[20年來負改革]負改革

　　今天,我們所面臨的許多問題已不是"傳統(tǒng)體制的弊端"所能解釋的,而是由于改革的負效應(yīng),或者說,是一些負改革的消極作用造成的。20年來,我們通過改革向舊體制挑戰(zhàn)。而現(xiàn)在,20年沉淀的負改革開始向我們挑戰(zhàn)。
　　
　　以漸進與先易后難為特點的中國經(jīng)濟改革目前正在進入攻堅階段,正面臨著很多困難和嚴峻挑戰(zhàn)。如果不能理性地認識到我國改革與發(fā)展中的困難與隱憂,早做準備,我們便無法在未來的改革中立于不敗之地。
　　
　　改革負效應(yīng)與負改革面面觀
　　
　　對中國經(jīng)濟改革中出現(xiàn)的問題,目前的解釋一是傳統(tǒng)體制的弊端不易短期內(nèi)消除,二是中國漸進式的改革將體制改革攻堅的任務(wù)留在了后邊,導(dǎo)致國有經(jīng)濟改革滯后。但是僅僅這樣說并不全面,因為中國經(jīng)濟體制改革已進行了20年,雖是漸進式的,但以國有企業(yè)改革為主的改革攻堅戰(zhàn)早已打響。所以僅僅說改革滯后并不能解釋所有問題,問題還要從改革本身來找。
　　我的觀點是,除上述原因外,改革的不完善是重要因素。由于改革是一種全新事業(yè),需要"摸著石頭過河",改革不可能沒有失誤,甚至難以避免出現(xiàn)大的失誤。我認為應(yīng)重視改革的負效應(yīng)并冒昧提出一個詞匯---"負改革"。我們平常所說的、所理解的改革一般指的是起正面、積極作用的改革,但也確有一些改革設(shè)計盡管在初始看起來很好,但在實際運作中不起積極作用,或在開始對推動改革有一些積極作用,可是消極作用更大,甚至使其它一些改革成果大打折扣,這就是"負改革"。
　　下面我將結(jié)合改革進程提供一些實例以作說明。
　　1."放權(quán)讓利"。中國國有企業(yè)的改革是從放權(quán)讓利開始的,改革的目的是增強國有企業(yè)活力,但由于措施失當(dāng),企業(yè)并未成為真正的市場主體。改革前企業(yè)雖在行政上隸屬各大部委,但企業(yè)的利潤均上繳國家;利改稅之后,企業(yè)上繳完國家的稅收,剩余利潤名義上歸企業(yè)所有,但企業(yè)剩余利潤的實質(zhì)控制權(quán)落到了企業(yè)的行政主管部門手中。這一改革一方面使國家資本變成了部門壟斷資本,另一方面加重了企業(yè)負擔(dān),因為企業(yè)既要繳國家的稅,又要承擔(dān)各部門以各種名義索要的費用,這也是中國企業(yè)成為世界上稅費負擔(dān)最為沉重的企業(yè)的根源。更為嚴重的是,由于部門利益的存在,各主管部門不愿對企業(yè)放權(quán),從而嚴重束縛了企業(yè)的活力。
　　2."分灶吃飯"。改革前中國財政由中央統(tǒng)收統(tǒng)支,1980年和1985年國務(wù)院決定實行財政"劃分收支,分級包干"和"劃分稅種,核定收支,分級包干"的中央、地方"分灶吃飯"的財政體制。這一改革將統(tǒng)一的中央財政分解為8萬多個獨立的財政單位,雖調(diào)動了地方的積極性,但形成了無數(shù)個具有濃厚本位主義色彩的利益主體。這些利益主體只顧自己的利益,搞地區(qū)封鎖,"上有政策,下有對策",爭投資,爭項目,搶速度,成為中國經(jīng)濟的致命傷---諸侯經(jīng)濟、市場分割、盲目擴張、重復(fù)建設(shè)、經(jīng)濟周期性過熱、地區(qū)發(fā)展不平衡的根源。
　　3."資金自籌"。與"分灶吃飯"式財政架構(gòu)相聯(lián)系的是各單位財政資金自籌制度。實行"分灶吃飯"制度后,中央財政以及一些地方財政支大于收,無法保證各機關(guān)、事業(yè)單位較為充足的經(jīng)費供給,這使一些單位正常的行政運營經(jīng)費左支右絀,許多機關(guān)干部、職工生活清貧。為了解決這一問題,中央沒有資金給政策,允許各機關(guān)單位自我創(chuàng)收。這一事出無奈、卻又考慮不周的政策帶來了許多惡果:"尋租"猖獗、"三亂"(亂收費、亂攤派、亂罰款)盛行、腐敗蔓延;既很不公平,使同樣的國家機關(guān)事業(yè)單位待遇三六九等,又使腐敗半合法化,降低了行政效率,毒化了社會風(fēng)氣,惡化了投資環(huán)境,使企業(yè)苦不堪言;更敗壞了黨和政府的威望。瑞士洛桑管理學(xué)院在最近連續(xù)幾年的綜合國力測評中,都將中國政府的行政效率在40多個主要國家中排在末位,這與資金自籌、權(quán)力"尋租"有很大關(guān)系。
