地方政府專項債券償還機制分析

　地方政府專項債券償還機制分析

　地方政府專項債券是為重大區(qū)域發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、公立醫(yī)院、公立高校、交通、水利、市政基礎設施等領域符合條件的項目進行投融資的重要工具。伴隨地方政府專項債券限額的規(guī)模性增加，專項債券償還保障機制成為一個重要議題。

　大 地方政府專項債券償債保障壓力增大

　根據財政部數據，2016—2019 年，地方政府專項債券新增發(fā)行限額逐年增加，由 2016 年的 0.4 萬億元增加到 2019 年的 2.15 萬億元，其占 GDP 的比重由 2016 年的 0.54%上升到 2019 年的 2.25%。2020 年由于受新冠肺炎疫情的影響，政府將進一步加大地方政府專項債券投入力度以刺激經濟，提前下發(fā)批次的限額已達 1.29 萬億元。由此可見，在當前“新常態(tài)”經濟背景下，地方政府專項債券已成為我國地方政府投融資方式的主要選擇。

　 在當前經濟下行趨勢下，中央政府通過減稅降費以拉動企業(yè)投資、擴大投資性支出等多舉措并行共同拉動經濟增長，但可能會在短期內導致地方政府面臨財政收入減少與投資支出增加的雙重壓力，進一步加劇地方財政困難。地方政府綜合財力作為地方政府專項債券的償還保障，在地方財政困難的困囿下，地方政府專項債券如果缺少有效的償還保障機制，將會產生較大的償債風險，反而可能會反向制約經濟增長。從表 1 數據來看，2016-2019 年，政府性基金預算財力雖然呈現逐年上升趨勢，但其增長速度相對弱于地方政府專項債券余額的增長速度；地方政府專項債券占政府性基金預算財力的比例由 84.31%上升到 111.17%，且地方政府專項債券債務率在 2019 年已突破 100%，表明專項債券的償債風險已突顯出來，償債壓力逐年增加。

　 析 地方政府專項債券償債風險機理分析

　地方政府專項債券償還機制是指能夠保證地方政府按約定償還專項債券的具體路徑和約束機制。根據償債機理，舉債主體責任、舉債方式、償債資金來源、償債期限、償債資金用途及資金管理等是專項債券償還機制的主要構成要素，而明晰的償還責任主體、有效的償債來源與合理的償債方式是降低償債風險、建構完備的償還機制的關鍵問題。2016 年，財政部兩次發(fā)文提出了地方政府專項債券的償還模式，為專項債券償還風險管理提供了規(guī)范性指引。然而，在面臨國內外不穩(wěn)定的經濟形勢情況下，地方政府償還專項債券的壓力也在不斷增加，可能存在的風險點具體如下：

　 （一）“ 借用還” 主體不統一，責任主體不夠明晰。在地方政府債務的法律關系中，債務人應為特定主體，且承擔向債權人交付財產、提供勞務和為或不為一定行為的義務。根據規(guī)定，省級政府具有舉債權并為地方政府專項債券的發(fā)行主體，財政部依據債務風險、財力狀況等因素向省級政府分配債務限額后，由省級政府統一發(fā)行并轉貸給確需發(fā)行專項債券的市縣級政府。從法律關系角度來看， 這種發(fā)行方式將導致專項債券“借用還”主體相分離，責任主體無法

　明晰。如圖 1 所示，省級政府代市縣級政府發(fā)售專項債券時，專項債券的債權人只能對省本級債券發(fā)行金額形成法律約束，卻對“真實債務人”市縣級政府無法形成有效約束，即市縣級政府雖然應當按照轉貸協議約定承擔還本付息的責任，但是省級政府作為法律上的債務人，其只能對地方政府實施行政控制。這樣的發(fā)行機制相當于省級政府為地方政府提供了一定的信用擔保，金融市場難以對市縣級政府專項債券項目質量和資金使用效益形成有效約束。綜合調研分析結果：“借用還”主體不相統一的特征可能致使省級政府和金融市場無法有效把握項目質量、項目資金使用效率與償還保障，可能成為地方政府專項債券償還風險點。

