中俄自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單的法律探究

　　摘要 負(fù)面清單其法律術(shù)語(yǔ)叫做“不符措施清單”，是一種外商投資管理模式或辦法，又可被稱(chēng)為不符措施、特別管理措施目錄等，與其相對(duì)應(yīng)的概念是正面清單。負(fù)面清單模式在法理層面上體現(xiàn)了“法無(wú)禁止即可為”的法治理念，具有其鮮明的特點(diǎn)。隨著上海、廣東、天津、福建四個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的法律實(shí)踐，負(fù)面清單發(fā)揮其應(yīng)有的制度價(jià)值但也存在問(wèn)題，這對(duì)建立中俄自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)具有重大的借鑒意義。
　　關(guān)鍵詞 負(fù)面清單 中俄 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)
　　中圖分類(lèi)號(hào)：F752.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.322
　　2015年4月20日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并對(duì)外發(fā)布了《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施》，負(fù)面清單列明了不符合國(guó)民待遇等原則的外商投資準(zhǔn)入特別管理措施，統(tǒng)一適用于上海、廣東、天津、福建四個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下統(tǒng)稱(chēng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)）。自負(fù)面清單進(jìn)入國(guó)人視野，便引發(fā)了學(xué)術(shù)界及社會(huì)的熱烈追捧，但究竟何為負(fù)面清單？其法律依據(jù)何在？有哪些特點(diǎn)？現(xiàn)行負(fù)面清單的法律實(shí)踐對(duì)建立中俄自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有何借鑒意義呢？
　　一、負(fù)面清單的概念、法律依據(jù)及特點(diǎn)
　�。ㄒ唬┴�(fù)面清單的概念
　　“負(fù)面清單”（negative list）是一種外商投資管理模式或辦法，其法律術(shù)語(yǔ)叫做“不符措施清單”（Non-Conformity Measures），又可被稱(chēng)為不符措施、特別管理措施目錄等。換言之，負(fù)面清單是一種對(duì)外資許諾開(kāi)放的反向模式，是準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的例外。
　　負(fù)面清單模式以NAFFA即《北美自由貿(mào)易協(xié)定》為代表。NAFFA創(chuàng)設(shè)了“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+否定清單”的投資規(guī)則模式，除非NAFTA成員明確表示保留，否則該服務(wù)貿(mào)易就應(yīng)非歧視的開(kāi)放。
　　與負(fù)面清單相對(duì)應(yīng)的是正面清單（Positive fistings），以WI"O的GATS即《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》為代表。正面清單對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的范圍作出肯定性的承諾，通過(guò)列明開(kāi)放的領(lǐng)域使得外資得以進(jìn)入，GATS的做法便是要求成員國(guó)按“正面清單”作出承諾，明確列出承諾對(duì)外開(kāi)放的部門(mén)，未被列入清單內(nèi)的服務(wù)部門(mén)便是各東道國(guó)所保留、不給予外資以國(guó)民待遇的。
　�。ǘ�）負(fù)面清單的法理依據(jù)——“法無(wú)禁止即可為”
　　“法無(wú)禁止即可為”、“法無(wú)禁止即自由”最早出自于西方的法治理念，體現(xiàn)著私法自治的法律原則。從我國(guó)目前四大自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的法律實(shí)踐來(lái)看，負(fù)面清單實(shí)際上是原則的例外，該模式遵循“除非法律禁止的，否則就是法律允許的”邏輯，即凡是沒(méi)有列入“負(fù)面清單”的項(xiàng)目，都是不被禁止的。因此，負(fù)面清單是東道國(guó)基于“法無(wú)禁止即可為”的法律理念，對(duì)外國(guó)投資者進(jìn)行限制的法律依據(jù)。
　�。ㄈ�）負(fù)面清單的特點(diǎn)
　　1.形式相同但內(nèi)容不同：
　　各國(guó)的負(fù)面清單大多以列表形式出現(xiàn)，且一般包含“不符措施列表”（針對(duì)現(xiàn)存的不符措施）與“行業(yè)列表”（針對(duì)未來(lái)出現(xiàn)的行業(yè)或活動(dòng)需采取的不符措施進(jìn)行保留）兩個(gè)列表。但各國(guó)國(guó)情的不同與各協(xié)定之間開(kāi)放程度的差異，具體在清單中列明的不符措施，需要保留將來(lái)采取不符措施領(lǐng)域或行業(yè)的內(nèi)容也各不相同。
　　2.開(kāi)放程度更高：
