中國外交中的地方因素:中國外交發(fā)展的因素

　　摘要全球化論者認為，民族國家的地位和作用在全球化時代日益被削弱，原本屬于國家的權力發(fā)生了多向度的失散，通過向上和向下移交權威，中央外交正在受到來自多方面的制約和影響。當代外交中，“分層”現(xiàn)象日益突出。中國自70年代末開始改革開放，中央政府的“分權”使得地方政府不但獲得了利益目標，而且也擁有了地方資源配置控制權，成為一個相對獨立的利益主體。城市在參與對外事務中可以獲得國際利益，也對中央外交形成了一定的壓力和影響。在此基礎上，本文探討了在中國現(xiàn)行外交政策中實現(xiàn)中央與地方“共贏”的可能性。
　　關鍵詞 中國外交 全球化 地方政府
　　中圖分類號：D80 文獻標識碼：A 文章編號：1005-4812（2007）03-0042-47
　　
　　一、當代外交的分層現(xiàn)象
　　
　　保羅•肯尼迪（Paul Kennedy）認為，全球化使民族國家是否繼續(xù)有用成為問題。他認為，原本屬于國家的權力發(fā)生了多向度的失散，通過向上和向下移交權威，民族國家或許可能更好地應付未來的變化。部分權力向上轉移到各種國際組織，國家在有些方面的決策轉移到國際組織，政策由有關國家共同來制定。這里最典型的例子要數(shù)歐盟，歐盟委員會在某些方面甚至具有對成員國排他的權力，其他如世貿組織等對國際貿易爭端也具有一定裁決權；國家的部分權力向下則轉移到各級地方政府，特別是在社會系統(tǒng)變得越來越復雜、變化越來越快的今天，許多決策需要有第一手的資料做基礎，需要在第一時間內做出，因此地方政府在許多方面比中央政府具有更大的優(yōu)勢。[1]
　　英國考文垂大學的白里安•豪京（Brain Hocking）在1993年出版了一本名為《將外交政策地方化：次國家政府和多層外交》的專著中，首次提出多層外交論（multi-layered diplomacy）這一概念。他認為，首先，作為一國政治體制的一部分，次國家政府不可能是一個完全自主的國際行為體，不能簡單地將它與跨國公司等非國家行為體等同起來。關鍵不在于新的次國家國際行為者的出現(xiàn)，而在于將國際和國內政治加以區(qū)分的傳統(tǒng)界限變得模糊。在國內政治的國際化和國際政治的國內化的雙重趨勢影響下，公民社會、地方政治、國家政治和國際政治日益結合為一個多層政治舞臺，任何一個行為者要想實現(xiàn)自己的政策目標，都必須在地方、全國和國際的層面上同時展開活動，才能獲得成功。其次，豪京認為，必須承認外交政策過程的復雜性，即政策過程將因問題領域的不同而具有不同的特點，并且各行為者的角色和影響在政策制定的不同階段也將有差別。第三，“多層博弈”催生了新的“多層外交”，其中，不光行為者之間的互動關系會增加無數(shù)新的類別，而且這種新的互動網(wǎng)絡也會為發(fā)展新的外交戰(zhàn)略提供眾多的可能性。[2]
　　與此同時，一些專門研究歐洲一體化的學者，如加里•馬克斯和里斯貝特•胡戈等人則從歐洲一體化的經驗出發(fā)提出了多層治理論（multi-layered governance）。[3]比較兩種理論，雖然名稱不同，但兩者的假設和分析方法都極其近似。[4] 與豪京一樣，馬克斯和胡戈等學者討論了權威從中央政府向上即向超國家（supranational）層面、向下即向次國家（sub-national）層面、向側面即向公共和私人的網(wǎng)絡分散的現(xiàn)象和趨勢，認為這種權力分散比一切權力都被集中控制在中央政府會更有效，而且都認為這種權力分散應該是多層面的，因為需要解決的問題和相關政策至少在領土意義上也是多層面的：有全球層面的，也有各級地方層面的。他們認為，歐盟決策的提出和貫徹實施過程中地方政府發(fā)揮了影響：在政策提出階段，作為地方政府代言人的歐盟地區(qū)委員會和單個地方政府通過制度化的或非制度化的渠道試圖對歐盟議程的確定、政策的提出施加影響；在貫徹落實階段，地方政府，特別是那些聯(lián)邦制國家的地方政府，起了更為顯著的作用。[5]