　 （二）償債時間設置不合理，缺乏中觀約束機制。從項目產品角度來看，地方政府專項債券所融資項目及其提供的產品是具有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目。由于重大項目的投資周期長、資金需求大，因此通過項目收益償還債券需要在保證資金使用效率的基礎上設置合理的償債期限，避免期限錯配風險。目前，我國專項債券的償債期限由省級財政部門統籌考慮本級和市縣兩級情況，根據預算調整方案、償還專項債券本金需求和債券市場狀況等因素確定，提倡償債期限與項目目標相適應。然而，由于各地財政對于償債資金的管理存在一定的缺失，專項債券期限的確定主要集中于微觀項目層面的分析，對于部門每年應償還的債務數額缺乏整體考慮，導致大規(guī)模專項債券同時到期，償債資金不足。許多地方政府試圖發(fā)行再融資債券將所欠債務延后、緩解短期償債壓力。如表 2 數據顯示，2018.3-2019.10 期間，再融資專項債的增速為 151.33%，遠遠超過專項債的增速 69.38%。高速增長的再融資專項債券余額在凸顯專項債券期限設置不合理事實的基礎上，還表明了償債風險累計的可能性。

　 （三）缺乏具有可持續(xù)性的資金保障。可持續(xù)性的資金保障是指專項債券項目具有積極的盈利前景并能夠形成可靠、穩(wěn)定的現金流，用以保障項目收益能夠償還債券本息。根據規(guī)定，專項債券的本息主要通過對應的政府性基金收入、專項收入、發(fā)行專項債券等償還。這表明所有種類及其專項債券的償還是統一管理的，這種做法在中觀層面上的確能夠避免債務風險的發(fā)生，但是會在一定程度上導致責任主體忽視項目的微觀管理。同時，在項目審批時，也缺乏對項目現金流、可持續(xù)性、盈利前景以及風險因素等進行科學可靠的量化評估，導致單個項目收益與融資自平衡目標難以實現，償債資金來源不具有持續(xù)性。

　 （四）政府性基金管理制度不完善，難以匹配項目資金管理的要求。償債基金亦稱"減債基金",是指國家或發(fā)行公司為償還未到期公債或公司債而設置的專項基金。地方政府專項債券償債基金是指地方政府按照相關規(guī)定籌集相關財政資金于指定賬戶中，專門用于償還地方政府的專項債券。償債基金制度作為一種強制性債務償還手段，能夠降低政府違約率，是一種維護政府公信的增信手段�；�金制度的運行體系由多個環(huán)節(jié)構成，包含基金的資金籌集，基金賬戶資金的使用和保管，基金賬戶資金的管理和監(jiān)督。根據規(guī)定，省級財政部門發(fā)行專項債券募集的資金，應當繳入省級國庫，通過政府性基金預算進行核算，并根據預算安排和還本計劃從國庫撥付資金。鑒于國庫基金的收支項目復雜，而且政府性基金預算現行的收付實現制會計基礎存在弊端，不適合于債務收支

　的核算，不能準確地刻畫債務風險。我國地方政府目前雖然設立了基金制度，但仍缺乏科學的實施細則的支持。

　 析 地方政府專項債券償債策略分析

�。ㄒ唬┘訌娍冃ьA算法律約束，逐步實現“ 借用還” 主體相統一。在專項債券的“借用還”主體不相統一的情況下，通過完善全面績效預算管理制度理順權利關系，明確責任劃分，逐步實現地方政府的責任主體和資金使用主體的相統一，成為當前防范償債風險的一個可行選擇。一方面，完善績效激勵制度。在構建科學的專項債券項目績效評價指標體系基礎上，建立規(guī)范性績效激勵措施和實行機制。另一方面，完善問責機制。在完善行政問責機制和人大問責的制度框架下，不斷充實問責制的民主內涵，有效推進責任體制建設。最后，在責權利主體結構對稱的邏輯框架下，實現對地方政府專項債券償債行為的精細化激勵和約束。

