【社會主義新農(nóng)村建設(shè)過程中的公共產(chǎn)品供給研究】 社會主義新農(nóng)村

　　收稿日期：2006-09-22? 　　作者簡介：許傳紅（1972-），女，湖北武漢人，武漢科技大學(xué)中南分校文法學(xué)院講師，碩士。? 　　（武漢科技大學(xué)中南分校文法學(xué)院，湖北 武漢 430223）?
　　摘要：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足已經(jīng)成為制約我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的瓶頸，本文在分析我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度歷史變遷的基礎(chǔ)上，提出了我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題，并探討了如何完善我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的問題。?
　　關(guān)鍵詞：新農(nóng)村；公共產(chǎn)品；供給；變遷?
　　中圖分類號：D602 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A??
　　
　　一、我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給?制度的歷史變遷
　　
　　公共產(chǎn)品供給制度實(shí)際上是權(quán)利和利益的轉(zhuǎn)移和再分配，它并非一個(gè)單一的制度，而是多種具有關(guān)聯(lián)性的規(guī)則、制度所構(gòu)成的一個(gè)組合或者說體系。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度主要由決策機(jī)制、資金籌集機(jī)制以及生產(chǎn)和監(jiān)督管理機(jī)制構(gòu)成。新中國成立后，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度經(jīng)歷了人民公社、改革開放后兩個(gè)時(shí)期。?
　　在人民公社時(shí)期，由于社隊(duì)幾乎控制了所有的生產(chǎn)、生活資料，農(nóng)民僅僅是簡單地向集體出售勞動(dòng)的“社員”，農(nóng)戶之間呈現(xiàn)出高度的同質(zhì)性，因而農(nóng)戶沒有對公共產(chǎn)品需求的主動(dòng)性，也無所謂需求的差異性。這時(shí)候農(nóng)村公共產(chǎn)品的物質(zhì)成本分?jǐn)偸窃诩�體分配之前直接從各個(gè)基本核算單位扣除。對農(nóng)民來說，雖然實(shí)際上也是自己所得部分的扣除，但由于是分配前的扣除，單個(gè)農(nóng)民并不清楚自己分?jǐn)偟墓�共產(chǎn)品物質(zhì)成本為多少，農(nóng)民成為隱性的農(nóng)村公共產(chǎn)品成本分?jǐn)傉�，對�?fù)擔(dān)的感受是間接的。當(dāng)時(shí)，工分制以及工分總量膨脹的無約束，是公社時(shí)期制度外公共產(chǎn)品供給的主要基礎(chǔ)。與其他任何制度安排相比，公社制度在將勞動(dòng)力資源配置于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)方面具有最大潛力。公社時(shí)期農(nóng)村公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者(教師、醫(yī)生、大隊(duì)干部等)全部以補(bǔ)貼工分形式參與分配。這種增加工分總數(shù)、降低工分值的成本分?jǐn)偡绞�，使單個(gè)農(nóng)民同樣不清楚自己的負(fù)擔(dān)額。當(dāng)時(shí)社隊(duì)具有非常強(qiáng)的動(dòng)員勞動(dòng)力的能力，所以使得當(dāng)時(shí)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給具有非常強(qiáng)的“自我承擔(dān)”、“自我生產(chǎn)”、“自我管理”的特點(diǎn)。?
　　改革開放后和人民公社時(shí)期相比，農(nóng)民最大的變化是開始擁有了自己的生產(chǎn)和生活資料，并擁有相當(dāng)大的自主處置權(quán)，其獨(dú)立的市場經(jīng)濟(jì)地位基本確立。原來高度同質(zhì)化的農(nóng)民群體開始分化，并且隨著擁有的財(cái)產(chǎn)、生產(chǎn)安排、消費(fèi)習(xí)慣和對未來預(yù)期的不同而對公共產(chǎn)品的需求表現(xiàn)出很大的差異性。但是由于種種原因，這時(shí)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策仍然沒有突破人民公社時(shí)期以行政手段強(qiáng)制性供給的弊端。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村組織追求的目標(biāo)與轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的需求并不完全一致，于是，為了達(dá)到政府的目標(biāo)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給就主要不是根據(jù)本轄區(qū)農(nóng)民的需求決定，而是由外部政府或組織確定。改革開放后農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求表達(dá)和人民公社時(shí)期類似，仍是以領(lǐng)導(dǎo)者的政治、經(jīng)濟(jì)理性為主，農(nóng)民的真實(shí)需求表達(dá)仍是處于邊緣化的境地。只是稅費(fèi)改革后實(shí)行的“一事一議”使農(nóng)民的需求在很小的范圍內(nèi)得以表達(dá)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策仍然沒有突破人民公社時(shí)期以行政手段強(qiáng)制性供給的弊端，農(nóng)民難以在公共產(chǎn)品供給決策中反映自己的意見或表達(dá)自己的需求，最終形成目前不能適應(yīng)需求的帶有強(qiáng)制性的自上而下的公共產(chǎn)品供給決策程序。?
