歐盟的環(huán)境權(quán)保護(hù)_公民如何保護(hù)自己的環(huán)境權(quán)

　　環(huán)境權(quán)的定義，一般來(lái)說(shuō)，是根據(jù)《斯德哥爾摩人類(lèi)環(huán)境宣言》，“人類(lèi)有權(quán)在一種能夠過(guò)尊嚴(yán)的和福利的生活的環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任”。從具體內(nèi)容看，主要包括環(huán)境資源的使用權(quán)、環(huán)境狀況知情權(quán)、環(huán)境事務(wù)參與權(quán)、環(huán)境侵害請(qǐng)求權(quán)等諸項(xiàng)權(quán)利。
　　歐洲在建設(shè)綠色歐洲的進(jìn)程中，通過(guò)相關(guān)的法律、法規(guī)，以及具體的行動(dòng)計(jì)劃，把對(duì)公民的環(huán)境權(quán)保護(hù)落到了實(shí)處。
　　
　　環(huán)境使用權(quán)的保護(hù)――
　　“每個(gè)人都應(yīng)該生活在良好的環(huán)境中”
　　
　　環(huán)境使用權(quán)是公民環(huán)境權(quán)的最基本內(nèi)容，歐盟及歐洲各國(guó)通過(guò)制定法律、法規(guī)以及一系列具體的政策和手段，在各個(gè)層面上對(duì)該項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行了保護(hù)。
　　作為基本權(quán)利，無(wú)論是歐洲共同體條約還是歐洲人權(quán)條約都沒(méi)有明確規(guī)定環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)間接地體現(xiàn)在其他與環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的權(quán)利中，如《歐洲人權(quán)公約》中規(guī)定的生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、私人生活和家庭生活權(quán)等。又如《歐洲社會(huì)憲章》第三條規(guī)定“安全和健康的工作條件權(quán)”，其第一和第二款強(qiáng)調(diào)了各締約國(guó)必須制定、執(zhí)行和定期審查關(guān)于職業(yè)安全、職業(yè)健康及工作環(huán)境的連貫的國(guó)家政策，其目標(biāo)是為了改善職業(yè)安全和健康，還有第11條的“健康保護(hù)權(quán)”等，都涉及到了環(huán)境對(duì)健康的影響問(wèn)題。
　　在歐洲共同體的法律中也已經(jīng)存在著基本環(huán)境權(quán)的要素。雖然在歐洲一體化的早期，環(huán)境權(quán)的保護(hù)問(wèn)題并沒(méi)有引起各成員國(guó)的充分注意，但是為了減少因各成員國(guó)執(zhí)行不同的環(huán)境政策而給自由貿(mào)易造成的壁壘，歐共體的法律法規(guī)中還是涉及到大量的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。如，歐洲共同體條約第100條和第235條規(guī)定都涉及到歐共體各成員國(guó)在制定相關(guān)政策尤其是環(huán)境政策時(shí)的限制，成了制定環(huán)境政策合法性的依據(jù)。在歐洲共同體條約第43條的農(nóng)業(yè)環(huán)境措施以及第84條第二款有關(guān)防治超音速飛機(jī)噪音污染的措施等規(guī)定中也涉及到環(huán)境問(wèn)題。
　　這種限制還體現(xiàn)在一些具體的條約中，如在1957年制定的《歐洲原子能共同體條約》中，提到必須“建立統(tǒng)一的安全標(biāo)準(zhǔn)，以保護(hù)工人和大眾的健康”，規(guī)定“每個(gè)成員國(guó)應(yīng)建立必要的設(shè)施，對(duì)空氣、水和土壤中的輻射水平進(jìn)行不間斷的監(jiān)測(cè)，以確保遵守上述基本標(biāo)準(zhǔn)”。