土地財(cái)政的短利與長(zhǎng)害

　　近期土地交易活躍，對(duì)總需求增長(zhǎng)形成較強(qiáng)的支撐。土地買賣是資產(chǎn)交易，和稅收不同，賣地收入在增加政府支出能力的同時(shí)，不減少私人部門的總財(cái)富，另外，和政府發(fā)債不同，賣地不推升市場(chǎng)利率。相反，土地交易帶動(dòng)私人部門的房地產(chǎn)開發(fā)及相關(guān)支出，短期對(duì)總需求的拉動(dòng)效果明顯。近期增長(zhǎng)超預(yù)期反彈，一定程度上反映了土地交易上升的影響。
　　但是長(zhǎng)期看，土地財(cái)政缺乏自我糾正過(guò)度擴(kuò)張的機(jī)制，不利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。土地財(cái)政導(dǎo)致房地產(chǎn)業(yè)和地方融資平臺(tái)資金需求持續(xù)擴(kuò)大，間接推升其他私人部門的融資成本。地價(jià)上漲帶來(lái)的房屋租金上漲也擠壓了實(shí)體經(jīng)濟(jì)其他行業(yè)的利潤(rùn)空間。房地產(chǎn)泡沫和金融聯(lián)系在一起，加大經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)周期的波動(dòng)、甚至金融危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，損害長(zhǎng)期增長(zhǎng)的基礎(chǔ)。
　　近期的發(fā)展凸顯了建立約束土地財(cái)政的長(zhǎng)效機(jī)制的重要性。一方面，需要引進(jìn)房產(chǎn)稅，以降低一次性賣地收入在地方政府財(cái)政收入中的比重。更重要的是建立有效機(jī)制，約束地方政府在土地收益使用中的短期和不規(guī)范行為，包括把土地出讓收入納入政府財(cái)政預(yù)算，增加社會(huì)監(jiān)督以控制土地財(cái)政的過(guò)度擴(kuò)張。同時(shí)，還需要改革城鎮(zhèn)土地供應(yīng)機(jī)制，打破地方政府在城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)上的壟斷地位。
　　近期工業(yè)生產(chǎn)增速超預(yù)期反彈，基礎(chǔ)設(shè)施投資增速加快是一個(gè)重要的推動(dòng)因素�；�礎(chǔ)設(shè)施投資的主體主要是各級(jí)地方政府，投資資金來(lái)源在相當(dāng)大的程度上依賴賣地收入等土地出讓金。近期土地交易量?jī)r(jià)齊升導(dǎo)致土地出讓金收入大增，可能是地方政府在影子銀行融資受限的同時(shí)仍然能夠維持基礎(chǔ)設(shè)施投資快速增長(zhǎng)的主要原因。
　　準(zhǔn)確理解土地交易和政府支出、私人部門支出的關(guān)系對(duì)我們判斷經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)反彈的幅度及其可持續(xù)性非常重要。土地出讓金收入上升對(duì)地方政府的財(cái)政收支和私人部門的需求會(huì)產(chǎn)生何種影響？這種影響在短期和中長(zhǎng)期有什么不同？
　　短期內(nèi)土地交易活躍在增加政府收入、支持政府支出的同時(shí)，帶動(dòng)私人部門支出上升，對(duì)總需求的拉動(dòng)非常有效。和稅收不同，政府賣地給私人部門是一種資產(chǎn)交易，不代表資源從私人部門轉(zhuǎn)移到政府部門。但是房地產(chǎn)和金融聯(lián)系在一起，有很強(qiáng)的順周期的特征。在當(dāng)前房地產(chǎn)價(jià)格、租金已經(jīng)很高的情況下，土地價(jià)格上升會(huì)從融資、成本和金融風(fēng)險(xiǎn)三方面擠壓其他私人實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門，不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性。
　　一、三類政府收入對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響不同
　　從政府?dāng)U張支出的三類資金來(lái)源入手，分析其對(duì)總體經(jīng)濟(jì)的影響。一是稅收。從宏觀經(jīng)濟(jì)的角度看，政府以增加稅收來(lái)擴(kuò)張開支，不改變財(cái)政赤字，從而不帶來(lái)政府和私人部門之間的凈資源的轉(zhuǎn)移。稅收是政府對(duì)私人部門收入的無(wú)償占有，因此通過(guò)增加稅收來(lái)提高財(cái)政支出，相應(yīng)減少私人部門收入和支出，相應(yīng)的政府支出的增加對(duì)總需求的拉動(dòng)效果極為有限。
