農(nóng)村土地改革的根本出路 農(nóng)村土地改革的根本是城市化

　　臨近年關(guān)，很多事情需要梳理和總結(jié)。2010年涉及的土地問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，從國(guó)土部的土地問(wèn)責(zé)到農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)過(guò)程，有關(guān)土地矛盾的浪潮，可謂一波未平，一波又起。
　　以國(guó)土部的上地問(wèn)責(zé)為例，雖然8月19日國(guó)土部在北京召開(kāi)的房地產(chǎn)用地專(zhuān)項(xiàng)整治工作新聞通氣會(huì)上曝光了2815宗閑置土地，但南于政府原因造成土地閑置的比例大、查處難，結(jié)案率比較低，使得問(wèn)責(zé)相關(guān)責(zé)任人的計(jì)劃沒(méi)了下文。
　　根據(jù)目前的法律和土地政策，土地的所有權(quán)歸屬?lài)?guó)家或集體，民眾沒(méi)有所有權(quán)而且不能改變土地的原來(lái)用途，特別是農(nóng)民的土地，要想改變用途，需要轉(zhuǎn)換性質(zhì)，必須先將土地賣(mài)給政府。因?yàn)橹挥姓�府才有�?quán)力改變土地的性質(zhì)和用途。也就是說(shuō)，所有土地的轉(zhuǎn)讓都要先由政府低價(jià)征用變?yōu)閲?guó)有，然后按市場(chǎng)價(jià)出售給開(kāi)發(fā)商。在這個(gè)過(guò)程中，政府一般都會(huì)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)平均價(jià)格的價(jià)格從農(nóng)民手中購(gòu)買(mǎi)土地，然后再以高出該價(jià)格幾倍甚至數(shù)十倍的價(jià)格出售給開(kāi)發(fā)商。
　　這種征地辦法實(shí)際上是一種具有強(qiáng)制性、壟斷性的行政占用方式，利剛壟斷權(quán)力把農(nóng)民排斥在土地增值收益分配體系之外，農(nóng)民既不能決定土地的賣(mài)與不賣(mài)，也不能與買(mǎi)方平等談判價(jià)卡符，而政府和社會(huì)強(qiáng)勢(shì)階層則可以不受約束地侵吞農(nóng)民的土地權(quán)益，而造成大量的農(nóng)民成為無(wú)地、無(wú)業(yè)和無(wú)社會(huì)保障的“三無(wú)”人員。由于利益沖動(dòng)，各地都把出賣(mài)農(nóng)民土地作為獲利和創(chuàng)收的重要措施。
　　據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，從1990年到2005年全國(guó)用于非農(nóng)建設(shè)占用耕地達(dá)5827萬(wàn)畝。其中，1990年至1996年共非農(nóng)占地3080萬(wàn)畝，平均每年440多萬(wàn)畝；1997年至2005年非農(nóng)占地2747萬(wàn)畝，平均每年約305萬(wàn)畝。根據(jù)簡(jiǎn)單的測(cè)算，從改革開(kāi)放到現(xiàn)在，中國(guó)至少有5000萬(wàn)到6000萬(wàn)農(nóng)民失去土地，成為失地農(nóng)民。這里所說(shuō)的失去土地，就是原有的耕地和宅基地被政府征用，農(nóng)民與土地徹底分離，失去對(duì)土地的使用權(quán)和收益權(quán)。這些失地農(nóng)民有的成為城鎮(zhèn)居民享受社會(huì)的各種保障，有的有了新職業(yè)。但還有將近一半的農(nóng)民是無(wú)地、無(wú)業(yè)和無(wú)社會(huì)保障的“三無(wú)”農(nóng)民。
　　
　　土地是農(nóng)民的生存保障
　　
　　雖然越來(lái)越多的農(nóng)民已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，種地只能解決溫飽問(wèn)題，卻不能解決富裕問(wèn)題，但千百年來(lái)“靠天吃飯”的思維仍然在農(nóng)民的頭腦中具有根深蒂固的地位。因此，即使在現(xiàn)代化和城市化不斷加快的今天，土地對(duì)于農(nóng)民仍有特殊重要的意義。在農(nóng)村社會(huì)保障還十分薄弱的情況下，農(nóng)民沒(méi)有了對(duì)土地的權(quán)利實(shí)際上等于沒(méi)有了生存的權(quán)利。