易地耕地占補(bǔ)平衡是確保耕地紅線和糧食安全的重要措施

　　自2000年國家實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡政策以來，陜西省通過土地開發(fā)整理共完成補(bǔ)充耕地近200萬畝，連續(xù)17年實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡，滿足了全省建設(shè)用地審批需要。但占補(bǔ)平衡工作中還存在補(bǔ)充耕地空間嚴(yán)重不足、補(bǔ)充耕地質(zhì)量不高、占補(bǔ)平衡相關(guān)管理手段滯后等問題，與中央提出的“先補(bǔ)后占、占一補(bǔ)一、占水田補(bǔ)水田”，著力加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)的新要求相比，尚存差距。
　　陜西耕地后備資源現(xiàn)狀及特點(diǎn)
　　陜西土地總面積30870萬畝，據(jù)全省土地利用現(xiàn)狀調(diào)查顯示，全省現(xiàn)有農(nóng)用地27961.1萬畝，占總面積的90.6%，建設(shè)用地1195萬畝，占總而積的3.87%，未利用地1548萬畝，占總面積的5%。全省10個市的未利用地情況分別為：兩安市45萬畝，咸陽市156萬畝，寶雞市98.1萬畝，渭南市233.4萬畝，銅川市21萬畝，安康市76.43萬畝，漢中市94.5萬畝，商洛市52萬畝，延安市149.7萬畝，榆林市621.4萬畝。
　　從未利用地分布情況可以看出，榆林市未利用地資源最為豐富，為621.4萬畝，占全省的40%；其次為渭南市，為233.4萬畝，占全省的15%；咸陽和延安均在150萬畝左右，占全省的10%。
　　從未利用地適宜開發(fā)復(fù)墾情況看，全省雖有1548萬畝未利用地，但多為沙荒地、鹽堿地、荒山荒坡地，集中連片少，生態(tài)環(huán)境脆弱，土地質(zhì)量差，適宜開發(fā)復(fù)墾的耕地后備資源不足。
　　據(jù)全國耕地后備資源調(diào)查評價成果，全省耕地后備資源面積162.87萬畝。其中集中連片的耕地后備資源47.87萬畝左右，占29%；零散分布的后備資源115萬畝左右，占71%。當(dāng)前，陜西耕地后備資源具有以下特點(diǎn)：
　　（一）區(qū)域分布不均衡。后備資源主要集中在榆林、渭南、延安三市。這三市后備資源面積占到全省75%，其他市區(qū)僅占25%。這反映出，經(jīng)過多年的持續(xù)開發(fā)利用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū)后備資源非常稀缺，甚至枯竭，在這些市域內(nèi)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡會越來越難。
　�。ǘ�）集中連片的耕地后備資源明顯減少。近2-3年集中連片耕地后備資源減少了20多萬畝，減幅接近50%。這反映出，隨著多年來土地開發(fā)，大部分成規(guī)模的連片耕地后備資源已經(jīng)被開發(fā)為耕地、園地、林地等。這也說明，當(dāng)前已不再具備繼續(xù)全面推行大規(guī)模土地開發(fā)利用的基礎(chǔ)和條件。
　�。ㄈ�）耕地后備資源大多數(shù)零散破碎。全省零散耕地后備資源占后備資源總量的71%。其中圖斑面積小于100畝的占近三成，圖斑面積小于50畝的占到近五成。耕地后備資源開發(fā)利用方式也需要由規(guī)模集中開發(fā)轉(zhuǎn)向以綜合整治為主。
　�。ㄋ模└�地后備資源利用受生態(tài)環(huán)境制約大。全省后備資源中，荒草地占76%，鹽堿地占2%，內(nèi)陸灘涂占6%，裸地占16%。在開發(fā)過程中受生態(tài)環(huán)境制約大，稍有不當(dāng)極易引起水土流失、土地沙化等嚴(yán)重后果。
　　耕地占補(bǔ)平衡存在的主要問題
　　近年來，陜西高度重視耕地保護(hù)工作，嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡要求，確保了耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)的完成。但從調(diào)研情況看，陜西耕地占補(bǔ)平衡也還存在以下主要問題：
　�。ㄒ唬┲匾暡粔颉⒋胧┎涣�。承擔(dān)省級易地補(bǔ)充耕地的市、縣（區(qū)），對落實(shí)省級易地補(bǔ)充耕地指標(biāo)任務(wù)重視不夠，認(rèn)識不到位，缺乏大局意識，不愿出讓資源為省級易地補(bǔ)充提供指標(biāo)，對給省級提供占補(bǔ)平衡指標(biāo)措施力度不夠，工作推動慢。