　　4."企業(yè)承包"。農(nóng)村改革的成功模式是承包制,但聯(lián)產(chǎn)承包是建立在落后的小生產(chǎn)基礎(chǔ)之上的,與現(xiàn)代化大生產(chǎn)存在矛盾,雖有借鑒意義卻不應(yīng)想當(dāng)然地照搬到城市國有企業(yè)改革中。但不幸的是當(dāng)時我們?yōu)檗r(nóng)村改革的成功所鼓舞,在"包字進城,一包就靈"的口號下,實行了大規(guī)模的企業(yè)承包。農(nóng)村承包成功的根本原因在于確立了農(nóng)戶這一責(zé)權(quán)明確(戶主及其家庭是利益共同體,戶主既有經(jīng)營權(quán)也承擔(dān)全部經(jīng)濟責(zé)任)、擁有剩余索取權(quán)("交夠國家的,留夠集體的,剩下都是自己的")的獨立經(jīng)濟體的地位。但國有企業(yè)承包人與企業(yè)及職工既無緊密的利益關(guān)系,又無充分的剩余索取權(quán),加上承包期短暫,因此在企業(yè)承包過程中不可避免地出現(xiàn)急功近利、奢侈浪費、損公肥私、任人唯親、行為短期化等現(xiàn)象,導(dǎo)致許多國有企業(yè)從此一蹶不振。正如有的研究者所說,如果當(dāng)初農(nóng)村土地不是由農(nóng)戶承包,而是由村長承包,后果一樣不堪設(shè)想。
　　5."撥改貸"。計劃經(jīng)濟時期,企業(yè)利潤由國家提走,企業(yè)投資也由國家負全責(zé)。這種投資的無償使用造成了資金運營的低效益與巨額浪費,為增強用款單位的責(zé)任感,1979年8月國務(wù)院批轉(zhuǎn)計委、財政部等單位的改革方案,開始試行國有資產(chǎn)投資由財政無償撥款改為銀行貸款的辦法(簡稱"撥改貸"),到1985年全面推開。"撥改貸"出臺之時,很多人從各方面論證其積極作用,認為它是用經(jīng)濟手段管理經(jīng)濟的有益嘗試,有利于加強投資管理,抑制盲目的投資需求,培養(yǎng)企業(yè)投資的風(fēng)險責(zé)任意識。但實際實行過程中存在許多問題,甚至可說是消極作用大于積極作用,表現(xiàn)在:
　　首先,"撥改貸"使企業(yè)缺乏資本金,無力進行資本積累與技術(shù)改造,嚴重削弱了發(fā)展后勁。今天,國有企業(yè)所以負債率高達80%以上、發(fā)展舉步維艱,雖主要是因為經(jīng)營管理不善,但也很大程度上起因于使國企無本經(jīng)營的"撥改貸"制度;其次,"撥改貸"雖在形式上改變了企業(yè)的資金來源,加強了企業(yè)資金約束,但在其它改革沒有跟上的情況下,投資實質(zhì)上仍沿襲了過去國家定項目、國家給資金的體制,無論國家還是建設(shè)單位都不對投資結(jié)果負責(zé),而且因為投資決策是層層審批、集體決策定下來的,看起來誰都負責(zé),實際誰都不負責(zé)。由于對一個地區(qū)貸款的多少實際決定國家對該地區(qū)資源配置的多寡,進而影響到該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r,影響到當(dāng)?shù)馗刹康纳�遷與福利待遇,到1987、1988年,許多地方領(lǐng)導(dǎo)與廠長經(jīng)理紛紛悟出一個道理---"撥改貸"是向國家要錢,促進本地經(jīng)濟發(fā)展的捷徑,"不貸白不貸",于是紛紛"跑部錢進",千方百計爭投資。至于投資效益、還款計劃則不在考慮之列,因借款時本來就不想還,對地方來說,只要爭到貸款,就是大功一件。所以實行"撥改貸"之后,向國家爭投資、爭貸款,投資規(guī)模膨脹、投資效益低下的狀況不但沒有改變,反而更加嚴重。
　　經(jīng)濟體制改革中存在問題與負效應(yīng)的實例當(dāng)然不止上面這些,其它還有一些例子。如"價格雙軌"長期化、制度化問題,在從計劃走向市場的過程中,價格的"雙軌制"有一定的必然性,但長時間、高價差、制度化地實行"價格雙軌制"則帶來了很多負效應(yīng),諸如市場扭曲、物價暴漲、官倒盛行、國有資產(chǎn)流失等。有學(xué)者估算,1988年商品牌市價差和外匯牌市比差就高達3569億元;在投資權(quán)限下放中,由于地方財力有限,加上3000萬以下項目由地方自審,導(dǎo)致地方所上項目小型化、分散化;在股票市場發(fā)展中也出現(xiàn)額度審批、計劃上市,爭奪"殼"資源的現(xiàn)象,致使上市公司質(zhì)量不高,破壞了股市的擇優(yōu)機制,影響了股市的健康發(fā)展。
