政府雇員制【政府雇員制調(diào)查】

　　 　　一個(gè)有趣的現(xiàn)象是：政府一方面從外界聘請(qǐng)專業(yè)人士做政府雇員，另一方面又鼓勵(lì)公務(wù)員下崗創(chuàng)業(yè)。而這兩方面，都不是特別成功。要解釋這個(gè)現(xiàn)象，需要審視一下公務(wù)員體制。
　　
　　去年，媒體報(bào)道北京市海淀區(qū)以20萬元年薪聘請(qǐng)7位政府雇員，并頒布了《海淀區(qū)政府雇員制暫行辦法》。時(shí)隔一年，當(dāng)筆者去采訪的時(shí)候，當(dāng)初的雇員已經(jīng)難覓蹤影。一工作人員說：“這項(xiàng)工作我們已經(jīng)不做了。”
　　無獨(dú)有偶，2004年曾給政府雇員開出全國(guó)最高年薪而引起媒體關(guān)注的無錫市，其政府雇員制嘗試也淡出了人們的視線。從2002年吉林省最早試行，到各地紛紛仿效，再到如今歸于沉寂，政府雇員制5年起伏之路的背后究竟是什么？
　　
　　五年起伏，閃亮登場(chǎng)即沉寂
　　
　　中國(guó)人事科學(xué)院人事政策研究室主任李建鐘這樣解釋政府雇員制實(shí)行的初衷，“這是我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)際需要。它有助于打破公務(wù)員身份的終身制，建立比較靈活、高效的管理機(jī)制；還有助于引進(jìn)特殊的、急需的管理和技術(shù)人才，激發(fā)公務(wù)員隊(duì)伍的活力�！�
　　在英國(guó)，除核心司的部分高級(jí)官員還沿用委任外，其他公務(wù)員都實(shí)行契約聘用。而美國(guó)常任制公務(wù)員已經(jīng)由20世紀(jì)30年代的87.9%下降為目前的55.5%。
　　從我國(guó)實(shí)際來看，各地以聘用關(guān)系為基礎(chǔ)的“政府雇員制”在最初閃亮登場(chǎng)之后，似乎已漸歸平淡。
　　北京市海淀區(qū)人事局一不愿透露姓名的官員對(duì)筆者抱怨：“這項(xiàng)工作已經(jīng)基本停了，因?yàn)樵诰唧w的執(zhí)行中，編制怎么辦，財(cái)政怎么算，什么崗位需要招聘這樣的雇員，甚至政府雇員究竟如何定義，都不明確�！�
　　政府雇員，本質(zhì)上是聘任制公務(wù)員。但“雇員”的概念并不能直接表示“聘任”的意思，因?yàn)樗�有�?guó)家工作人員都可以稱作國(guó)家雇員�！豆珓�(wù)員法》選擇用“職務(wù)聘任”而不是“雇員制”來表述這一任職方式，能更準(zhǔn)確地反映這種以合同為基礎(chǔ)的人事關(guān)系。
　　政府雇員制尚無全國(guó)性的統(tǒng)一部署。在無錫等地，雇員不占行政編制，僅服務(wù)于政府某項(xiàng)工作或某一政府工作部門；珠海市政府雇員雖不具有行政職務(wù)，但占用行政編制并享受公務(wù)員福利待遇。雖然均以聘用關(guān)系為基礎(chǔ)，形式卻很多樣。
　　除了北京，同樣沒有繼續(xù)實(shí)行政府雇員制的是無錫市。2004年，無錫市通過筆試、面試、電視公開選拔等程序，以50萬和30萬的年薪聘請(qǐng)了兩位雇員，分別擔(dān)任對(duì)日招商首席代表和無錫市首席電視節(jié)目主持人。
　　招商首席代表顏兵，2000年獲日本橫濱國(guó)立大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)法碩士學(xué)位，此后，在多家日本上市企業(yè)就職，負(fù)責(zé)對(duì)外投資決策等。2006年合同到期之后，雙方?jīng)]有續(xù)約，引發(fā)媒體軒然大波，無錫至今未招新的政府雇員�！拔覀儸F(xiàn)在都不愿意再提這件事，這成了我們的心頭之痛。”時(shí)隔一年，無錫市人事局一位官員用仍然帶有痛感的語氣對(duì)筆者說，“我們的出發(fā)點(diǎn)很好，可是卻被媒體炒作得變了樣，讓雙方當(dāng)事人都受到了傷害�！�
　　媒體在此之后，甚少再提政府雇員制這個(gè)名詞。從這些跡象來看，政府雇員制似乎是沉寂了。
　　