　�。ǘ�）項(xiàng)目實(shí)施難度大。全省雖有162.87萬畝的耕地后備資源，但經(jīng)過多年耕地后備資源開發(fā)，集中連片、立地條件相對較好、易于開發(fā)且成本相對較低的地塊絕大部分已被開發(fā)利用，目前可供開發(fā)的耕地后備資源絕大多數(shù)是零星分散、立地條件差、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，開發(fā)成本高的荒灘、荒坡、荒革等地塊，項(xiàng)目實(shí)施難度很大。同時，在目前國家從嚴(yán)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的大環(huán)境下，“三線”劃定、濕地保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)、林地保護(hù)等因素對占補(bǔ)平衡項(xiàng)目正常實(shí)施影響很大，制約條件很多。
　�。ㄈ�）省級易地補(bǔ)充耕地指標(biāo)供需矛盾突出。近幾年，西安市、西咸新區(qū)和楊凌示范區(qū)幾乎沒有可供開發(fā)的耕地后備資源，需要在省域內(nèi)進(jìn)行易地統(tǒng)籌調(diào)劑使用補(bǔ)充耕地指標(biāo)。根據(jù)西安市、西咸新區(qū)和楊凌示范區(qū)建設(shè)用地審批對占補(bǔ)平衡指標(biāo)需求情況，西安、西咸新區(qū)、楊凌示范區(qū)每年需省上落實(shí)易地補(bǔ)充耕地指標(biāo)在5萬畝以上。而目前榆林、延安、渭南貢獻(xiàn)區(qū)提供的補(bǔ)充耕地指標(biāo)很少，僅能滿足需求量的五分之一左右。另外，漢中、安康兩市也不同程度存在占用水田無法補(bǔ)充水田的情況，也需要在省域范圍內(nèi)進(jìn)行解決。因此，省級易地占補(bǔ)矛盾十分尖銳。
　�。ㄋ模┦〖壱椎厥杖〉母�地開墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低。按照國土、財(cái)政、物價三部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于耕地開墾費(fèi)收繳有關(guān)問題的通知》規(guī)定，陜西分區(qū)域、分地類對耕地開墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確規(guī)定。其中需要由省上進(jìn)行易地統(tǒng)籌耕地占補(bǔ)平衡的西安、西咸新區(qū)、楊凌示范區(qū)等關(guān)中地區(qū)，收取的耕地開墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別為占用水田為每畝2.6萬元，水澆地每畝2.3萬元，旱地每畝2萬元。經(jīng)調(diào)查了解，全國很多省份收取的易地耕地開墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于我省，東部的浙江、江蘇、山東等省在每畝30萬元左右，近鄰的山西、河南等省也在每畝10萬元左右。相比之下，陜西易地耕地開墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，無法調(diào)動資源貢獻(xiàn)區(qū)推進(jìn)土地整治，增加新增耕地面積的積極性。
　�。ㄎ澹�實(shí)施占補(bǔ)平衡制約因素多。由于國土、林業(yè)、環(huán)保、水利等部門存在著自然資源管理?xiàng)l塊分割，相關(guān)部門間在法律政策上不銜接、不協(xié)調(diào)，存在行業(yè)地類認(rèn)定沖突、功能布局重疊和規(guī)劃相互矛盾等問題，致使國土部門在實(shí)施占補(bǔ)平衡項(xiàng)目時與相關(guān)部門規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不同，沖突較大，矛盾較多。特別是在地類認(rèn)定上相互交叉重疊，由此給占補(bǔ)平衡的實(shí)施帶來了政策糾紛和法律風(fēng)險，很大程度上也壓縮了占補(bǔ)平衡后備資源空間。
　　這一問題，在調(diào)研中各地反映都比較突出。根據(jù)土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查成果，榆林市213.15萬畝耕地后備資源中與林業(yè)部門共同認(rèn)定的耕地后備資源僅為33.6萬畝。但在耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目踏勘立項(xiàng)階段，部分縣（市、區(qū)）林業(yè)部門又以涉及地塊為宜林地，而這些宣林地又是公益林為由，不允許國土部門實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目。

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