臺(tái)灣對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)的游說(shuō):美國(guó)國(guó)會(huì)和臺(tái)灣

　　就臺(tái)灣在國(guó)際社會(huì)尷尬的現(xiàn)實(shí)地位而言，能夠長(zhǎng)期、穩(wěn)定地得到美國(guó)國(guó)會(huì)相當(dāng)數(shù)量議員的強(qiáng)力支持，臺(tái)灣方面的游說(shuō)功夫不可謂做得不足。 　　 　　力挺臺(tái)灣的國(guó)會(huì) 　　
　　長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)一直是臺(tái)灣最主要的外部支持力量，其中國(guó)會(huì)又是力挺臺(tái)灣最主要的政治勢(shì)力。在三權(quán)分立體制下，國(guó)會(huì)享有立法、撥款等廣泛權(quán)力，可以對(duì)外交政策產(chǎn)生實(shí)實(shí)在在的影響。正是憑借這些權(quán)力，半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，國(guó)會(huì)在與行政部門的合作和沖突中，在美國(guó)對(duì)臺(tái)政策上扮演著無(wú)可替代的角色，發(fā)揮著不可忽視的作用。
　　國(guó)民黨敗退臺(tái)灣后，曾經(jīng)積極支持蔣介石、反對(duì)共產(chǎn)黨的國(guó)會(huì)議員逐漸形成了一個(gè)小集團(tuán)――“中國(guó)幫”，盡管人數(shù)并不是特別多，但卻活動(dòng)積極，能量巨大。上世紀(jì)五六十年代即冷戰(zhàn)前期，在“中國(guó)幫”裹挾下，國(guó)會(huì)支持臺(tái)灣當(dāng)局延續(xù)在國(guó)際社會(huì)的“正統(tǒng)”地位，阻撓美國(guó)政府承認(rèn)中華人民共和國(guó)，反對(duì)中華人民共和國(guó)進(jìn)入聯(lián)合國(guó)。親臺(tái)議員在1953年?duì)款^成立了“反對(duì)共產(chǎn)黨中國(guó)加入聯(lián)合國(guó)的百萬(wàn)人委員會(huì)”，多次廣泛征集簽名。1961年發(fā)起的反對(duì)政府承認(rèn)新中國(guó)的簽名，征得345名兩院議員簽署。1965年，又有312名議員簽名，反對(duì)美國(guó)政府調(diào)整對(duì)華政策。美國(guó)行政當(dāng)局長(zhǎng)期不承認(rèn)中國(guó)政府、臺(tái)灣當(dāng)局長(zhǎng)期占據(jù)聯(lián)合國(guó)席位有多方面原因，但是國(guó)會(huì)的聲音的確對(duì)美國(guó)行政當(dāng)局構(gòu)成強(qiáng)大壓力，是最重要原因之一。與此同時(shí)，國(guó)會(huì)大力推動(dòng)美國(guó)對(duì)臺(tái)軍事經(jīng)濟(jì)援助。中美建交后，國(guó)會(huì)又迅速炮制了所謂的《與臺(tái)灣關(guān)系法》，來(lái)抵消中美兩國(guó)相關(guān)公報(bào)的效力。30多年來(lái)，該法成了美國(guó)支持臺(tái)灣的所謂“法源”，也構(gòu)成了中美關(guān)系關(guān)鍵的體制性障礙。
　　經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的歷史嬗變，國(guó)會(huì)已經(jīng)成為美國(guó)國(guó)內(nèi)穩(wěn)定而持久的“挺臺(tái)”據(jù)點(diǎn)。2002年、2003年，眾議院、參議院先后組建了親臺(tái)議員“俱樂(lè)部”――“臺(tái)灣連線”。截至2010年5月底，眾議院“臺(tái)灣連線”吸納了141人，占該院議員總數(shù)的1／3；參議院吸納了24人，占總數(shù)的1／4。