　　在改革開放后至稅費(fèi)改革前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共產(chǎn)品由集體范圍內(nèi)的扣除，轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)戶家庭的直接繳納。這一時(shí)期，由于公共產(chǎn)品的成本直接分?jǐn)偟綉簦�并且農(nóng)戶又已成為基本的經(jīng)濟(jì)核算單位，有了自己獨(dú)立的利益，因而對負(fù)擔(dān)輕重與否的感受是直接的，從而也凸顯了這一時(shí)期的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。稅費(fèi)改革后這種制度外籌資的途徑基本被堵上，農(nóng)民負(fù)擔(dān)得以減輕。農(nóng)村公共產(chǎn)品的建設(shè)資金主要靠上級轉(zhuǎn)移支付，少部分來自于以“一事一議”方式籌到的資金。這時(shí)的公共產(chǎn)品所需人力成本的貨幣化程度大大提高，公共產(chǎn)品建設(shè)使用的勞動(dòng)力的成本大部分以貨幣形式支付，只有少部分由農(nóng)民以活勞動(dòng)(如義務(wù)工和勞動(dòng)積累工)的形式支付，稅費(fèi)改革后又逐步取消了義務(wù)工和勞動(dòng)積累工。這時(shí)的農(nóng)村公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和管理也開始日益分離，并以多種靈活的方式出現(xiàn)：政府直接投資并管理；政府擁有全部資本，法人團(tuán)體以商業(yè)方式經(jīng)營；政府管制下私人資本經(jīng)營；在政府資助下私人資本經(jīng)營等。更為值得一提的是，隨著一部分農(nóng)民越來越富裕，稅費(fèi)改革后非政府供給主體的作用更加凸顯。?
　　
　　二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題?
　　
　　近年來我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給規(guī)模和結(jié)構(gòu)有明顯的改善，但是受城鄉(xiāng)二元發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致的國家總體投入不足、供給主體錯(cuò)位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱導(dǎo)致的供給效率低下、缺乏科學(xué)的需求表達(dá)機(jī)制、供給決策機(jī)制和規(guī)范的監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制等原因的影響，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給仍滯后于農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求，主要存在以下問題：?
　　（一）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任劃分不合理，供給主體錯(cuò)位現(xiàn)象嚴(yán)重。根據(jù)公共財(cái)政理論，農(nóng)村純公共產(chǎn)品應(yīng)由政府免費(fèi)提供，對于農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供，市場機(jī)制可以發(fā)揮一定的作用。但是，在實(shí)際中，政府與市場、中央政府與地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任劃分上不盡合理。本來應(yīng)該由政府提供的公共產(chǎn)品或由政府與農(nóng)民共同承擔(dān)的公共產(chǎn)品成本，卻完全由農(nóng)民承擔(dān)；本來應(yīng)該由上級政府提供的公共產(chǎn)品卻通過政府轉(zhuǎn)移事權(quán)，交由下級政府提供，最終落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民頭上。如基礎(chǔ)教育、計(jì)劃生育都是基本國策，是為了全國人民的共同利益，是全國性的公共產(chǎn)品，但這些事權(quán)目前主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村級組織承擔(dān)。又如民兵訓(xùn)練屬于國防事業(yè)的組成部分，是典型的公共產(chǎn)品，是中央政府之事，然而卻下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)大于財(cái)權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在事權(quán)無法轉(zhuǎn)移的前提下，采取了向農(nóng)民伸手，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。?
