城市中產(chǎn)階級”，“在城市中產(chǎn)階級規(guī)模相對較小或相對薄弱的地方，如中國、緬甸、蘇丹、保加利亞和羅馬尼亞，要么民主化不成功，要么民主政治不穩(wěn)定�！盵4]），健全有效的法律制度，良好的國民教育程度，和較高的公民素質(zhì)，包括參政意識、權(quán)利意識、社會責任感、尊法、護法意識，獨立思考能力，以及寬容、開放、溫和、妥協(xié)的政治態(tài)度。只要看中國近二十多年來的經(jīng)濟成長，如何在促使社會發(fā)生靜悄悄的，然而卻是廣泛、深刻的變化，就能明白經(jīng)濟發(fā)展對于社會發(fā)展所產(chǎn)生的作用。這種變化比起轟轟烈烈的、從外部強加的變化來，顯然要扎實、牢固得多。因此發(fā)展經(jīng)濟的結(jié)果，所發(fā)展的不僅僅是經(jīng)濟，還包括社會。
當然，經(jīng)濟和社會發(fā)展到一定程度，并不會自然而然地發(fā)展成為民主政體，而只是為民主的成功打下必要的基礎(chǔ)。但在民主缺乏堅實基礎(chǔ)的情況下急于實現(xiàn)全面的民主化，卻會連已經(jīng)取得的經(jīng)濟成果都因脆弱的民主而消耗殆盡。這是南美洲國家在民主化方面的重大教訓�！按嗳醯拿裰鞒蔀榻�(jīng)濟的絆腳石”�！盃幦∶裰鞑灰�，踏上民主路后卻更加崎嶇，走三步退兩步，走兩步退四步，這是阿根廷的經(jīng)驗，也是南美洲的普遍噩夢�！卑⒏�1870年代到第一次世界大戰(zhàn)前夕，經(jīng)濟以每年5%的速度增長，使阿根廷人的生活水平逼近美國，比當時的法國和德國還高。但經(jīng)濟危機的出現(xiàn)，卻使脆弱的民主政治基礎(chǔ)發(fā)生動搖，而持續(xù)不斷的政治危機又使經(jīng)濟大受摧殘，稍露曙光的改革也因政治斗爭或政變而無以為繼，使當年的經(jīng)濟成就在一個世紀內(nèi)漸漸消蝕殆盡，如今竟然淪為所謂“第四世界”國家[5]。
尤須指出的是，公民素質(zhì)是民主能否成功的一個重要條件，而且是個在經(jīng)濟、社會發(fā)展水平達到上述底線以后仍然長期存在的問題。剛走上民主化道路的國家或地區(qū)，往往出現(xiàn)民粹主義泛濫的現(xiàn)象，就與公民的整體素質(zhì)有極大關(guān)系。在人均國民生產(chǎn)總值雖已達到中等發(fā)達國家以上水平，但公民的整體素質(zhì)仍然較差的國家或地區(qū)，如果當政者在民主的名義下大搞民粹主義，就會產(chǎn)生劣質(zhì)民主，有民主形式而無民主精神。例如，人均國民生產(chǎn)總值高于葡萄牙，而與西班牙不相上下的臺灣，由于當政者置民生疾苦于不顧，在同一種族的“本省人”和“外省人”之間一再挑撥離間，人為地制造族群分別，煽動對立仇恨，致使社會動蕩不休，民眾實際上成為政客玩弄、操縱的工具，以致有些學者擔心出現(xiàn)民粹法西斯的局面。相比之下，人均國民生產(chǎn)總值低于臺灣的南非，雖然曾經(jīng)歷長期白人政權(quán)的種族歧視和種族隔離，貧富差距懸殊，而且黑人內(nèi)部的部族矛盾和歷史恩怨錯綜復雜，但在曼德拉、姆貝基兩任政府溫和、穩(wěn)健的領(lǐng)導下，并沒有走上分裂對立、種族報復的民粹政治道路，發(fā)展就比較健康。
中國改革開放以來雖然經(jīng)濟和社會已有很大發(fā)展變化，但直到2003年人均國民生產(chǎn)總值才首次超過一千美元，仍處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的歷史階段；
而且國民教育程度低下，民主素質(zhì)差，專制主義傳統(tǒng)深厚，還存在重大的貧富差別，東、西差別，城鄉(xiāng)差別，和民族差別。根據(jù)2004年7月28日中國社會科學院的研究報告《當代中國社會流動》，中國的社會中間階層只占全國人口的15%左右（印度的中產(chǎn)階級約占全國人口的三分之一）。而2003年中國的衡量貧富差距指標的堅尼系數(shù)已達零點四七，超過了世界公認的安全線�！霸谀撤N程度上，民主是以多數(shù)統(tǒng)治為前提的，而且在貧富懸殊的地方，民主也不可能行得通。”[6]有人在1987年進行的中國公民政治心理調(diào)查認為：“大多數(shù)中國公民當前對社會發(fā)展目標的選擇不是‘民主"、‘自由"，而是解決基本生計，滿足生存的需要……以及建設(shè)一個廉潔、高效的政府�！薄爸袊竦恼文芰�，無論是從政治認知方面，還是在政治參與方面，都顯得相當薄弱�！�
顯然，這樣的經(jīng)濟、社會發(fā)展階段和公民素質(zhì)水平，如果操之過急地實行完全、徹底的民主，必然欲速而不達。單單是占中國人口70%的貧窮的農(nóng)村人口與非農(nóng)人口在收入、教育和社會地位上的巨大差距，就足以使民主走上“拉美化”的道路，其結(jié)果很可能比拉美國家更糟。中國會由于政局動蕩而錯失發(fā)展經(jīng)濟的歷史良機，從而使民主變得更加遙遠。擁有十三億人口和龐大經(jīng)濟規(guī)模的中國，如果再次陷入政局動蕩、經(jīng)濟衰退的局面，不但非中國人民之福，亦非世界人民之福，得勿慎乎？況且中國并非在真空環(huán)境里搞民主化，要看到強鄰環(huán)伺，隨時準備插手干預(yù)，促成中國分裂。這種外部條件并不會因中國實現(xiàn)了民主化而有所改變。相反，如果中國變得軟弱、分裂，世界強權(quán)就會由愿望公然走向行動。
因此，中國在實現(xiàn)全面小康的戰(zhàn)略目標，完成經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型以前，經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定發(fā)展是最重要的歷史任務(wù)，實行完全民主化的條件尚不具備。只有經(jīng)濟和社會全面達到了中等發(fā)達國家的水平，縮小了貧富差別，東、西差別，城鄉(xiāng)差別，和民族差別，才能奠定較堅實的民主基礎(chǔ)。但這不等于說，在這段歷史時期內(nèi)，沒有實現(xiàn)漸進式民主改革的現(xiàn)實需要和可能�，F(xiàn)在基層政權(quán)，尤其是農(nóng)村基層政權(quán)的嚴重體制性問題已經(jīng)構(gòu)成對于經(jīng)濟、社會和政治穩(wěn)定的最大潛在威脅。只有不失時機地展開漸進式民主改革，才能從根本上保證社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展。英、美等國就都是漸進民主化與經(jīng)濟、社會發(fā)展并行不悖，相互促進的成功例子。而漸進式民主改革能夠進行到什么程度，或者說判斷民主化目標是否適應(yīng)現(xiàn)階段經(jīng)濟和社會發(fā)展水平的標準，端在于這個目標是否能促進而非破壞經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定發(fā)展。
破除民主迷思方能善用民主
轉(zhuǎn)型時期的民主化，應(yīng)該有利于而不是有害于這個時期發(fā)展經(jīng)濟和社會的戰(zhàn)略目標。
