工資分配制度改革 [分配制度改革如何推進]

　　編者按 　　3月底，國家發(fā)改委擬定的收入分配調(diào)節(jié)方案被國務(wù)院退回重新修訂的消息，經(jīng)媒體披露后，引起了公眾的熱議。國家發(fā)改委就業(yè)和收入分配司司長張東升隨即否認了方案被退回的消息，并稱收入分配改革方案仍在制訂之中。
　　收入分配問題是今年“兩會”排在第一位的焦點問題。貧富懸殊已經(jīng)成為中國社會矛盾的根源，是半數(shù)以上群體沖突的直接原因�，F(xiàn)實已昭明，分配制度改革到了必須推進的時候。收入差距問題是民生問題，同時也是政治問題與經(jīng)濟發(fā)展問題。本刊為此專訪了兩位一直關(guān)注該問題、并從各自角度、不同程度參與其事的專家。
　　
　　收入差距的深層根源
　　
　　《南風窗》：中國的收入差距過于懸殊已是不爭的事實，并且這種差距還在日益擴大，是什么原因造成了這種現(xiàn)象?
　　鄭功成：中國現(xiàn)階段的貧富差距是改革開放與經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果。一方面，是從共同貧窮的時代到共同富裕的時代必然要經(jīng)過一個貧富分化的過程，因為財富不可能一夜之間從天下掉下來，而是只能逐漸增長，這一過程必然要注重鼓勵財富的創(chuàng)造并讓一部分人先富起來。另一方面，以效率為準則的市場經(jīng)濟體制是促進經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)力量，而市場經(jīng)濟體制必然導致某些生產(chǎn)要素稟賦差的個體無法分享經(jīng)濟發(fā)展成果，甚至陷入貧困；再加上中國選擇的是一條漸進改革發(fā)展的道路，不同地區(qū)改革開放進程不一，不同群體獲得的政策支持也有差異，從而帶來的發(fā)展機會也就不一樣。因此，現(xiàn)階段中國出現(xiàn)的貧富差距問題，不是國家發(fā)展衰退或者停滯甚至倒退中的問題，而是國家發(fā)展進步中的問題。
　　從現(xiàn)實出發(fā)，收入差距其實是結(jié)果，它產(chǎn)生的根本原因是結(jié)構(gòu)問題，是結(jié)構(gòu)失衡和體制改革不到位造成的。結(jié)構(gòu)失衡表現(xiàn)在幾個方面：一是經(jīng)濟增長的“三駕馬車”即投資、出口和消費之間的比例嚴重失衡，消費排在末位。二是一、二、三產(chǎn)業(yè)之間的失衡，過分依賴第二產(chǎn)業(yè)即制造業(yè)。三是城鄉(xiāng)之間的結(jié)構(gòu)失衡。四是區(qū)域發(fā)展的失衡。此外，還有投資結(jié)構(gòu)、信貸結(jié)構(gòu)、財政支出結(jié)構(gòu)等方面也是一種失衡的格局。
　　與此并重的另一根源是體制改革不到位，就是在采取打破原有平衡的各種政策的同時，體制改革沒有跟上。首先是社會保障體制改革不到位。過去農(nóng)村有合作醫(yī)療、義務(wù)教育等福利，后來搞承包責任制，新的機制沒有跟上。城市搞醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，過去的公費醫(yī)療和勞保醫(yī)療沒有了，新的醫(yī)療保障沒有跟上。所以，社會保障體制改革始終滯后，近年雖然已經(jīng)開始推進，但還沒有到位。第二是財政體制改革不到位。實行分稅制已經(jīng)快20年了，到現(xiàn)在還沒有新的改革，財政支出結(jié)構(gòu)的失衡由來已久。第三是行政體制改革不到位，還沒有從管理型轉(zhuǎn)向服務(wù)型。部門分割嚴重，這點在立法過程中表現(xiàn)很明顯，如世界上任何國家的社會保險制度都是勞資之間博弈的結(jié)果，而我們國家則是政府部門之間的博弈，導致相關(guān)的法律遲遲不能出臺。
　　《南風窗》：這兩個根源似乎是兩個不同的問題，結(jié)構(gòu)失衡其實是經(jīng)濟發(fā)展的失衡，這是發(fā)展的結(jié)果，是改革帶來的問題。而體制問題則是改革還沒有到位造成的。或者用一種常用的表述，是政治體制改革遠遠滯后于經(jīng)濟體制改革。如果只從經(jīng)濟角度來說問題，收入差距過大已經(jīng)造成了很多社會和經(jīng)濟問題，這是不是表明，中國實行市場經(jīng)濟之初的一些政策選擇已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)階段的發(fā)展?
