社會保障改革的智利道路|智利社會保障改革

　　舊制度四面楚歌 　　 　　西歐社會主義工人運動催生的近代社會保障制度在1929年～1933年大危機中被推廣到世界其他地區(qū)，在二戰(zhàn)后的資本主義黃金歲月，這種“從搖籃到墳?zāi)埂笔降娜�面社會保障制度一時被引為自豪。然而，70年代的“滯脹”奏響了傳統(tǒng)福利政策的挽歌，由于生活水平提高、醫(yī)療技術(shù)進步所導(dǎo)致的人口老齡化更向大多數(shù)國家的“現(xiàn)收現(xiàn)付”式的養(yǎng)老保險制度提出了前所未有的挑戰(zhàn)，改革呼聲日益高漲。在全球涌動的改革浪潮中，南美的發(fā)展中國家智利以其激進的私有化模式一舉躍上潮頭。
　　改革前，智利實行是政府管理的“社會統(tǒng)籌、現(xiàn)收現(xiàn)付”的養(yǎng)老保險模式，這種模式由在職一代負(fù)擔(dān)退休一代的養(yǎng)老，國家用來支付養(yǎng)老金的資金就是在職一代繳納的費用。但這種模式有它致命的弱點：作為一種隔代轉(zhuǎn)移支付體系，個人領(lǐng)取的養(yǎng)老金與他繳納的養(yǎng)老保險費毫無瓜葛，完全由政府控制，出于“搭便車”心理，偷費漏稅成風(fēng)；并且，老年人口增加導(dǎo)致就業(yè)者與退休者的贍養(yǎng)比下降，1960年是六個在職者養(yǎng)活一個退休老人，到1980年發(fā)展成兩個在職者養(yǎng)活一個老人，在職者上繳的費率越來越高，甚至相當(dāng)于工資的50％左右，投保者難以承受；國家財政也面臨巨大壓力，1980年財政赤字高達養(yǎng)老金總額的28％。此外，養(yǎng)老金由政府管理，費用極高。
　　
　　自己為自己養(yǎng)老保險
　　
　　在20世紀(jì)70年代～80年代，智利巨額債務(wù)和高通貨膨脹先后引爆兩次嚴(yán)重的政治經(jīng)濟危機。皮諾切特軍政府上臺后，一批留美青年經(jīng)濟學(xué)者獲得重用，并由他們主持了一系列重大改革。為了解除政府沉重的財政壓力，增加職工的工作積極性和企業(yè)活力，1981年，這批留美學(xué)子對智利的社會保障體制進行改革，改革的主要方向是促進養(yǎng)老保險制度私有化。經(jīng)過改革，新的以個人賬戶為基礎(chǔ)的養(yǎng)老金制度取代了“現(xiàn)收現(xiàn)付”制，個人賬戶、累積型、私人管理和政府輔助構(gòu)成了它的四大支柱。
　　新的退休金制度取消了雇主對養(yǎng)老保險繳款的義務(wù)，個人獨立承擔(dān)繳納責(zé)任。凡新就業(yè)者均須參加這一制度，退休金按月工資的10％繳納，逐月積累，存入個人賬戶；同時，個人賬戶上的資金可以進行投資運營，退休后將賬上繳費本金及增值收益支付給該會員，并允許繼承。會員達到法定退休年齡（男65歲、女60歲）就可以領(lǐng)取退休金。在職期間積累多少，退休后就能用多少，自己為自己養(yǎng)老，“誰交錢誰受益”。退休金逐月支付，并且每年按月調(diào)整一次支付金額。政府將這項制度提升到法律層次，迫使人們參與新的養(yǎng)老保險制度。經(jīng)過科學(xué)的統(tǒng)計和測算，專家們認(rèn)定，按工資的10％繳納養(yǎng)老保險稅，勞動者退休時至少可獲得相當(dāng)于其退休前工資50％～70％的養(yǎng)老金。
　　
　　養(yǎng)老金管理私有化
　　
　　在養(yǎng)老金制度管理上，政府由“運動員”轉(zhuǎn)為“裁判員”，私人公司取代國家管理社會保障基金。政府只負(fù)責(zé)監(jiān)管制度運行，而不再過多參與制度本身的運行。智利法律規(guī)定，只要能吸收400人以上參加、資本金超過12萬美元，就可以成立退休金基金，社會成員有權(quán)自由選擇退休金基金管理公司來管理自己的養(yǎng)老金個人賬戶，并可以在不同管理公司之間轉(zhuǎn)移賬戶。為保證效率，對養(yǎng)老金管理公司沒有內(nèi)資和外資的限制。目前智利五家最大的管理公司中，有四家是由國外資本控制，比如西班牙銀行、花旗銀行、AIG保險公司。經(jīng)過優(yōu)勝劣汰，智利當(dāng)初成立的20多家管理公司如今只剩下八家。
　　但是，引進私營公司管理社會保障基金并不意味著政府完全放任自流。新制度下，政府在養(yǎng)老保險制度下的作用首先表現(xiàn)在制定法律和規(guī)則，建立養(yǎng)老基金管理總監(jiān)，依法監(jiān)督養(yǎng)老基金管理公司，并要求養(yǎng)老基金管理公司完成最低經(jīng)濟效益指標(biāo)，否則就責(zé)令其破產(chǎn)，由總監(jiān)署負(fù)責(zé)清算，以保證其運行的安全。而且，國家還承擔(dān)了對低收入階層給付最低養(yǎng)老金的職能，投保會員個人賬戶儲存額不足或管理公司破產(chǎn)時，政府給付補足最低養(yǎng)老金，對社會上不能享受任何養(yǎng)老金的人發(fā)放救濟。