　　與正面清單模式相比，由于負(fù)面清單列明之外的所有領(lǐng)域與部門(mén)將適用國(guó)民待遇，一旦協(xié)定達(dá)成便會(huì)產(chǎn)生一種“自動(dòng)自由化”的效果，義務(wù)締約國(guó)所承擔(dān)的將是更高的國(guó)際義務(wù)。
　　與正面清單相比，負(fù)面清單的優(yōu)越性體現(xiàn)如下：
　　3.提高自由化程度、透明度的同時(shí)又保留一定的靈活性：
　　由于在負(fù)面清單管理模式下往往需要詳細(xì)公布不符措施的相關(guān)信息，使得投資者得以在更加透明、可預(yù)見(jiàn)性更強(qiáng)的投資環(huán)境下獲得更為準(zhǔn)確可靠的信息。雖然更透明、自由化程度更高的負(fù)面清單約束著東道國(guó)政府，但仍具有一定的靈活性，采用負(fù)面清單并不會(huì)限制東道國(guó)政府根據(jù)其國(guó)內(nèi)法和國(guó)際條約、協(xié)定規(guī)范外國(guó)投資者的權(quán)利。
　　二、負(fù)面清單的法律實(shí)踐對(duì)建設(shè)中俄自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的借鑒意義
　　（一）負(fù)面清單管理存在的問(wèn)題——以上海自貿(mào)區(qū)為例
　　1.清單內(nèi)容本身存在的問(wèn)題：
　　以2015年4月20日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的最新版為例，清單共列出122項(xiàng)特別管理措施，相比2014年版減少了17條，2013年版減少了68條，是首個(gè)全國(guó)自貿(mào)區(qū)統(tǒng)一適用的負(fù)面清單。整體上來(lái)說(shuō)負(fù)面清單的修改是朝著精簡(jiǎn)、開(kāi)放、透明的方向進(jìn)行的，然而仍然存在一些問(wèn)題。
　　（1）整體開(kāi)放度有限，無(wú)實(shí)質(zhì)性開(kāi)放內(nèi)容的增加。根據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，37%的投資者認(rèn)為負(fù)面清單的開(kāi)放度仍有限，與外商投資指導(dǎo)目錄的內(nèi)容相差不大，非常接近“正面清單”，服務(wù)業(yè)制造業(yè)開(kāi)放的突破較少。以教育為例，作為準(zhǔn)公產(chǎn)品的普通高中教育、高等教育機(jī)構(gòu)和學(xué)前教育均被列入限制類(lèi)，規(guī)定須由中方主導(dǎo)。
　　（2）表述欠規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)。根據(jù)美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，“負(fù)面清單”里的每一項(xiàng)不符措施一般包括部門(mén)或事項(xiàng)、國(guó)內(nèi)或國(guó)際產(chǎn)業(yè)分類(lèi)編碼、保留類(lèi)型、政府級(jí)別、法律依據(jù)、措施的簡(jiǎn)要描述及逐步自由化的承諾。外國(guó)投資者對(duì)自貿(mào)區(qū)的投資熱情低于預(yù)期，與負(fù)面清單的透明度較差存在一定關(guān)系。特別管理措施表述含糊不僅增加了外國(guó)投資者的辨識(shí)難度，而且降低了負(fù)面清單的透明度，使得“負(fù)面清單”難以有效推行，管理部門(mén)難以進(jìn)行實(shí)際操作管理，增加了不必要的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。
　�。�3）重大領(lǐng)域未實(shí)現(xiàn)突破。自貿(mào)區(qū)改革的核心是金融業(yè)的改革，而負(fù)面清單中關(guān)于金融業(yè)的內(nèi)容有足足24條，名目繁多的條款意味著限制的增多，外商投資者設(shè)立金融機(jī)構(gòu)的熱情大打折扣，加之民營(yíng)銀行設(shè)立運(yùn)營(yíng)的相關(guān)實(shí)施細(xì)則的缺失與稅收政策的限制，使得自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在取得重大領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)性突破方面阻礙重重。
　　2.負(fù)面清單與現(xiàn)存相關(guān)法律之間的關(guān)系問(wèn)題：
　　2013年8月30日十二屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議決定在中國(guó)（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫停調(diào)整三大外資法規(guī)定的有關(guān)行政審批，執(zhí)行期為三年。同時(shí)由于《外資投資產(chǎn)業(yè)目錄》是配合三大外資法的審批制定并適用的，因此也將在自貿(mào)區(qū)停止適用。與此同時(shí)，在負(fù)面清單的施行過(guò)程中相關(guān)實(shí)施細(xì)則的立法、修法程序卻遲遲未定，導(dǎo)致出現(xiàn)僅靠一張負(fù)面清單適用于自貿(mào)區(qū)的現(xiàn)狀。配套的行政法規(guī)、規(guī)章的缺乏，使得負(fù)面清單管理措施的推行效率低下。三大外資法的暫停實(shí)施，外資管理相關(guān)法修訂得滯后導(dǎo)致負(fù)面清單缺乏國(guó)內(nèi)法的支持，勢(shì)必影響負(fù)面清單模式的順利推行。

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