　　鄭功成：可以這樣說。貧富差距的持續(xù)擴大，正在成為中國社會發(fā)展進程中的重大社會問題，反映了不同社會群體經(jīng)濟權(quán)益的失衡程度，進而影響到國民的社會權(quán)益乃至政治權(quán)益。這表明，從上個世紀80年代開始的鼓勵一部分人先富起來的政策既有其歷史的必然性和合理性，也有其時代的局限性。當時是資本極度短缺，勞動力幾乎是無限供給，因此制定政策必然要向資本傾斜。失衡的利益格局與失范的收入分配秩序，是過去30年間各種復(fù)雜原因交互作用形成的結(jié)果。今天情況已經(jīng)發(fā)生了變化，資本相對過剩，勞動力的供給不再是無限的，勞資雙方的格局發(fā)生了變化，但利益分配格局沒有發(fā)生變化。再加上長期偏向資本的政策取向已經(jīng)形成了巨大的慣性，自然會形成了日益強大的既得利益群體�，F(xiàn)在是矯正這種局限性的時候了，要從鼓勵一部分人先富起來邁向共同富裕，這是時代發(fā)展的必然結(jié)果。
　　需要指出的是，調(diào)節(jié)收入分配格局并非是“劫富濟貧”，而是基于社會公平與分配正義。因為一方單贏的財富分配格局不可持續(xù)，我曾經(jīng)指出過，窮人過不下去，富人也一定過不好。只有多贏的財富分配格局才能持續(xù)發(fā)展，只有通過共享發(fā)展成果才能實現(xiàn)社會和諧和社會文明的進步。
　　
　　“十二五”必須完成的任務(wù)
　　
　　《南風窗》：社會分配不均早已被詬病，但當矛盾還沒有過度激化的時候，問題總是不被重視。從2006年開始，中國新一輪收入分配改革一直在爭議中走走停停。2009年4月29日，國務(wù)院常務(wù)會議通過了《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟體制改革工作的意見》，提出加快出臺《關(guān)于加強收入分配調(diào)節(jié)的指導意見及實施細則》。5月26日，中共中央政治局召開會議，研究改革收入分配制度和規(guī)范收入分配秩序問題。這顯示了高層試圖通過收入分配調(diào)整真正啟動內(nèi)需和消費的決心。是不是說，現(xiàn)在已經(jīng)到了分配制度必須改革的時候?
　　鄭功成：群體事件不時發(fā)生，階層矛盾日顯尖銳，官民之間情緒對立，以及利己主義在泛濫、追求暴富成時尚，均表明利益格局失衡與收入分配失范，正在扭曲社會發(fā)展的正常秩序和許多人的理性思維，如果在“十二五”期間還不能扭轉(zhuǎn)這種失衡、失范的格局，國家便可能陷入深刻的社會危機，最終受害的不僅是中國的現(xiàn)代化進程受阻，更會直接影響到廣大人民群眾生活境況的改善。根據(jù)國際經(jīng)驗判斷，在經(jīng)濟高速增長時期，如果不能妥善地解決收入分配失衡與貧富差距擴大化的問題，國民財富的增長不僅不能減少社會沖突，而且會進一步激化社會沖突與社會危機。
　　中國的發(fā)展已經(jīng)到了這樣一個階段，即如果不能合理分配財富，便必定影響社會財富蛋糕的繼續(xù)做大，即使能夠繼續(xù)做大，也必定發(fā)生霉變，財富增長越快，帶來的社會問題可能越嚴重，社會危機的風險可能加速度積累。合理分配財富客觀上已經(jīng)成為解決當前諸多社會問題的前提條件。因此，合理分配財富不僅是民生保障與民生改善的需要，同時也是國家經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展與社會進步的需要，“十二五”期間一定要高度重視收入分配改革，并將合理分配財富置于與鼓勵繼續(xù)創(chuàng)造財富同等重要的位置上，將合理分配財富作為國家持續(xù)、健康發(fā)展的關(guān)鍵性杠桿，通過一攬子改革措施，扭轉(zhuǎn)失衡的利益格局，規(guī)范失范的收入分配秩序，這應(yīng)當是“十二五”期間必須基本完成的一項中心任務(wù)。