　　豪京將外交分為兩類：國際外交，即中央政府的國際外交和地方政府的國際外交；國內外交，即中央政府和本國地方政府之間的談判交涉。他認為，“成功的對外政策需要國內外交，而且成功的國內外交更依賴于在國際舞臺上的外交互動。”[6] 事實上，豪京“多層外交論”的提出并非首創(chuàng)，其他學者或政治領袖包括我國政治家周恩來總理都曾論述過，但是由于時代背景的不同和理論內涵的差別，豪京的理論更能反映當代世界的現(xiàn)實。
　　
　　二、中央與地方的“博弈”關系
　　
　　中央政府是一個活動范圍遍及全國的行政機關，具體是指在全國范圍內總攬國家政務的機關和負責國家各部門管理的機關。前者如內閣、政務院、國務院、部長會議、聯(lián)邦執(zhí)行委員會等；后者則包括各個部、省（多數(shù)國家稱“部”，個別國家如日本稱“省”）等。[7] 對于各個國家來說，中央政府在整個國家管理結構體系中處于最高、最核心的層級和地位，掌握著國家與社會發(fā)展的主要權力，這一點是毋庸置疑的。地方政府則是一定規(guī)模的國家為了更好地管理社會，按照行政建制建立起來的行政機關，它有權決定和管理一個較小地區(qū)的公共政治。地方政府與中央政府聯(lián)合，實行分級管理，共同形成了完整的國家機構。
　　博弈關系是普遍存在于國際和國內政治中的現(xiàn)象，凡是具有競爭或對抗性質的行為均稱為博弈行為。在這類行為中，參加斗爭或競爭的各方具有不同的目標或利益。為了達到各自的目標和利益，各方必須考慮對手的各種可能的行動方案，并力圖選取對自己最為有利或最為合理的方案。國家主體與地方政府之間也存在“博弈”，雖然二者處于相互補充關系，地方政府從屬于國家主體，但兩種權力之間仍存在相互制衡的關系。在這種互相制約、互相合作的過程中，可以根據(jù)不同情況分為零和博弈、非零和博弈和無變化的關系。
　　零和博弈，意思是雙方博弈，一方得益必然意味著另一方損失，一方得益多少，另一方就損失多少。之所以稱為“零和”，是因為將勝負雙方的“得”與“失”相加，總數(shù)為零。零和博弈屬于非合作博弈，其中博弈雙方是沒有合作機會的。在零和博弈中，各博弈方決策時都以自己的最大利益為目標，結果是既無法實現(xiàn)集體的最大利益，也無法實現(xiàn)個體的最大利益。除非在各博弈方中存在可信的承諾或可執(zhí)行的懲罰作保證，否則各博弈方就難以進行合作。如“分離外交”[8] 論者認為，前蘇聯(lián)與前南斯拉夫的解體是當代民族分離主義導致國家解體的兩個典型事例。在當代，隨著民族主義的發(fā)展，分離主義逐漸有與極端主義、恐怖主義結合的趨勢，不僅成為恐怖主義活動的根源，而且成為恐怖主義的一個重要特征，日益危害到國家的整體利益。而西班牙的巴斯克運動，斯里蘭卡的泰米爾人問題以及英國的北愛爾蘭問題則是個別民族或非主體民族對國家所表現(xiàn)出的離心傾向。
　　非零和博弈，是指雙方在博弈中都有所增益。在這種關系中，國家主體與地方政府追求的價值與利益是相互并存的，在國家面臨安全保障、統(tǒng)一獨立 ，以及維持統(tǒng)治等方面的危機時，地方政府不是追求與國家主體不同的價值與利益，而是尋求作為對國家主體的一種補充。國家并不否定和反對地方政府的存在，反而會積極地接受和承認地方政府的權利與利益。因此，二者之間形成了共存與對稱的權力關系，權力的轉移也成為一種非零和博弈的關系。非國家主體從屬于國家是指前者所追求的價值與利益都從屬于和受制于后者。這些非國家主體只發(fā)揮支持國家價值與利益的御用團體的作用，幾乎放棄制約、反對和影響國家行為的努力，基本不發(fā)生權力的轉移。[9] 這種博弈關系普遍存在于當今各國中央與地方關系中。可見，基于非零和博弈關系上的中央與地方“共贏”的對外政策是可能的。
