日本首都圈政策及規(guī)劃對長三角城市一體化的啟示

　　摘要：日本在城市一體化建設(shè)方面經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的建設(shè)與發(fā)展，在各個(gè)方面已經(jīng)取得了較好的成績。1956年日本就制定了《首都圈整備法》，以此來保障城市區(qū)域的開發(fā)。此后還分別于1963年和1966年公布了《近畿圈整備法》和《中部圈開發(fā)整備法》等地區(qū)城市一體化開發(fā)的法律文本，2011年日本又公布了《基于首都圈整備法等的大都市圈政策再評價(jià)》報(bào)告，此后還每年出版《關(guān)于首都圈整備的年度報(bào)告》，向公眾展示首都圈規(guī)劃建設(shè)的成果與問題。這些法律文本及政策，對日本首都圈的建設(shè)與發(fā)展起到了極其重要的作用�？傮w來說，日本首都圈一體化的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)給我們的啟示大致有三個(gè)方面，即必須加強(qiáng)法制建設(shè)、聯(lián)合或由專門機(jī)構(gòu)制定長三角城市一體化的發(fā)展規(guī)劃、積極推進(jìn)并逐步實(shí)現(xiàn)長三角城市區(qū)域范圍內(nèi)通訊信息平臺(tái)的一體化。
　　DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.02.008

一、問題的提起

　　區(qū)域城市一體化就是區(qū)域城市規(guī)劃建設(shè)管理一體化。在我們研究區(qū)域城市一體化時(shí)常常會(huì)提及日本東京首都圈或東京圈來進(jìn)行比較，尤其是2004年11月國家發(fā)改委正式啟動(dòng)長江三角洲地區(qū)和京津冀地區(qū)都市圈區(qū)域規(guī)劃工作以后，這方面的研究也取得了不少成果。2006年春夏，筆者就曾參與編著了《長江三角洲區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究》一書，其中第五章第二節(jié)就是論述日本首都圈建設(shè)的。[1]另外，筆者還與同事共同發(fā)表了《長三角城市基礎(chǔ)設(shè)施一體化的理論模式和發(fā)展思路》一文，其中不少篇幅也論及了日本首都圈。[2]此外，還有《東京大都市圈產(chǎn)業(yè)布局實(shí)證分析及啟示》，[3]盧明華等的《東京大都市圈內(nèi)各核心城市的職能分工及啟示研究》，[4]韋達(dá)的《東京都市圈軌道交通發(fā)展對蘇錫常的啟示》，[5]澤野嘉延等的《東京都市圈軌道交通一體化的建設(shè)成就及經(jīng)驗(yàn)》，[6]等等。這些研究成果都主要圍繞東京大都市圈建設(shè)來展開的，尤其是交通一體化的研究著墨更多。
　　1956年日本就制定了《首都圈整備法》，以此來保障城市區(qū)域的開發(fā)。此后還分別于1963年和1966年公布了《近畿圈整備法》和《中部圈開發(fā)整備法》等地區(qū)城市一體化開發(fā)的法律文本，2011年日本又公布了《基于首都圈整備法等的大都市圈政策再評價(jià)》報(bào)告，此后還每年出版《關(guān)于首都圈整備的年度報(bào)告》，向公眾展示首都圈規(guī)劃建設(shè)的成果與問題。這些法律文本及政策，對日本首都圈的建設(shè)與發(fā)展起到了極其重要的作用。
　　城市管理是一個(gè)依法行政的過程，要依法管理，就要在管理實(shí)踐中不斷完善法律法規(guī)。本文主要是對日本首都圈城市建設(shè)的法規(guī)政策與規(guī)劃進(jìn)行研究，從而總結(jié)出對長三角城市一體化的啟示及借鑒。
　　本文所講的首都圈，是指日本官方表述的茨城縣、栃木縣、群馬縣、埼玉縣、千葉縣、神奈川縣、山梨縣和東京都在內(nèi)的七縣一都，而東京圈則是指埼玉縣、千葉縣、神奈川縣及東京都這三縣一都。

二、首都圈的法律與法規(guī)