每次臺(tái)灣當(dāng)局提出相關(guān)議題后，“臺(tái)灣連線”往往遙相呼應(yīng)，向美國(guó)行政當(dāng)局、國(guó)內(nèi)輿論、國(guó)際社會(huì)傳導(dǎo)。如今年4月22日，眾議院“臺(tái)灣連線”四位共同主席聯(lián)合提出第266號(hào)共同決議案，要求政府相關(guān)部門采取行動(dòng)，支持臺(tái)灣以觀察員身份參與國(guó)際民航組織；5月6日，三位眾議員提出第276號(hào)決議案，呼吁奧巴馬政府在推動(dòng)雙邊自由貿(mào)易協(xié)定時(shí)，優(yōu)先考慮臺(tái)灣；5月15日，136位眾議員聯(lián)名致信奧巴馬總統(tǒng)，呼吁及早批準(zhǔn)向臺(tái)灣出售F16C／D戰(zhàn)斗機(jī)，增強(qiáng)臺(tái)灣空軍力量；5月20日，馬英九上臺(tái)兩周年之際，“臺(tái)灣連線”四位共同主席聯(lián)名致函馬英九表示祝賀。國(guó)會(huì)這些近期鼓噪，涉及對(duì)臺(tái)軍售、美臺(tái)經(jīng)濟(jì)關(guān)系、臺(tái)灣國(guó)際空間等一系列議題，從此“一斑”足可窺其對(duì)臺(tái)立場(chǎng)之“全豹”。
　　美國(guó)國(guó)會(huì)議員眾多，在外交事務(wù)上喜好特定國(guó)家或地區(qū)并不稀奇。但是，就臺(tái)灣在國(guó)際社會(huì)尷尬的現(xiàn)實(shí)地位而言，能夠長(zhǎng)期、穩(wěn)定地得到相當(dāng)數(shù)量議員的強(qiáng)力支持，的確耐人尋味。其中既有美國(guó)戰(zhàn)略、政治、經(jīng)濟(jì)等國(guó)家利益方面的考察，也有議員個(gè)人的政治傾向、利益集團(tuán)背景、所屬選區(qū)、人生閱歷等影響，而臺(tái)灣方面長(zhǎng)期花費(fèi)金錢進(jìn)行的游說(shuō)更具關(guān)鍵作用。
　　
　　“第一夫人”主導(dǎo)“外交才子”掛帥
　　
　　國(guó)民黨對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)的游說(shuō)始于二戰(zhàn)期間。1940年，宋子文來(lái)到華盛頓爭(zhēng)取美國(guó)對(duì)中國(guó)抗日的援助，為此還成立了專門公司，聘請(qǐng)有公關(guān)能力的美國(guó)人。不過(guò)，真正為國(guó)民黨游說(shuō)國(guó)會(huì)打下基礎(chǔ)的還是其敗退臺(tái)灣前后的活動(dòng)。在此過(guò)程中，“外交才子”、當(dāng)時(shí)的駐美大使顧維鈞發(fā)揮了重要作用，而游說(shuō)核心則是“第一夫人”宋美齡。
　　顧維鈞1946年出任駐美大使，其重要使命就是在國(guó)際冷戰(zhàn)拉開帷幕、中國(guó)內(nèi)戰(zhàn)持續(xù)升級(jí)的背景下，在美國(guó)社會(huì)廣泛宣傳蔣介石的反共理念和活動(dòng)，爭(zhēng)取經(jīng)濟(jì)軍事援助。顧維鈞把國(guó)會(huì)作為最主要的工作對(duì)象，不但利用駐美大使這，一公開合法身份與議員們會(huì)面，介紹國(guó)民黨的反共政策，了解議員們的看法，甚至“越軌”為議員們草擬相關(guān)文件。如1946年12月，顧維鈞親自為參議院共和黨領(lǐng)袖范登堡擬定了一份美國(guó)應(yīng)無(wú)條件加強(qiáng)援蔣的說(shuō)帖，供其與杜魯門總統(tǒng)討論對(duì)華政策時(shí)使用。1948年12月，宋美齡在美國(guó)大選甫定、杜魯門連任后來(lái)到美國(guó)，一住就是半年多。其時(shí)，美國(guó)國(guó)內(nèi)高度關(guān)注中國(guó)內(nèi)戰(zhàn)局勢(shì)的變動(dòng)。宋美齡以孔祥熙在紐約的家為據(jù)點(diǎn)，整合在美的國(guó)民黨要人、財(cái)團(tuán)、外交人員，一方面直接對(duì)美國(guó)議員進(jìn)行公關(guān)，另一方面招募、聘用有活動(dòng)能量的美國(guó)人游說(shuō)國(guó)會(huì)。在她領(lǐng)導(dǎo)下，“院外援華集團(tuán)”逐漸形成，而宋美齡也被認(rèn)為是中國(guó)“在紐約的幕后實(shí)權(quán)人物”。