這不但是因為，民主要在一定的經(jīng)濟和社會的發(fā)展水平上才能成功，而且是因為民主本身不是最終目的，人民的福祉才是最終目的。民主之所以成為一個公認的崇高價值，正是因為它能為人民的福祉服務(wù)。所以各國完全可以而且應(yīng)當根據(jù)本國的經(jīng)濟、社會發(fā)展程度和獨特國情、歷史遺產(chǎn)而決定民主化的程度和方式，使民主更好地服務(wù)于人民的福祉。為了人民的福祉，還必須保障社會的穩(wěn)定和國家的安全。這些都是在推動民主化時不能不顧及的前提。
民主應(yīng)當服務(wù)于人民的福祉，這就是說，決不能不顧人民和國家的根本利益而去片面追求完全、徹底的民主。例如，新加坡根據(jù)本國國情，由建國之初的歷史中汲取教訓，采取了限制種族和宗教方面言論自由的做法，以防政客利用種族和宗教問題煽動民眾，謀取政治利益，而導致種族對立，社會分裂，鄰國插手，動亂不已的局面（李光耀曾說：“我相信我們之中凡是經(jīng)過這次事件的人，都備受慘烈的實戰(zhàn)磨練。我們見識到每個人赤裸裸的真面目……他們?yōu)槭裁炊鴳?zhàn)、為何搶奪權(quán)力、如何假族群之名貫徹權(quán)力。種族、語言、宗教是所有問題的核心主題。所以，從那時候起，我們畢生都變得更加小心謹慎，以免這種事在新加坡出現(xiàn)。我們決不容種族、語言、宗教主宰政治，因為這必會造成災(zāi)難�！盵7]）正因為采取了這樣的限制，新加坡才能在穩(wěn)定的環(huán)境里發(fā)展經(jīng)濟、社會，而取得今天的足以傲視全球的成就�？梢灶A(yù)見，作為蕞爾小國的新加坡，如果國內(nèi)、國際條件不變，它限制種族和宗教方面言論自由的做法就無法改變。要求它改變，無異于要它自殺。如果說，它應(yīng)該為了追求所謂完全、徹底的民主，而犧牲國家的安全，社會的安定和經(jīng)濟的繁榮，這樣的民主觀豈非荒唐之至？
然而民主卻常常被人當做最終目的，甚至是高于一切的目的，似乎為了這個目的可以不顧一切、犧牲一切。而且民主化程度越完全、徹底越好，無需顧及本身的條件和外部環(huán)境。這就抽掉了民主的人本主義內(nèi)容。為民主而民主，如同為革命而革命一樣，忘了人民的福祉，就會變成一種迷信，一種宗教狂熱，必將導致災(zāi)難。
在對于民主缺乏感性經(jīng)驗的國家或地區(qū)，最常見的現(xiàn)象，就是把民主理想化、簡單化。把民主理想化、簡單化，是民主道路上最大的隱患。只有破除對于民主的種種迷思，才能善用民主，真正發(fā)揮民主精神。
把民主理想化，期望值過高，是導致各種激進民主化主張的認識根源。有人把民主當成唯一的目標，除了提出各種激進的民主化要求，似乎對于發(fā)展經(jīng)濟、社會的迫切需要，以及在條件不成熟的情況下實現(xiàn)民主會有什么后果全不在乎。這種不切實際的理想化傾向注定會導致幻滅：“在民主政府掌政之后的很短一段時間內(nèi)對其運作的失望就普遍出現(xiàn)在西班牙、葡萄牙、阿根廷、烏拉圭、巴西、秘魯、土耳其、巴基斯坦、菲律賓和大多數(shù)東歐國家。[8]”許多國家普遍出現(xiàn)“威權(quán)懷舊癥(authoritarian nostalgia)”。2000年的一個民意調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)巴西人只是抽象地擁護民主，卻只有18%的巴西人對巴西民主的現(xiàn)實運作方式感到滿意，還有25%的人認為威權(quán)主義也許更好，28%的人無所謂。也就是說，有超過半數(shù)的人贊成或不反對回到威權(quán)主義。
正如戴爾說的：“民主是建立最佳政治秩序的必要條件，但不是充分條件。[9]”爭取民主是為了達到理想的政治秩序，但如果把民主制度本身等同于理想的政治秩序則是大錯特錯。民主制度決不是十全十美的政治設(shè)計。民主制度不但有利，而且有弊。民主固然可以搞得很好，更可以搞得很糟。如果政治人物專門利用民主的弊病謀取私利，就能把政治秩序搞得烏煙瘴氣，群魔亂舞。臺灣就是一個明顯的例子。所以海耶克認為，“民主的真正價值在于它是防止濫用權(quán)力的一種衛(wèi)生預(yù)防措施”，“民主遠非最高的政治價值[10]”要搞好民主就得靠選民積極參與，隨時運用自己的民主權(quán)利去監(jiān)督、制衡當政人物，防止有人濫用權(quán)力，決不是有了民主制度就能一勞永逸。
所以搞民主化絕不可以急于求成。完全、徹底的民主不一定是特定時期的最佳選擇，適合本國、本地的實際需要和可能的民主化措施，才是正確的選擇。要保持常理心，不能一遇到民主的口號就失去判斷能力。對有害于本國、本地人民根本利益，有害于社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的激進民主化主張，要有自己的主見。洛克認為，對于自由的威脅常來自公共輿論。自由往往意味著要站穩(wěn)腳跟、獨立思考，而不是讓社會代替我們思考。這種獨立思考能力，是保證民主化成功的不可或缺的公民素質(zhì)之一。
把民主理想化，適足以戕害民主。有些政治人物正是借著把民主理想化，而給自己戴上民主斗士、民主之父、民主之子之類的光環(huán)，去壓制別人，似乎反對他們的主張就是反對民主，這實際上是以民主的名義扼殺民主精神。有人以民主的名義合理化其分裂主義行徑，有人借民主的名義干涉別國內(nèi)政、侵犯別國主權(quán)，似乎無論什么只要打上民主的印記，就可以免檢通過。其實以民主的名義做壞事，恰如以宗教或革命的名義做壞事，原是歷來政客所慣用的伎倆。民主的設(shè)計本來就包含不可輕信政治人物的意思，更不能輕信他們以民主名義所做的一切。(點擊此處閱讀下一頁)
相反，以人民的根本利益作為判斷標準，去監(jiān)督政治人物的言行，才是民主的本意。違背人本主義的民主，就是假民主。
有人企圖借民主和公投的名義實行“多數(shù)暴政”，為所欲為，這恰恰是對民主的曲解和背叛。多數(shù)人的抉擇并非天然正確。事實上，民意如流水，多數(shù)人往往是受一時的思潮、事件或社會情緒的影響而作出選擇。能夠始終密切注視政治人物的所作所為和局勢發(fā)展，并有足夠的知識、信息和獨立分析、判斷能力，又能不僅僅出于狹隘的私利而做出理智選擇者總是少數(shù)。希特勒和墨索里尼的上臺和倒行逆施，證明了多數(shù)人的抉擇也可能錯誤，甚至是致命的錯誤。所以米爾頓·弗里曼說：“少數(shù)服從多數(shù)只是一種不得已的做法，而不是什么根本性的原則。[11]”
對于民主的簡單化看法，是導致各種激進民主主張的另一個認識根源。有人認為中國之所以沒有全面實行民主化不在于客觀條件，而在于主觀意愿。對于漸進民主化的主張嗤之以鼻，似乎民主化越激進、越徹底越好，并不需要考慮本國的具體條件，也不要任何深思熟慮的步驟，就可以在一夜之間按照某個理想的模式把一切推倒重來。實際上，如上所說，以中國目前的經(jīng)濟、社會發(fā)展水平和國民素質(zhì)，一步到位的民主化，極有可能走上拉美國家的覆轍。南非人均國民生產(chǎn)總值早已超過六千美元，而且目前民主政治比較穩(wěn)定，但由于貧富差距過大，窮困人口過多，還有學者擔心以后南非政治仍有走上拉美化道路的危險，何況現(xiàn)階段的中國？這些人對于激進民主化的災(zāi)難性經(jīng)驗教訓不屑一顧，卻又無法論證說明中國如何可以排除重蹈復轍的可能。連上馬一個建設(shè)工程都需要進行全面的可行性研究和科學論證，難道涉及十三億人根本利益和國家前途的大事卻可以只憑某些人的主觀意愿草率決策？
