秸稈焚燒的法律規(guī)制探析

　　摘 要：焚燒秸稈被認(rèn)為是霧霾天氣形成的原因之一，我國(guó)法律明令禁燒秸稈，但焚燒秸稈的行為依舊屢禁不止。深究其原因不僅有相關(guān)法律措施的缺失，還有農(nóng)民私人利益與環(huán)境公益的博弈。故從秸稈焚燒的根源入手，改進(jìn)相關(guān)的法律措施，建立合理的補(bǔ)償制度，才是實(shí)現(xiàn)秸稈禁燒的正確道路。
　　關(guān)鍵詞：霧霾；秸稈焚燒；法律規(guī)制；補(bǔ)償制度
　　2013年，“霧霾”成為年度關(guān)鍵詞。2014年1月，國(guó)家減災(zāi)辦、民政部首次將危害健康的霧霾天氣納入2013年自然災(zāi)情進(jìn)行通報(bào)。霧霾的形成是特殊天氣條件、本地污染物排放以及區(qū)域污染物傳輸共同作用的結(jié)果。其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生物質(zhì)燃燒在污染物來(lái)源方面占到了15%左右，并且如果具體到某一地區(qū)某一時(shí)段的霧霾現(xiàn)象，秸稈燃燒可能會(huì)成為重要原因。我國(guó)在法律上對(duì)禁燒秸稈做了若干規(guī)定，故在對(duì)禁燒秸稈現(xiàn)象進(jìn)行分析之前，有必要探析一下我國(guó)相關(guān)焚燒法律制度的現(xiàn)狀。
　　一、我國(guó)禁燒法律制度的現(xiàn)狀
　　針對(duì)焚燒秸稈現(xiàn)象，從中央一級(jí)政府到各級(jí)地方政府都制訂了相關(guān)政策法規(guī)對(duì)秸稈進(jìn)行禁燒處理。
　　首先是對(duì)禁燒區(qū)域的規(guī)定。1999年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局聯(lián)合農(nóng)業(yè)部等多個(gè)部門共同制定的《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》，將機(jī)場(chǎng)、交通干線的周邊作為秸稈禁燒的重點(diǎn)區(qū)域，并賦予省轄市（地）以上人民政府對(duì)禁燒區(qū)界定范圍一定調(diào)整的權(quán)力。2000年，我國(guó)頒布《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》將秸稈焚燒納入大氣污染防治的范圍，規(guī)定對(duì)人口集中地區(qū)、機(jī)場(chǎng)周圍及交通干線附近及當(dāng)?shù)厝嗣裾�府劃定的區(qū)域等特定區(qū)域的秸稈進(jìn)行禁燒。在國(guó)務(wù)院2004年頒布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)民航飛行安全管理有關(guān)問(wèn)題的通知》和我國(guó)2009年頒布的《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》中，也都將機(jī)場(chǎng)確定為了嚴(yán)格禁燒的區(qū)域。此后，農(nóng)業(yè)部2003年制定的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)作物秸稈綜合利用工作的通知》進(jìn)一步將北京、上海、濟(jì)南等大中城市的郊區(qū)以及幾條重要的高速公路和幾個(gè)大型機(jī)場(chǎng)的周邊劃定為禁燒區(qū)域。2008年環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)秸稈禁燒工作的通知》進(jìn)一步擴(kuò)大了禁燒的范圍，并且將焚燒情況較為嚴(yán)重的幾個(gè)省市，列為重點(diǎn)禁燒區(qū)域，實(shí)行全面禁燒。
　　其次是對(duì)禁燒行為的法律責(zé)任規(guī)定。對(duì)于焚燒秸稈的行為，我國(guó)相關(guān)法律文件規(guī)定的處罰額度基本都在二百元以內(nèi)，對(duì)造成了人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損害等嚴(yán)重后果的，依法追究其民事責(zé)任和刑事責(zé)任�！督斩捊麩�和綜合利用管理辦法》第八條規(guī)定：“對(duì)違反規(guī)定在秸稈禁燒區(qū)內(nèi)焚燒秸稈的，由當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令其立即停燒，可以對(duì)直接責(zé)任人處以20元以下罰款；造成重大大氣污染事故，導(dǎo)致公私財(cái)產(chǎn)重大損失或者人身傷亡嚴(yán)重后果的，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員依法追究刑事責(zé)任。”在地方上，各地政府也是在《管理辦法》的處罰范圍內(nèi)做進(jìn)一步細(xì)化的規(guī)定。