　　根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，1942～1951年期間，登記在冊(cè)的國(guó)民黨代理人有18個(gè)，其中10個(gè)在1951年仍在活動(dòng)。在這些早期代理人中，威廉?古德溫是最重要的一個(gè)。此人原為民主黨人，曾擔(dān)任該黨全國(guó)委員會(huì)司庫(kù)，后轉(zhuǎn)投共和黨，擔(dān)任西部五個(gè)州共和黨的政治顧問(wèn)。因此，他在兩黨均有豐沛人脈，是當(dāng)時(shí)美國(guó)政治生活中的活躍人物。國(guó)民黨看中了其活動(dòng)能量，1948年3月到1950年4月，先后以“國(guó)民政府資源委員會(huì)駐美代表處”和“中華新聞社”的名義聘用，費(fèi)用分別是3萬(wàn)美元、2.5萬(wàn)美元。經(jīng)宋美齡修改批準(zhǔn)的聘書稱其使命是開展公關(guān)活動(dòng)“以期影響美國(guó)立法，使之有利于國(guó)民政府之大業(yè)”。古德溫在紐約大都會(huì)俱樂(lè)部等場(chǎng)合多次組織宴會(huì)，安排顧維鈞等人與議員會(huì)面、交流，幫助議員起草涉臺(tái)講稿，直接游說(shuō)議員支持援蔣法案。古德溫的游說(shuō)活動(dòng)如此張揚(yáng)，以至于報(bào)紙披露后鬧得滿城風(fēng)雨，國(guó)民黨不得不提前終止聘任合同。不過(guò)，宋美齡等人精心組織的“院外援華集團(tuán)”卻長(zhǎng)期存在，在冷戰(zhàn)時(shí)期以多種形式游說(shuō)國(guó)會(huì)，涉入美國(guó)對(duì)臺(tái)政策。
　　
　　“大顯身手”的公關(guān)公司
　　
　　按照美國(guó)的《外國(guó)代理人登記法》，外國(guó)政府、機(jī)構(gòu)可以在美國(guó)合法雇傭代理人為其進(jìn)行游說(shuō)活動(dòng)。以此為據(jù)，臺(tái)灣當(dāng)局長(zhǎng)期雇傭了眾多公關(guān)公司為其效力。最早是在上世紀(jì)50年代末聘用萊特公司，后來(lái)在不同黨派執(zhí)政時(shí)相應(yīng)聘用與該黨關(guān)系密切的公司：民主黨卡特執(zhí)政時(shí)聘用貝隆公司，共和黨里根執(zhí)政時(shí)聘用漢納福公司。冷戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)際形勢(shì)發(fā)生質(zhì)變，直接沖擊了大陸一臺(tái)灣一美國(guó)三邊架構(gòu)，李登輝當(dāng)局大大加強(qiáng)了游說(shuō)力度。僅1991年就有51家公關(guān)公司在美國(guó)司法部正式登記，為臺(tái)灣游說(shuō)。
　　李登輝當(dāng)局聘用的公關(guān)公司中，發(fā)揮作用最大的當(dāng)屬大名鼎鼎的卡西迪公司。該公司總部設(shè)在華盛頓，老板卡西迪曾于1969年至1973年間擔(dān)任美國(guó)參議院營(yíng)養(yǎng)及人道需求委員會(huì)首席法律顧問(wèn)，1974年至1975年任美國(guó)民主黨全國(guó)委員會(huì)法律顧問(wèn)，與民主黨諸多議員有很深的關(guān)系。1994年，臺(tái)灣綜合研究院出面與該公司簽約，約定每 年費(fèi)用150萬(wàn)美元。此后雙方長(zhǎng)期“合作”，在美國(guó)開展公關(guān)活動(dòng)�？ㄎ鞯瞎�司最大的“杰作”是策劃李登輝1995年訪美�？肆诸D政府本來(lái)考慮到中美關(guān)系大局，反對(duì)李登輝此行。但是在卡西迪公司的強(qiáng)力公關(guān)下，國(guó)會(huì)兩院相繼以壓倒性多數(shù)通過(guò)邀請(qǐng)李登輝訪美的決議(在眾議院的投票結(jié)果是396：0，參議院是97：1)。面對(duì)來(lái)自國(guó)會(huì)的空前壓力，克林頓政府只好自食其言，對(duì)李登輝發(fā)放了簽證。李登輝訪美是冷戰(zhàn)后中美臺(tái)關(guān)系中的惡性事件，嚴(yán)重破壞了臺(tái)海穩(wěn)定，產(chǎn)生了一系列深遠(yuǎn)的連鎖影響，卡西迪公司在其中發(fā)揮了極其惡劣的作用。陳水扁上臺(tái)后，最初延續(xù)了與卡西迪公司的合作，費(fèi)用提高到每年200萬(wàn)美元。到2003年雙方終止合同時(shí)，臺(tái)灣共支付了700多萬(wàn)美元傭金。
