公共財政與非金融性國有資產(chǎn)管理

　　[內(nèi)容摘要]公共財政與非金融性國有資產(chǎn)管理既有區(qū)剮，又有必然的內(nèi)在聯(lián)系。根據(jù)基金本金分流理論，財政資金屬于基金性質(zhì)，非金融性國有資產(chǎn)屬于本金性質(zhì)，通過建立國有資本經(jīng)營預算體制，將部分國有資產(chǎn)經(jīng)營收益上繳財政，可以促進基金本金相互轉(zhuǎn)化。在進行國有資本經(jīng)營收益分配方案時，要合理確定消費與積累的比倒關(guān)系，既要保證國有資本經(jīng)營收益為全民享有，又要有利于國有資本的長遠發(fā)展。
　　[關(guān)鍵詞]公共財政；非金融性國有資產(chǎn)；基金；本金
　　
　　一、公共財政與非金融性國有資產(chǎn)管理的關(guān)系
　　
　　根據(jù)十屆人大一次會議批準，我國成立國資委，按照“管資產(chǎn)和管人、管事”相統(tǒng)一的原則，由國資委作為所有者代表，代行所有者職能，監(jiān)管范圍是中央所屬企業(yè)(不含金融類企業(yè))的國有資本。這樣，國資委及其下屬的國有資本經(jīng)營管理公司、大型企業(yè)集團及國有控股公司等單位，將與承擔社會管理職能的政府部門，如發(fā)改委、財政部、商務部等部門不再具有直接關(guān)系，也不再具有傳統(tǒng)的行政管理職能。公共財政與國有資產(chǎn)管理既獨立運行、各司其職，又相互交叉、相互支持。
　　
　　(一)公共財政與非金融性國有資產(chǎn)管理的區(qū)別
　　1　行使職能的法律依據(jù)不同。十六大已經(jīng)明確，國資委行使國有資本出資人的職能，出資人職能的形成不是基于行政權(quán)力而是基于對資產(chǎn)的占有，因此出資人權(quán)力的行使也只能依據(jù)民法，不能依據(jù)行政法。而公共財政的行為在很大程度上要依據(jù)行政法。從法律的角度看，行政法是一種公權(quán)力，其前提是調(diào)整對象的主體地位不平等，出資人權(quán)利是一種私權(quán)力，受私法規(guī)約，如假定國有資本以股份的形式存在，這部分資產(chǎn)收益的分配問題就要依據(jù)《公司法》由股東大會決定，而不是再用行政命令的辦法確定資本預算流入公共預算的數(shù)目。
　　2　職能劃分內(nèi)容不同。公共財政和國有資產(chǎn)管理部門都屬于公共部門，擔負著不同的職責和目標。從我國改革情況看，國資委成立后，國務院劃入的職能主要包括四部分：一是原國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會有關(guān)國有企業(yè)改革和管理的職責；二是原中共中央企業(yè)工作委員會的職責；三是原財政部有關(guān)國有資產(chǎn)管理的部分職責，如擬訂國有資本金基礎(chǔ)管理的法律法規(guī)草案和規(guī)章制度、負責監(jiān)繳所監(jiān)管企業(yè)國有資本金收益、研究提出國有資本金預決算編制和執(zhí)行方案、負責國有資本金的統(tǒng)計分析等；四是勞動和社會保障部的擬訂中央直屬企業(yè)經(jīng)營者收入分配政策、審核中央直屬企業(yè)的工資總額和主要負責人的工資標準等職責。公共財政的職能范圍則相對縮小，主要表現(xiàn)為社會大眾提供公共服務的一系列收支行為，目的是為市場經(jīng)濟的有效運作創(chuàng)造條件。
　　3　資金來源不同。在傳統(tǒng)國有資產(chǎn)管理模式下，國家在從國有企業(yè)收取稅收和投資收益的同時，要包攬企業(yè)的一切事務，包括以財政資金對企業(yè)進行投資，導致財政資金和企業(yè)資金不分。新的國有資產(chǎn)管理體制建立后，就要按照市場經(jīng)濟的要求，正確處理公共財政和國有企業(yè)資本經(jīng)營管理之間的關(guān)系，實行利稅分流，建立起“稅保財政，利促發(fā)展”的資金保障模式。
　　
　　實行利稅分流后，公共財政所需資金主要通過向包括國有企業(yè)的所有企業(yè)征收稅收來完成。國有企業(yè)作為一種獨立的市場主體，其對政府公共財政的貢獻應該同其他非國有企業(yè)一樣，主要通過照章納稅來體現(xiàn)。另外，國有企業(yè)要以投資收益的一定比例上繳財政，作為財政資金的補充來源。企業(yè)的投資等行為則由國有資產(chǎn)管理部門根據(jù)市場原則做出決定，投資所需資金以企業(yè)收益留存或其他融資方式籌集，財政資金一般不再承擔對企業(yè)投資的任務。