條約還要求每個(gè)成員國(guó)必須“向委員會(huì)提供與處理任何形式放射性廢料計(jì)劃相關(guān)的一般性數(shù)據(jù)，以便讓委員會(huì)確定這種計(jì)劃的實(shí)施是否會(huì)導(dǎo)致另一成員國(guó)的水、土壤或領(lǐng)空受到放射性污染”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1967年到1994年，有400多個(gè)涉及環(huán)境的立法措施出臺(tái)，其中1994年就有48項(xiàng)。1987年生效的《單一歐洲法》是歐共體環(huán)境政策發(fā)展史上影響最大的一個(gè)里程碑，該法令納入了一個(gè)獨(dú)立的環(huán)境編，從而為共同體環(huán)境政策提供了正式的法律基礎(chǔ)。1992年簽署的《歐洲聯(lián)盟條約》首次在核心條款中明確把環(huán)境保護(hù)列為歐盟的宗旨和目標(biāo)之一。1997年的《馬斯特里赫特條約》對(duì)歐洲共同體條約中的環(huán)境條款作了重大修改，使環(huán)境保護(hù)成了歐洲共同體的基礎(chǔ)，并且確立了環(huán)境政策與其他政策的協(xié)調(diào)。
　　這樣，在共同體法律的層面上為公民的環(huán)境權(quán)保護(hù)提供了保障，其目標(biāo)就是使人們生活在一個(gè)良好的環(huán)境之中。為此，歐盟還制訂與實(shí)施了一系列的行動(dòng)計(jì)劃，采取不同的手段，協(xié)調(diào)環(huán)境政策與其他政策的關(guān)系，使歐盟越來(lái)越走向“綠色”。
　　
　　環(huán)境信息權(quán)的保護(hù)――“知而后行”
　　
　　環(huán)境信息權(quán)是指公民依法享有的從法定公共機(jī)構(gòu)取得有關(guān)環(huán)境保護(hù)信息的權(quán)利。賦予公民環(huán)境信息權(quán)是確保公民理解信任和有效參與的必要條件，因此，“為了保證為公共部門(mén)所掌握的環(huán)境信息能夠被自由地公開(kāi)和傳播”，1990年歐共體發(fā)布了90/313/EEC號(hào)文件，即有關(guān)自由獲取環(huán)境信息的指令，這是歐共體在環(huán)境保護(hù)方面的一項(xiàng)重要立法。該指令對(duì)具體的信息、提供信息的途徑、費(fèi)用、申訴、時(shí)限及監(jiān)督等都做了詳細(xì)規(guī)定。它首先明確了公眾環(huán)境知情權(quán)和政府責(zé)任，指出任何自然人、法人都有獲得環(huán)境信息的權(quán)利。除了立法和司法機(jī)關(guān)，其他的國(guó)家性、地區(qū)性、地方性的公共管理機(jī)構(gòu)，包括私人的環(huán)境保護(hù)實(shí)體都有義務(wù)向公眾提供信息。同時(shí)指令還規(guī)定了詳盡的申請(qǐng)程序。當(dāng)公民的申請(qǐng)被無(wú)理拒絕、不理不睬或者答復(fù)不完整時(shí)，可以在相關(guān)的國(guó)內(nèi)法體系內(nèi)，尋求對(duì)該決定的司法救濟(jì)。指令中還對(duì)環(huán)境信息的定義和可以拒絕提供信息的例外情況進(jìn)行了說(shuō)明，并要求所有的歐共體成員都必須在1992年12月31日之前把歐共體的指令轉(zhuǎn)化成各個(gè)國(guó)家的法律、法規(guī)或者行政規(guī)定。這個(gè)指令的出臺(tái)，推動(dòng)了環(huán)境管理的公開(kāi)化，為公民的進(jìn)一步參與提供了良好的條件。
　　繼歐共體90/313/EEC號(hào)指令之后，對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)規(guī)定得較為完善的國(guó)際社會(huì)立法當(dāng)推《奧胡斯公約》，即《關(guān)于在環(huán)境事務(wù)中獲得信息及其決策過(guò)程中公眾參與、獲得司法公正的公約》。該公約是歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)環(huán)境政策委員會(huì)于1998年6月25日在“歐洲環(huán)境”第四次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上通過(guò)的，有39個(gè)國(guó)家簽署，截至2001年11月已有17個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)生效。