以近來(lái)備受關(guān)注的拆村圈地運(yùn)動(dòng)為例，一些地方打著新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、小城鎮(zhèn)化等各種旗號(hào)，圈占農(nóng)民的宅基地變成耕地，然后以所謂用地指標(biāo)把城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)用土地轉(zhuǎn)換成建設(shè)用地，兩者在“占補(bǔ)平衡”的基礎(chǔ)上進(jìn)行掛鉤，農(nóng)村宅基地減少多少，城市建設(shè)用地就可以增加多少。這樣既保證了不突破18億畝耕地紅線，又可以增加城市建設(shè)用地。但是，圈占農(nóng)村宅基地只要非常廉價(jià)的成本，而把城市建設(shè)用地賣(mài)出去卻非常昂貴，這其中的差價(jià)被誰(shuí)拿走了不言而喻。雖然農(nóng)民像城市市民一樣住上了樓房，但是對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒(méi)有達(dá)到城市水平的貧困農(nóng)村來(lái)說(shuō)，無(wú)疑增加了其生產(chǎn)生活成本。本來(lái)農(nóng)民可以在自己的院子里種植蔬菜、養(yǎng)殖牲畜，現(xiàn)在不行了。正如相關(guān)新聞報(bào)道所提到的那樣，某地的農(nóng)民“被上樓”4年，寧愿住在羊圈也不住自家樓房。
　　土地是農(nóng)民的生存保障，如果處理不好將會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。早在2004年筆者曾對(duì)農(nóng)村土地問(wèn)題做了專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研，并得出結(jié)論認(rèn)為土地問(wèn)題已成為農(nóng)村群體性事件的主要誘因，農(nóng)村土地糾紛已取代稅費(fèi)爭(zhēng)議成為農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍慕裹c(diǎn)，是當(dāng)前及今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的首要問(wèn)題。
　　通過(guò)比較分析，我認(rèn)為農(nóng)村土地爭(zhēng)議事件有這樣幾個(gè)新的特征。第一，爭(zhēng)議的問(wèn)題較明確，非法征地、強(qiáng)行征地等征地糾紛是農(nóng)民反映的主要問(wèn)題。在一次隨機(jī)抽取的837封上訪信中，這兩類(lèi)問(wèn)題分別占33％和23％。第二，沖突當(dāng)事方、沖突地域分布發(fā)生了一些變化，抗?fàn)幹黧w增多了，在一些實(shí)際沖突中，村民男女老少齊上陣的情況經(jīng)常發(fā)生；市縣級(jí)地方政府、公司、開(kāi)發(fā)商成為被告方的比例提高；沖突地域明顯集中于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)以及城市周邊地區(qū)。第三，抗?fàn)幷Z(yǔ)言和抗?fàn)幏绞揭灿兴�變化，上訪還是一個(gè)常用的方式，但宣傳、靜坐、游行示威等手段也逐漸成為解決土地問(wèn)題的重要方式。
　　最后需要指出的一點(diǎn)是，由于土地是農(nóng)民的生存保障并涉及巨額經(jīng)濟(jì)利益，因此，也就決定了土地爭(zhēng)議更具有持久性，并在一定程度上造成重大的社會(huì)影響。作為抗?fàn)幍霓r(nóng)民一方，也經(jīng)常通過(guò)各種渠道向社會(huì)求助。一方面，一些知識(shí)精英，主要是法律人士為了各種目的(經(jīng)濟(jì)的、政治的或社會(huì)影響)介人其中；另一個(gè)方而，存許多土地沖突的背后，既有基層政府的利益，也有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的利益，甚至?xí)�發(fā)生黑社會(huì)力量入場(chǎng)的情況。
　　
　　當(dāng)務(wù)之急
　　
　　正因?yàn)槿绱耍�土地制度改革�?shì)在必行。學(xué)界和政界在中國(guó)農(nóng)村土地制度存在的問(wèn)題性質(zhì)及解決方案上分歧巨大。日前，為解決農(nóng)民失地失業(yè)問(wèn)題的措施主要有兩個(gè)：其一是強(qiáng)化政府管理，嚴(yán)控征地規(guī)模，禁止隨意修改規(guī)劃，濫征耕地；其二是改進(jìn)征地補(bǔ)償方式，提高對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償，妥善安排失地農(nóng)民的生計(jì)等等，也有學(xué)者提到了保障農(nóng)民對(duì)士地的長(zhǎng)期使用權(quán)，把政策規(guī)定、合同約定的農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法定為農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的具有物權(quán)性質(zhì)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。