　　二是發(fā)債。政府通過(guò)增加負(fù)債來(lái)提高當(dāng)期的財(cái)政支出，會(huì)擴(kuò)大財(cái)政赤字或者減少財(cái)政盈余，財(cái)政政策的積極程度要高于第一種情況。雖然理論上政府的負(fù)債要靠未來(lái)增加稅收來(lái)償還，因而長(zhǎng)期來(lái)講政府債券等同于稅收（所謂“李嘉圖等價(jià)”），但現(xiàn)實(shí)中私人部門往往將持有的政府債券看做一種資產(chǎn)，而不會(huì)將其與交納給政府的稅收同樣看待，因此政府負(fù)債對(duì)私人部門支出的影響不同于稅收的影響。一般情況下，政府通過(guò)負(fù)債擴(kuò)大支出會(huì)有效拉動(dòng)總需求擴(kuò)張。但政府這么做的時(shí)候，還是會(huì)對(duì)私人部門的支出形成一定的擠壓，因?yàn)槿绻麤]有貨幣政策放松的配合，政府發(fā)債容易推升市場(chǎng)利率，從而打壓私人部門的消費(fèi)和投資支出。
　　在中國(guó)，政府還有第三種收入來(lái)源，就是賣地收入，即土地財(cái)政。政府賣地，其實(shí)是政府將國(guó)有土地（政府原有的或征用的）的使用權(quán)長(zhǎng)期出讓給企業(yè)從事工業(yè)或者商業(yè)（即房地產(chǎn)開發(fā)）經(jīng)營(yíng)。在我國(guó)商業(yè)用地的價(jià)格遠(yuǎn)高于工業(yè)用地。統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)的土地購(gòu)置面積即是指用于房地產(chǎn)開發(fā)（商業(yè)用地）的購(gòu)置面積。今年1-7月累計(jì)土地購(gòu)置面積1.87億平方米，土地成交價(jià)款4398億元，相當(dāng)于均價(jià)2350元/平方米，而長(zhǎng)三角地區(qū)的工業(yè)用地價(jià)格約為10萬(wàn)元-20萬(wàn)元/畝（合150元-300元/平方米）。今年以來(lái)，土地購(gòu)置面積增速回升，土地價(jià)格也持續(xù)上漲。土地交易量?jī)r(jià)齊升，導(dǎo)致政府的土地出讓金收入增長(zhǎng)較快，很大程度上支持了地方政府的收入，使得地方政府能夠維持較高的基礎(chǔ)設(shè)施投資增速。
　　政府通過(guò)賣地收入擴(kuò)大支出，短期內(nèi)對(duì)總需求的拉動(dòng)效應(yīng)大于增加稅收或財(cái)政赤字。政府出讓土地得到收入，對(duì)私人而言是獲得了一項(xiàng)資產(chǎn)，不影響私人部門的永久收入，從而不會(huì)像稅收那樣擠壓私人的支出。同時(shí)，土地出讓金也不會(huì)像政府借債那樣推升市場(chǎng)利率，擠壓私人部門的融資條件，影響其消費(fèi)和投資支出。
　　相反，土地交易的上升可能從兩個(gè)方面刺激私人部門的支出。短期內(nèi)私人部門會(huì)增加土地開發(fā)投資，和相應(yīng)的房產(chǎn)開發(fā)投資。另外，房地產(chǎn)作為抵押品在銀行信貸和非信貸類融資中都起了重要作用，土地和房地產(chǎn)價(jià)格的上漲改善相關(guān)企業(yè)的融資條件，支持其擴(kuò)大投資支出的能力。因此，短期而言，土地交易的活躍一方面增加政府的收入和開支，另一方面也增加了相關(guān)私人部門的財(cái)富和支出，對(duì)總需求的拉動(dòng)效果非常顯著。
　　二、土地財(cái)政不利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展
　　中長(zhǎng)期來(lái)看，土地財(cái)政會(huì)侵蝕實(shí)體經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新和生產(chǎn)能力，不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)加大長(zhǎng)周期的大上大下的波動(dòng)。首先，土地財(cái)政的擴(kuò)張模式依賴房地產(chǎn)價(jià)格的上漲，而后者導(dǎo)致房地產(chǎn)投資者面臨的實(shí)際利率（名義利率減去預(yù)期的產(chǎn)品價(jià)格上漲幅度）遠(yuǎn)低于其他行業(yè)，房地產(chǎn)對(duì)資金的旺盛需求提高了其他私人經(jīng)濟(jì)部門的融資成本。同時(shí)，地方政府賣地收入增加也擴(kuò)大了地方融資平臺(tái)的負(fù)債能力，其資金需求的擴(kuò)大加劇了其他私人部門融資的難度。過(guò)去一年，制造業(yè)固定資產(chǎn)投資增速大幅下滑，除了部分制造業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的影響，也反映了房地產(chǎn)和地方融資平臺(tái)對(duì)其他私人部門的擠壓。
　　其次，地價(jià)和房?jī)r(jià)的大幅上漲，以及與此相關(guān)的地租和房租的不斷上漲，增加了非房地產(chǎn)行業(yè)的生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)成本，擠壓了其發(fā)展空間。
