我國農(nóng)業(yè)補貼政策的“黃轉(zhuǎn)綠”問題研究

　　摘要：黨的十六大以來，我國啟動實施了一系列農(nóng)業(yè)補貼政策，在保障國家糧食安全、增加農(nóng)民收入方面發(fā)揮了重要作用。隨著我國經(jīng)濟的快速增長和國內(nèi)支農(nóng)強度的大幅提高，尤其是國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場條件的變化以及農(nóng)業(yè)談判過程中對農(nóng)業(yè)補貼問題的爭論，以“黃箱”補貼為主的支農(nóng)政策結(jié)構(gòu)面臨著諸多挑戰(zhàn)，需要進行較大幅度的調(diào)整，“黃轉(zhuǎn)綠”補貼政策改革是在WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則約束下的一個調(diào)整方向。本文結(jié)合當前農(nóng)業(yè)政策面臨的突出問題，對農(nóng)業(yè)補貼政策的水平和結(jié)構(gòu)進行了分析，提出了“黃轉(zhuǎn)綠”政策調(diào)整的對策建議。
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)補貼政策；WTO農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持規(guī)則；政策目標；政策效率
　　一、農(nóng)業(yè)補貼政策由“黃”轉(zhuǎn)“綠”的必要性
　　（一）“黃箱”支持總量大，貿(mào)易爭端增多
　　隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國“黃箱”補貼增長速度較快，引起了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。從WTO口徑看，“黃箱”總量從2000年的-92.9億元增長至2010年的1230.1億元，已超同期的美國、歐盟和日本等發(fā)達國家（表1）。近年來，由于我國“托市”性收購價格連續(xù)提高并有較大的收購數(shù)量，導致對部分產(chǎn)品的“黃箱”支持超出微量允許8.5%的上限�？焖僭鲩L的“黃箱”補貼也引起了WTO成員國的關(guān)注，我國可以根據(jù)國際規(guī)則和國情需要據(jù)理力爭，但繼續(xù)擴大“黃箱”補貼的政策空間有限，需要及時推動農(nóng)業(yè)補貼政策“黃轉(zhuǎn)綠”。
　　（二）國家財政收入的壓力約束，價格支持政策的負擔重
　　進入新世紀以來，國家陸續(xù)出臺了一系列價格支持政策，以保護糧食價格和市場穩(wěn)定。隨著國內(nèi)外糧食價差加大，國內(nèi)主要糧食品種收儲量不斷增加，價格支持補貼給國家財政帶來了巨大壓力。中儲糧及其委托收購公司的庫存嚴重積壓，額外增加了庫存監(jiān)管費、利息費以及庫存期間的降等降級等價差虧損開支，花費了大量財政資源。同時，由于糧食順價銷售難，導致糧食陳化問題突出。2015年，中央公共預算支持用于糧油物資儲備的支出達到1836.1億元，比上年增長58.2%；而同年中央一般公共預算收入僅增長7.4%，糧油物資儲備支出增長速度高出一般公共預算收入近50個百分點。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，財政收入增長幅度放緩。國家財政用于農(nóng)業(yè)的補貼和支持能力客觀上不及以前，農(nóng)業(yè)補貼的包袱越來越沉重，增長難度加大。
　�。ㄈ�）由“保供給、促增收”向“提高農(nóng)業(yè)競爭力”的指導思想的轉(zhuǎn)變
　　2004年以來，國家出臺了一系列保障糧食供給的惠農(nóng)富農(nóng)政策，逐步建立起一套以“保供給、促增收”為導向的農(nóng)業(yè)補貼政策體系，在增加糧食生產(chǎn)、促進農(nóng)民增收、維護市場價格穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。然而，隨著我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升、資源條件惡化等問題不斷顯現(xiàn)，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)政策也暴露出執(zhí)行效果弱、針對性不強、可持續(xù)性差等問題。
