【政府信息資源再利用比較研究】 政府的信息資源共享,主要包括

　　[摘要]政府信息資源蘊(yùn)含著巨大的經(jīng)濟(jì)與社會價(jià)值，信息資源管理工作起步較早的國家早已對其進(jìn)行充分的再利用。選取較為典型的歐盟和美國為例，對比分析兩者在政府信息資源再利用方面的政策與實(shí)踐情況，并通過與我國政府信息資源再利用情況的比較，總結(jié)出對我國的啟示，期望能為我國的政府信息資源再利用工作提供參考。
　　[關(guān)鍵詞]政府信息資源　公共部門信息　再利用
　　[分類號]G203
　　
　　1　引言
　　
　　在我國，隨著信息化工作的不斷深入開展，政府日益認(rèn)識到所掌握的信息資源的巨大價(jià)值，提出要加深對政府信息資源的開發(fā)利用程度。但是，各部門在信息化的過程中常常將側(cè)重點(diǎn)放在各種數(shù)據(jù)的采集和數(shù)字化方面，在利用時(shí)，卻往往只是局限在少數(shù)幾個(gè)政府部門內(nèi)使用，或只是停留在簡單的應(yīng)用和分析階段，缺乏對數(shù)據(jù)的深層次挖掘和使用，影響了信息資源價(jià)值的充分發(fā)揮。通過政府信息資源再利用，能夠引入社會力量，既可以擴(kuò)大信息的使用范圍，又可以促進(jìn)深層次的開發(fā)利用，是目前解決問題的有效手段。
　　對于政府信息資源再利用，國外已經(jīng)有了一定的發(fā)展和經(jīng)驗(yàn)，本文以較為典型的歐盟和美國為例，對其再利用的政策、實(shí)踐及其收益進(jìn)行對比分析，并通過與我國情況的比較，從中總結(jié)出可供借鑒之處，為政府信息資源開發(fā)利用和信息化建設(shè)提供參考。
　　
　　2　政府信息資源再利用的內(nèi)涵
　　
　　政府信息資源是指“政府在履行法定義務(wù)過程中生產(chǎn)、接收和使用的各種數(shù)據(jù)、信息和記錄”…，是一種重要的國家資產(chǎn)。與其他信息資源相比，政府信息資源具有以下幾方面的特性：①政府信息資源來源于各級政府及其職能部門，它們代表國家行使權(quán)力，其政治地位決定了政府信息資源常常比一般的信息資源更加權(quán)威、可信；②政府信息資源的經(jīng)濟(jì)與社會價(jià)值豐富，公眾、企業(yè)對其存在著多方面的需求，如交通信息、空間信息、統(tǒng)計(jì)信息、專利登記信息等；③政府信息資源具備公共屬性，屬于公共產(chǎn)品和服務(wù)的一部分，社會成員有權(quán)對這些信息進(jìn)行獲取和利用。這些特性決定了政府信息資源較其他信息資源更具再利用價(jià)值。
　　歐盟2003/98/EC指令《公共部門信息再利用指令》第4條明確規(guī)定，“再利用”是指個(gè)人或法人實(shí)體出于商業(yè)或非商業(yè)目的，而不是文檔因公共任務(wù)而得以產(chǎn)生的最初目的，利用由公共部門所持有的文檔。公共部門之間如果純粹是履行公共任務(wù)而進(jìn)行的文檔交換不構(gòu)成再利用�？梢�，政府信息資源的所有者，將政府信息以免費(fèi)或以適當(dāng)價(jià)格的形式，提供給其他相關(guān)實(shí)體，這些實(shí)體對信息進(jìn)一步加工整理，即對其進(jìn)行增值，再提供給廣大用戶或自己利用，這一過程就可被稱為“再利用”。將政府信息資源提供給社會進(jìn)行再利用，能夠調(diào)動企業(yè)與其他社會組織機(jī)構(gòu)的積極性，充分利用社會資源，對政府信息進(jìn)行加工轉(zhuǎn)換和利用，增強(qiáng)全社會的信息服務(wù)能力，充實(shí)信息內(nèi)容，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。
　　
　　3　歐美政府信息資源再利用對比分析
　　
　　3.1　政策層面
　　3.1.1　政策體系　歐盟針對公共部門信息再利用建立了一整套專門的制度。2003年11月17日，歐盟議會和理事會通過了2003/98/EC指令《公共部門信息再利用指令》，從政策層面上對歐盟成員國的公共部門信息再利用進(jìn)行了指導(dǎo)和約束。同時(shí)還規(guī)定各成員國必須制定相關(guān)的法律、規(guī)則和行政規(guī)章對指令加以實(shí)施。在2008年5月之前，歐盟27個(gè)成員國完成了對公共部門信息再利用指令的轉(zhuǎn)換。在各國的再利用政策中，對再利用的原則、流程、模式、信息范圍、申請、糾紛機(jī)制等進(jìn)行了明文規(guī)定。
