高等教育契約管理：價(jià)值與局限

　　作者簡(jiǎn)介：盧威，廈門大學(xué)教育研究院博士后研究人員。（福建廈門/361005）
　　*本文系中國(guó)博士后科學(xué)基金面上資助項(xiàng)目（編號(hào)2016M592085）的研究成果之一。
　　摘要：新公共管理在西方國(guó)家推動(dòng)了政府與大學(xué)關(guān)系的重構(gòu)。一些國(guó)家在政校之間積極引入契約制度，政府通過簽訂契約的方式管理大學(xué)。這一新型政校關(guān)系模式對(duì)我國(guó)的借鑒意義在于，它有助于增進(jìn)大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)、提升大學(xué)改進(jìn)績(jī)效的主體性、促進(jìn)大學(xué)發(fā)展的個(gè)性化與特色化。其局限則在于，大學(xué)辦學(xué)績(jī)效不易全方位測(cè)算，很多方面難以具體約定；另外，契約管理或?qū)�擴(kuò)增學(xué)校層面的行政權(quán)力，不盡順應(yīng)大學(xué)治理改革方向。盡管如此，對(duì)于改革政校關(guān)系而言，推行契約管理仍是一個(gè)最不壞的選項(xiàng)，其實(shí)施有賴于三個(gè)制度要件：轉(zhuǎn)變政府職能定位、完善大學(xué)法人制度和培育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。
　　關(guān)鍵詞：現(xiàn)代大學(xué)制度；政府；大學(xué)；契約管理
　　1970年代末以來，伴隨著宏觀政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化和高等教育內(nèi)部矛盾凸顯，“全世界的大學(xué)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)看不到盡頭的令人感到混亂的時(shí)期�！�…高等教育喪失了它可能一度具有的穩(wěn)定狀態(tài)”[1]。在此背景下，全球范圍內(nèi)興起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的高等教育改革運(yùn)動(dòng)，一些發(fā)達(dá)國(guó)家積極探索管理大學(xué)的新方式，高等教育契約管理應(yīng)運(yùn)而生。這里的高等教育契約管理，專指“依據(jù)政府發(fā)布的高等教育發(fā)展規(guī)劃，高校制定自身的發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃，通過協(xié)商機(jī)制與政府達(dá)成契約；根據(jù)契約規(guī)定，政府給予必要的政策與經(jīng)濟(jì)支持，并在一定周期內(nèi)對(duì)高校進(jìn)行考核評(píng)估，按照考核評(píng)估結(jié)果對(duì)高校予以激勵(lì)”[2]。它的本質(zhì)是目標(biāo)管理，只不過目標(biāo)并非由政府單方設(shè)定，而是政校雙方協(xié)商的產(chǎn)物，基于此評(píng)估辦學(xué)績(jī)效、確定資源配置。協(xié)調(diào)大學(xué)與政府的關(guān)系，是我國(guó)建構(gòu)現(xiàn)代大學(xué)制度的關(guān)鍵一環(huán)。有調(diào)查表明，較之傳統(tǒng)的行政管制，大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)偏向于認(rèn)同高校自主和契約管理方式。[3]那么，高等教育契約管理有哪些借鑒價(jià)值？它又存在什么局限和問題？我國(guó)是否有必要建立這樣的制度？對(duì)此展開深入探究，具有重要意義。
　　一、高等教育契約管理的域外實(shí)踐
　　新公共管理是契約管理最重要的思想源泉。傳統(tǒng)公共行政以韋伯的科層制為基礎(chǔ)，普遍盛行于福利國(guó)家時(shí)代，其奉行的是一種理性化的、集權(quán)的管理方式。在新公共管理的倡導(dǎo)者看來，這種公共行政模式是僵化和低效的，也是過時(shí)的。要提高公共部門的效率和效能，就必須向私人部門汲取經(jīng)驗(yàn)。新公共管理的內(nèi)涵及特征主要包括：（1）向職業(yè)化管理轉(zhuǎn)變；（2）標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效測(cè)量；（3）產(chǎn)出控制；（4）單位的分散化；（5）競(jìng)爭(zhēng)；（6）私人部門管理風(fēng)格；（7）紀(jì)律與節(jié)約。[4]在新公共管理視域中，公共部門的績(jī)效是可以通過一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)度的；且較之傳統(tǒng)公共行政注重過程，它更加強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，主張嚴(yán)格的事后績(jī)效評(píng)估與問責(zé)。在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，西方國(guó)家高等教育體制發(fā)生了重大變革：一方面政府逐步解除管制，促使大學(xué)轉(zhuǎn)向自主經(jīng)營(yíng)；另一方面則推行事后評(píng)估，跟蹤辦學(xué)績(jī)效。蓋伊·尼夫基于對(duì)西歐高等教育1986年至1988年新趨勢(shì)的深入研究，指出“評(píng)估型政府”正在興起，一種新興的“事后評(píng)估”通過產(chǎn)出控制，取代了過程控制，并由此決定了資源的配置。他寫道：“通過過程控制轉(zhuǎn)向產(chǎn)出控制，從而使高等教育更趨于國(guó)家優(yōu)先的領(lǐng)域，這是高等教育大眾化以來高等教育政策領(lǐng)域最重要的發(fā)展之一。”[5]