　　更為關(guān)鍵的是，智利政府還勇敢地承擔(dān)了新舊制度轉(zhuǎn)軌過程中的成本，負(fù)責(zé)償還舊有社會保障債務(wù)。這部分社會保障債務(wù)主要分為三部分：1、新制度建立時已退休職工的退休金權(quán)益；2、沒有退休，但決定繼續(xù)留在舊制度中的工人的未來退休金權(quán)益；3、決定轉(zhuǎn)移到新制度中去的工人在舊制度下已經(jīng)積累的權(quán)益。這三部分加總，以1981年現(xiàn)值為準(zhǔn)，政府負(fù)債總額約為當(dāng)年GDP的80％左右。對于前二者，智利政府直接以財政經(jīng)常項目收入支付，后者以發(fā)行債券融資償還。舊有社會保障債務(wù)由政府償還，新的社會保障制度得以輕裝上陣，最終順利實現(xiàn)了新舊制度的交替。
　　
　　保障養(yǎng)老基金運營安全
　　
　　可以看出，在養(yǎng)老保險基金制度運行過程中，智利政府只是一個“樂隊指揮”――規(guī)則的制定者，其最重要功能是運用法律和其他監(jiān)管手段，保障基金運營的安全。國家與社會養(yǎng)老保險相對分離，大大減輕了政府的直接責(zé)任（即社會保障供款或財政補貼），節(jié)約了政府的管理成本。在智利，養(yǎng)老金的投資和管理受到法律的嚴(yán)格控制，投資方式只能在法律的框架下進行選擇。為保證養(yǎng)老金運營的絕對安全，智利的法律規(guī)定：養(yǎng)老金的投資必須是一種多元的組合，以減低風(fēng)險。個人基金賬戶往來和基金管理公司本身的賬目往來必須嚴(yán)格分開管理。這就意味著，如果基金管理公司企圖侵占基金或者它的利潤，財會制度這一關(guān)就無法逾越。另外，法律還規(guī)定，基金管理公司不能以基金為抵押獲得銀行貸款。
　　
　　智利模式的優(yōu)與劣
　　
　　智利新的養(yǎng)老金制度一經(jīng)推出，便受到全球關(guān)注。經(jīng)過十幾年運作，智利政府既建立了有效的社會保險制度，又促進了經(jīng)濟發(fā)展，成就舉世矚目：1980年～1998年間，智利GDP年均增長5％。1999年，智利人均GDP已達5000美元，人口城市化水平達84％，出生人口平均預(yù)期壽命達75.21歲。根據(jù)世界銀行最近發(fā)表的分析數(shù)據(jù)，智利國民生活質(zhì)量已經(jīng)進入發(fā)展中國家前列。智利社會保障制度的成功表現(xiàn)為：
　　
　　第一，基金管理引進了競爭機制，使基金的經(jīng)營取得巨大成功，優(yōu)化了投資結(jié)構(gòu)。養(yǎng)老基金的私營化管理大大提高了社�；�金的投資收益。就全國的情況來看，自1981年5月新制度開始實行直到現(xiàn)在，養(yǎng)老金平均投資收益率是11.4％,而同期銀行平均存款利息是7.1％,政府債券收益率是6.5％。當(dāng)新制度剛開始執(zhí)行時，大家對養(yǎng)老基金的投資收益率預(yù)期在5％左右。相形之下，舊體制下養(yǎng)老基金收益率僅為3％。養(yǎng)老基金的高收益吸引了新成員加入新制度，新會員越來越多。1982年106萬會員參加，1994年達到288萬。
　　
　　第二，儲蓄總額和儲蓄率受新退休金制度激勵而增長，向國民經(jīng)濟體系注入巨額長期資本，穩(wěn)定了國內(nèi)金融市場，資本市場取得長足發(fā)展，促進了經(jīng)濟增長。養(yǎng)老基金在國內(nèi)生產(chǎn)總值所占的比重，從1981年的0.9％增加到1994年的43.1％。
　　
　　第三，這種強制性個人保險制度明確了個人責(zé)任，減輕了國家和企業(yè)的負(fù)擔(dān)，提高了企業(yè)的國際競爭力。
　　但是，智利的養(yǎng)老金制并非完美無缺，它也存在著一些問題：首先，新制度強化了養(yǎng)老金的儲蓄功能而弱化了再分配功能，有違社會保障社會共濟的初衷；其次，養(yǎng)老基金的商業(yè)化使很多養(yǎng)老基金管理公司投入大量人力、財力和物力用于促銷廣告活動，加重了投保人的管理費用，管理成本偏高；再次，社會保障基金在一個較長的時期中運營，存在種種難料風(fēng)險，并不必然能夠獲得長期增值，保證未來的收入�！�
　　

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