　　不過(guò)，陳水扁執(zhí)政期間，共和黨不但入主白宮，而且在多數(shù)年份控制著國(guó)會(huì)。因此，臺(tái)灣當(dāng)局2005年選擇了與共和黨關(guān)系更密切的巴伯?格利菲斯和羅杰斯公司。該公司成員清一色是共和黨人，或在歷屆共和黨政府中任過(guò)職，或直接參加過(guò)里根及布什父子總統(tǒng)競(jìng)選的助選工作，或擔(dān)任過(guò)共和黨國(guó)會(huì)議員助手或顧問(wèn)。民進(jìn)黨當(dāng)局看好該公司的游說(shuō)能量，2005年3月，“國(guó)安會(huì)”秘書長(zhǎng)邱義仁親自出馬與之簽訂為期三年、金額450萬(wàn)美元的合同，委托其對(duì)國(guó)會(huì)、行政部門進(jìn)行公關(guān)。不過(guò)，陳水扁當(dāng)局在2007年初提前解除了合同。直接原因固然是該公司并沒(méi)有取得卡西迪公司那樣的“成績(jī)”，根本原因卻在臺(tái)當(dāng)局自身。民進(jìn)黨當(dāng)局不斷進(jìn)行挑釁性政治操作，“公投”、“廢統(tǒng)”、“入聯(lián)”等一波接一波，在測(cè)試和挑戰(zhàn)大陸紅線的同時(shí)也嚴(yán)重沖撞美國(guó)政策底線，就連上臺(tái)之初揚(yáng)言全力防衛(wèi)臺(tái)灣的小布什總統(tǒng)也轉(zhuǎn)向并當(dāng)著中國(guó)總理溫家寶的面點(diǎn)名批評(píng)陳水扁。在這種政策環(huán)境下，國(guó)會(huì)山的親臺(tái)議員們也多了幾分理性，降低了挺臺(tái)叫囂，公關(guān)公司的游說(shuō)效果自然受影響。
　　
　　成效取決于戰(zhàn)略層面的政策取向
　　
　　國(guó)民黨2008年重新執(zhí)政后，繼續(xù)聘用公關(guān)公司、代理人為其游說(shuō)國(guó)會(huì)。美國(guó)司法部最新一次統(tǒng)計(jì)顯示，截至2009年6月30日，在司法部登記為臺(tái)灣游說(shuō)的美國(guó)公關(guān)公司和代理人有18家，其中多數(shù)領(lǐng)受的任務(wù)是游說(shuō)國(guó)會(huì)，協(xié)助安排臺(tái)灣方面與國(guó)會(huì)領(lǐng)袖的會(huì)晤，提供參、眾兩院的相關(guān)立法話動(dòng)。其中“布魯與洛特領(lǐng)袖集團(tuán)”由前參議院共和黨領(lǐng)袖特倫特?洛特與民主黨副黨鞭約翰?布魯共同創(chuàng)辦，能量不容小覷。
　　除了這種間接游說(shuō)，臺(tái)灣當(dāng)局還采用其他方式直接做國(guó)會(huì)工作。馬英九在前兩年任內(nèi)，借由參加拉美“邦交國(guó)”總統(tǒng)就職典禮，多次過(guò)境美國(guó)。每次過(guò)境，最主要的安排就是與國(guó)會(huì)議員進(jìn)行溝通。2010年1月，馬英九開展所謂“久博之旅”，參加洪都拉斯新總統(tǒng)就職典禮。其時(shí)，臺(tái)灣“立法院”剛剛修法、禁止進(jìn)口部分美國(guó)牛肉，引發(fā)美國(guó)農(nóng)業(yè)部等多部門強(qiáng)烈反彈，國(guó)會(huì)中來(lái)自農(nóng)牧業(yè)州的議員尤為不滿。盡管過(guò)境地點(diǎn)是遠(yuǎn)離華盛頓的西部城市舊金山，馬英九還是積極與12位身居要職大有來(lái)頭的參眾議員通電話，竭力解釋?shí)u內(nèi)民意，承諾繼續(xù)做民眾工作。
