新常態(tài)下集約用地評(píng)價(jià)創(chuàng)新研究

　　摘要：目前土地節(jié)約集約利用已經(jīng)是土地資源持續(xù)有效利用的關(guān)鍵手段，在以前的研究中，土地節(jié)約利用的研究成果較多，但存在理論基礎(chǔ)較弱、土地集約利用評(píng)價(jià)的方法較為單一、對(duì)土地利用中的環(huán)境效應(yīng)問(wèn)題不夠重視、土地集約利用評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還不夠完善。因此，強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用技術(shù)水平勢(shì)在必行。文章在對(duì)城鎮(zhèn)土地集約利用評(píng)價(jià)和湖北省多輪開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，構(gòu)想土地集約利用評(píng)價(jià)方法的改進(jìn)和技術(shù)的創(chuàng)新。
　　關(guān)鍵詞：集約利用；技術(shù)創(chuàng)新；評(píng)價(jià)系統(tǒng)
　　從2008年開(kāi)始全面展開(kāi)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)至今，累計(jì)參與了武漢、黃石、宜昌等30余個(gè)城區(qū)及開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作，積累了豐富的集約用地評(píng)價(jià)工作經(jīng)驗(yàn)。本文就工作中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在集約用地評(píng)價(jià)技術(shù)方面提一點(diǎn)初淺的意見(jiàn)與建議。