　　從以上事例可以看出,形成明確的負改革概念是非常必要的。當(dāng)然,以上事例是否屬于負改革還可探討,而且指出我們的改革中存在負改革現(xiàn)象并不是要否定整個改革,即使是上述負改革事例,其中很多也對改革起步有重要作用。世界上沒有免費午餐,在一定程度上可以將其看作探索改革之路所必須支付的成本。
　　
　　負改革為何出現(xiàn)
　　
　　1、改革不得要領(lǐng),沒有抓住舊體制的要害與實質(zhì)。以"放權(quán)讓利"的改革為例,改革之初,我們認識到,舊體制的弊端在于統(tǒng)得過死,于是提出"放權(quán)讓利",但我們沒有認識到舊體制的根本缺陷不在于中央對地方或部門統(tǒng)得過死,而在于對企業(yè)統(tǒng)得過死,企業(yè)沒有自主權(quán)。所以"放權(quán)讓利"改革的重點放在了中央對地方和部門的分權(quán)上,結(jié)果中央雖對地方和部門放松了控制,但地方與部門卻趁機擴權(quán),企業(yè)自主權(quán)仍然不得落實,企業(yè)仍然沒有活力。
　　以企業(yè)承包為例,農(nóng)村承包成功的根本原因在于找到了農(nóng)戶這一責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的經(jīng)濟主體,但在最初的企業(yè)改革中,我們沒有認識到真正有效的企業(yè)改革是清晰產(chǎn)權(quán)、明確權(quán)責(zé),建立現(xiàn)代企業(yè)制度,而形式地模仿農(nóng)村承包,在國有企業(yè)普遍推行了承包制,但由于國有企業(yè)的承包人既無充分的剩余索取權(quán),又無真正的責(zé)任約束,改革必然難以成功。
　　再以"撥改貸"為例,改革的初衷是強化投資責(zé)任約束,但國有企業(yè)責(zé)任約束軟化的根源不在資金來源而在國有企業(yè)制度,不對企業(yè)制度進行根本變革,投資約束機制就建立不起來。"撥改貸"后,企業(yè)資金來源由財政撥款變?yōu)殂y行貸款,投資責(zé)任約束反而從財政硬約束變?yōu)殂y行軟約束,加上必須支付利息成本,投資效益較改革之前更差。
　　2.改革缺乏整體性的制度設(shè)計,改革措施之間協(xié)調(diào)與配合不夠。
　　如"撥改貸",在其它改革沒有跟上的情況下,仍然只能延續(xù)資金供給的"大鍋飯"體制;對外開放中出現(xiàn)與保護民族工業(yè)政策不協(xié)調(diào)的問題;讓一部分人一部分地區(qū)先富與共同富裕政策上也缺乏及時、具體的銜接措施;特別是政治改革與經(jīng)濟改革不協(xié)調(diào),對腐敗打擊力度不足,一手硬,一手軟,致使腐敗蔓延,惡化了改革環(huán)境,加大了改革成本。
　　3.地方政府與部門權(quán)力擴張過快。
　　一方面削弱了中央政府主導(dǎo)改革的力量,中國的改革措施主要是依靠地方政府和部門貫徹實施的,許多改革甚至是由地方政府和部門主導(dǎo)的。在實施和設(shè)計改革的過程中不可避免地攙雜地方和部門的私利,使改革出現(xiàn)梗阻與扭曲變形現(xiàn)象;另一方面,地方、部門權(quán)力與財力的擴張也極大地削弱了國家的宏觀調(diào)控能力,既使國家無力充實國有資本,支持支柱產(chǎn)業(yè)與教育及高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,削弱了國家的產(chǎn)業(yè)競爭力與發(fā)展后勁,也使國家難以補償必須支付的改革成本,調(diào)整市場化改革中形成的不合理的利益格局,并建立社會保障制度,充分保證最低收入者的基本生活。
　　
　　幾點設(shè)想
　　
　　---抓住改革關(guān)鍵,重點進行產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)變革。中國經(jīng)濟體制改革主要有兩大任務(wù),一是構(gòu)建市場體系,二是培育、發(fā)展市場主體。中國在前一方面取得了很大成就,可在后一方面進展不快(主要是國有企業(yè)、國有銀行還不是真正的市場主體)。沒有真正的市場主體,市場經(jīng)濟不可能建立、發(fā)展起來。
