問責(zé)制_“問責(zé)制”三辨

　　 　　“有責(zé)任但無責(zé)任人”之辨 　　 　　在各種各樣的政治和行政廢弛情形中，常可見到“有責(zé)任但無責(zé)任人”的現(xiàn)象。 　　“有責(zé)任但無責(zé)任人”在晚清有著典型的表現(xiàn)。百多年前的康有為，在他的《官制議》中痛心疾首地指斥當(dāng)時(shí)的情景：“……乃以四萬萬人之大國，無一人有國家之責(zé)任者，所謂國無人焉，烏得不弱危削亡哉？”偌大一個(gè)國家，議政者多，“義憤”者多，但就是沒有真正負(fù)責(zé)任的人，人人都可以堂而皇之、理由充足地視責(zé)任為他人之義務(wù)，而獨(dú)獨(dú)與己無涉。因此，盡管國家的責(zé)任“訴求”歷歷在目，但就是落實(shí)不到具體的官員身上，無人承擔(dān)明確、具體的職責(zé)，以致在一個(gè)即將傾倒的大廈的下面，眾官員們不是袖手旁觀，就是站著說話不腰痛。正是這種相延成習(xí)的“有責(zé)任而無責(zé)任人”的狀態(tài)，為清朝種下了最終覆亡的種子。
　　蘇聯(lián)的垮臺(tái)也是“有責(zé)任但無責(zé)任人”現(xiàn)象的很好例子。實(shí)際上，無論是蘇共的政治教條，還是其發(fā)達(dá)的國家官僚主義體制，無處不有繁文縟禮的“字面”責(zé)任，但就是難有責(zé)任的落實(shí)，難有責(zé)任與具體官員牢不可分的聯(lián)系。“責(zé)任”于官員而言，是“國家”的事、“公家”的事，而不是自己的事，以至于大家都可以心安理得地看著蘇共的統(tǒng)治一點(diǎn)點(diǎn)地崩解，猶如烈日下的冰塊在一點(diǎn)一點(diǎn)地融化，而不覺得與自己有任何干連。“責(zé)任”與“責(zé)任人”的分離客觀上促成了一個(gè)堂皇了幾十年的強(qiáng)勢(shì)國家和政黨一夜之間的垮臺(tái)。
　　“有責(zé)任但無責(zé)任人”現(xiàn)象，生動(dòng)地揭示了政治和行政過程中客觀的責(zé)任訴求與主觀的責(zé)任認(rèn)同之間的巨大差距：國家的責(zé)任訴求不會(huì)自動(dòng)地轉(zhuǎn)換成官員的責(zé)任認(rèn)同，要建立兩者之間的直接、牢不可分的聯(lián)系，有更多的工作要做，而絕非簡(jiǎn)單的責(zé)任訴求設(shè)定。國家責(zé)任訴求與官員責(zé)任認(rèn)同之間之所以會(huì)發(fā)生各種各樣的分離，有多種原因，其中有些是因?yàn)樨?zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制的扭曲――如康有為所揭示的“當(dāng)今中國能達(dá)于上者有權(quán)，不能達(dá)于上者無權(quán)”，這種權(quán)力高度集中、壟斷的體制，在制度和道義層面上取消了官員的責(zé)任意識(shí)和道德感，表面神氣活現(xiàn)的官員事實(shí)上不過是敷衍塞責(zé)而已。官員主體性、主動(dòng)性的喪失，本質(zhì)上抑制了官員履行責(zé)任的內(nèi)在沖動(dòng)，因此即使是在政治效忠不變的情況下，被動(dòng)、等因奉此、尸位素餐的官員們恐怕也難以承擔(dān)其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。蘇共的例子則表明僵硬的政治體制、過時(shí)的國家責(zé)任訴求，不僅無法喚起官員的責(zé)任心，而且還會(huì)誘發(fā)官員政治忠誠的喪失，在呼喚新的政治形態(tài)成為官員普遍心理欲求的情況下，對(duì)舊的國家責(zé)任訴求采取有意識(shí)的曠責(zé)，成為官員自覺的選擇。可見，在這兩種情況下，實(shí)現(xiàn)有效的責(zé)任制都不是一件輕而易舉的事，建立有意義的責(zé)任制需要系統(tǒng)化地研究和考慮。
　　
　　“形式責(zé)任”與“實(shí)質(zhì)責(zé)任”之辨
　　
　　猶如正義之有“形式正義”與“實(shí)質(zhì)正義”之分一樣，在政府責(zé)任領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)區(qū)分“形式責(zé)任”與“實(shí)質(zhì)責(zé)任”，此兩種責(zé)任形同而實(shí)異，有時(shí)甚至是相互沖突的。兩種責(zé)任形態(tài)的劃分應(yīng)當(dāng)成為責(zé)任制的基礎(chǔ)之一。