　�。ǘ�）供給總量不足，產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡。多年來我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給雖不斷增加，但中西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)灌溉問題、邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)的農(nóng)業(yè)科技投入等問題仍然十分突出，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的灌排能力和抗災(zāi)能力不斷下降，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境不斷惡化，農(nóng)業(yè)科技、法律政策、市場信息、農(nóng)村教育的供給遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民的需求。同時(shí)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與需求不相適應(yīng)，產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡。一是基層政府行政管理服務(wù)的供給嚴(yán)重過剩，除黨、政、人大和政協(xié)四套班子外，還有“七所八站”和一些常設(shè)的辦公室，機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹。二是農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給不足，不太需要的產(chǎn)品供給過剩，為追求政治目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)利益最大化，基層政府在有限財(cái)力的約束下，對那些看得見、摸得著、見效快、易出政績的“硬”產(chǎn)品的供給，如達(dá)標(biāo)工程、形象工程，即使農(nóng)民沒有需求也積極供給，而對農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用和農(nóng)產(chǎn)品銷售網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)等見效慢、戰(zhàn)略性的“軟”產(chǎn)品的供給卻沒有很高的積極性。三是促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、農(nóng)村教育和環(huán)境保護(hù)等對提高農(nóng)民素質(zhì)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展意義重大的產(chǎn)品嚴(yán)重短缺。結(jié)構(gòu)的失衡不但擠占了有限的財(cái)源、而且加劇了供求矛盾，嚴(yán)重影響了農(nóng)民的生活和農(nóng)村的發(fā)展。?
　�。ㄈ�）區(qū)域供給差異明顯。我國農(nóng)村區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡客觀存在。在現(xiàn)行的供給體制下，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在著明顯的區(qū)域差異。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)多和財(cái)源豐裕的東部沿海地區(qū)，政府的財(cái)政收入充足，能提供較多的公共產(chǎn)品，農(nóng)民負(fù)擔(dān)較輕；在資源條件落后、交通不便、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)少的中西部地區(qū)，公共產(chǎn)品的供給呈明顯的短缺態(tài)勢，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也重。?
　　
　　三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的完善措施?
　　
　　（一）調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)和財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，加大財(cái)政對農(nóng)村的投入。長期以來，由于我國公共財(cái)政體制等原因，公共財(cái)政投資的重心是城市基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共事業(yè)建設(shè)，惠顧農(nóng)村卻微乎其微，致使農(nóng)村只能依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民集資等形式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共事業(yè)建設(shè)。伴隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的不斷深化，尤其是2005年中央政府提出在農(nóng)村全面取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級組織制度外籌集財(cái)政資金的渠道基本上被堵死，財(cái)政收入銳減。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級組織可支配的公共資源減少，使得本來就匱乏的農(nóng)村公共產(chǎn)品日益突出。因此，在推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革的過程中，加大對農(nóng)村基層組織轉(zhuǎn)移支付的力度至關(guān)重要。然而，許多地方政府財(cái)政入不敷出，無力向農(nóng)村提供最基本的公共服務(wù)，而農(nóng)民收入水平偏低，自我籌集資金的能力弱，無力支持農(nóng)村社會公共事業(yè)的發(fā)展。因此，要改變農(nóng)村公共產(chǎn)品供給落后的局面，緊緊依靠農(nóng)村自身的積累和投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，政府應(yīng)加大對農(nóng)村的財(cái)政投入，支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共事業(yè)建設(shè)。?
　�。ǘ�）建立有效的需求表達(dá)、供給決策和監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制。首先是結(jié)合鄉(xiāng)村民主化建設(shè)，建立一種能充分反映農(nóng)民需求的“自下而上”的表述機(jī)制。通過全體農(nóng)民或農(nóng)民代表參與的形式把農(nóng)民的個(gè)人偏好轉(zhuǎn)變?yōu)榧�體偏好，使農(nóng)民在決定公共產(chǎn)品的偏好上有更大的發(fā)言權(quán)。其次是改變“自上而下”的單向決策為農(nóng)民代表廣泛參與的雙向透明決策，從制度上解決決策權(quán)的配置問題。借鑒“一事一議”的做法，積極尋找能夠降低決策成本而不失公平的議事決策程序:在具體決策過程中，通過建立規(guī)范的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村農(nóng)民代表參與的公共事業(yè)聽證制度，提高供給的科學(xué)性、合理性和有效性。最后是結(jié)合公共財(cái)政管理體制建設(shè)，改變基層政府和村民組織的單向不透明財(cái)政為農(nóng)民代表有效參與監(jiān)督的雙向透明財(cái)政。在推進(jìn)財(cái)政民主制度建設(shè)的進(jìn)程中，上級政府應(yīng)把對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的部分監(jiān)控權(quán)交給地方百姓，改變目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單方面決定著公共財(cái)源收支、缺乏有效監(jiān)管約束的狀況，最終通過運(yùn)行機(jī)制的完善，提高產(chǎn)品供給的效率效益，杜絕或減少決策失誤和官員腐敗。?