與歐共體90/313/EEC號(hào)指令相比較，《奧胡斯公約》在環(huán)境信息權(quán)方面有諸多突破，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　第一，注重權(quán)利的真實(shí)實(shí)現(xiàn)。公約規(guī)定各個(gè)締約國(guó)應(yīng)當(dāng)采取必要的立法措施、行政措施或者其他措施，包括實(shí)施執(zhí)法來(lái)建立和維護(hù)落實(shí)公約的法律框架。公共部門(mén)不僅僅是消極地接受申請(qǐng)，而是要努力促使信息被有效獲得。
　　第二，環(huán)境信息的界定更加寬泛。關(guān)于環(huán)境信息的含義，《奧胡斯公約》作了相當(dāng)寬泛的界定：是指包括環(huán)境、生物多樣性（含轉(zhuǎn)基因生物）的狀況和對(duì)環(huán)境發(fā)生或可能發(fā)生影響的因子（包括行政措施、環(huán)境協(xié)議、計(jì)劃項(xiàng)目及用于環(huán)境決策的成本――效益和其他基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析及假設(shè)）在內(nèi)的一切信息。這一定義還涵蓋了就受到或可能受到環(huán)境條件或作用于環(huán)境的因子、行為或方法的影響而言的人類(lèi)健康與安全、人類(lèi)生活條件、文化景觀(guān)和建筑物的狀況。
　　第三，對(duì)不予公開(kāi)的例外以及說(shuō)明拒絕理由的方式規(guī)定了額外的限制。比如90/313/EEC指令中規(guī)定，只要是“影響公共安全的信息”，都可以被拒絕。而公約認(rèn)為環(huán)境信息只有在“公開(kāi)會(huì)嚴(yán)重危及公共安全”的情況下才能夠被拒絕。至于說(shuō)明拒絕理由的方式，公約強(qiáng)調(diào)應(yīng)該采取“限制性方式”，并說(shuō)明“公開(kāi)涉及的公共利益以及所要求的信息與影響環(huán)境的排放之間的聯(lián)系”。
　　第四，提供信息的時(shí)限縮短。在90/313/EEC指令中強(qiáng)調(diào)公共機(jī)構(gòu)對(duì)于公眾信息要求應(yīng)盡快答復(fù)，最長(zhǎng)期限不得超過(guò)兩個(gè)月。在公約中把期限縮短為1個(gè)月，只有當(dāng)要求“數(shù)量巨大而又復(fù)雜的信息”時(shí)才是兩個(gè)月的時(shí)間。
　　第五，清楚地說(shuō)明了信息收費(fèi)問(wèn)題。每一個(gè)國(guó)家都可以允許公共管理機(jī)構(gòu)在不超過(guò)合理的數(shù)量范圍內(nèi)收取費(fèi)用，但收費(fèi)情況應(yīng)讓申請(qǐng)者了解。
　　為了鞏固歐共體90/313/EEC指令執(zhí)行的成果并與《奧胡斯公約》協(xié)調(diào)，歐盟于2000年6月通過(guò)了新的《環(huán)境信息公開(kāi)指令》。該法令在環(huán)境信息范圍、公共機(jī)構(gòu)范圍、時(shí)限等多個(gè)方面對(duì)90/313/EEC指令進(jìn)行了修改，使其與《奧胡斯公約》保持一致。歐盟認(rèn)為，自由獲取公共權(quán)力機(jī)構(gòu)所掌握的信息是環(huán)境法實(shí)施與監(jiān)督的一個(gè)前提條件，公共權(quán)力機(jī)構(gòu)有義務(wù)傳播環(huán)境信息。2003/4/EC指令對(duì)環(huán)境事務(wù)的主管機(jī)構(gòu)在環(huán)境信息披露方面做了規(guī)定，擴(kuò)展了信息提供水平，以確保環(huán)境信息的系統(tǒng)獲得和傳播。
　　歐盟對(duì)成員國(guó)政府在環(huán)境信息披露的行為也進(jìn)行了規(guī)范，規(guī)定成員國(guó)必須確保：在尋求信息獲得方面向公眾提供官方支持；公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的名單是公眾可得的；獲得環(huán)境信息的權(quán)利能得到有效的運(yùn)用。
　　顯然，以上指令的出臺(tái)，為公眾提供了充分的環(huán)境信息獲得權(quán)利，從而為公民積極參與環(huán)境決策提供了條件。
　　