　　在美國，嚴(yán)格意義上并不存在“再利用(re-use)”的概念，而是強(qiáng)調(diào)政府信息資源的“公共獲取(publieaccess)”、“商業(yè)化(commercialization)”、“私有化(privatization)”等，其實(shí)這些在本質(zhì)上與再利用的內(nèi)涵是基本一致的。由于美國不存在明確的“再利用”的概念，所以該國沒有關(guān)于政府信息資源再利用的獨(dú)立的政策體系，對政府信息資源進(jìn)行再利用主要是基于相關(guān)的信息公開政策。其中最基本的是美國憲法和《信息自由法》，它們在聯(lián)邦層面規(guī)定了政府信息政策的基本原則，即公開和自由。這是美國所有政府機(jī)構(gòu)開展政府信息資源再利用工作的基本前提。此外，聯(lián)邦的一些法令和條例涉及了政府信息資源的私有化、商業(yè)化等問題。
　　
　　3.1.2　政策導(dǎo)向　在歐盟，公共部門信息被視為一種由公共部門開發(fā)的資產(chǎn)，公共部門信息的商業(yè)性再利用被視為一種受歡迎的稅收來源，有的甚至希望用它來補(bǔ)償信息分發(fā)的成本。歐盟及其成員國在再利用方面的政策導(dǎo)向是要追求政府自身收益的最大化。
　　在美國，政府信息是國家的重要資源。在信息公開與自由的基本前提下，為了保證公眾對政府信息資源的獲取和相關(guān)權(quán)利，美國政府廣泛地分發(fā)政府信息，使公眾能夠免費(fèi)或以較為低廉的價(jià)格獲取到自己所需的信息，對其進(jìn)行開發(fā)利用，以使政府信息資源對社會整體的經(jīng)濟(jì)利益最大化。所以，美國的信息政策是以整個(gè)社會的經(jīng)濟(jì)收益為導(dǎo)向。
　　3.1.3　政策關(guān)鍵點(diǎn)　在歐盟，公共部門信息再利用政策的關(guān)鍵點(diǎn)可總結(jié)為：①采用成本補(bǔ)償模型，獲取或再利用公共部門信息的費(fèi)用不應(yīng)超出產(chǎn)生、復(fù)制和分發(fā)信息的成本，但可以再加上一種合理的投資回報(bào)；②在鼓勵(lì)私營部門參與再利用的同時(shí)，政府也參與商業(yè)性開發(fā)，在信息市場上與私營部門形成競爭態(tài)勢。
　　在美國，相關(guān)的政策關(guān)鍵點(diǎn)總結(jié)如下：①強(qiáng)有力的信息自由法規(guī)定了信息公開與自由的前提；②聯(lián)邦政府信息不存在政府版權(quán)限制；③低成本地向公眾提供信息，以不超過分發(fā)價(jià)格的費(fèi)用提供政府信息的原始內(nèi)容；④積極鼓勵(lì)私營部門參與政府信息資源開發(fā)利用，充分支持社會上的開發(fā)。
　　3.2　實(shí)踐層面
　　3.2.1　再利用的流程　各國對政府信息資源進(jìn)行再利用的流程一致，都是政府信息資源由產(chǎn)生信息的政府部門流向購買原始信息并轉(zhuǎn)換和增強(qiáng)這些信息的私營部門，最終流向需要這些產(chǎn)品或信息的最終用戶。通常私營部門支付由政府部門提供的政府信息資源，而終端用戶支付由作為中間人的私營部門所附加的價(jià)值。還存在著一種可能的情況，即當(dāng)政府部門有能力加工處理原始信息時(shí)，可以將信息處理后直接出售給終端用戶，而無需私營部門的參與，如圖1所示：
　　3.2.2　再利用的信息范圍　在歐盟和美國，只要是可以公開的信息，都能夠被再利用。不可再利用的信息都是不能被公開的信息，比如涉及國家安全的信息、涉及個(gè)人數(shù)據(jù)的公共信息、商業(yè)敏感信息、第三方對其持有知識產(chǎn)權(quán)的信息等。
　　
　　通過比較發(fā)現(xiàn)，在實(shí)踐中較多被再利用的政府信息類別包括：地理信息(如電子地圖)、氣象信息(如天氣預(yù)報(bào)、氣象圖)、環(huán)境信息(如環(huán)境評估報(bào)告)、經(jīng)濟(jì)和商業(yè)信息(如公司信息、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易信息)、法律信息(如法律文本、法院的案例判決書)等。其中，最常被再利用的類別非地理信息莫屬。根據(jù) NICUS于2008年發(fā)布的管理咨詢報(bào)告顯示，在歐盟，僅德國地理信息市場總額2007年就已達(dá)到15.1億歐元，其中導(dǎo)航部分占48％。在美國，近年來伴隨聯(lián)邦政府信息的免費(fèi)和低價(jià)提供，Coogle earth進(jìn)一步推動了地理信息資源的再利用�，F(xiàn)在，普通公民可以通過Coogle earth免費(fèi)獲得那些過去十分昂貴的航空照片、衛(wèi)星圖片，地理信息資源的利用率大大增加。