　　
　　三、中國改革開放后的中央與地方關系
　　
　　20世紀70年代末，中國開始了有史以來規(guī)模最大、最深刻的一次對外開放。這不僅是中國國內形勢發(fā)展的結果，更是適應全球化、融入世界經濟的必然。在對外開放的二十多年里，中國采取的開放戰(zhàn)略帶有明顯的主動性、漸進性和政策性。隨著中國實行一系列經濟體制改革，中央與地方各級政府之間的相互關系已經發(fā)生了深刻變革。
　　第一，改革開放決定了中國經濟的轉型，并從根本上改變了中央與地方利益關系的狀況。改革開放前的利益結構的整體性、單一性不復存在，“以供給為導向而不是以需求為導向”的制度被“以市場需求配置社會利益資源”的制度所取代。中央政府通過實施增量改革、體制外先行和區(qū)域推進等戰(zhàn)略，努力推動各利益主體尤其是地方政府實現(xiàn)自身利益的最大化。政策調整成為主要手段，通過政策供給的方式來填補制度上的空白和缺陷，以調整中央與地方利益關系。這一系列政策調整主要體現(xiàn)在兩個階段：第一個階段是80年代以來的中央政府對企業(yè)和地方政府的雙重放權讓利，前者包括“利改稅”、企業(yè)承包制、增加企業(yè)自主經營權等，后者則主要指中央與地方財政體制由“一灶吃飯”改為“分灶吃飯”以及地方政府經濟管理權限的擴大；第二個階段是1994年以來以分權化[10] 的規(guī)范化和制度化為主線、旨在構建新體制框架的宏觀管理體制改革，它以分稅制為核心，包括金融、投資、計劃、外匯諸方面的綜合配套改革措施。
　　第二，地方政府逐漸成為一個相對獨立的利益主體，有著自己的利益目標。以“簡政放權”或“放權讓利”為基本思路的改革將更多的決策權下放給地方政府和生產單位，給地方、企業(yè)和勞動者以更多的利益，目的是調動地方政府和生產者的積極性。就這場改革中的分權化制度安排本身來說，最顯著的結果就是賦予地方相對獨立的利益和強化了地方政府經濟管理職能，使地方政府不但是國民經濟宏觀總量在不同地區(qū)平衡的被控客體，而且是區(qū)域內經濟活動的獨立調控主體。從分權化改革開始，地方政府不但獲得了利益目標，而且也擁有了地方資源配置控制權，使地方政府實現(xiàn)其利益目標成為可能。因此，在以市場取向為目標的改革過程中，地方政府逐漸具備了新的角色定位，即作為一個利益意識和利益取向獨立化和明晰化的利益主體。其結果是地方政府擁有了批準外國投資項目、設立投資特區(qū)、建立貿易公司、進行出口補貼等權力，同時在地方經濟方面也具有了更多的自主權，如建立產業(yè)項目及為了促進當?shù)亟洕�發(fā)展建立本地市場。
　　第三，地方政府之間攜手合作，共同邁向全球化。在全球經濟一體化趨勢的影響下，各國政府改革方案中的共同趨勢之一，就是地方政府間伙伴關系的建立與發(fā)展。在政府間關系中，中央政府與地方政府是一種垂直的政府間關系，地方政府間則是一種水平的關系，這種關系是地方政府在促進地方社會經濟發(fā)展中需要處理的一種基本關系。在市場經濟條件下，目前有關地方政府治理的觀念，已由傳統(tǒng)上較為權威、封閉和狹隘的舊地方主義，轉變?yōu)閺娬{權力或資源相互依賴、開放和區(qū)域合作的新地方主義。因此，地方政府基于本身的發(fā)展和解決問題的需要，越來越重視通過水平政府間關系的相互合作。[11] 例如，泛珠江三角洲區(qū)域合作（即“9+2”模式），是目前中國境內最大的地方政府間合作模式。通過這種區(qū)域內合作，地方政府可以充分整合其掌握著大量的地方公共資源，借助跨境地方政府間關系，互搭平臺，共同推進政治、經濟、教育等諸多領域的合作。目前，這一模式已受到合作各方的重視，該區(qū)域的經濟社會發(fā)展亦取得了顯著的成就，整體效應已經顯現(xiàn)。