有人認為民主是一種需求，與素質(zhì)無關(guān)。誠然，在縣以下選舉中，選民應(yīng)該是有能力善用民主，做出正確選擇的，因此選民素質(zhì)的重要性還不突出。但國家一級選舉涉及政治、經(jīng)濟、外交、宗教、民族等大政方針，就不易做出正確判斷，受公民素質(zhì)的影響極大。十八世紀的經(jīng)典民主理論以為，民主方法是一種達成政治決定的制度性安排，使人民得以通過選舉，自行決定大政方針，當選者則應(yīng)集會以執(zhí)行人民的決斷。然而熊彼得指出：“選民在這類問題上表現(xiàn)出來的判斷能力不僅是糟糕而已，簡直是荒謬透頂，而且他們常常表現(xiàn)出對于自身長遠利益的糟糕判斷能力”，“離開家庭和工作的個人利害關(guān)系越遠，越深入與個人利害沒有直接而明確無誤關(guān)系的國內(nèi)、國際事務(wù)領(lǐng)域，(選民的)個人決斷能力、對于事實的掌握和參政方法就越不符合經(jīng)典理論的要求。[12]”例如2004年臺灣大選，陳水扁在政績不佳，臺獨路線導致國際社會越來越大的反對和引發(fā)臺海戰(zhàn)爭風險的情況下，就是主要利用了教育程度比較低、思想比較閉塞的那部分選民，煽動其狂熱的狹隘地方主義排外情緒，人為制造對立，而攫取了權(quán)力的。即使在民主比較成熟，選民整體素質(zhì)較高的美國，布什政府在2004年競選連任時，也是成功地利用了相對閉塞、保守的中西部和南部選民狹隘的宗教道德觀，使大量因布什政府偏袒富人的政策而生活每況愈下的中產(chǎn)階級和窮人，作出違背他們自身利益的抉擇，投票選舉布什連任。相比之下，中國的中、西部和廣大農(nóng)村，與東部和大城市的差距更大，公民的教育程度和民主素質(zhì)更差，是中國民主化過程中的軟肋，如果中國一步到位地實現(xiàn)民主化，這部分選民的素質(zhì)問題將對中國的政治穩(wěn)定乃至民主化本身構(gòu)成決定性的不利影響。
有人把中國現(xiàn)在遇到的一切問題都簡單歸結(jié)為體制問題，并作出只有改變體制才能解決問題的結(jié)論，把民主當成包治百病的海外仙方。這也是一種過于簡單化的認識。例如，腐敗問題在民主國家實際上就并不少見，而許多東南亞國家和拉美國家都常常是由于腐敗而引起軍事政變，倒退到威權(quán)主義軍事獨裁。再如社會分配不公、貧富分化嚴重的問題，美國不但也有，而且貧富分化嚴重的問題正是新保守主義盛行之下的歷屆政府有意識的政策行為所造成的。根據(jù)美國國會預(yù)算辦公室公布的資料，在1973年，美國最富有的20%人口的財富是最貧窮的20%人口的十倍，到2000年就成了二十倍。在1973年，最富有的20%人口占有全體人口總收入的46%，到2000年就變成了53%，而中、低收入的60%人口卻從占總收入的32%降到了27%。從1983年到1999年，美國最富有的1%人口的稅后純收入增加了157%，而最貧窮的1%人口的稅后純收入反而減少了1%。在這種貧富分化已經(jīng)十分嚴重的情況下，小布什政府2000年上臺以后，卻不顧伊拉克戰(zhàn)爭巨大的軍費開支和創(chuàng)紀錄的財政赤字，再三推出有利于富人的減稅措施，進一步加劇了貧富分化。諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者喬治·阿克勞夫一針見血地把這種政策斥之為“巧取豪奪”�？梢姲堰@些問題歸結(jié)為體制問題雖然貌似深刻，其實是種簡單化的思想方法。
有人以民主化的程度作為判斷一個國家或地區(qū)的政治好壞，甚至于在任何問題上的是非、對錯的唯一標準。這種簡單化的判斷標準似是而非，往往成為政客為自己錯誤政治方針辯護的擋箭牌。例如，新加坡2003年人均國民生產(chǎn)總值高達26300美元，居世界第五位，被評為亞洲最適于居住的國家，而且政治清明，廉潔程度居世界第四、亞洲第一，遠高于美、英等發(fā)達的民主國家。而臺灣表面上民主化程度比新加坡高，實際上民主政治變成了民粹政治、“多數(shù)暴政”�！懊拷�(jīng)歷一次選舉，臺灣就要撕裂一次，對立更深，仇怨更重[13]”。但在有些人眼里，臺灣這樣的政治秩序還是勝過新加坡。理由是新加坡民主化的程度不如臺灣，所以臺灣搞得再亂也還是比新加坡好。這種為民主而民主的觀點完全忽視了民主的根本目的是為了人民的福祉，因而做出了完全違背常理的判斷。
以上種種對于民主的迷思，足以在民主化過程中造成極大損害。只有在知識界、輿論界，和廣大群眾中充分討論，形成對于民主比較成熟的認識，才能保證漸進式民主化的成功。
漸進式民主化的可控性原則
“不改革是等死，改革是找死”的說法，反映了對政治改革需要的緊迫感，更反映了對政治改革失控的擔憂，形象地表達出當前政治改革面臨的困境�？煽氐臐u進式民主化，是走出這種困境的可行途徑。
其實民主進程比較平穩(wěn)的歐、美國家，都是漸進式發(fā)展的，均曾歷經(jīng)二、三百年的漸進過程。最初都曾在選民和候選人資格上設(shè)有財產(chǎn)、種族、性別等諸多限制，直到近幾十年才實現(xiàn)了真正的普選。雖然托瑪斯·杰弗遜1778年起草的《獨立宣言》早就宣稱人人生來自由平等，但是實際上歐、美婦女遲至第二次世界大戰(zhàn)前后才取得投票參政的權(quán)利；
美國黑人更要到二十世紀六十年代后半葉，才獲得與白人平等的政治權(quán)利。由于當年這些國家的漸進式民主化進程沒有超越其經(jīng)濟和社會的發(fā)展程度，因而沒有造成重大反復，民主化與經(jīng)濟、社會發(fā)展相互促進。這種漸進的民主化似緩實速，相比之下，鬧了將近一百年革命的法國付出了極大的代價，卻不比美、英發(fā)展得快。而許多后來走上民主化道路的國家之所以問題叢生，欲速而不達，也是因為它們沒有采取漸進發(fā)展的做法，而是在條件并未成熟的情況下一步到位，將英、美等國歷經(jīng)幾百年才發(fā)展完備的一整套民主制度于一夜之間付諸實行。
在當代條件下進行漸進式民主化的主要風險在于，民眾和精英往往把民主理想化、簡單化，因而激進的改革主張很容易嘩眾取寵，占據(jù)上風，導致漸進改革中途失控。漸進式改革如果中途失控，也就不成其為漸進式改革。因此漸進式改革的首要原則，就是可控性原則。如同核反應(yīng)堆，只有控制在安全的范圍，才能將核能轉(zhuǎn)變成電能，而造福于人類。前蘇聯(lián)戈爾巴喬夫發(fā)動的改革也許也可以算得是漸進式改革，卻絕不是可控性漸進式改革。只有接受漸進式改革可控性原則的前提，民主化和發(fā)展經(jīng)濟、社會的目標才可能并行不悖，相互促進。
中國的政治生活歷來存在著“一放就亂，一收就死”的情形。從“民主墻”到64，到“蘇東波”的經(jīng)驗教訓，無不加劇了人們對政治改革失控的擔憂。于是政治改革如履薄冰，逡巡不前。政治改革似乎成了—個解不開的死結(jié)。
“一放就亂，一收就死”的現(xiàn)象，歸根結(jié)底，是因為民意無法通過各種正常的渠道得到表達和反饋。由于缺乏對于民主的感性經(jīng)驗和深入討論，使知識界和廣大干部、民眾普遍處于對民主認識理想化、簡單化的膚淺狀態(tài)。于是，連最偏遠的鄉(xiāng)村農(nóng)民也一知半解地知道民主是個好東西，而全社會卻都缺乏對于民主化問題的深入和成熟的共識。在這種情況下，一旦放寬言論尺度，民眾就很容易受到種種激進主張的蠱惑和煽動，導致局面失控。這就使任何穩(wěn)妥縝密的漸進改革方案均有可能半途而廢，全盤皆輸。