　　為此，中央開始對農(nóng)政措施的指導思想進行了調(diào)整。2015年“一號文件”指出“做強農(nóng)業(yè)，必須盡快從主要追求產(chǎn)量和依賴資源消耗的粗放經(jīng)營轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效益并重、注重提高競爭力、注重農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、注重可持續(xù)的集約發(fā)展上來”；2016年“一號文件”指出“持續(xù)夯實現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力”；2017年“一號文件”指出“以推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革為主線，圍繞農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠，加強科技創(chuàng)新引領(lǐng)，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，加大農(nóng)村改革力度，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力”。可以看出，我國正努力構(gòu)建以“提高農(nóng)業(yè)競爭力”為目標的農(nóng)業(yè)政策體系，從“保供給、促增收”到“提高競爭力”的指導思想的變化要求農(nóng)業(yè)補貼政策隨之進行調(diào)整。
　　二、農(nóng)業(yè)補貼政策“黃轉(zhuǎn)綠”要解決的突出問題
　　農(nóng)業(yè)補貼政策“黃轉(zhuǎn)綠”既是現(xiàn)實需要，也是推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的必然選擇，要重點解決以下突出問題。
　�。ㄒ唬┲饕�農(nóng)產(chǎn)品價格倒掛，政府價格扭曲市場行為
　　新一輪“糧改”以來，我國先后實行了最低收購價和臨時收儲價政策，政府定價為糧食價格提供了托市支持，使得糧食價格不斷上漲。稻谷收購價自2008年開始連續(xù)7年提高；小麥收購價自2007年開始連續(xù)8年提高，糧價出現(xiàn)“只漲不跌”現(xiàn)象。糧價上漲預期使得農(nóng)戶不顧積壓，盲目生產(chǎn)，導致結(jié)構(gòu)性糧食過剩。可以看出，價格支持政策對市場的干預程度大，扭曲了農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制。
　　當前我國大宗農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)外價差不斷擴大，國內(nèi)平均價格比國際市場高30%到50%。與此同時，收購價格仍處于較高水平，這進一步拉大了國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價格，形成了“國內(nèi)入庫、洋貨入市”的尷尬局面。
　�。ǘ�）補貼結(jié)構(gòu)不合理，“綠箱”政策使用不足，特定產(chǎn)品“黃箱”剩余空間小
　　當前我國農(nóng)業(yè)補貼政策體系結(jié)構(gòu)不合理，主要表現(xiàn)在兩個方面。一是已實施的“綠箱”政策水平不高，多個方面的政策措施未用足（表2）�！熬G箱”支出結(jié)構(gòu)中，大部分偏向政府一般服務(wù)，對農(nóng)民直接支付明顯不足。2015年“綠箱”支出中，政府一般服務(wù)支出占比超過50%，不掛鉤的收入支持僅占1%。在政府一般服務(wù)支出中，其他費用項下的支出過多，而對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入、科研技術(shù)推廣、培訓等方面的支出很低。
　　此外，我國在收入保險和收入安全網(wǎng)計劃、用于生產(chǎn)者退休計劃的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助、用于投資援助計劃的結(jié)構(gòu)調(diào)整等3類項目下還沒有出臺任何政策措施，支出為零；用于資源停用計劃的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助近年才有少量使用。整體來看，未來“綠箱”政策有著很大的支持空間。
　　二是“黃箱”補貼結(jié)構(gòu)失衡，多數(shù)特定產(chǎn)品AMS突破上限，非特定產(chǎn)品“黃箱”政策使用不充分。在中國向WTO的通報中，特定產(chǎn)品AMS主要由價格支持和財政支付性補貼構(gòu)成。對于大部分產(chǎn)品來說，財政支付性補貼是AMS中較為固定的組成部分，年度間變化大的是價格支持水平。因此，特定產(chǎn)品“黃箱”的補貼空間主要在于價格支持水平的高低。近年來我國“托市”價格連創(chuàng)新高，多數(shù)產(chǎn)品的AMS已超過微量允許約束。據(jù)測算，2013—2015年我國對玉米、棉花和油菜籽的支持水平均突破了8.5%上限。從非特定產(chǎn)品補貼來看，“黃箱”空間利用仍很不充分。目前出臺的財政支付性補貼中，只有農(nóng)機購置補貼、農(nóng)資綜合補貼、其他投入品補貼和利息補貼屬于非特定產(chǎn)品“黃箱”補貼。以2015年為例，全國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值（不包括漁業(yè)）為96175.7億元，按8.5%的非特定產(chǎn)品的“黃箱”約束上限為8174.9億元，而實際的非特定產(chǎn)品的“黃箱”補貼僅為1850億元左右，離補貼上限還有很大距離。

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