　　
　　四、中國城市的對外交往
　　
　　城市參與對外事務活動可以獲得國際利益�，F(xiàn)代公共管理理論認為，公共管理的主體是多元的，國家是公共管理的主體，地方政府也是公共管理的主體。中國城市越來越意識到跨出國門、通過加強交往來實現(xiàn)和滿足自身需求的必要性。這有利于提升城市的競爭力，實現(xiàn)利益互助和資源互補，降低地方發(fā)展的交易成本。一方面，積極參與對外交往，可以促進本地的經濟發(fā)展。中國各級地方政府承擔的最重要的對外職責，是努力尋求和拓展有利的發(fā)展空間，為地方經濟的發(fā)展服務。地方政府不僅要利用國內資源，而且更要努力地利用國際資源，在世界范圍內促進本地經濟與國際經濟的聯(lián)系。當前，中國的各大城市都成立了自己的招商局，招商引資被認為是城市推進現(xiàn)代化的重要途徑。另一方面，積極參與對外交往能夠促進本地的文化利益，拓展國際影響力。中國地域遼闊，長期以來各地形成了風格不同、色彩各異的文化。中國的地方政府都熱衷于發(fā)展國際文化交流，通過不同文化之間的交流，使不同國家和地區(qū)的人民可以相互理解，增進合作。這也是城市謀求國際經濟利益的橋梁和媒介。正如十六大報告所指出的那樣：“我們將繼續(xù)廣泛開展民間外交，擴大對外文化交流，增進人民之間的友誼，推動國家關系的發(fā)展�！蔽幕�搭臺，經濟唱戲，是中國城市招商引資的絕招之一。
　　中國是一個大國，外交若由中央完全承擔，客觀上會忽略不同區(qū)域的地緣上的有利因素。此外，中國的地緣政治一方面存在很大的不確定性，另一方面，中國的地理條件特殊而復雜，中央政府如果不充分地調動地方的積極性，中國的外交就可能改變不了其實際存在的某些針對性不強、效率低下的問題。地方國際利益的分化、國際行為能力的增強是地方政府加大對外交往的主要動力，這反過來推動了中央政府調整國家的外交政策，使對外戰(zhàn)略更趨合理。在中國的外交實踐中，地方政府參與中央整體外交的成功案例比比皆是，屢屢獲得良好效果。比如上海合作組織的誕生，就曾經得到上海市人民政府的協(xié)辦，中央充分調動了上海的積極性和地方政府的資源。還有博螯亞洲論壇等的成功實踐，使博鰲從名不見經傳變?yōu)槭廊瞬毮�。這些案例為中國的地方政府參與國際活動提供了可資借鑒的經驗。
　　改革開放以來，中國城市紛紛尋求“走出去”的途徑，制定自己的國際化戰(zhàn)略。例如，南寧地處中國華南沿海經濟圈、大西南經濟圈和東南亞經濟圈的交匯中心，具有沿海、沿邊、沿江“三位一體”的區(qū)位優(yōu)勢，是華南經濟區(qū)的樞紐城市，成為中國對東盟開放的最前沿。近年來，隨著中國―東盟博覽會落戶南寧，中國―東盟自由貿易區(qū)建設進程加快，泛珠江三角洲區(qū)域經濟合作、粵港澳臺合作交流進一步加強。當前南寧正在加快中國―東盟國際商務區(qū)、中國―東盟經濟園區(qū)、中國―東盟物流園區(qū)的建設，通過積極推動與東盟國家全方位的合作，全面提升南寧區(qū)域性國際化城市功能，不斷完善大西南出海通道和區(qū)域綜合性核心城市功能，使南寧成為東盟國家客商投資置業(yè)、開展經貿合作的熱點城市。
　　廣泛發(fā)展國際友好城市是中國城市對外交往的重要途徑。自上個世紀七十年代起，中國與日本之間建立了不少友好城市，從此開啟了中國城市對外交往的歷史。友好城市作為中國城市對外交往的主要載體得到了蓬勃發(fā)展，各個城市分別制定符合自身條件的“友城戰(zhàn)略”。僅以廣州為例，自1979年5月與日本福岡市建立友好城市關系以來，截止2005年底，廣州已與世界五大洲的16個城市建立了友城關系，還結成了16個友好合作交流城市和3對友好城區(qū)，形成了“三位一體”的友城格局。友好城市已突破了首腦互訪和考察交流的一般模式，進而實現(xiàn)了經濟合作、文化體育交流等多方位、立體化的方向轉變，友城交流日益成為中國城市對外交往的重要渠道。