　　4　管理目標不同�；�金本金分流理論已經(jīng)為公共財政和國有資產(chǎn)管理的目標差異進行了分析。從本質(zhì)上看，建立國有資產(chǎn)管理體系，就是要建立國有資本為出資人的現(xiàn)代企業(yè)制度(華生，2003)，這就需要國有資產(chǎn)管理完成從資產(chǎn)管理向資本管理的轉(zhuǎn)變，資本是具有增值性的，因此國有資本管理的基本目標必然是確保國有資產(chǎn)的保值增值，其次還要滿足國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控方面的需要。公共財政管理的根本目標則是保持社會經(jīng)濟穩(wěn)定，為社會發(fā)展提供盡可能多的公共產(chǎn)品，追求社會效益的最大化。
　　
　　(二)公共財政與非金融性國有資產(chǎn)管理的內(nèi)在聯(lián)系
　　公共財政資金屬于基金范疇，生產(chǎn)經(jīng)營性國有資本屬于本金范疇，雖然本金和基金的物質(zhì)屬性、效益目標當有所不同，但它們都屬于國民經(jīng)濟中財產(chǎn)物資價值的貨幣表現(xiàn)，兩者又有密切的聯(lián)系。
　　1　基金的形成來自于國民收入的再分配，而國民收入的創(chuàng)造依賴于本金的投入與收益的實現(xiàn)，所以本金運動是基金運動的基礎(chǔ)。另一方面，物質(zhì)生產(chǎn)流通活動的正常進行，又需要國家社會行政事業(yè)管理單位提供社會穩(wěn)定、經(jīng)濟秩序和國防安全等公共產(chǎn)品。同時，國家通過支持國有企業(yè)改革與發(fā)展的財政措施，如承擔中央困難企業(yè)下崗職工基本生活保障費用、分流人員費用、破產(chǎn)企業(yè)安置職工等費用，為國有企業(yè)改革與發(fā)展解除后顧之憂，提供必要的社會保障，而這些由公共財政承擔。
　　2　國有資本出資人作為獨立的市場主體，要服從社會經(jīng)濟管理的法律法規(guī)，在依法經(jīng)營、產(chǎn)品質(zhì)量及環(huán)境保護等方面和私人企業(yè)、外資企業(yè)一樣接受行政管理部門的監(jiān)督。作為我國主管財政收支、財稅政策的宏觀調(diào)控部門，財政部門對國有資產(chǎn)管理部門的運行有著不可替代的監(jiān)管職能。主要表現(xiàn)在三個方面：一是國有資產(chǎn)管理工作在財務會計方面要執(zhí)行國家統(tǒng)一的財務會計制度，從而接受財政部門的監(jiān)督；二是財政部門依法擁有對國有企業(yè)稅收征繳情況進行監(jiān)管；三是按照國務院規(guī)定，國資委管理的國有資本統(tǒng)計結(jié)果報財政部備案，國有資產(chǎn)管理法律、法規(guī)草案的起草、擬訂要征求財政部意見。
　　3　國有資本出資人是在國有經(jīng)濟范圍內(nèi)行使出資人職責，國有經(jīng)濟和國民經(jīng)濟是有密切關(guān)系的，財政要發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，通過制定有傾斜性的產(chǎn)業(yè)政策，增加對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)力度，并通過其乘數(shù)作用，引導和擴大整個社會的投資規(guī)模，在很大程度上要通過國有企業(yè)來完成，國資委在行使出資人職責時，也必須要考慮到國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控的需要，服從和服務于國民經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展這個大局。
　　4　本金和基金在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)換。經(jīng)營性國有資本的經(jīng)營收益必須要通過一定方式反饋給社會，在國家需要的情況下，可以將部分國有資本凈收益轉(zhuǎn)化為基金，彌補財政資金或社會保障資金的不足。如將部分國有資本從競爭性領(lǐng)域退出所獲得的收益，彌補社保基金不足；在財政資金滿足職能的實現(xiàn)后仍然有一定結(jié)余的前提下，也可以將部分結(jié)余資金用于無風險投資，如我國允許有關(guān)部門利用社保基金進行再投資，以及通過所得稅返還或增值稅先征后返支持企業(yè)發(fā)展等。另外，為支持企業(yè)發(fā)展，國家也可以動用財政資金，直接投資于企業(yè)，增加國有資本金。
　　
　　二、建立國有企業(yè)利潤分配體制，促進基金本金相互轉(zhuǎn)化
　　
　　建立基金與本金相互轉(zhuǎn)化的有效機制，是完善公共財政與國有資產(chǎn)監(jiān)管機制的重要組成部分。應當說，基金轉(zhuǎn)化為本金的渠道是比較暢通的，這主要是一些傳統(tǒng)經(jīng)濟條件下的做法得以延續(xù)。如財政部門對國有企業(yè)進行補貼，設置專項資

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