　　通過(guò)以上分析，我們不難看出，各種錯(cuò)綜復(fù)雜的土地亂象之所以出現(xiàn)，一個(gè)最根本的原因就是中國(guó)當(dāng)前的土地制度同化了政府權(quán)力列土地的壟斷地位。
　　口前的當(dāng)務(wù)之急是要限制各級(jí)政府特別是具有利益驅(qū)動(dòng)的基層政府在征用農(nóng)村土地上的權(quán)力，賦于農(nóng)民維護(hù)自己權(quán)益的能力，為此，就必須改革農(nóng)村現(xiàn)存的土地制度，明確農(nóng)民的權(quán)利，探索建立農(nóng)地交易方面的制度，只有農(nóng)民擁有了土地的長(zhǎng)期使用權(quán)，才能改變?nèi)涨巴恋卣饔眠^(guò)程中價(jià)格偏低的狀況，才能保證農(nóng)民在進(jìn)入城市非農(nóng)部門(mén)時(shí)能夠支付轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)和社會(huì)保障的成本。
　　由于當(dāng)前中同農(nóng)村的土地狀況十分復(fù)雜，改革的具體方案也應(yīng)該體現(xiàn)多樣性。但無(wú)論采取什么樣的方案，所有的改革在考慮到社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的同時(shí)，一定還要體現(xiàn)農(nóng)民的利益和意志。
　　問(wèn)題是，現(xiàn)在一些農(nóng)村改革實(shí)驗(yàn)，不能體現(xiàn)這兩個(gè)基本原則。比如，現(xiàn)在某些地方的農(nóng)村股份合作制的改革，并不具備土地可以集中開(kāi)發(fā)和使用的經(jīng)濟(jì)條件，只是某些領(lǐng)導(dǎo)干部為了政績(jī)和某些社會(huì)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)或人物為了控制農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的土地，而否定中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)的穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)政策，違背農(nóng)民的意愿強(qiáng)行推行的。而且，現(xiàn)在許多農(nóng)村股份合作組織除了出租或私售土地可以獲得一些利潤(rùn)外，興辦的其他產(chǎn)業(yè)由于經(jīng)營(yíng)成本極高并難以適應(yīng)千變?nèi)f化的市場(chǎng)情況而很少有獲利的。如果那些以土地為投入的經(jīng)營(yíng)行為一旦失敗，就會(huì)把農(nóng)民最后的生活保障都輸?shù)簟?
　　而且就是有些經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，還有一個(gè)公平公正分配問(wèn)題。如果不能建立一個(gè)讓人人都可以獲利的機(jī)制，就會(huì)使這些組織中的一些人不能獲得應(yīng)得的收益。由于這項(xiàng)改革是以農(nóng)民交出土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)為基礎(chǔ)的，如因分配不公使部分人哪怕少數(shù)人不能從中獲利，也就意味著這部分農(nóng)民因此而失去最后生活來(lái)源。可見(jiàn)，這種以改革的名義強(qiáng)迫農(nóng)民交出經(jīng)營(yíng)承包的土地，侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益，所具有的社會(huì)危害應(yīng)是顯而易見(jiàn)的�？傊�，推行農(nóng)村土地制度改革需要在實(shí)踐中不斷探索，需要新思維和新方法。

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