　　
　　
　　五、構建中央與地方“共贏”的對外政策
　　
　　包括城市在內的地方政府的對外交往，形成了對國家總體外交的有益補充，越來越多的城市積極“走出去”，招商引資、建立姐妹城市關系、進行對外訪問；但與此同時，城市日益擴大的對外交往也增強了對中央外交的影響，對傳統(tǒng)的外交模式產生了越來越大的壓力。如少數(shù)幾個地方政府正在建立類似于外交聯(lián)邦主義的先例。[12] 雖然沒有憲法保障，魁北克可以在法語國家首腦會議上和幾十個國家平起平坐，香港可以在世界貿易組織中參與規(guī)劃全球貿易體制的未來，歐盟國家的地方政府可以在歐盟地區(qū)委員會中對歐盟的許多政策發(fā)表意見，并提出自己的倡議。這些事例雖然不多，但對其他地方政府，特別是聯(lián)邦制國家中的地方政府來說，無疑是具有一定吸引力的榜樣。在這樣的發(fā)展趨勢面前，在對外關系上的全面中央集權將越來越難以成為現(xiàn)實。
　　地方政府在地方的責任使它們自然而然地擁有自己的國際利益；它們所掌握的各種組織、財政、法律和專才上的資源，是實現(xiàn)地方國際利益的保障，如果使用得當，也是實現(xiàn)國家整體利益的有效輔助。地方政府的積極性和創(chuàng)造性，能為國家實行更有遠見和更有活力的對外政策提供新鮮的思路和經驗。地方政府實際存在的國際利益表明，中央政府在考慮某些與地方政府相關的對外政策問題時無法避開地方政府，也不能簡單地禁止它們從事必要的國際活動。而地方政府所掌握的資源和具有的創(chuàng)造性，則要求中央政府在恰當?shù)念I域和恰當?shù)臅r候充分發(fā)揮地方政府在對外事務中的作用。隨著全球化和地方化的發(fā)展，在歐美等西方國家，甚至在俄羅斯、中國等國，權力下放是一個較為普遍的現(xiàn)象。在國家下放權力和職責的同時，地方處理本地區(qū)對外交往的權力也隨著對外活動的急劇增加而日益擴大。
　　在中國，“一切外交權限歸中央”，地方對外交往活動處于中央整體外交的統(tǒng)籌下，是中央整體外交的重要組成部分，必須堅持與中央保持高度一致的原則。根據(jù)中央政府的規(guī)定，地方外事始終要圍繞著堅持“三個服務”，即堅持服務中央總體外交、服務地方經濟社會發(fā)展、服務地方日益增長的國際交往需求，“有限授權”是地方政府始終不能逾越的紅線。但在國際交往日益加深、地方政府的國際行為能力日益增強的今天，地方對外交流的內容日益豐富，交流合作的形式日漸新穎。因此，一種“在中央政府主導下的共贏機制”應該成為一種可持續(xù)的、和諧的國家對外政策的基礎。其內涵在于，由中央政府主導而不是壟斷一國的對外關系，發(fā)揮其在政治和安全等“高級政治”領域的優(yōu)勢，而地方政府則更深地參與到國家對外政策決策的過程中，加強自己在世界舞臺上的“聲音”，尤其是在經濟和社會、文化等“低級政治”領域中的作用。如果雙方能夠確立這樣的共識，即在“高級政治”領域中央政府占據(jù)支配地位，在“低級政治”領域中央和地方政府形成協(xié)調和磋商的機制，那么作為一種適應21世紀的國際關系形態(tài)，中央政府主導下的共贏外交格局就可以成為現(xiàn)實。
　　
　　注釋：
　　[1] Paul Kennedy, Preparing for Twenty-first century, New York: Vintage Books, 1993, p.131.