　　遭遇尷尬，缺乏相關(guān)配套
　　
　　政府雇員制沉寂的原因，跟此項(xiàng)制度還缺少相關(guān)配套有關(guān)。政府雇員不僅編制和財(cái)政都不好解決，而且工作績(jī)效不易考核。
　　無錫市與顏兵停止續(xù)約時(shí)，有媒體斷言，不再續(xù)約的原因是顏兵沒有完成5000萬元的招商任務(wù)。事實(shí)上，雙方均不認(rèn)可這個(gè)說法。官方稱不再續(xù)約是出于顏兵個(gè)人意愿。顏兵認(rèn)為這只是正常的合約到期，不是任務(wù)沒有完成的緣故。無錫市與顏兵簽訂的合同上雖然有5000萬元的招商任務(wù)，但并沒有規(guī)定如何對(duì)之進(jìn)行考核。
　　顏兵對(duì)筆者說：“5000萬究竟怎么衡量？如果是我?guī)�來的投資商，最后不是經(jīng)過我來簽約，或者他當(dāng)時(shí)沒有來簽約，但通過我了解了無錫，幾年之后再找時(shí)機(jī)簽約，那是否算我的招商業(yè)績(jī)呢？”很明顯，數(shù)字是明確的，但是考核的方法并不明確。
　　對(duì)無錫來說，顏兵帶去的并不僅是招來的日資企業(yè)。憑借其在日本企業(yè)界良好的人脈關(guān)系，其在任兩年中，曾組織上百批次的日商到無錫考察，單是給政府的報(bào)告就寫了十多個(gè)，太湖國(guó)際科技產(chǎn)業(yè)城就是顏兵提出并規(guī)劃的。工作的效果無法用金錢衡量，如果考核辦法不科學(xué)，那么高薪就很難讓外人信服。這時(shí)就需要有嚴(yán)謹(jǐn)而科學(xué)的選拔標(biāo)準(zhǔn)、考核辦法、待遇等級(jí)體系來配套。
　　除了這些配套措施，政府怎樣給高薪聘請(qǐng)的雇員創(chuàng)造一個(gè)最佳運(yùn)行系統(tǒng)？講究協(xié)作的社會(huì)中，任何工作都不能單打獨(dú)斗。環(huán)境如果出了問題，預(yù)期的效益將大打折扣。具體到“環(huán)境”的所指，就是政府雇員參與的內(nèi)容、參與的渠道、申訴的渠道以及整個(gè)群體觀念上的認(rèn)同，顏兵說：“我的同事是憑借一種樸素的常識(shí)來配合我的工作，而不是制度的功勞�！币揽孔园l(fā)的意識(shí)，就難保證工作效果。
　　另一個(gè)問題是，究竟什么樣的崗位有這樣的需求？無錫市最初打算招13名政府雇員，后來變?yōu)?名，實(shí)際只招了2 名。北京市的那位官員甚至說：“我們自己的公務(wù)員都用不過來，怎么用雇員？”公務(wù)員隊(duì)伍龐大且不乏人才。涉及到有些專業(yè)性強(qiáng)的技術(shù)工作，還可以外包給其他組織，例如中介機(jī)構(gòu)、軟件設(shè)計(jì)公司等等。
　　究竟是否有必要聘請(qǐng)政府雇員，聘請(qǐng)之后怎么安排，在當(dāng)前被暫且打了個(gè)問號(hào)。
　　
　　門檻難題，規(guī)范成了雙刃劍
　　
　　在顏兵看來，政府雇員制是社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然�！敖�(jīng)濟(jì)和社會(huì)的高速發(fā)展，要求公務(wù)員也要變。這需要理念的更新，公務(wù)員制度從用人角度來說需要進(jìn)行改革。其實(shí)，說到底還是行政管理的效益和成本問題�！�
　　對(duì)政府雇員制的推行，學(xué)者們最初擔(dān)心的恰恰是成本問題。北京師范大學(xué)管理學(xué)教授王建民至今仍持這樣的意見：“如果按過去的模式，編外增加政府工作人員且給以高薪，那行政成本不僅不會(huì)降低，反而提高了�！�
　　深圳的做法或許值得借鑒，它不局限在政府機(jī)關(guān)推行雇員制，而是全市機(jī)關(guān)事業(yè)單位都在推行范圍，即機(jī)關(guān)事業(yè)單位雇員制。最重要的是，雇員占用本單位編制員額，實(shí)行占編不入編，工資也并非絕對(duì)高薪。深圳此舉目的就是創(chuàng)新人事管理機(jī)制、提高政府運(yùn)作效能和控制行政運(yùn)作成本。