　　更多的日常性直接游說(shuō)是由設(shè)在華盛頓雙橡園的駐美代表處即臺(tái)北經(jīng)濟(jì)文化代表處進(jìn)行。該機(jī)構(gòu)實(shí)際上發(fā)揮類似于“大使館”的功能，內(nèi)部設(shè)有國(guó)會(huì)組，專門對(duì)國(guó)會(huì)游說(shuō)工作�，F(xiàn)任代表袁健生早在1974年就開始駐美，后任代表處國(guó)會(huì)組組長(zhǎng)等職，熟悉國(guó)會(huì)運(yùn)作，人脈廣布兩院。其2008年9月到任時(shí)，37名參眾議員在國(guó)會(huì)大廈舉行歡迎酒會(huì)。袁健生上任后，常透過(guò)拜會(huì)、餐敘、茶敘、參加文藝體育活動(dòng)及親自到議員選區(qū)訪問(wèn)等各種方式，與國(guó)會(huì)議員保持密切聯(lián)系。據(jù)臺(tái)“外交部”稱，僅2009年一年，袁健生就會(huì)晤了62位參議員、114位眾議員。這兩年國(guó)會(huì)對(duì)國(guó)民黨政權(quán)贊譽(yù)有加、支持不斷，袁健生領(lǐng)導(dǎo)下的駐美代表處“功不可沒(méi)”。
　　在對(duì)國(guó)會(huì)工作中，作為“對(duì)口單位”的臺(tái)灣“立法院”自然不可或缺。馬英九上臺(tái)不久，“立法院長(zhǎng)”王金平就在2008年7月訪美。期間，他專程前往國(guó)會(huì)拜訪，不但會(huì)見“臺(tái)灣連線”共同主席，更與眾議長(zhǎng)佩洛西會(huì)晤，邀請(qǐng)其在可能的亞洲出訪中擠出時(shí)間、旋風(fēng)式訪問(wèn)臺(tái)灣。為了增進(jìn)交流，“立法院”專門建立了一個(gè)“臺(tái)美國(guó)會(huì)聯(lián)誼會(huì)”，現(xiàn)任會(huì)長(zhǎng)是國(guó)民黨籍“立委”林郁方。2009年9月，該聯(lián)誼會(huì)組團(tuán)訪美，與美國(guó)國(guó)會(huì)開展交流，拜會(huì)了17名議員，就F16C／D軍售案等事項(xiàng)爭(zhēng)取國(guó)會(huì)支持。
　　除了走出去，臺(tái)灣當(dāng)局也經(jīng)常性邀請(qǐng)美國(guó)國(guó)會(huì)議員及其助手訪問(wèn)臺(tái)灣。2008年5月20日以來(lái)，已有20多位眾議員訪臺(tái)。今年6月初，曾經(jīng)擔(dān)任奧巴馬總統(tǒng)就職典禮委員會(huì)主席的參議院情報(bào)委員會(huì)主席范士丹訪問(wèn)臺(tái)灣，成為國(guó)民黨重返政權(quán)后訪臺(tái)的首位美國(guó)參議員。馬英九高度重視，親自接見。而據(jù)“臺(tái)美國(guó)會(huì)聯(lián)誼會(huì)”的統(tǒng)計(jì)，2009年3月27日至2010年4月13日一年間，僅該會(huì)就接待了14個(gè)美國(guó)國(guó)會(huì)議員助理訪問(wèn)團(tuán)，累計(jì)162人。
　　馬英九上臺(tái)以來(lái)，臺(tái)灣與美國(guó)恢復(fù)互信，雙方關(guān)系穩(wěn)定。應(yīng)該說(shuō)，國(guó)民黨當(dāng)局對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)的公關(guān)工作發(fā)揮了重要作用。然而，公關(guān)游說(shuō)畢竟是執(zhí)行層面的戰(zhàn)術(shù)性工作，成效如何取決于戰(zhàn)略層面的政策取向。從更深層次上看，臺(tái)美關(guān)系穩(wěn)定和改善，最根本的原因乃是臺(tái)灣方面采取務(wù)實(shí)政策，在臺(tái)海地區(qū)謀求穩(wěn)定、發(fā)展，不給美國(guó)和國(guó)際社會(huì)制造麻煩。

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