　　[2] Brain Hocking, Localizing Foreign Policy: Non-central Governments and Multilayered Diplomacy, New York: St. Martin’s Press, 1993, pp.34-35. 轉引自陳志敏：《次國家政府與對外事務》，北京：長征出版社，2001年版，第9-10頁。
　　[3] 也被稱作“多中心治理”（polycentric governance）、“多角度治理”（multi-perspective governance）以及“有效、重疊和競爭的管轄”（functional, overlapping, competing jurisdictions, FOCJ）等。參見Liesbet Hooge and Gary Marks, “Types of Multilevel Governance”, European Integration online Papers (EioP), Vol.5(2001), No.Ⅱ, http://eiop.or.at/eiop/texte/2001-01la.html
　　[4] 與豪京將“外交”這個國際政治術語應用于國內政府間的交涉不同，馬克斯、胡格和布蘭克等人則試圖將更具有國內政治色彩的治理（governance）概念應用于國際政治的過程。參見Gary Marks, Liesbet Hooge and Kermit Blank, “European Integration from the 1980s: State-Centric vs. Multi-level Governance”, Journal of Common Market Studies, September 1996.
　　[5] Gary Marks, Liesbet Hooge and Kermit Blank, “European Integration from the 1980’: State-Centric vs. Multi-level Governance”, pp.356-371.
　　[6] Ibid, p.31.
　　[7] 林尚立：《國內政府間關系》，杭州：浙江人民出版社，1998年版，第14頁。
　　[8] 分離外交，是指那些主張獨立的次國家實體為了營造有利于最終獨立的國際環(huán)境而開展的國際活動。
　　[9] [日]星野昭吉：《全球化時代的世界政治》，劉小林、梁云祥譯，北京：社會科學文獻出版社，2004年版，第218-219頁。
　　[10] 需要指出的是，中國經濟轉型初期的分權化改革，實質上是一種“行政性分權”。這種行政性分權并不是對權力進行合理的分配，而是對權力進行簡單的縱向分割，即把中央原有的大一統(tǒng)權力層層下放到各級地方政府和各級管理部門。這種帶有反市場化性質的制度安排，直接引發(fā)了“上有政策、下有對策”以及“諸侯經濟”的問題。
　　[11] 江岷欽等：“地方政府間建立策略性伙伴關系之研究：以臺北市及其鄰近縣市為例”，載《行政暨政策學報》，2004年第38期，第38頁。
　　[12] 外交聯(lián)邦主義是指，在對外事務領域按照聯(lián)邦制的原則或類似聯(lián)邦制的原則實行中央政府和地方政府之間的權力分享。邁克爾•舒曼提出由地方采取外交行動，可以使一國的對外政策“更加民主、更加得到監(jiān)督和更加有效”。金凱則特別強調外交聯(lián)邦主義對促進民主制和聯(lián)邦制的益處�？偟膩碚f，他們認為外交聯(lián)邦主義的作用在于：（1）增進外交政策的民主化；（2）調動地方的創(chuàng)造性，使一國執(zhí)行一項充滿活力的外交政策；（3）維持聯(lián)邦政府和地方政府間的權力平衡，并促使單一制國家向聯(lián)邦制國家轉變。
　　
　　（作者簡介：暨南大學國際關系專業(yè)2004級博士生，廣州，510030）
　　收稿日期：2007年5月

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