　　3.2.3　再利用的模式　由于政策導(dǎo)向的不同，歐盟和美國對政府信息資源進(jìn)行再利用的模式存在著較大的差異，國際上已有很多學(xué)者對此進(jìn)行了研究。經(jīng)總結(jié)，兩者之間的對比如圖2所示：
　　在歐盟，信息生成機(jī)構(gòu)直接從用戶與其他機(jī)構(gòu)處收回成本，用戶與其他機(jī)構(gòu)需要為獲取數(shù)據(jù)支付一定的費(fèi)用。由于歐盟希望能夠收回成本，并在此基礎(chǔ)上獲得一定的收益，所以相對來說費(fèi)用較高，這在一定程度上限制了公共部門信息的再利用。
　　在美國，政府信息生成機(jī)構(gòu)向用戶與其他機(jī)構(gòu)開放信息，低成本甚至免費(fèi)地提供政府信息資源。其他機(jī)構(gòu)對獲取的信息進(jìn)行商業(yè)化開發(fā)，創(chuàng)造財(cái)富、增加稅收，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。美國國會和預(yù)算管理辦公室將所得的稅收分配給各政府信息生成機(jī)構(gòu)，用以支持信息的生成、采集等，這形成了一個(gè)完整的循環(huán)。
　　不難發(fā)現(xiàn)，兩者之間存在的最大區(qū)別在于收費(fèi)問題。舉例說明，美國國家氣候數(shù)據(jù)中心從1948年至今的所有歷史觀測數(shù)據(jù)約15BG，以CD形式出售價(jià)格為4290美元；一個(gè)歐洲公司要獲取德國的歷史觀測數(shù)據(jù)則需支付150萬美元，德國氣象局對其一個(gè)觀測站的歷史數(shù)據(jù)報(bào)價(jià)為4000德國馬克。
　　3.2.4　再利用的收益　在歐盟，在再利用指令以及相關(guān)項(xiàng)目(如ePSIplus)的支持下，公共部門的收入大幅增加，信息內(nèi)容產(chǎn)業(yè)獲得了一定程度的發(fā)展。2008年12月發(fā)布的《關(guān)于地理信息、氣象信息和法律信息部門的公共部門信息再利用評估》中顯示，三個(gè)領(lǐng)域的公共部門信息再利用市場都在增長，尤其是地理信息領(lǐng)域，在所調(diào)查的三類地理信息(即地形信息、地籍信息和航拍照片)中，公共部門信息資源持有者的總收入約3.56億歐元(這個(gè)數(shù)字僅僅表示所調(diào)查的27個(gè)公共地理信息持有者出售地理信息數(shù)據(jù)庫的收入，并不包括由增值服務(wù)所產(chǎn)生的收入)。同時(shí)，據(jù)估計(jì)，德國地理信息市場規(guī)模自2000年至2007年增長了50％。
　　在美國，在政府信息政策的積極引導(dǎo)和扶持下，信息內(nèi)容產(chǎn)業(yè)得到了飛速發(fā)展，就業(yè)人數(shù)大幅增加。信息服務(wù)和數(shù)據(jù)庫產(chǎn)業(yè)從1994年的40億美元上升到2004年的560億美元，數(shù)據(jù)庫供應(yīng)商從1991年的900家發(fā)展到2003年的4060家。
　　通過政府信息資源再利用，盡管各國都在一定程度上完善了政府信息資源管理制度，規(guī)范了管理過程，促進(jìn)了信息內(nèi)容產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但不同的信息政策導(dǎo)向與收費(fèi)，導(dǎo)致了不同的產(chǎn)業(yè)規(guī)模與收益。在歐盟，公共部門雖然從較高的收費(fèi)中獲得收益，但他們同樣失去了由于放棄收費(fèi)而產(chǎn)生的大量商業(yè)活動所帶來的稅收和就業(yè)方面的好處；在美國，由于收費(fèi)低廉，創(chuàng)造了政府信息商業(yè)化開發(fā)的競爭性市場環(huán)境，產(chǎn)生了大量工作崗位，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)大幅增長。僅就氣象信息而言，據(jù)統(tǒng)計(jì)，早在2002年，美國的商業(yè)氣象市場總收入就已達(dá)4億～7億美元，公司數(shù)約400家，雇員數(shù)超過4000人；而同一時(shí)間，歐盟的商業(yè)氣象市場總收入約為3000～萬5000萬美元，公司數(shù)約30家，雇員數(shù)約300人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美國。