　　《南風窗》：您剛才提到要通過一攬子改革措施，也就是說被熱議和關(guān)注的分配收入調(diào)節(jié)方案即使出臺了，也解決不了根本問題? 　　鄭功成：改革30多年積累下來的矛盾，不可能一下子解決，分配制度也不是孤立的，而是和中國其它很多領(lǐng)域的改革息息相關(guān)。所以要扭轉(zhuǎn)這種失衡格局，規(guī)范收入分配秩序，肯定非一日之功，必須假以時日，多管齊下。不僅需要在初次分配、再分配與第三次分配同時發(fā)力，還需要對勞動報酬結(jié)構(gòu)、公共資源配置、稅收政策以及促進市場公平競爭等方面進行相應(yīng)的制度調(diào)整，是一項需要綜合利用立法、行政、市場、司法乃至道德等多種手段才能奏效的宏大系統(tǒng)工程。這一輪收入分配改革更全面、更復(fù)雜，它需要確立一個基本清晰的、較為公正的、定型的收入分配秩序。
　　分配收入調(diào)節(jié)方案出臺肯定是可喜的一步，但今年即使出臺了，估計也很可能是框架性方案，一些問題還不會觸及。不過分配制度改革的方向是確定的。在中國有關(guān)和諧社會的熱烈討論中，能夠達成共識的一個觀點，就是和諧社會的本質(zhì)是確保國民可以合理分享社會經(jīng)濟發(fā)展成果。所以規(guī)范收入分配秩序、維護分配正義、促進收入分配中的社會公平，是必須堅持的政策取向。
　　
　　再分配優(yōu)先
　　
　　《南風窗》：收入分配可分為按要素分配為主的初次分配，以財政轉(zhuǎn)移支付和社會保障為主的第二次分配，以及以慈善公益事業(yè)為主的第三次分配。在中國的分配制度改革中，這三次分配將如何協(xié)調(diào)?
　　鄭功成：以前中國都是靠經(jīng)濟發(fā)展解決改革中出現(xiàn)的問題，但當收入差距過于懸殊，只靠增量調(diào)整已經(jīng)解決不了根本問題�，F(xiàn)在關(guān)鍵是調(diào)整分配結(jié)構(gòu)，中國初次分配格局長期以來都是資本所得畸形偏高、勞動所得畸形偏低，所以初次分配改革是必須的，也是根本。但初次分配的改革面臨太多難題，政府對初次分配的干預(yù)和調(diào)整更為復(fù)雜，它不僅涉及勞資與政府三方利益的分配，而且與就業(yè)、投資、經(jīng)濟增長乃至地區(qū)之間的競爭等交織在一起。初次分配還面臨許多基礎(chǔ)性、技術(shù)性困難，比如統(tǒng)計數(shù)據(jù)不規(guī)范，企業(yè)造假，現(xiàn)金交易等等。
　　初次分配格局調(diào)整是必須的，總的方向當然是提高勞動者報酬，這既要通過增加產(chǎn)品或服務(wù)的技術(shù)含量走增量改革之路，也需要調(diào)整現(xiàn)有利益分析格局即調(diào)整存量。然而，我們國家仍然處于發(fā)展之中，既要繼續(xù)保持對資本有足夠的吸引力，又要穩(wěn)步提高勞動者的所得，這如何平衡就需要謹慎小心。盡管大幅度提高勞動所得的方向不可逆轉(zhuǎn)，但采取措施的力度、時機與行動步驟卻需要審慎把握。所以要謹慎推進，不是短時間內(nèi)能完成的。我認為大概需要5到10年時間�！笆�二五”期間即使不能形成理想的初次分配格局，至少也要停止收入差距的繼續(xù)擴大，并有較大幅度地提高勞動者的報酬。
　　第三次分配在世界上任何國家或地區(qū)均只能起到微調(diào)的作用，目前在中國，第三次分配更是幾乎可以忽略不計。