　　日本較早從法律上提出“首都圈”的是1956年4月通過的《首都圈整備法》。那是日本經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的早期，大量人口開始涌入城市，尤其是大城市周邊的近郊地區(qū)，無秩序的城市化急速發(fā)展，于是包括大城市周邊地區(qū)在內(nèi)的城市規(guī)劃被提上了議事日程，這部法律也就應(yīng)運(yùn)而生了。至今此法已修訂了13次，最近一次修訂是2005年的7月，這是一部“首都圈”規(guī)劃建設(shè)與管理的專業(yè)性法規(guī)。整部法律由“總則”、“國土審議會(huì)的調(diào)查審議等”、“首都圈整備計(jì)劃”及“首都圈整備計(jì)劃的實(shí)施”等四章所組成。該法的目的就是綜合性地制定首都圈的建設(shè)規(guī)劃并推進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施，從而將該地區(qū)建設(shè)成符合日本政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心的有序發(fā)展的首都圈。也就是說，既要讓東京成為國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，但又不能讓產(chǎn)業(yè)和人口過度地集中到東京來，就需要讓東京都的周邊區(qū)域與東京一體化，分散都市機(jī)能，緩解東京都的壓力。該法的規(guī)劃部分將該區(qū)域分成既成市街地、近郊地帶及周邊地區(qū)和市街地開發(fā)地區(qū)等三種類型。其中“既成市街地”主要指東京23個(gè)區(qū)、武藏野市、三鷹市、橫濱市、川崎市和川口市等城市地區(qū)，“近郊地帶”是指規(guī)劃中的城市郊野綠化帶，而“周邊地區(qū)和市街地開發(fā)地區(qū)”主要是指遠(yuǎn)離城市中心的工業(yè)基地和衛(wèi)星城市。但1965年經(jīng)濟(jì)高度增長時(shí)期廢止了“近郊地帶”，而將半徑50公里范圍內(nèi)規(guī)劃為“近郊整備地帶”。因此，近郊綠化帶的規(guī)劃就沒有得到落實(shí)，而住宅、別墅及租賃住宅等的建設(shè)卻得到了快速的發(fā)展。
　　為了進(jìn)一步落實(shí)好首都圈的規(guī)劃建設(shè)，1960年代日本出臺(tái)了系列法律法規(guī)，有些是直接與首都圈建設(shè)相關(guān)的，如1963年的《新住宅市街地開發(fā)法》，1964年的《住宅地造成事業(yè)法》，1966年的《首都圈近郊綠地保全法》等。這些法律法規(guī)對大都市圈的市町村規(guī)定了公共公益設(shè)施的建設(shè)與管理的義務(wù)，為大都市圈的建設(shè)與管理起到了很大的促進(jìn)作用與法律保障。[7]
　　2011年日本國土交通省公布了《基于首都圈整備法等的大都市圈政策評價(jià)》報(bào)告，對1949年以后日本三大都市圈政策進(jìn)行了全面的評估。評估中與首都圈相關(guān)的政策法規(guī)除前面所提到的《首都圈整備法》《首都圈近郊綠地保全法》以外，還有公布于1958年的《關(guān)于首都圈近郊整備地帶及都市開發(fā)區(qū)域的整備的法律》、1988年的《多極分散型國土形成促進(jìn)法》和1959年制定且廢止于2002年的《關(guān)于首都圈即成市街地區(qū)的工業(yè)等的限制的法律》等五個(gè)政策法律文本。
　　整個(gè)評估的思路有兩個(gè)方面。第一是看在防止人口、產(chǎn)業(yè)過度向大都市圈中心城區(qū)集中而產(chǎn)生密度過高問題的同時(shí)，如何實(shí)現(xiàn)通過以住宅地的供應(yīng)為首的基礎(chǔ)設(shè)施整理以及保全綠地等的政策來防止無序的城市化和實(shí)行有序的大城市圈的形成的。第二是看大都市圈中心如何通過各種機(jī)能、交通基礎(chǔ)設(shè)施、住宅等的基礎(chǔ)的擴(kuò)充、綠化用地的保護(hù)等方式在城市環(huán)境改善等方面向周邊地區(qū)布局引導(dǎo)，來促進(jìn)首都圈全體平衡的多核多圈的地域構(gòu)造的轉(zhuǎn)換，從而形成分散型網(wǎng)絡(luò)構(gòu)造的。第一方面是看從周邊地區(qū)對城市圈中心地區(qū)的影響，第二方面是看城市圈中心地區(qū)對周邊地區(qū)的輻射。

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