　　
　　4　我國政府信息資源再利用現(xiàn)狀
　　
　　為了解我國的政府信息資源再利用情況，筆者采用網(wǎng)絡(luò)調(diào)查與訪談的方式，對相關(guān)問題進(jìn)行了研究，以下從政策與實(shí)踐兩個(gè)層面進(jìn)行總結(jié)。
　　4.1　政策層面
　　4.1.1　政府信息資源再利用缺乏相關(guān)政策支持
　　據(jù)了解，在交通信息、人口信息、工商注冊登記信息等領(lǐng)域，有的政府部門已經(jīng)對政府信息資源再利用進(jìn)行了一定程度的嘗試，但由于缺乏相關(guān)的政策，沒有激勵(lì)和約束機(jī)制，工作尚處于起步階段。如某政府部門就提到，如果免費(fèi)向企業(yè)提供數(shù)據(jù)，那么，申請的企業(yè)會急劇增加，系統(tǒng)的運(yùn)行、維護(hù)費(fèi)用勢必會大量增加；如果收費(fèi)，則找不到相關(guān)的政策支持。沒有政策的引導(dǎo)與支撐，他們不敢貿(mào)然對政府信息資源進(jìn)行再利用。
　　4.1.2　政府信息公開制度尚不夠完善　我國已于2007年頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著政府信息公開工作的推進(jìn)，在主動公開方面，機(jī)構(gòu)職能、領(lǐng)導(dǎo)介紹、規(guī)劃計(jì)劃、業(yè)務(wù)動態(tài)、政策法規(guī)等信息都能做到及時(shí)準(zhǔn)確公開；但在依申請公開方面，還存在著一些問題，如盡管申請的流程比較順暢，但各部門對依申請公開工作都采取審慎的態(tài)度，需要反復(fù)研究，才可確定是否能夠公開相關(guān)信息。這是因?yàn)殡m然政府信息公開條例對相關(guān)工作進(jìn)行了規(guī)定，但各政府部門的依申請信息公開經(jīng)驗(yàn)還不充分，配套的響應(yīng)、救濟(jì)等程序還不夠成熟與完善，與《保密法》等相關(guān)法律的部分條款之間還存在著需要協(xié)調(diào)一致的地方，有待進(jìn)一步的完善。
　　4.2　實(shí)踐層面
　　4.2.1　現(xiàn)有的政府信息資源再利用實(shí)踐不規(guī)范　目前，我國政府信息資源分散在各主管部門，開發(fā)利用工作常常由政府部門自身或其事業(yè)單位承擔(dān)，無償或有償向社會提供服務(wù)。盡管企業(yè)對政府信息資源有著強(qiáng)烈的需求，特別是在一些重要的核心領(lǐng)域，如交通信息、地理信息等，但是卻很難通過正常的渠道與合理的價(jià)格來獲取到所需的信息。除了通過政府網(wǎng)站獲取政府信息資源外，某些企業(yè)在實(shí)踐中還通過一些其他渠道和方式獲取政府信息資源。如有的企業(yè)從政府部門的下屬單位或關(guān)聯(lián)企業(yè)購買數(shù)據(jù)，需要支付一定的費(fèi)用；有的企業(yè)與政府部門進(jìn)行項(xiàng)目合作，于項(xiàng)目結(jié)束后使用在合作過程中所獲得的數(shù)據(jù)，在這種情況下，就存在著政府信息資源泄露的安全隱患。由于沒有相關(guān)的政策和機(jī)制約束，政府信息資源再利用工作存在著一些不規(guī)范的地方，亟需改進(jìn)。
　　4.2.2　企業(yè)通過公開渠道獲取的政府信息資源無法滿足其再利用需求