　 （二）編制專項債還款時間表，明確每年應償還的債務總量。精確的還款時間設計，不僅可以幫助地方政府明確地方財政年度應償還的債務數額，了解償還專項債券對地方財政的資金需求，還能夠在舉債階段防范化解地方政府的財政風險。一方面，各級政府編制具體至年份的還款時間表并進行實時更新。還款時間表應當包括政府各財年應償還債務的利息、本金數額，以及編制時政府總體債務余額等要素。同時，還款時間表還應當作為確定專項債發(fā)行期限的必要參考資料。另一方面，將償債時間表列入項目審批和招標的重要信息披露文件，促使地方政府清晰了解項目資金需求和整體財政資金需求之間的關系，明確債務融資的時間成本和機會成本。

　 （三）嚴格規(guī)范債券投資決策，提高資金使用效率和科學性。專項債券投資決策的科學性及其債券資金使用效率是保障償債資金來源可持續(xù)性的重要方式。因此，首先要完善項目篩選機制，強調項目目標與申請發(fā)債機構的使命、部門戰(zhàn)略規(guī)劃相結合。確定項目的目標、擬解決的問題、通過使用特定的績效指標，明確項目目標與機構使命之間的關系、以及項目對機構整體任務和目標的影響。其二，各地政府編制 3 年期的滾動資本提升計劃，用以衡量地方政府未來 3年內基礎設施建設的資金需求。滾動資本提升計劃需要將資本支出需求、擬實施項目的成本、項目可獲得的融資來源以及擬實施項目對未來一般公共預算的影響等因素考慮在內，并且每一年都需要在系統性地評價審核資本項目的基礎上，比較以往舊項目與每年提出的新項目之間的緊迫性和優(yōu)先性，根據分析結果更新資本項目優(yōu)先排序順序。其三，構建多元化、科學化的項目成本評估機制�；�礎建設項目是對物力、財力和人力資源的長期投入，所以需要采取必要的措施減少浪費或重復建設，減少項目決策失誤，識別節(jié)省費用和產生收入的項目。進行成本估算的技術包括建筑類型標準、總建筑面積/空間利用標準、生命周期成本計算、市場比較和類似項目的歷史比較�？梢砸�求在項目招標之前，根據項目的特點，采取適當的成本估算技術，至少生成兩套由不同主體出具的成本估算方案。在估算成本時需要將通貨膨脹成本，機會成本以及未來可預測的維修成本考慮在內。最后，構建持續(xù)的項目追蹤管理機制。基礎建設項目周期較長，嚴格的項目篩選機制只是保證高效率配置財政資源的第一

　步。提出預算申請的機構要負責對該項目進行日常監(jiān)測，并定期向財政部門提交報告，報告內容包括里程碑式的進展情況和與預算相比的實際支出情況。此外，可以通過動態(tài)的追蹤預算資金的支出狀況來保證項目評估質量，并確定在不同建設階段的成本超支問題的嚴重度。

　 （四）構建地方政府專項債償債基金制度，設置對應的基金管理機構。從規(guī)范項目資金管理的角度出發(fā)，建議設立專項債券基金制度，統一基金管理法律規(guī)范。具體措施如下：其一，根據不同項目需求設立相應的基金賬戶，分類核算、限額管理，對項目資金進行規(guī)范化管理，進而保障收益?zhèn)�券還本付息安全。其二，明確基金用途，有效保障資金安全，控制不合理的資金流出，提高資金使用效率。其三，設定嚴格的資金使用審批制度，一旦超過限額便要求履行相應的審批程序，嚴格把控項目資金流，防范隨意挪用基金資金，降低債券違約風險。其四，建議在財政部下設立專門的政府償債基金管理機構，主要負責對償債基金的管理、組織償債基金的會計核算以及基金資金使用的內審監(jiān)督。

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