　　這表明，學(xué)者們所擔(dān)心的政府雇員制負(fù)面影響，在技術(shù)上可以得到有效控制，并非無法解決。
　　有人說，政府雇員制的沉寂是因?yàn)闆]有得到《公務(wù)員法》的支持。我們翻開2006年開始實(shí)行的《公務(wù)員法》，赫然發(fā)現(xiàn)第十六章對(duì)職位聘任專列了5條。如果政府雇員就是聘任制公務(wù)員，那么應(yīng)該是獲得了法律支持的。
　　《公務(wù)員法》已經(jīng)意識(shí)到聘任制的必要性，也考慮到聘任制可能具有的投機(jī)性。規(guī)范在此時(shí)成了一柄雙刃劍，將專家學(xué)者們擔(dān)心的編制、預(yù)算以及程序合法性問題一一解決，為聘任制的推行鋪了條路基，但同時(shí)又給聘任制的推行提高了門檻。
　　這道門檻是否就是導(dǎo)致政府雇員制沉寂的根本原因？
　　
　　孤掌難鳴，如何注入活水
　　
　　在傳統(tǒng)管理體制下，干部能進(jìn)不能出、能上不能下。如此既不利于公務(wù)員自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也不利于公務(wù)員隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高，觀察人士認(rèn)為，公務(wù)員業(yè)務(wù)能力和工齡不成正比。一般公務(wù)員工作幾年后，專業(yè)水準(zhǔn)實(shí)際在下降，達(dá)不到市場(chǎng)需求。這一點(diǎn)中外皆然，實(shí)行聘用制對(duì)公務(wù)員體制來說相當(dāng)于注入“活水”。
　　然而，這道“活水”目前很難注入。既有人員不流動(dòng)，多余編制就無法空出，聘任政府雇員的機(jī)會(huì)相應(yīng)減少，公務(wù)員隊(duì)伍維持原狀。
　　在社會(huì)保障方面，我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)在醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等方面存在制度差異，公務(wù)員由于采用長(zhǎng)期激勵(lì)的辦法，從進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍開始，工資、福利、職務(wù)逐級(jí)晉升。各種福利和職務(wù)級(jí)別相關(guān)，退休后不是實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)，而是享受退休待遇。這種長(zhǎng)期激勵(lì)其實(shí)不利于人員的流動(dòng)，一旦中途退出，意味著其他待遇就消失了。
　　在某種程度上，公務(wù)員的社會(huì)保障如果不和企事業(yè)單位接軌，將不利于聘任制的實(shí)行，實(shí)行聘任制反而可能成為擴(kuò)編和增加開支的渠道，李建鐘說：“專家們的擔(dān)心不是多余的�！逼溉沃谱鳛殪`活有效管理方式，倘若得不到相關(guān)配套法規(guī)、政策的支持，將孤掌難鳴。
　　“我想聘任制除了引進(jìn)人才之外，還有個(gè)重要的方面是推動(dòng)精兵簡(jiǎn)政，既提高行政效率，又降低行政成本�！崩罱ㄧ娬f。聘任制有助于推動(dòng)公務(wù)員能進(jìn)能出，減少長(zhǎng)期激勵(lì)、福利制度帶來的弊端，即使對(duì)聘任制公務(wù)員實(shí)行比企業(yè)好的待遇，也同樣可以減少開支。很多觀點(diǎn)，是決策者、專家、雇員一致贊同的，例如，聘任制不代表高薪，在保障基本權(quán)利的基礎(chǔ)上，根據(jù)能力大小來定市場(chǎng)價(jià)格。而且不能把這種工作臨時(shí)化，在很多常規(guī)性職位同樣可以實(shí)行，不應(yīng)該是臨時(shí)的概念，用顏兵的話說：“應(yīng)該盡量延續(xù)化，而不是突然化�！�

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