然而若因此而采取“堵”的方針，卻只能堵死漸進式改革的道路，不能改變?nèi)鐣䦟γ裰鞯睦硐牖�、簡單化的認識和激進的訴求，埋下以后政治和社會危機的最大隱憂。歷史的發(fā)展往往出人意料之外，總是在意想不到的時機，意想不到的地點，以意想不到的方式展開。社會壓力蓄積既久，任何偶然事件都會成為導火索，如火山爆發(fā)，大堤決口，瞬間蔓延開來。這種突變當然不是很理性的，惟其如此就更難以控制其發(fā)展方向。要防患于未然，不是靠防堵，而是靠采取主動，因勢利導。一是主動展開對于民主化的討論，引導、凝聚對于民主的比較成熟的社會共識。二是及時采取有足夠力度的政治改革措施，構(gòu)筑穩(wěn)定的政治體制結(jié)構(gòu)。
首先必須就漸進、可控的政治改革凝聚全社會共識。通過深入討論，使民眾對民主的認識由抽象變?yōu)榫唧w，由膚淺變?yōu)樯钊�。認識到民主化應(yīng)該與經(jīng)濟、社會發(fā)展程度相適應(yīng)，認識到法治和妥協(xié)、包容的精神對于民主化的重要性，認識到激進民主化的后果，和漸進式改革的可控原則的必要性。正如在革命時期總有人表現(xiàn)得比誰都革命，在進行民主化改革的時候也必然有人表現(xiàn)得比誰都激進，這是不可避免的。只有多數(shù)民眾對于民主化問題有了比較深刻、成熟的認識，才能避免激進主張嘩眾取寵、左右局面的危險。回避或壓制對于民主化問題的討論是危險的，因為這反而會使偏激的主張獲得更大市場，結(jié)果在危機出現(xiàn)的時候，不但不能化危機為轉(zhuǎn)機，而且會導致災(zāi)難性的后果。
漸進式改革的可控性原則，一是對于政黨、組織，新聞媒體，出版機構(gòu)不可一下子放開，以免造成思想混亂，使?jié)u進式民主化過程失控；
二是可以采取限制直選層次，限制候選人資格，限制競選議題等做法，以保證漸進式民主化始終處于可控狀態(tài)，有利于培養(yǎng)健康的選舉文化，積累正面的民主經(jīng)驗和傳統(tǒng)。三是可控性漸進式民主化的步驟應(yīng)該是臺階式的，每走一級，要有足夠的時間反復實踐，總結(jié)經(jīng)驗，加以改進，形成制度和傳統(tǒng)。而不是滑梯式的，不斷推進，變成勻加速運動，以至失控。不要急于求成，漸進式改革本來就意味著不徹底、不完全，能做到什么程度就做到什么程度。不要照搬任何現(xiàn)成的模式，而要在既有體制的基礎(chǔ)上根據(jù)當時、當?shù)氐男枰涂赡苤鸩窖葑�，形成適合本國國情的模式。不要怕改成“四不像”，也不要怕有些地方“象”誰，一切從實際出發(fā)，只要符合本國的需要和可能，就會有生命力，就會發(fā)展成一種有中國特色的新模式。
在公民素質(zhì)沒有達到應(yīng)有水平的條件下，從基層入手進行可控的漸進式民主化，在民主實踐中逐漸提高民眾的公民素質(zhì)，就能打破“一方面說要民主化必須有合格的公民；
一方面又說沒有合格的公民就不能民主化”（李慎之語）這個悖論。
可控性漸進式民主化，是根據(jù)對于民主的人本主義本質(zhì)的理解和當代的具體條件，吸收其它國家的成功經(jīng)驗，而提出來的一種解決辦法。接受漸進式民主化的可控性原則，要求具有妥協(xié)、包容的精神。妥協(xié)、包容的精神，是民主的精神。就是為了人民和國家的根本利益，在民主化的目標和方式上相互妥協(xié)、包容，使民主得以逐步實現(xiàn)。只有民主的方式和態(tài)度才能實現(xiàn)民主。毫不妥協(xié)的態(tài)度和要求完全、徹底的心態(tài)一樣，不是民主派的心態(tài)，而是革命派的心態(tài)。如果毫不妥協(xié)，一概否定，一切都要推倒重來，徹底清算，雙方都沒有退路，那只有革命。而革命并不能保證實現(xiàn)民主，這是歷史所一再證明的。
鄧小平指出：“我們的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制改革”。政治體制改革是個無可回避、也無須回避的課題。可控的漸進式改革就是打開“不改革是等死，改革是找死”的死結(jié)的可行辦法。
轉(zhuǎn)型時期的民主化目標
可控性漸進式改革的突破口，應(yīng)該選擇最影響全局、最迫切需要進行政治改革、風險最小、成本最低、最易見成效，又能從根本上促進社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)節(jié)入手。(點擊此處閱讀下一頁)
縣和縣級市、區(qū)政府的改革就是這樣的突破口�；鶎诱�，尤其是廣大農(nóng)村的基層政府，嚴重不適應(yīng)轉(zhuǎn)型時期的要求，已經(jīng)到了非進行改革不可的地步。縣（市、區(qū)）政府改革最見成效的將是占全國人口70%的農(nóng)村，同時也為全國民主化的下一步發(fā)展做好準備，從而奠定整個轉(zhuǎn)型時期穩(wěn)定的政治局面。
縣（市、區(qū)）政府改革已經(jīng)到了刻不容緩的地步。首先，從中央與地方的關(guān)系來看，現(xiàn)行體制導致地方官員揣摩上意，官僚主義、形式主義，弄虛作假的官場風氣，為害甚烈，龐大的官僚既得利益集團已經(jīng)形成尾大不掉的局面，只有以縣（市、區(qū)）政府民主直選的利器，腰斬官僚既得利益集團的關(guān)系網(wǎng)，才能從根本上扭轉(zhuǎn)局面，贏得民心。其次，從基層政府與人民的關(guān)系來看，日益膨脹的基層政府、部門造成嚴重的財政危機，只能靠亂收費、亂攤派、亂罰款等辦法搜刮農(nóng)民以維持生存，因此其存在本身就與人民利益尖銳對立。從另一方面來說，其存在本身也嚴重壓抑了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的生機。而最根本的問題是基層官權(quán)太大，民權(quán)太小，造成民眾利益受任意侵害的局面，有些基層政府甚至開始與黑社會合流，有異化成為壓迫、剝削民眾的縣霸、鄉(xiāng)霸之虞，而老百姓除了上訪或聚眾抗爭沒有其它保護自己的手段，這就嚴重影響了社會穩(wěn)定和執(zhí)政黨的威望。只有進行縣（市、區(qū)）政府民主直選才能使官權(quán)民權(quán)相對平衡，使基層政府得到有效監(jiān)督，并有效精簡地方政府部門。再次，從城鄉(xiāng)關(guān)系來看，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，貧富差距拉大，社會分配不公，是對于社會穩(wěn)定和經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的威脅，亟需扭轉(zhuǎn)局面，但是如果不對基層政府進行改革，中央調(diào)撥給農(nóng)村的資源很難真正用在農(nóng)民身上，發(fā)揮預(yù)想的效果。在整個轉(zhuǎn)型期間，地方直接選舉與中央間接選舉將是最穩(wěn)定、最有效的政治體制結(jié)構(gòu)。而縣級政府是直接影響一縣民眾生計和經(jīng)濟、社會發(fā)展的基層政府，問題出得比較多、比較嚴重，迫切需要改革的也是這一級政府，以縣（市、區(qū)）政府作為改革的第一步，可以立即收到消除官民對立造成的巨大壓力，穩(wěn)定社會，迅速發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的明顯效果。