一、評(píng)價(jià)工作中存在的問(wèn)題

　�。ㄒ唬� 評(píng)價(jià)工作效率和精度有待完善
　　相對(duì)于基準(zhǔn)地價(jià)更新等已有成熟軟件的項(xiàng)目，目前從事城鎮(zhèn)土地集約利用評(píng)價(jià)和開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作的技術(shù)承擔(dān)機(jī)構(gòu)，多數(shù)采用最原始的方式進(jìn)行項(xiàng)目操作，即圖件運(yùn)用gis等軟件進(jìn)行處理，數(shù)據(jù)運(yùn)用excel等軟件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析、報(bào)告成果則是word等軟件完成，圖件、數(shù)據(jù)、成果幾大部分內(nèi)容是割裂的，從而導(dǎo)致評(píng)價(jià)工作的效率相對(duì)低下，成果精度也難有保障。
　　（二）技術(shù)層面
　　1. 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系方面
　　土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的選取，在以往的研究中，有采用熵值法，通過(guò)構(gòu)建一套城市土地集約利用評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，分析中國(guó)特大城市的土地利用集約度分布情況；也有基于因果關(guān)系角度的土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取，最典型的是從壓力、狀態(tài)、響應(yīng)三方面選取指標(biāo)；目前全范圍開(kāi)展的開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)，其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系涵蓋土地利用狀況、用地效益、管理績(jī)效等三大方面，涉及土地供應(yīng)率等15個(gè)分項(xiàng)指標(biāo)，具有較好的可操作性，基本能實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)目標(biāo)。經(jīng)過(guò)實(shí)際評(píng)價(jià)工作中的檢驗(yàn)，現(xiàn)行的指標(biāo)體系仍有待繼續(xù)完善：一是目前的產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)，包括城鎮(zhèn)建設(shè)用地和開(kāi)發(fā)區(qū)的節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)，用地效益指標(biāo)僅考慮了經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，未考慮社會(huì)、生態(tài)效益，從而無(wú)法檢驗(yàn)區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然環(huán)境的綜合效應(yīng)，也無(wú)法適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化中土地集約利用的要求；二是開(kāi)發(fā)區(qū)的土地集約利用評(píng)價(jià)中，有些指標(biāo)的實(shí)際區(qū)分度不高，依據(jù)現(xiàn)有指標(biāo)內(nèi)涵，管理績(jī)效的四個(gè)指標(biāo)，90%以上開(kāi)發(fā)區(qū)的指標(biāo)得分值均為100分，未能實(shí)際體現(xiàn)出開(kāi)發(fā)區(qū)管理水平的差異性。
　　2. 理想值方面
　　理想值方面的問(wèn)題主要是針對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)。主要表現(xiàn)在：
　　一是工業(yè)用地率等指標(biāo)非正相關(guān)性，應(yīng)為適度相關(guān)。在開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展建設(shè)過(guò)程中，有的開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的工業(yè)用地率存在遠(yuǎn)超過(guò)城市規(guī)劃中的工業(yè)用地率的規(guī)劃指標(biāo)。依據(jù)《開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程》（以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)程》”）關(guān)于理想值的求值方法和原則，就會(huì)出現(xiàn)工業(yè)用地率的現(xiàn)狀值大于理想值這種矛盾的情況。一方面工業(yè)用地率的理想值要以城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的指標(biāo)值為主要考量因素，則理想值應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于現(xiàn)狀值；另一方面，按照《規(guī)程》要求，理想值不應(yīng)低于現(xiàn)狀值。同樣土地利用強(qiáng)度等指標(biāo)也不是越大，土地利用效益越好，其理想值須考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地利用的地質(zhì)地貌條件等多方面因素。
　　二是理想值的選取空間大，導(dǎo)致橫向?qū)Ρ壤щy。開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)過(guò)程中，各指標(biāo)的理想值一般有3～4種方法可以選取來(lái)確定其理想值，不同的方法確定的結(jié)果可能差異會(huì)較大，最終的結(jié)果也會(huì)因理想值的選取方法不同而有差異，這就會(huì)造成開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)出來(lái)的集約利用水平，難以進(jìn)行同級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)橫向或縱向的比較，將會(huì)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的擴(kuò)區(qū)、升級(jí)審批等評(píng)價(jià)成果的應(yīng)用產(chǎn)生影響，實(shí)際應(yīng)用效果不佳。
　　3. 潛力測(cè)算方面。
　　就目前城鎮(zhèn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)和開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)中的潛力測(cè)算方法來(lái)看，有其相似之處，測(cè)算出來(lái)的結(jié)果對(duì)土地利用過(guò)程中的挖潛有很強(qiáng)的實(shí)際應(yīng)用意義，但也存在一些需要改進(jìn)的地方。比如在開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)中，依據(jù)《規(guī)程》，區(qū)域范圍內(nèi)的已建成農(nóng)村建設(shè)用地歸類(lèi)為擴(kuò)展?jié)摿�，是開(kāi)發(fā)區(qū)范圍內(nèi)尚可供應(yīng)的土地。
　　但通過(guò)實(shí)際調(diào)查得知，對(duì)已建成農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行再利用為開(kāi)發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的國(guó)有建設(shè)用地，其實(shí)際可行性很困難。有的開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)由于歷史遺留原因，將大片的農(nóng)村建設(shè)用地劃入了開(kāi)發(fā)區(qū)范圍，在開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，這些農(nóng)村建設(shè)用地如果要變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地，存在拆遷、安置、規(guī)劃等諸多問(wèn)題，而且可能存在開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)規(guī)劃也在規(guī)避這些難以挖潛的區(qū)域，所以對(duì)這部分用地，直接納入開(kāi)發(fā)區(qū)尚可供應(yīng)的土地范圍，會(huì)使得開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)測(cè)算出來(lái)的潛力并不能完全釋放，評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用也就非常有限。關(guān)于這些問(wèn)題的存在，《規(guī)程》中并沒(méi)有對(duì)應(yīng)的修正方法，也影響了《規(guī)程》的可操作性。