　�。ㄈ�）改革農(nóng)村公共產(chǎn)品的籌資制度，實(shí)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化。我國是一個(gè)發(fā)展中國家，農(nóng)村地域廣闊，農(nóng)村公共產(chǎn)品不僅需求量大，而且需求種類繁多，僅僅依靠政府有限的財(cái)政投入，無法滿足農(nóng)村日益增長的公共產(chǎn)品需求。所以，我們應(yīng)該對農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資簡單劃一的方式進(jìn)行變革，實(shí)行政府與市場共同供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的新模式。除征稅和收費(fèi)外，政府可采取政府貸款、發(fā)行地方公共建設(shè)債券、政府參股等方式和通過稅收優(yōu)惠、貼息資助等措施吸收私人、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的資金，采用獨(dú)資經(jīng)營、合作經(jīng)營、長期特許經(jīng)營、租賃承包、托管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合等靈活的經(jīng)營形式，實(shí)現(xiàn)資金供給和運(yùn)作模式的多元化，從而緩解政府的財(cái)政壓力和減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。在中央政府供給涉及公民基本人權(quán)的公共產(chǎn)品 （如義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障服務(wù)）、全國性的農(nóng)村公共產(chǎn)品(如全國性農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、全國性農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)等)以及區(qū)域性公共產(chǎn)品(如河流治理、病蟲害防治)的同時(shí)，適當(dāng)引入市場機(jī)制。在明確產(chǎn)權(quán)的前提下，按照“誰投資、誰收益”的原則，積極引進(jìn)民間資本，加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金投入，形成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化的新格局。?
　　（四）借鑒農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的國際經(jīng)驗(yàn)，注重加強(qiáng)保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的農(nóng)村公共產(chǎn)品的建設(shè)。一是農(nóng)業(yè)保護(hù)政策等軟公共產(chǎn)品。國際上，不論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，政府都很重視對農(nóng)業(yè)的保護(hù)，制定了許多農(nóng)業(yè)保護(hù)政策，如政府補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度等。二是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施方面的公共產(chǎn)品，包括交通運(yùn)輸、電力設(shè)施、水利工程、治理農(nóng)業(yè)污染等。三是農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)方面的公共產(chǎn)品，包括農(nóng)業(yè)信息、中介服務(wù)、農(nóng)業(yè)氣象預(yù)測預(yù)報(bào)等。此外，建立完善的農(nóng)產(chǎn)品市場也是極為重要的。通過完善農(nóng)產(chǎn)品市場加工、儲藏、保鮮、監(jiān)測、檢驗(yàn)等配套設(shè)施，建立起信息系統(tǒng)、質(zhì)量檢測檢驗(yàn)系統(tǒng)、電子結(jié)算系統(tǒng)等，完善農(nóng)產(chǎn)品市場行情信息網(wǎng)和供求信息網(wǎng)，完善市場信息收集與發(fā)布制度，提高農(nóng)產(chǎn)品市場設(shè)施水平，強(qiáng)化服務(wù)功能并消除農(nóng)產(chǎn)品供需雙方的信息不對稱。此外，保障農(nóng)村基礎(chǔ)教育，加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)教育、大力支持農(nóng)村合作組織，注重發(fā)揮社會組織和協(xié)會的作用、重視農(nóng)業(yè)發(fā)展中的環(huán)境保護(hù)問題都是我們國外農(nóng)村公共產(chǎn)品供給給我們提供的有益啟示。?
　　
　　參考文獻(xiàn)?
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　　[3]林萬龍.中國農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給制度變遷研究[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2003.

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