縣（市、區(qū)）政府改革是調(diào)整中央與地方關(guān)系的第一步。改革開放以后，為了調(diào)動地方的積極性，中央采取了向地方放權(quán)的做法，把由中央掌握的人事權(quán)和財政權(quán)逐級下放給地方，而保留中央為地方規(guī)定的各項計劃指標，通過政績考核來領(lǐng)導、監(jiān)督和提拔各級地方干部。這種只向上負責，不向下負責的領(lǐng)導體制造成了各級政府官員眼睛向上，一心揣摩上意的現(xiàn)象。據(jù)《東方了望周刊》報道，中共四川省黨建會最近發(fā)出近十萬份問卷，調(diào)查四川省十四個市州、二十三個廳局、五十六個縣的市州、縣處級或處級以上黨員干部的思想狀況。調(diào)查結(jié)果顯示，許多黨員干部“整天在研究上級領(lǐng)導近來關(guān)注什么，想要做什么，應(yīng)該采取什么樣的形式才能引起領(lǐng)導的重視，應(yīng)該提出什么口號才能引起領(lǐng)導的注意”�？上攵@種心理狀態(tài)必然導致主觀主義、官僚主義盛行。例如安徽壽縣安豐塘鎮(zhèn)為了貫徹落實縣里“消滅空白村”的口號，先辦了個橡膠廠，賠了六百多萬元。又辦了個鋅產(chǎn)品冶煉廠，又賠了一百五十五萬元。辦化工廠賠了二十萬，軋鋼廠賠了三十萬�？h政府強要鎮(zhèn)里入股合辦通用機械廠，再賠三十多萬。汽車海綿墊廠、地板磚廠共賠了三十三、四萬。草席廠賠了五十多萬。前后兩年多辦了八個企業(yè)，賠掉一千多萬元。縣領(lǐng)導卻一個個由于“政績突出”而被提拔高升[14]。只有進行縣（市、區(qū)）政府民主直選，才能真正使基層干部眼睛向下，執(zhí)政為民，切實提高執(zhí)政能力。
通過政績考核提拔干部，是形式主義、“數(shù)字出官、官出數(shù)字”等現(xiàn)象的根源。形式主義的政績工程最勞民傷財，最招民怨。例如，安徽渦陽縣花溝鎮(zhèn)為了搞所謂“四萬工程”（即：萬畝黃花菜，萬株綠色長廊，萬畝蔬菜工程，萬戶養(yǎng)鴿工程），砍了萬米林木、扒了七十八戶房屋種葡萄，使許多農(nóng)民無房可居，只能住窩棚、鉆橋洞�；宋�、六萬元買的一萬多株葡萄苗卻沒有成活幾株。花了二十多萬元買的黃花菜苗也是血本無歸，萬畝黃花菜工程成了村民放羊的地方。萬畝蔬菜工程只剩下幾個大棚。萬戶養(yǎng)鴿工程強迫每戶農(nóng)民花幾十元買一對鴿子養(yǎng)，結(jié)果也是賠得精光[15]。這種現(xiàn)象之所以層出不窮，是因為上級領(lǐng)導很難了解下級政府所報政績和數(shù)字的真?zhèn)�。精明能干如前總理朱镕基，在下去視察時，也要受到地方官員的蒙騙。明察暗訪這個沿用了幾千年的老辦法向來就不能從根本上解決問題，況且在現(xiàn)代化經(jīng)濟建設(shè)的時期。而了解情況的下級和民眾，除了上訪和抗爭，沒有其它有效的監(jiān)督辦法。其實只要實行民主直選，把選舉權(quán)交給民眾，民眾的監(jiān)督比上級政府和中央政府的監(jiān)督有效得多，基層的一切情況透明化，無需明察暗訪，形式主義、“數(shù)字出官、官出數(shù)字”等現(xiàn)象立即就會銷聲匿跡。
至于跑官要官、買官賣官，貪污腐化，更是直接侵害基層民眾利益，是最影響執(zhí)政黨威望和危害社會安定的政治問題。跑官要官、買官賣官現(xiàn)象，也是現(xiàn)行干部選拔體制造成的。既然敢買官賣官，當然會貪污腐化。安徽利辛縣縣委書記夏一松上任第一個月，下屬主動送上門來的賄款竟達二十二萬元。而這個窮縣去年還欠發(fā)一些干部五個月的工資[16]。公款出國、公款嫖娼、公款豪賭的事情層出不窮，屢禁不止，極大地敗壞了社會風氣和執(zhí)政黨的威望。若以為這樣的基層政權(quán)還能代表執(zhí)政黨而不肯放手改革，只會徹底失去人心。民主直選能夠禁絕跑官要官、買官賣官的風氣，貪污腐化現(xiàn)象也將隨之收斂。即使出現(xiàn)一些貪官，也是民眾自己選出來的，民眾可以通過民主程序加以罷免，不會變成上級政府以至中央的責任。
在現(xiàn)行體制下地方政府、部門形成了龐大的利益集團，變成“尾大不掉”的局面。中央政府出臺的任何減輕農(nóng)民負擔的政策必然被扭曲，解決“三農(nóng)”問題的資源必然被層層截留。誰也“無法讓浩蕩皇恩逾越官員集團的屏障澤于萬民�！保柚拒娬Z）盡管在90年代朱镕基總理給予“三農(nóng)”問題以空前未有的關(guān)注，開出了費稅改革、機構(gòu)改革、糧食改革、戶籍改革、結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)化、城市化、土地承包30年不變等一系列猛藥，一時也見成效，但“農(nóng)村的情況基本上還是原地踏步”，每一項改革措施都沒有達到預(yù)期的目的。有些地區(qū)出現(xiàn)費稅改革以后，農(nóng)民負擔反而加重的現(xiàn)象。一再精簡機構(gòu)，機構(gòu)卻越來越膨脹。撤并若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)，節(jié)約下來的錢還不夠政府機構(gòu)修廣場、蓋大樓、買汽車。貪污腐敗更是個無底洞，有多少錢都填不滿�！罢麄�80年代的農(nóng)村改革是‘事半功倍"，而90年代的農(nóng)村改革是‘事倍功半’[17]”。如不根本改變這種局面，可以預(yù)見，新近提出的撤并鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、減免農(nóng)業(yè)稅、城市工業(yè)反哺農(nóng)村的思路，也還是難以達到預(yù)期的目標。進行基層政府民主直選，有利于斬斷官員利益集團的關(guān)系網(wǎng)，使中央的政策能夠真正貫徹落實到基層。
從地方政府、尤其是農(nóng)村基層政府與民眾的關(guān)系來看，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的無限膨脹，使基層政府的存在本身就與老百姓的利益尖銳對立。縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府嚴重人浮于事，造成嚴重的財政危機，在經(jīng)濟上給農(nóng)民帶來無法承受的負擔�？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府人員從80年代到九十年代竟然增加了十多倍。基層政府債臺高筑，賣掉了一切能買的東西，農(nóng)民的合理負擔還不夠還高利貸的利息，只有靠向農(nóng)民橫征暴斂才能生存，從而嚴重影響社會穩(wěn)定。例如，安徽省監(jiān)利縣的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級負債達10億元。更有甚者，農(nóng)村借的一般是利息高于15%的高利貸，債權(quán)人絕大多數(shù)是干部或干部的親友，“不少基層政府的財政實際上淪為基層干部的財政，這異化了基層政府的性質(zhì)�！薄安簧俚胤礁刹繛榱耸栈刈约旱膫鶆�(wù)，強制性地將債務(wù)平攤到農(nóng)民的頭上，拿不出錢的農(nóng)民，干部強迫農(nóng)民用自己的承包地權(quán)抵押，對于這些嚴重違法的做法，市縣政府還作為經(jīng)驗推廣。[18]”民主直選置基層政府于民眾直接監(jiān)督之下，人員編制和預(yù)算收支公開，有利于真正精簡機構(gòu)，減輕農(nóng)民負擔。
縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的無限膨脹，也壓抑了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的生機�！皫资敶笊w帽管著一頂破草帽”，部門越多，管得越死，農(nóng)村經(jīng)濟就越難以發(fā)展。農(nóng)民要辦一個企業(yè)，要跑很多腿，花很多錢，到工商部門、質(zhì)檢部門、衛(wèi)生部門、環(huán)保部門、稅務(wù)部門、公安部門、企管部門辦證交費。農(nóng)村企業(yè)原來就本小利薄，技術(shù)條件差，不易生存壯大，政府部門不加以呵護、扶持，提供服務(wù)，反而亂收費、亂罰款、亂攤派，農(nóng)村經(jīng)濟怎么能夠發(fā)展起來？
農(nóng)村基層政府與民眾關(guān)系的癥結(jié)在于，基層政府權(quán)力太大，幾乎可以為所欲為；
而農(nóng)民基本上處于無權(quán)的地位，沒有任何維護自己合法權(quán)利的手段。這是一個很不平衡、很不穩(wěn)定的政治體制結(jié)構(gòu)。于是政府官員可以任意加重農(nóng)民負擔，任意搞勞民傷財?shù)幕茏�、“政績工程”，任意拆人房屋、毀人林木，任意動用專政機關(guān)對付農(nóng)民，任意打人抓人，關(guān)“小黑屋”，辦“學習班”，甚至逼死人命。而農(nóng)民只能敢怒而不敢言，一忍再忍，直至忍無可忍，起而抗爭，或者逐級上訪、或者聚眾向縣、鄉(xiāng)政府討公道，釀成重大事端。例如，湖北監(jiān)利縣南部十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)遭遇水災(zāi)，省委書記賈志杰說要給災(zāi)區(qū)減免稅費，監(jiān)利縣政府不但不肯減免，反而違背成例逼迫農(nóng)民提前在收獲之前納稅。官員催稅逼死人命，引起公憤，把尸首抬到鄉(xiāng)政府抗議[19]。從最近不時傳出的規(guī)模巨大的群眾抗爭事件來看，“縣級政府實際上是坐到了火山口上�！保ɡ畈秸Z）李昌平的同學，一個地道的農(nóng)民，道出了農(nóng)民的滿腔怨恨：“一生辛勞，我們凈養(yǎng)活你們這些干部！而你們反而不把農(nóng)民當人看。如果有人領(lǐng)頭造反，我會積極響應(yīng)，哪怕是坐牢、殺頭也無所謂。[20]”只有給予基層民眾以民主選舉縣（市、區(qū)）政府的權(quán)利，才能根本解決基層政府權(quán)力太大、農(nóng)民處于無權(quán)地位的不平衡局面，杜絕官逼民反的根源�？h級政府民主直選，能夠立即杜絕暴力行政，緩解農(nóng)村當前的尖銳矛盾所造成的巨大社會壓力，實現(xiàn)真正的穩(wěn)定。
從城鄉(xiāng)關(guān)系來看，中國社會科學院2004年提供的統(tǒng)計數(shù)字顯示，中國城市人口人均收入是農(nóng)村人口人均收入的將近三倍。城鄉(xiāng)差距的進一步擴大，與轉(zhuǎn)型時期的目標，即從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代化的工業(yè)和服務(wù)業(yè)社會轉(zhuǎn)型的方向背道而馳，更有悖于社會公平的道義原則，現(xiàn)在已到了根本扭轉(zhuǎn)這種局面的時候。這種畸形的城鄉(xiāng)關(guān)系，在經(jīng)濟、社會方面都是不穩(wěn)定的潛在因素。由于農(nóng)村的貧窮，不能進一步擴大內(nèi)需市場，造成過多依賴外貿(mào)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。而農(nóng)村經(jīng)濟和教育的落后，也不利于中國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展�？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府經(jīng)費和干部、教師的工資理應(yīng)由國家負責，這也是避免基層政府、部門無限膨脹吃窮農(nóng)民的釜底抽薪的辦法。農(nóng)村的基礎(chǔ)建設(shè)費用也應(yīng)由國家負責，給予參加建設(shè)的農(nóng)民合理的報酬。中央政府已經(jīng)把農(nóng)村問題作為重中之重，提出減免農(nóng)業(yè)稅，“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的方針，并初見成效。在農(nóng)村加大投入，不但是社會公平的體現(xiàn)，而且是培育農(nóng)村市場，解放農(nóng)村生產(chǎn)力的戰(zhàn)略舉措，將促使農(nóng)村再次煥發(fā)出極大生機，出現(xiàn)經(jīng)濟、社會蓬勃發(fā)展的局面。但關(guān)鍵還在于基層政府的政治體制改革，否則就像八十年代的農(nóng)村一樣，見效一時，又會出現(xiàn)新問題。在地方官員利益集團尾大不掉，與人民利益尖銳對立，而且權(quán)力太大，難以監(jiān)督的情況下，基層政府不進行真正的民主直選，中央任何經(jīng)濟、行政措施到了下面都會走樣，再多的錢都填不滿這個無底洞。
總之，時不我待，只有果斷采取有足夠力度的步驟，才能穩(wěn)住農(nóng)村，穩(wěn)住基層�？h級政府是解決農(nóng)村問題的關(guān)鍵。如果只進行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府直選而不進行縣級政府直選，還是改變不了局面。村級民主選舉實施有年，“三農(nóng)問題”卻越來越嚴重，原因就在這里。況且絕大多數(shù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府約90%的功能都是在收糧征稅，在取消農(nóng)業(yè)稅以后，這一級政府除了少數(shù)工商業(yè)大鎮(zhèn)可以全部撤銷，有些必要的政府部門可以由縣（市、區(qū)）直接派駐。政府職能應(yīng)該從行政管制變?yōu)楣卜⻊?wù)，對于農(nóng)民的直接行政管制和干預(yù)越少，就越有利于農(nóng)村的發(fā)展和社會穩(wěn)定。
為了確保縣（市、區(qū)）政府民主直選健康、有序地發(fā)展，不妨考慮采取一些必要的限制措施。例如為了選出真正關(guān)心民眾利益又有執(zhí)政能力和經(jīng)驗的官員，不妨在候選人資格上做出若干對候選人從事領(lǐng)導工作的資歷和政績的規(guī)定，以供選民比較、選擇。這種資格限制也許能比毫無資格限制更有效地促使在職的官員做好份內(nèi)的工作。又如，為了防止候選人以民族、宗教和國家內(nèi)、外政策等議題轉(zhuǎn)移選民視線，分化群眾，不妨規(guī)定地方選舉的議題應(yīng)該限于有關(guān)當?shù)亟?jīng)濟、社會發(fā)展和改進居民福利的范圍。這樣可能更能引導官員和民眾把注意力更多地放到當?shù)氐慕ㄔO(shè)發(fā)展上面，辦正事、樹正氣，更有利于根據(jù)當?shù)靥攸c和條件切實執(zhí)行中央政策。(點擊此處閱讀下一頁)