　　隨著政府信息公開工作的推進(jìn)，盡管各政府部門主動通過網(wǎng)站或規(guī)定的其他渠道公開了部分政府信息資源，但是，企業(yè)紛紛表示，已獲取到的這些信息在全面性、準(zhǔn)確性、精細(xì)程度和及時(shí)性上存在不足，根本無法滿足其需求。如企業(yè)獲取的往往是宏觀層面的數(shù)據(jù)，如國家或各省某年度的某類統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但要獲取各市或各區(qū)縣的此類數(shù)據(jù)則非常困難；政府部門提供的地圖信息基本上幾年才更新一次，更新頻率太低。此外，政府公開的信息往往比較零散，缺乏有效整合，企業(yè)對這些信息進(jìn)行再利用不方便。如某從事交通信息服務(wù)的企業(yè)提出，從政府部門獲取的停車位信息、交通事件信息等23類常用信息，未進(jìn)行有效整合，而企業(yè)又沒有足夠的能力對這些數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，這些問題都影響了政府信息資源的再利用。
　　
　　5　結(jié)論
　　
　　通過對歐盟、美國以及我國的政府信息資源再利用政策與實(shí)踐的研究，可以得出：
　　?政府信息資源蘊(yùn)含著巨大的經(jīng)濟(jì)與社會價(jià)值，這是毋庸置疑的。再利用能夠充分發(fā)掘出政府信息資源的價(jià)值，促進(jìn)信息市場的繁榮和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加就業(yè)，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
　　?政府信息資源的再利用以相對成熟的信息公開和獲取為前提。歐盟、美國的政府信息資源再利用之所以能取得較大成功，與他們長期以來的信息公開與獲取的制度建設(shè)有密切的關(guān)系。為了能夠更好的開展政府信息資源再利用，需要進(jìn)一步完善政府信息公開制度，深化政府信息公開工作，為再利用奠定基礎(chǔ)。
　　?再利用市場的發(fā)展需要政府信息政策的積極引導(dǎo)和扶持。如歐盟頒布了《關(guān)于公共部門信息再利用的指令》后，其再利用工作取得了較快發(fā)展。盡管我國已經(jīng)發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》、《電子信息產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》等相關(guān)文件，提出要“加強(qiáng)政務(wù)信息資源的開發(fā)利用”，“規(guī)范政務(wù)信息資源社會化增值開發(fā)利用工作”，然而，沒有明確的再利用制度的指導(dǎo)與約束，很多具體的操作性、原則性問題仍有待進(jìn)一步細(xì)化。例如，哪些政府信息資源可以納入再利用的范疇?如何構(gòu)建政府信息資源再利用的申請與響應(yīng)機(jī)制?政府信息資源再利用如何收費(fèi)、定價(jià)?
　　目前，歐美各國都在加快步伐，推進(jìn)政府信息資源的再利用。歐盟委員會已經(jīng)著手建立歐洲公共部門信息平臺(European Public Sector Information Platform)，希望能夠通過這個(gè)一站式的交互網(wǎng)站，提供與公共部門信息再利用相關(guān)的新聞，發(fā)布好的做法、新產(chǎn)品和服務(wù)的例子、相關(guān)法律案件等，以進(jìn)一步鼓勵(lì)和監(jiān)督再利用行為，實(shí)現(xiàn)歐洲和各國的公共部門信息再利用市場的增長。美國聯(lián)邦政府于2009年5月21日開通了一站式網(wǎng)站Data.gov，將信息進(jìn)一步開放給公民和企業(yè)進(jìn)行再利用，以使公眾能夠獲取到更多的具有高價(jià)值的政府信息資源。截至目前，該網(wǎng)站已有超過17萬個(gè)數(shù)據(jù)集，覆蓋范圍廣泛。英國也建立了類似的網(wǎng)站來推動信息的再利用。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)充分借鑒其他國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過有效的政府信息資源再利用，推動政府信息的進(jìn)一步公開，充分發(fā)掘政府信息資源的價(jià)值，提高企業(yè)競爭力，增強(qiáng)社會的信息服務(wù)能力，促進(jìn)信息內(nèi)容產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

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