　　總體來(lái)說(shuō)，禁燒的區(qū)域主要集中在機(jī)場(chǎng)、交通要道、人口密集區(qū)域，處罰以行政處罰中的罰款為主，且數(shù)額較低。由此來(lái)看，雖然我國(guó)有相關(guān)的禁燒法律存在，但法律規(guī)定并不詳細(xì)具體，缺乏一定的威懾力，甚至與實(shí)際情況存在差距。可以說(shuō)，我國(guó)并沒(méi)有形成一套完整成熟的禁燒法律體系。
　　二、秸稈焚燒的現(xiàn)存問(wèn)題及原因分析
　　據(jù)統(tǒng)計(jì)我國(guó)每年平均約有30%的秸稈被焚燒，從農(nóng)業(yè)部2011年的調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)秸稈每年被廢棄和焚燒的秸稈量大約為2.15億噸，幾乎占秸稈可收集資源量的31.13%。根據(jù)國(guó)家氣象中心和環(huán)境保護(hù)部所統(tǒng)計(jì)的衛(wèi)星數(shù)據(jù)，在全國(guó)區(qū)域內(nèi)秸稈焚燒點(diǎn)主要集中在河南、山東、江蘇、安徽這樣的農(nóng)業(yè)大省。其實(shí)在農(nóng)村的田間地頭，類似“焚燒秸稈時(shí)，就是坐牢日”、“哪家地里冒煙，公安把你收監(jiān)”這樣帶有恐嚇性質(zhì)而本身內(nèi)容又不合理的標(biāo)語(yǔ)隨處可見(jiàn)。河南周口市太康縣有一個(gè)村民因?yàn)榉贌�秸稈被拘留十四天，可即使這樣，焚燒秸稈的問(wèn)題仍屢禁不止。故要徹底解決秸稈焚燒的問(wèn)題，就必須探究其背后的深層原因。
　�。ǘ�）秸稈焚燒原因分析
　　1.農(nóng)民的收益與支出分析
　　對(duì)于農(nóng)民而言，焚燒秸稈這一方式對(duì)秸稈的利用是最簡(jiǎn)便的，幾乎沒(méi)有成本，并且燒完以后直接就能夠增加土壤的肥力，減少病蟲(chóng)害。在淮北一帶的冬小麥產(chǎn)區(qū)，小麥?zhǔn)崭钪�后一般都�?huì)接著種植其它作物，兩季莊稼之間最多間隔十天到半個(gè)月，若不燒，后一季的莊稼就種不到地里去，所以在節(jié)氣面前政府的高壓手段并沒(méi)有顯著的效果。當(dāng)然除了焚燒，通常的做法還有兩種，一是還田，也就是把秸稈粉碎之后直接翻倒地里去，這樣秸稈就變成土地的一部分；另外一種方法是離田，把秸稈打包之后，運(yùn)離田間。但這兩種方法對(duì)于農(nóng)民而言，相較于焚燒弊是大于利的。還田很容易導(dǎo)致土壤過(guò)于松軟，因?yàn)橹虚g都是秸稈的土壤，土質(zhì)會(huì)被間隔，這些土壤最多只能消化一季莊稼，而如果兩季莊稼的秸稈都這樣被翻到土里去，就會(huì)造成土地短時(shí)期內(nèi)的過(guò)度優(yōu)化；而離田的問(wèn)題則在于這些秸稈應(yīng)該運(yùn)到哪里去，如果沒(méi)有人收，堆放在露天站場(chǎng)地，占地不說(shuō)同時(shí)也是非常嚴(yán)重的火災(zāi)隱患。而且不管是還田還是離田，和焚燒秸稈相比下一季莊稼都更容易生蟲(chóng)害，這樣一來(lái)每年至少要多打一次農(nóng)藥。而就現(xiàn)在農(nóng)村的青壯勞力基本上都進(jìn)城打工的情況而言，留在村里種田的大都是老弱病殘，多打一遍農(nóng)藥對(duì)他們并不輕松。而這兩種方式給農(nóng)民增加的最大負(fù)擔(dān)還是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。還田和離田都必須動(dòng)用專門的機(jī)械設(shè)備和運(yùn)輸設(shè)備，這樣一來(lái)農(nóng)民至少每畝地都要增加六十到八十元的成本，這還不算農(nóng)民每年多打一遍農(nóng)藥的支出。更不用說(shuō)國(guó)家近年來(lái)大力推廣的秸稈制沼技術(shù)，建設(shè)一個(gè)沼氣池至少需要三、四千元的費(fèi)用，這個(gè)費(fèi)用農(nóng)民顯然是承擔(dān)不起的。雖然很多地方政府按照縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政分擔(dān)的方式普遍給農(nóng)民每畝地補(bǔ)償二十元，但是在補(bǔ)償之外又會(huì)附加某些條件且不能馬上兌現(xiàn)，更何況二十塊錢根本無(wú)法補(bǔ)償不燒秸稈而增加的支出。目前農(nóng)民每畝地扣除種子化肥農(nóng)藥的成本純收入也就不到一百塊錢，如果讓農(nóng)民獨(dú)自承擔(dān)禁燒秸稈而帶來(lái)的增加的成本，對(duì)于他們而言寧可被拘留，也會(huì)選擇焚燒秸稈這個(gè)成本最低的方式。
　　2.國(guó)家補(bǔ)償分析
　　對(duì)于額外支出的這六十到八十元的成本政府為什么不能全部覆蓋了？舉個(gè)例子，淮北某個(gè)縣全縣共有一百八十萬(wàn)畝小麥，如果每畝按照低限度六十元補(bǔ)償，整個(gè)縣就要補(bǔ)償一個(gè)億。所以就這一個(gè)縣不考慮別的問(wèn)題只需解決秸稈焚燒的問(wèn)題，財(cái)政每年至少要花去一個(gè)億。而在財(cái)政并不寬裕的情況下其它的醫(yī)療教育問(wèn)題要該怎么解決，這樣的財(cái)政赤字又該拿什么去彌補(bǔ)。

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