二、技術(shù)改進(jìn)及創(chuàng)新建議

　　針對(duì)我們工作中發(fā)現(xiàn)的上述三個(gè)方面的問(wèn)題，結(jié)合工作中的體會(huì)，從以下四個(gè)方面提出對(duì)于評(píng)價(jià)工作技術(shù)改進(jìn)以及創(chuàng)新的建議。
　　（一）技術(shù)手段創(chuàng)新—建立評(píng)價(jià)工作大數(shù)據(jù)系統(tǒng)
　　針對(duì)評(píng)價(jià)工作效率低下，成果精度不高的問(wèn)題，應(yīng)在遵循《規(guī)程》的前提下，以多年來(lái)的開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立大數(shù)據(jù)庫(kù)，便于國(guó)土部門(mén)和其他相關(guān)部門(mén)在大數(shù)據(jù)中更加便捷地找到所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以及對(duì)應(yīng)的分析與建議，為決策提供依據(jù)。
　　在技術(shù)實(shí)施方面，數(shù)據(jù)錄入、圖件數(shù)據(jù)處理、評(píng)價(jià)指標(biāo)計(jì)算、成果出圖等評(píng)價(jià)技術(shù)過(guò)程全部由系統(tǒng)控制完成，也有效提升評(píng)價(jià)工作的效率與精度，經(jīng)初步系統(tǒng)測(cè)試，運(yùn)用“評(píng)價(jià)系統(tǒng)”開(kāi)展土地集約利用評(píng)價(jià)工作，評(píng)價(jià)工作效率可提升60%以上，評(píng)價(jià)工作數(shù)據(jù)成果準(zhǔn)確率基本可達(dá)100%。
　　在應(yīng)用管理方面，“評(píng)價(jià)系統(tǒng)”可拓展解決區(qū)域特別是當(dāng)前開(kāi)發(fā)區(qū)用地審批中的“圖”、“數(shù)”一致管理的薄弱環(huán)節(jié)，直觀反映各區(qū)域內(nèi)存量土地的利用效率、并對(duì)低效或者閑置工業(yè)用地的二次開(kāi)發(fā)以及淘汰低效高能耗企業(yè)等問(wèn)題進(jìn)行核查，同時(shí)可與相鄰或同發(fā)展級(jí)別開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用情況進(jìn)行相互直觀比較，有利于集約利用成果的多元化應(yīng)用。
　�。ǘ�） 指標(biāo)體系完善建議
　　一是用地效益應(yīng)從區(qū)域的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然環(huán)境效益幾方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，以檢驗(yàn)區(qū)域在發(fā)展過(guò)程中是否以又好又快發(fā)展為前提。評(píng)價(jià)指標(biāo)建議可增加單位建設(shè)用地就業(yè)量、工業(yè)用地污染控制率等指標(biāo)，在評(píng)價(jià)工作中各評(píng)價(jià)區(qū)域可以依據(jù)其實(shí)際情況進(jìn)行選用。
　　二是開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)方面，管理績(jī)效指標(biāo)中的到期項(xiàng)目用地處置率等區(qū)分度不高的指標(biāo)可作為一個(gè)備選指標(biāo)，各開(kāi)發(fā)區(qū)可以在工作中按照實(shí)際情況選用�？紤]評(píng)價(jià)成果兩年一更新，可增加相關(guān)的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)指標(biāo)，如工業(yè)總產(chǎn)值與工業(yè)用地地均產(chǎn)值的增長(zhǎng)率等指標(biāo)，來(lái)反映開(kāi)發(fā)區(qū)用地集約的動(dòng)態(tài)變化狀況，使開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)更加契合開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用的實(shí)際情況。
　　（三）完善潛力測(cè)算方法的建議
　　一是已建成農(nóng)村建設(shè)用地這部分潛力，建議在《規(guī)程》中考慮將這部分潛力作為未來(lái)有利用可能性的后備資源。
　　二是細(xì)化年均供地面積的修正方法，強(qiáng)化《規(guī)程》的可操作性。
　　三、結(jié)語(yǔ)
　　新型城鎮(zhèn)化建設(shè)本身就是一個(gè)土地集約利用的過(guò)程，土地集約利用評(píng)價(jià)工作是土地利用的基礎(chǔ)性工作，在促進(jìn)土地高效利用方面也將更加重要。在以后的土地集約利用評(píng)價(jià)工作中，需要特別注意基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、實(shí)時(shí)性，才能有效結(jié)合新技術(shù)手段服務(wù)于評(píng)價(jià)工作，使得土地集約利用評(píng)價(jià)工作更加高效、精準(zhǔn)地為區(qū)域集約用地提供依據(jù)。
　　參考文獻(xiàn)：
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　�。ㄗ髡邌挝唬簠茄噍x，湖北置幫房地資產(chǎn)評(píng)估咨詢有限公司；何榮惠，湖北財(cái)稅職業(yè)學(xué)院）

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