　　在新公共管理興起背景下，契約管理開始成為許多國(guó)家政府管理大學(xué)的政策工具。法國(guó)是對(duì)大學(xué)實(shí)施契約管理的典型國(guó)家。1983年，大學(xué)研究機(jī)構(gòu)與教育部之間開始簽訂研究合同。[6]1984年《高等教育法》（薩瓦里法）獲得通過，這部法律一方面提倡國(guó)家與地區(qū)、大學(xué)簽訂合同，以擴(kuò)大地方和大學(xué)的自主權(quán)，另一方面設(shè)立大學(xué)評(píng)估全國(guó)委員會(huì)，加強(qiáng)評(píng)估和監(jiān)督，從而提高高等教育質(zhì)量。[7]依該法規(guī)定，大學(xué)可以根據(jù)所確定的教學(xué)與科研等發(fā)展目標(biāo)，通過協(xié)商與國(guó)家簽訂多年合同，學(xué)校要承諾完成發(fā)展目標(biāo)規(guī)定的任務(wù)，國(guó)家則保證提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)與人員編制。1990年開始，大學(xué)與國(guó)家簽訂4年合同的新型撥款模式普遍實(shí)行，合同內(nèi)容包括教學(xué)與研究、大學(xué)生生活、國(guó)際合作等大學(xué)的全部領(lǐng)域。1994年起，這種合同被命名為“大學(xué)發(fā)展合同”。[8]到2005年，大學(xué)通過合同政策獲得的資金達(dá)到獲得資金總量的1/3，其中科研占50%，建筑和設(shè)施占20%，其他事項(xiàng)占30%。到了2007年，包括各類高校在內(nèi)的204所大學(xué)與政府簽訂了合同。[9]
　　盡管政府通過契約管理大學(xué)是法國(guó)高等教育體制最鮮明的特色之一，但這種管理方式如今已被不少國(guó)家采用。同樣地處歐洲大陸的德國(guó)從1997年開始，便在政府與大學(xué)之間引入了目標(biāo)協(xié)定制度。迄今為止，德國(guó)16個(gè)聯(lián)邦州都已在使用這一調(diào)控手段。作為政府與大學(xué)雙方共同商定的工作任務(wù)和發(fā)展目標(biāo)，目標(biāo)協(xié)定通常會(huì)涉及到以下幾個(gè)方面：辦學(xué)特色、教學(xué)和科研質(zhì)量、培養(yǎng)后備人才、國(guó)際化、現(xiàn)有專業(yè)和新設(shè)專業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，等等。通過引入目標(biāo)協(xié)定，此前的輸入式管理模式——由政府主管部委對(duì)大學(xué)進(jìn)行科層式細(xì)節(jié)管理——被一種注重由政府和高校共同確定發(fā)展目標(biāo)的外部調(diào)控機(jī)制所取代。[10]無獨(dú)有偶，在大西洋彼岸的美國(guó)，有的州將契約管理方式同高等教育績(jī)效撥款制度結(jié)合起來。所謂績(jī)效撥款，就是在高等教育撥款與大學(xué)績(jī)效之間建立聯(lián)系，撥款數(shù)額與績(jī)效水平正相關(guān)，以此促進(jìn)大學(xué)提高辦學(xué)績(jī)效。曾在1970年代末率先實(shí)行績(jī)效撥款制度的田納西州，其績(jī)效撥款政策和指標(biāo)，均由高等教育協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和大學(xué)共同協(xié)商制定，而不是由立法機(jī)構(gòu)單方強(qiáng)制規(guī)定，從而體現(xiàn)了大學(xué)在政策制定過程中平等和自主的地位。[11]
　　契約管理不僅流行于部分歐美國(guó)家，它也是近年來日本國(guó)立大學(xué)法人化改革的顯著特征。法人化改革前，日本與歐洲傳統(tǒng)的高等教育管理體制有些相似，一方面是大學(xué)基層學(xué)術(shù)權(quán)力十分強(qiáng)大，另一方面則體現(xiàn)為政府權(quán)力深入大學(xué)內(nèi)部，甚至一些組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和人事事項(xiàng)都由政府掌控。2004年法人化改革后，政府改變了這種直接干預(yù)控制的管理方式，代之以同大學(xué)簽訂中期目標(biāo)的方式實(shí)施契約管理。根據(jù)《國(guó)立大學(xué)法人法》規(guī)定，日本政府要求各校根據(jù)自身性質(zhì)和特點(diǎn)，以6年為一個(gè)周期制訂中期計(jì)劃并征得文部科學(xué)省認(rèn)可。周期結(jié)束時(shí)，各大學(xué)有義務(wù)將上述計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)情況向文部科學(xué)省設(shè)置的國(guó)立大學(xué)法人評(píng)價(jià)委員會(huì)和設(shè)在總務(wù)省的獨(dú)立行政法人評(píng)價(jià)委員會(huì)報(bào)告，接受評(píng)估。[12]國(guó)家根據(jù)辦學(xué)情況調(diào)整撥款，大學(xué)實(shí)現(xiàn)中期計(jì)劃的程度成為政府決定預(yù)算分配的主要依據(jù)。[13]

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