　　“形式責(zé)任”是指機(jī)構(gòu)、官員所承擔(dān)責(zé)任的外部表現(xiàn)形式，如按時(shí)報(bào)告，及時(shí)出現(xiàn)在特定場(chǎng)合，及時(shí)發(fā)布應(yīng)當(dāng)發(fā)布的指令等，這種責(zé)任具有特定的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，是常態(tài)情況下檢驗(yàn)官員履責(zé)狀態(tài)的較好工具�！皩�(shí)質(zhì)責(zé)任”則是依據(jù)政府的根本責(zé)任與義務(wù)而來的關(guān)乎政府、官員根本職責(zé)的責(zé)任要求。由于政治與行政實(shí)踐的高度復(fù)雜性，尤其是在“形式責(zé)任”無法追究和窮盡的情況下，“實(shí)質(zhì)責(zé)任”對(duì)政府、官員職責(zé)履行情況的衡量是一個(gè)有用的工具，也具有重要的意義。
　　“形式責(zé)任”與“實(shí)質(zhì)責(zé)任”沖突的典型例子是30年前的唐山大地震。唐山以高昂的代價(jià)，證明了政府、官員不僅要履行形式上的責(zé)任，更要履行實(shí)質(zhì)上的責(zé)任，在形式責(zé)任與實(shí)質(zhì)責(zé)任相沖突的情況下，應(yīng)當(dāng)以對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)安全高度負(fù)責(zé)的精神負(fù)起“實(shí)質(zhì)責(zé)任”，而絕不能僅僅以“形式上”的履責(zé)而塞責(zé)諉過。唐山大地震以罕見的力度證明了：一個(gè)不能夠真正對(duì)公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全和福利負(fù)責(zé)的官員，本質(zhì)上是“失責(zé)”的，盡管其可能履行了嚴(yán)格的官僚主義的“責(zé)任”；同時(shí)這樣的官員更是一個(gè)喪失了起碼良知的官員。
　　“形式責(zé)任”與“實(shí)質(zhì)責(zé)任”之間固有的緊張關(guān)系還體現(xiàn)在最近的山西學(xué)校公路晨練慘禍?zhǔn)录�中。山西慘禍發(fā)生后，各級(jí)各地政府及時(shí)發(fā)布了禁止學(xué)校利用公路開展學(xué)生體育鍛煉的命令，應(yīng)當(dāng)說這樣的禁令會(huì)有效防止類似山西慘禍的發(fā)生。這可視為政府形式責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。但在學(xué)校沒有起碼的體育鍛煉場(chǎng)所的情況下，政府部門為了預(yù)防可能發(fā)生的事故而采取的禁令，客觀上也導(dǎo)致了學(xué)生們體育鍛煉的不足。因此，政府在禁止學(xué)校利用公路作為學(xué)生體育鍛煉場(chǎng)所的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)解決學(xué)校體育場(chǎng)所不足的問題。如果說禁止令是政府對(duì)學(xué)生生命安全負(fù)責(zé)的表現(xiàn)的話，那么為學(xué)校爭(zhēng)得必要的體育鍛煉場(chǎng)所就是對(duì)學(xué)生身體健康負(fù)責(zé)的體現(xiàn)，而這一點(diǎn)的重要性一點(diǎn)也不亞于對(duì)學(xué)生生命安全負(fù)責(zé)的重要性，事實(shí)上只有做到了這一點(diǎn)，才是履行了政府的“實(shí)質(zhì)責(zé)任”。
　　官員的履責(zé)，不僅是形式上的，更是實(shí)質(zhì)上的，不僅需要具備程序性價(jià)值，更要有道德良知。這樣，責(zé)任制才會(huì)給公眾帶來真正的福利和價(jià)值，才會(huì)成為凈化社會(huì)風(fēng)氣、改善社會(huì)成員間關(guān)系的方式和手段。
　　
　　“權(quán)責(zé)分離”與“合理不負(fù)責(zé)”之辨
　　
　　在“責(zé)任政府”理念日盛一日的情況下，不問責(zé)是不可能的，但亂問責(zé)也不是辦法。問什么責(zé)、問誰的責(zé)的問題并沒有隨“理念”的顯現(xiàn)而自然地解決。在中國式“從眾”、趕時(shí)髦心理作用下，問責(zé)制似乎大有包治官場(chǎng)百病的架勢(shì)，其功用確曾被一些人所夸大、誤用和濫用。同時(shí)也不排除問責(zé)制有時(shí)會(huì)成為某些官場(chǎng)“油子”的擋箭牌，從而弄不好會(huì)成為“權(quán)責(zé)分離的問責(zé)制”――即在沒有建立有效責(zé)任關(guān)系的情況下，而濫用問責(zé)制，造成責(zé)任承擔(dān)和歸屬的隨意和混亂，客觀上會(huì)再次強(qiáng)化權(quán)力、權(quán)利與責(zé)任的分離，從而嚴(yán)重背離問責(zé)制的初衷。在隨意處置“無責(zé)責(zé)任人”的情況下，權(quán)勢(shì)最大的官員自然會(huì)利用自己的強(qiáng)勢(shì)地位而攬功諉過，形成“權(quán)責(zé)分離的問責(zé)制”，問責(zé)制被當(dāng)成掩蓋官場(chǎng)黑幕的工具。