　　我認為目前大有可為的是再分配。初次分配需要漸進，再分配卻可以立竿見影。現(xiàn)在中國實際上就是在調(diào)再分配，社保、醫(yī)保日益健全。2009年中國財政收入增長11.7％，中央政府投向社會保障的財政資金為2906億元，增長16.6％，這是首次投向社會保障的資金大幅度超過財政收入增長，它的實現(xiàn)也表明財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整不僅是必要的，也是可行的。近年財政支出已經(jīng)加大向民生傾斜的力度。近年中國在社會保障領(lǐng)域已經(jīng)做了很多事情，比如義務(wù)教育的免費、城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療保障的全覆蓋、農(nóng)民養(yǎng)老保險的推進，等等。
　　我主張再分配應(yīng)當擺到整個收入分配改革的優(yōu)先位置來加以重視，并通過再分配來促進初次分配走向規(guī)范。再分配包括財政資源再分配與社會保障，都是可以運用法制手段與行政權(quán)介入方式的財富分配領(lǐng)域。
　　《南風窗》：目前政府、企業(yè)和勞動者收入占GDP的比重分別是24％、28％、48％，最近10多年來，政府和企業(yè)所占比重都在上升，只有勞動者收入所占比重在降低，政府、企業(yè)和勞動者三方的分配比例如何調(diào)整才合理?
　　鄭功成：10幾年時間，政府收入所占比重迅速攀升10多個百分點，雖然政府收入增加很快，不過只從數(shù)字來說，政府收入占的比重還是較為合理的，不合理的是政府的支出結(jié)構(gòu)，如果能把更多的財政支出用于和民生相關(guān)的領(lǐng)域，那就沒什么問題。政府公共資源普惠民生，不僅是正義的當然責任，也是提高居民收入占國民收入比重的重要途徑。當然，從初次分配來看，未來主要應(yīng)該是勞動者和資方的博弈。
　　《南風窗》：政府應(yīng)該如何發(fā)揮作用?
　　鄭功成：首先政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，富民才能真正強國，要把富民放在前面。黨中央和中央政府已經(jīng)明確提出了提高居民收入占國民收入的比重、提高勞動者所得占GDP分配中的比重的財富分配目標，這種發(fā)展理念與分配理念的轉(zhuǎn)變，是切實緩解貧困問題和解決貧富差距偏大的重要的政治基礎(chǔ)。
　　政府在再分配領(lǐng)域的巨大作用不言而喻，即使在初次分配領(lǐng)域，政府仍然可以大有作為。比如政府可以利用公共權(quán)力，通過推進社會保險法的立法和實施，來擴大社會保險的覆蓋面，這是增加勞動所得和平衡勞資利益格局的重大舉措，同時也可以利用相應(yīng)的稅制等措施來促進企業(yè)年金和其他職業(yè)福利的發(fā)展。即使是工資部分，政府也可以通過法制確定最低工資標準，可以發(fā)布工資指導性政策，可以促成勞資雙方的工資談判和政府與勞、資三方之間的協(xié)商談判機制。政府在勞動者和資方之間要保持獨立的第三方立場。
　　再比如現(xiàn)行稅制，在某種程度上是在放大收入差距。像房產(chǎn)等不動產(chǎn)，現(xiàn)在誰買的房多就收益多。壟斷行業(yè)中的企業(yè)工資很高，住房公積金的比例也很高，企業(yè)年金也都有了，這些對高收入階層來講都是錦上添花，但是對于低收入階層卻還沒有完全做到雪中送炭。因此，稅制的改革是調(diào)整收入分配格局的重要工具與手段，也要政府來承擔相應(yīng)的責任。
　　總之，當前的利益失衡格局與收入分配失范現(xiàn)象，是以往改革發(fā)展過程中多種原因綜合作用的必然結(jié)果，要切實扭轉(zhuǎn)這種格局與現(xiàn)象也非一日之功可以完成，而是需要下定決心采取一攬子方案，從初次分配與再分配乃至三次分配同時發(fā)力，應(yīng)當爭取在“十二五”期間實現(xiàn)規(guī)范收入分配秩序的目標，并在扭轉(zhuǎn)收入分配差距方面有重大進展，最終用10年左右的時間真正實現(xiàn)利益格局的均衡化和全民合理分享國家發(fā)展成果的目標。

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