中央和省有關(guān)部門還可以組織官員以及有關(guān)研究機構(gòu)、大學有關(guān)院系師生下去監(jiān)督、指導、觀摩選舉，防止上級政府或地方黑社會插手，培養(yǎng)公正、健康的選舉文化。在民主實踐中學習民主，是極好的民主訓練，有利于提高公民素質(zhì)，在政治上變得更加成熟。以后二十幾年從基層政府提拔到上級領(lǐng)導崗位的民選官員，將為上級崗位輸送一代具有較高民主素質(zhì)的新鮮血液，增強各級政府的執(zhí)政能力。
城市中相當于縣級的基層政府也可以同時展開有限制的民主直選，讓民眾取得民主選舉的感性經(jīng)驗，提高民主素質(zhì)，也讓干部獲得民主的洗禮，提高以民主方式執(zhí)政的能力，改善基層政府與民眾的關(guān)系。同級黨委同時實行黨內(nèi)直選，有助于為基層黨組織注入生機，改變政治癱瘓、組織渙散的局面，也有利于黨政分開，有利于黨組織從黨的政策、方針、路線角度監(jiān)督同級政府。同級人大進行直選可以加強人大從民眾的利益和要求的角度監(jiān)督同級政府�？h級法院院長由民眾直選可以促進司法公正和司法獨立，減少上訪和群眾抗爭事件的壓力。銀行、稅務(wù)機關(guān)可以更加獨立，不受當?shù)卣深A(yù)，有利于按正規(guī)業(yè)務(wù)要求運行。以后民主直選做到哪一級，新聞媒體就可以取消對于報道哪一級政府工作的限制，更好發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，為選民提供信息。
縣（市、區(qū)）政府直選不但有此需要，而且有此可能。縣（市、區(qū)）政府是直接治理農(nóng)村的基本政權(quán)單位，是中央政府任何政策措施能否取得預(yù)想成果的關(guān)鍵�？h（市、區(qū)）政府是否稱職，是否關(guān)心民眾，與民眾的利益直接相關(guān)，民眾心里都有一本帳，最清楚應(yīng)該選誰�？h級選舉既不象村級選舉會摻雜狹隘的家族利益或個人恩怨，選民又有足夠能力理解候選人的主張和自身利益所在，可以說是最符合民主定義的選舉。
縣（市、區(qū)）政府有限制的民主直選，并不會導致社會失控。全國三千多縣即使有個別地方出點問題，也不會影響大局。相反，還能為改進縣（市、區(qū)）政府選舉辦法提供有益的經(jīng)驗教訓。國民黨政權(quán)在五十年代初遷臺未久，立足未穩(wěn)，并由于“二·二八”事件而與當?shù)厝嗣駠乐貙α⒌男蝿菹拢ゾo時機進行了土地改革和縣級政府直接選舉。不但沒有導致動亂，而且實際上穩(wěn)定了社會，為以后的經(jīng)濟、社會發(fā)展打下了基礎(chǔ)。
至于地級市，乃至（副）省級市的民主選舉，也許起碼要到縣（市、區(qū)）級政府的選舉進行過五、六輪以上，有關(guān)程序和制度逐漸完善，公民素質(zhì)明顯提高，農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展水平接近城市水平之后，再根據(jù)那時的情況逐級推進。人的認識和預(yù)見能力是有限的，“摸石頭過河”的做法包含了高度的政治智慧。每一步改革都是牽一發(fā)而動全身，其后果復雜難測，只有當時機成熟，改革的必要性和可能性充分顯示出來時，才能知道應(yīng)該采取哪些步驟。想要算無遺策地規(guī)劃將來幾十年的道路是不切實際的，適足以表現(xiàn)理性的僭妄而已。也許省級政府的民主直選，應(yīng)該等到轉(zhuǎn)型時期任務(wù)完成以后更為有利（臺灣在實行縣級直選五十年，人均國民生產(chǎn)總值早已超過中等發(fā)達國家水平以后，才實現(xiàn)了全面直選）。縮省既有利于取消地級政府這個層次，實現(xiàn)省直管縣，也有利于民主直選。省的規(guī)模越小，發(fā)展的課題越集中，民眾就越容易了解選舉的對象和理解他們提出的議題，作出明智的選擇。也許即使到全面小康實現(xiàn)以后，中國在民主和人權(quán)漸次擴大、完備的同時，也仍以省級與省以下政府的民主直選和中央政府的間接選舉，即地方自治，中央集權(quán)的模式，更有利于國家的統(tǒng)一并發(fā)揮地方的特點和積極性。從這方面來說，縮省以后，省級變成相當于副部級的建制，也更有利于國家的統(tǒng)一。中央政府的選舉與地方政府的選舉，其差別在于，中央政府選舉涉及的有關(guān)國內(nèi)外大政方針等重大議題常常超出一般選民眼前切身利益的范圍，因而選民比較容易受政客提出的虛假議題的誤導而做出錯誤選擇，而地方政府選舉，哪怕是上億人的大省的選舉，也可以把議題限制在有關(guān)地方經(jīng)濟、社會發(fā)展的課題方面。我們常�？吹揭恍┲醒胝倪x舉搞得烏煙瘴氣，而地方政府的選舉則相對比較正常。也許在地方直選和中央間接選舉的架構(gòu)下，中央政府更有能力指導、監(jiān)督地方選舉，防止不健康選舉文化的出現(xiàn)。
現(xiàn)在不少地方已在探索、試驗改革基層政府官員的選拔制度。江蘇省已經(jīng)公推公選產(chǎn)生了300名干部，從關(guān)門選拔到開門競選。建立了民主推薦，民主測評，差額考察，任前公示，公開選拔，競爭上崗，黨的全委會投票表決，黨政領(lǐng)導干部辭職等制度。四川省則提出，所有提拔重用的干部都必須通過民意關(guān)，民意測評通不過的，一律不提拔使用。這些都使人看到了執(zhí)政黨進行改革的決心和希望。但以上例子都是公推公選的所謂“官選官”的辦法，這比起有一個或幾個首長說了算的做法，當然是個進步，可以減少任人唯親、拉幫結(jié)派、鬻官賣爵的機會，卻還不足以改變官場風氣�；鶎诱⒉块T已經(jīng)形成了龐大的利益集團，同氣連枝，官官相護，對上能頂，對下能壓，尾大不掉。例如原監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記李昌平上書給時任總理朱镕基反映農(nóng)民疾苦，得到朱的批復，市里、省里卻派人下來進行反調(diào)查。雖然調(diào)查結(jié)果證明李昌平反映屬實，李昌平還是由于觸犯了一些人的利益而受到巨大的壓力，有人指責他損壞了當?shù)氐男蜗�，破壞了安定團結(jié)的局面，使他最后不得不辭去鄉(xiāng)黨委書記的職務(wù)南下打工。夏一松是安徽省利辛縣的縣委書記，只因為他堅決拒絕受賄就不能見容于當?shù)毓賵�，做了一百八十天就被上級調(diào)走。縣委書記本來是一縣最有權(quán)力的人物，卻因為妨礙了官員利益集團的利益，就正不敵邪，敗下陣去�？梢娍俊肮龠x官”是難以根本改變官場風氣的。況且“官選官”的各種措施也很容易在各級領(lǐng)導的控制、干預(yù)、影響下流為形式。更重要的是“官選官”仍然無法讓官員眼睛向下，也無法杜絕官出數(shù)字、數(shù)字出官，以及花架子“政績工程”等民眾深惡痛絕的現(xiàn)象。改革力度不夠的結(jié)果，是容易走過場，無法達到改革目的，甚至錯過改革的最佳時機�！懊襁x官”，哪怕是有限制的民主直選，也能真正使官員眼睛向下，改變作風，因為官員權(quán)力的來源完全不同了。
作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨現(xiàn)在也在討論或試點一些黨內(nèi)民主化措施，例如干部推薦制度，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨委黨內(nèi)直選，黨委票決制度，決策透明化，黨代表大會成為常設(shè)機構(gòu)等。這些做法都有一定作用，可與縣（市區(qū)）政府和黨委的直選并行不悖。但黨內(nèi)民主化的難題也是在于難以徹底，在現(xiàn)在的條件下黨內(nèi)如果一下子徹底民主化，也還是會如前蘇聯(lián)那樣，有黨內(nèi)激進派、保守派互斗波及社會，導致局面失控的危險，因此即使在黨內(nèi)恐怕在轉(zhuǎn)型期結(jié)束之前也仍難以完全實現(xiàn)民主化。