　　第三，房地產(chǎn)價(jià)格的過(guò)快上漲容易形成不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的激勵(lì)機(jī)制。很難界定怎樣的房地產(chǎn)價(jià)格漲幅是合理的，但毫無(wú)疑問，地價(jià)和房?jī)r(jià)的持續(xù)快速上漲會(huì)導(dǎo)致投資房地產(chǎn)的回報(bào)率遠(yuǎn)高于其他行業(yè)。企業(yè)家由此受到負(fù)面的激勵(lì)，將更多要素投入房地產(chǎn)的投機(jī)炒作，而非進(jìn)行實(shí)業(yè)投資。這將導(dǎo)致與實(shí)業(yè)投資相伴隨的創(chuàng)新精神受到削弱，而實(shí)業(yè)投資和創(chuàng)新恰恰是經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的源泉。
　　最后，正因?yàn)榉康禺a(chǎn)和金融聯(lián)系緊密，具有很強(qiáng)的順周期特征，自動(dòng)糾正過(guò)度擴(kuò)張的機(jī)制弱，加大了經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)周期的上下波動(dòng)，甚至帶來(lái)金融危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)顯示，房地產(chǎn)擴(kuò)張對(duì)總需求有明顯的拉動(dòng)作用，但房地產(chǎn)行業(yè)容易出現(xiàn)泡沫，一旦泡沫破裂，會(huì)對(duì)金融體系、實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生很大的沖擊。
　　總之，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)一些積極現(xiàn)象，財(cái)政支出的增加，信貸的定向?qū)捤�，支持了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、棚戶區(qū)改造、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域的投資，對(duì)穩(wěn)定短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有幫助，同時(shí)有利于民生和長(zhǎng)期的結(jié)構(gòu)調(diào)整。但是，最近的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也出現(xiàn)了值得警惕的現(xiàn)象，那就是房地產(chǎn)市場(chǎng)的再次上升，不少地方政府賣地出現(xiàn)地價(jià)創(chuàng)歷史新高。在房地產(chǎn)價(jià)格已經(jīng)很高，對(duì)其他行業(yè)的擠壓越來(lái)越嚴(yán)重的情況下，靠房地產(chǎn)來(lái)支持短期的投資無(wú)疑是飲鴆止渴。
　　近期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展凸顯了建立地方政府財(cái)政的長(zhǎng)效機(jī)制的重要性。討論財(cái)稅體制的改革超出了本文的目的，但想強(qiáng)調(diào)的是，從稅收、舉債、賣地三種地方政府的收入來(lái)看，賣地的順周期性最強(qiáng)，最缺乏自我糾正過(guò)度擴(kuò)張的機(jī)制。長(zhǎng)效機(jī)制的建立需要改變對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴，這涉及房產(chǎn)稅的引進(jìn)。對(duì)于土地出讓收入的使用，也要建立更規(guī)范的監(jiān)督制度，包括把土地收益納入政府的預(yù)算，借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)建立透明度高的土地收益基金，增加對(duì)地方政府賣地收入的使用的監(jiān)督。要打破土地財(cái)政所主導(dǎo)的地方發(fā)展模式，還需要改革城鎮(zhèn)土地供給方式。目前地方政府是城鎮(zhèn)土地的壟斷提供者。在地方政府享受土地財(cái)政收入的同時(shí)，也造成了很多負(fù)面后果。一方面，地價(jià)上漲推升房地產(chǎn)泡沫，另一方面是農(nóng)民對(duì)拆遷補(bǔ)償不滿，社會(huì)矛盾不斷。一個(gè)解決的方向是通過(guò)確認(rèn)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，在有限的框架下允許農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步打破地方政府在城市用地供應(yīng)方面的壟斷。

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