　　問責(zé)制的異化還可能發(fā)生于最大化“形式履責(zé)”而造成的社會(huì)資源和政府履責(zé)成本的極大擴(kuò)大方面。在無法窮盡一切可能的情境而制定出包攬所有情況預(yù)案、同時(shí)又無法消除責(zé)任承擔(dān)和追究等級(jí)制的情況下，所有責(zé)任關(guān)系人對(duì)可能的責(zé)任情景的預(yù)防性處置自然是最大化、最極端化的“形式履責(zé)”，而意圖堵塞日后任何可能的責(zé)任追究。為此官員不惜消耗和浪費(fèi)盡可能多的社會(huì)資源和財(cái)富，把“形式履責(zé)”的架勢(shì)拉得大大的。在這樣的情況下，本來發(fā)端于減少和降低社會(huì)損失的責(zé)任制，卻將導(dǎo)致新形式的社會(huì)資源的無意義消耗。
　　可見以上種種所謂的“問責(zé)制”本身并無優(yōu)于任何“無人負(fù)責(zé)”的狀態(tài)――“無人負(fù)責(zé)”是人與責(zé)任的分離，而亂問責(zé)，其實(shí)是適當(dāng)?shù)呢?zé)任與適當(dāng)?shù)娜说姆蛛x；雖形似矯枉過正，事實(shí)則是形異而實(shí)同，都難以建立政府和官員真正的責(zé)任、責(zé)任意識(shí)和責(zé)任道德，如此于責(zé)任制何有也？
　　因此，實(shí)踐真正的責(zé)任制需要更為徹底的實(shí)事求是和“負(fù)責(zé)任”，在目前建立“合理不負(fù)責(zé)”的理念和制度是必要的。再以唐山大地震為例，設(shè)想一個(gè)官員違背了上級(jí)的指令而發(fā)出了地震預(yù)報(bào)，但結(jié)果地震卻沒有發(fā)生。在這樣的情況下，政府不能夠因?yàn)樯鐣?huì)公眾由于對(duì)地震的恐懼而引發(fā)的社會(huì)混亂而懲罰發(fā)布預(yù)報(bào)的官員。理由在于官員發(fā)布的僅僅是依據(jù)科學(xué)觀察而得出的預(yù)測(cè)，且這樣的預(yù)測(cè)事關(guān)公眾的重大利益，本身是合理盡責(zé)無過錯(cuò)的。至于這種預(yù)測(cè)所引發(fā)的社會(huì)后果，不僅不是發(fā)布者所能夠控制的，而且與不發(fā)布預(yù)測(cè)所可能導(dǎo)致的危險(xiǎn)相比，也是難以類比的。因此在這種情況下，他/她都不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)由于所發(fā)布的信息而導(dǎo)致的社會(huì)混亂的任何責(zé)任�！昂侠聿回�(fù)責(zé)”的理念和制度提倡在責(zé)任與官員之間建立直接的聯(lián)系，在官員所具有的權(quán)力和所承擔(dān)的責(zé)任之間建立聯(lián)系，在官員自身的權(quán)力和權(quán)利之間建立聯(lián)系，形成具體、清晰、直接的權(quán)――責(zé)――利的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在責(zé)任追究方面，不僅要體現(xiàn)權(quán)責(zé)相符原則，而且也要區(qū)分“可承擔(dān)責(zé)任”與“不可承擔(dān)責(zé)任”的不同。對(duì)“不可承擔(dān)責(zé)任”則需建立問責(zé)制意義下的“免責(zé)條款”，免除官員日常工作的后顧之憂，形成正向激勵(lì)，誘導(dǎo)官員合理化地履責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)綜合效益的最大化，而非官員職位安全的最大化。對(duì)一些不可預(yù)料和顯然超出人力控制能力范圍以外的“事件”，則應(yīng)當(dāng)慎用問責(zé)制，從而建立官員內(nèi)心里的履責(zé)道德意識(shí)和職業(yè)良知，摒除弱肉強(qiáng)食、恃強(qiáng)凌弱、成王敗寇的“叢林規(guī)則意識(shí)”，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)盡可能使問責(zé)制成為官員職業(yè)生涯的“交通規(guī)則”和指路明燈：只要盡心盡力、循規(guī)蹈矩，不僅可以確保其安全無憂，而且還可以達(dá)到理想的目標(biāo)，從而使官員成為問責(zé)制的主人而不是問責(zé)制的奴隸。
　　四川省最近出臺(tái)的關(guān)于責(zé)任制的規(guī)定，在“形式責(zé)任”層面進(jìn)行了有意義的探索，為政府行政過程中的“責(zé)任”管理提供了基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)說，這是對(duì)政府、官員行政結(jié)果進(jìn)行“審查”、評(píng)價(jià)的重要手段，是責(zé)任政府“程序”建設(shè)的重要進(jìn)步，值得進(jìn)一步研究和推廣。

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