地方政府的有限制直接選舉和中央政府的間接選舉，是適合經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的整個歷史階段需要和可能的、最穩(wěn)定的政治體制結(jié)構(gòu)�？h（市、區(qū)）級政府一旦實行直選，民意得到制度化的表達渠道，就等于拔掉了引發(fā)全面動亂的雷管。地方政府在民意的監(jiān)督和推動下，將逐漸發(fā)展成能更好為轉(zhuǎn)型時期經(jīng)濟、社會發(fā)展需要服務(wù)的政府。
抓緊時機，未雨綢繆
綜上所述，雖然經(jīng)濟和社會發(fā)展是轉(zhuǎn)型時期的主要歷史任務(wù)，但政治體制改革也是關(guān)系到事業(yè)成敗的重要關(guān)鍵。轉(zhuǎn)型時期民主化的主要目標在于改革地方政府體制，使之適應(yīng)轉(zhuǎn)型時期的需要，建立起地方直選、中央間接選舉的架構(gòu)�，F(xiàn)在基層政權(quán)，尤其是農(nóng)村基層政權(quán)的嚴重體制性問題已經(jīng)構(gòu)成對于經(jīng)濟、社會和政治穩(wěn)定的最大威脅。只有不失時機地由縣（市、區(qū)）級政府直選入手，主動從體制上解決問題，才能造成真正穩(wěn)定的局面�？h（市、區(qū)）級政府直選是最重要的一步，邁出這一步，就能極大地緩解基層政府與民眾的矛盾造成的壓力，打開經(jīng)濟、社會和政治發(fā)展的新局面，鋪平可控性漸進式民主化的道路。
國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究所研究員丁元竹帶領(lǐng)的課題組發(fā)布的名為《2010年，中國的三種可能前景──對98名政府和非政府專家的調(diào)查與咨詢》的報告顯示：“中國在2010年前會發(fā)生影響這個時期經(jīng)濟社會發(fā)展進程的重大危機”。在課題組調(diào)查到的98位專家中，有77位對“中國在2010年前是否會發(fā)生影響這個時期經(jīng)濟社會發(fā)展進程的重大危機？”這個問題作了回答，其中51位認為“會”，占調(diào)查人數(shù)的66.23%。課題組統(tǒng)計出的結(jié)果是：在社會發(fā)展領(lǐng)域，社會差別拉大(包括貧富差距、城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距)、失業(yè)下崗問題被認為是高風險的領(lǐng)域。在經(jīng)濟領(lǐng)域，金融風險、“三農(nóng)”問題最為人們關(guān)心�！敖�(jīng)濟是基礎(chǔ)，信心是關(guān)鍵，二者不可分割。從爆發(fā)的可能性來說，社會為爆發(fā)點的可能性最大”(報告引用專家語)。報告把中國2010年可能的三種發(fā)展模式分別歸結(jié)為“沿著實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的預(yù)定目標穩(wěn)步前進”，“偏離全面建設(shè)小康社會的預(yù)定目標”，“無法達到全面建設(shè)小康社會的預(yù)定目標”。
無論危機是大是小、是遲來還是早來，“危機意識”不可沒有。這樣才能立足于最壞的可能，未雨綢繆。為此不但要改革、鞏固金融體系、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，還應(yīng)該改革、鞏固政治體制。有蟻穴的千里大堤是經(jīng)不住洪峰沖擊的，唯一的辦法就是趕在洪峰到來以前消除隱患。
中國二十幾年來經(jīng)濟改革的成就為政治改革爭取了時間，打下了經(jīng)濟、社會基礎(chǔ)。但是在政治改革方面能夠采取主動，防患于未然的時日不多了。應(yīng)該趁經(jīng)濟發(fā)展比較順利、政治改革阻力相對最小的時機，果斷展開基層政府的民主化改革，把中國轉(zhuǎn)型時期的經(jīng)濟、社會發(fā)展放在更加牢靠的基礎(chǔ)上。
引用書目：
[1]見塞繆爾.亨廷頓（1991）第三波 — 20世紀后期民主化浪潮. P. 25. 劉軍寧譯.上海：三聯(lián)書店1998第一版.
[2]參見Michael G. Roskin（2001） Hard road to democracy -- four developing nations. P. 7. New Jersey：Prentice Hall.
[3]參見塞繆爾.亨廷頓（1991）P. 68-83. 以及 Graeme Gill (2000) The dynamics of democratization: elites, civil society and the transition process. P. 3-5. New York: St. Martin’s press.
[4]塞繆爾.亨廷頓（1991）P. 77, 78.
[5]參見香港《明報》2004年9月的相關(guān)報道.
[6]亨廷頓（1991）p. 76.
[7]韓福光、華仁、陳澄子 (1999) 李光耀治國之鑰. p.79. 張定綺譯.臺北 : 天下遠見出版股份有限公司.
[8]亨廷頓（1991）p. 309.
[9] Robert Dahl(1982) Dilemmas of pluralist democracy. p. 4. New Haven: Yale University Press.
[10]參見Friedrich A. von Hayek (1979) The political order of a free people. p. 137. London: Routledge.
[11]參見Milton Friedman(2002) The role of government in a free society. p. 24. Chicago: University of Chicago press.
[12]Joseph Alois Schumpeter(1950) Capitalism, socialism and democracy. p. 261. New York: Harper.
[13]劉天：“臺灣選舉帶來的危機”，紐約《世界日報》〈世界周刊〉2004年11月21日.
[14]陳桂棣、春桃 (2004) 中國農(nóng)民調(diào)查. p.198-199. 北京：人民文學出版社.
[15]同上. p.206-207.
[16]參見凌志軍(2003)變化—64至今的中國社會大脈動. p.397-398.臺北:時報文化出版企業(yè)股份有限公司.
[17]李昌平(2004)我向百姓說實話. p.268.呼和浩特：遠方出版社.
[18]李昌平(2004) p.21.
[19]參見凌志軍(2003) p.392-393.
[20]凌志軍(2003) p.391.
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