　　今天,中國的國有企業(yè)、國有銀行所以困難重重,根本原因在于過去的國有經(jīng)濟改革走了過場,除特例外,沒有大的成效。國有經(jīng)濟問題很多,有管理問題,有債務(wù)與負擔(dān)累積過重的問題,有外部環(huán)境問題,但從根本上看是產(chǎn)權(quán)特別是治理結(jié)構(gòu)問題。對此,黨的"十五大"明確指出,今后國有經(jīng)濟改革的任務(wù)一是調(diào)整所有制結(jié)構(gòu),即通過兼并、重組、拍賣、破產(chǎn)等手段壓縮國有經(jīng)濟規(guī)模,二是建立現(xiàn)代企業(yè)制度。但在實踐中我們重視不夠,主要是過多地強調(diào)聯(lián)合限價、減產(chǎn)壓錠、下崗分流,這些措施有很大成效,卻仍不是根本性的辦法。根本性的措施是依據(jù)"十五大"精神進行產(chǎn)權(quán)和現(xiàn)代企業(yè)制度改革,當(dāng)然在實施過程中也要注意兩個問題:一是所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整不能僅僅將國有企業(yè)拍賣、破產(chǎn),更重要的是實行規(guī)范化的股份制、特別是小企業(yè)的股份合作制改造。近期諸城經(jīng)驗跟蹤研究表明,先出售后改制、內(nèi)部持股的模式既有利于政企分開,也有利于企業(yè)效益的提高,比其它辦法更為成功;二是在現(xiàn)代企業(yè)制度的建設(shè)中,重視企業(yè)家人力資本化的改革,通過年薪股份化或股份期權(quán)的方式,增強企業(yè)家的責(zé)任心。
　　---加強改革的協(xié)調(diào)配合,強化國家對改革的設(shè)計和領(lǐng)導(dǎo)。既避免改革措施相互影響,使副作用積累發(fā)作或作用相互沖突抵消,又要加強薄弱環(huán)節(jié),特別是加強對腐敗的懲治力度,加快政治體制改革和民主法制建設(shè)。
　　---重視利益集團問題,防止利益集團擴張吞噬改革成果。改革是一個利益結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程,在這一過程中不可避免地出現(xiàn)一些利益集團,根據(jù)美國經(jīng)濟學(xué)家奧爾森等人的研究,利益集團是發(fā)展中國家邁向現(xiàn)代化的大敵。中國在改革中的一個重大教訓(xùn)就是我們的一些改革措施有意無意地培植各種利益集團。"放權(quán)讓利"雖調(diào)動了地方與部門的積極性,但也壯大了地方和各部門的勢力,允許各機關(guān)、部門"資金自籌"更使它們成為追求自身利益的集團,這些利益集團往往利用所擁有的或大或小的行政或壟斷權(quán)力,進行權(quán)力尋租,攫取超額非生產(chǎn)利潤。利益集團權(quán)力尋租的特點是行政權(quán)力的商品化、市場化,由于權(quán)力尋租往往以合法的面目出現(xiàn),其非法行為具有一定的隱蔽性和難以抗拒性。
　　---改革是一個連續(xù)試驗的過程,發(fā)現(xiàn)問題要及時調(diào)整。改革的真正影響并不容易很快看出來,這就需要我們連續(xù)探索。鄧小平指出,改革開放是一場很大的試驗,"我們現(xiàn)在做的事都是一個試驗"。我們的整個改革都是一個連續(xù)試驗的過程,往往需要多次改革才能成功。中國改革中存在的問題不在于沒有試驗(試點),而在于對試點的經(jīng)驗有時過于樂觀,認為試點成功,普遍推開也會成功,即使試點中發(fā)現(xiàn)問題,也并不認真總結(jié),急于肯定。如"企業(yè)承包"、"撥改貸"都經(jīng)過試點,在試點中也不是沒有發(fā)現(xiàn)問題,大面積推廣之后,問題暴露得更多,但經(jīng)過很長時間才能改正。由于存在制度慣性,加上利益集團的牽制,有些改革設(shè)計即使發(fā)現(xiàn)問題,也長時間改不掉。所以,要認識到改革是一個連續(xù)試驗的過程,要不斷修正我們的改革設(shè)計,使之臻于完善。

相關(guān)熱詞搜索：年來 改革 20年來負改革 20項交管改革 改革開放20年