　　環(huán)境參與權(quán)的保護(hù)――
　　“群眾是環(huán)境事務(wù)的真正主人”
　　
　　環(huán)境參與權(quán)是公眾參與環(huán)境立法、環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境決策的權(quán)利�！秺W胡斯公約》除了規(guī)定環(huán)境信息權(quán)以外，還強(qiáng)調(diào)了環(huán)境參與權(quán)，其對(duì)環(huán)境決策的參與從以下幾個(gè)方面做了規(guī)定：
　　第一，公眾對(duì)具體環(huán)境活動(dòng)決策的參與。在對(duì)環(huán)境有影響或者有潛在影響的活動(dòng)中，必須建立保證公眾參與的可靠程序。在公約的附件1中，明確列出了已經(jīng)對(duì)環(huán)境有影響或者有潛在影響的活動(dòng)，同時(shí)指出，一切對(duì)環(huán)境有重大影響的活動(dòng)、工程，都應(yīng)當(dāng)接納公眾的參與。
　　第二，公眾對(duì)與環(huán)境有關(guān)的規(guī)劃、計(jì)劃和政策決策的參與。公約規(guī)定，應(yīng)建立一種制度 框架，以保證公眾參與與環(huán)境有關(guān)的宏觀(guān)計(jì)劃和政策決策。這一制度應(yīng)該是透明的，保證參與的有效性。
　　第三，環(huán)境法律、行政法規(guī)的決策以及執(zhí)行過(guò)程中的公眾參與。公約規(guī)定，國(guó)家應(yīng)努力推進(jìn)公眾在適當(dāng)階段參與環(huán)境行政法規(guī)和法律的決策及執(zhí)行，特別是以下問(wèn)題在公眾的參與方面尤為重要：其時(shí)間表必須適合公眾參與的需要；草案應(yīng)當(dāng)公布或者通過(guò)一定的形式使群眾知情；保證公眾有直接的或者通過(guò)其代表參與評(píng)論的機(jī)會(huì)。
　　為了具體實(shí)施《奧胡斯公約》，歐盟還專(zhuān)門(mén)發(fā)布了關(guān)于環(huán)境決策過(guò)程中公眾參與的2003/35/EC指令，其中對(duì)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)在環(huán)境事務(wù)決策參與中的作用做了規(guī)定。指令強(qiáng)調(diào)，成員國(guó)必須做到以下幾條：告知公眾有關(guān)這類(lèi)計(jì)劃和規(guī)劃或它們的修改與評(píng)估提案的信息；在關(guān)于計(jì)劃和規(guī)劃的決策形成之前，當(dāng)所有的選擇公開(kāi)時(shí)，公眾有權(quán)表達(dá)他們的意見(jiàn)；在形成決策時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮公眾參與的結(jié)果，最后決策應(yīng)盡可能考慮公眾參與的成果；在仔細(xì)檢查公眾所表達(dá)的意見(jiàn)后，盡力告知公眾決策以及決策所依據(jù)的理由，包括公眾參與程序方面的信息。
　　另外，歐盟在公眾參與環(huán)境問(wèn)題上，充分關(guān)注各種協(xié)會(huì)、組織和團(tuán)體的作用，尤其重視非政府組織的作用。歐盟認(rèn)為，非政府組織（NGO）系統(tǒng)地參與環(huán)境政策的制定與實(shí)施過(guò)程具有重要的意義，歐盟法令無(wú)條件地承認(rèn)其參與權(quán)。近年來(lái)，歐盟出臺(tái)了促進(jìn)NGO活動(dòng)的計(jì)劃，加強(qiáng)地方或地區(qū)小型協(xié)會(huì)在環(huán)境法實(shí)施中的作用。在2002―2006年間，歐盟用于資助NGO的總預(yù)算達(dá)到3200萬(wàn)歐元。
　　
　　環(huán)境救濟(jì)權(quán)的保護(hù)――“沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利”
　　
　　環(huán)境救濟(jì)權(quán)是指公民、法人或者其他組織依法享有的通過(guò)法定程序阻止環(huán)境違法行為、保護(hù)自己環(huán)境利益的權(quán)利。在歐盟的相關(guān)法律中，它包括了環(huán)境申訴權(quán)、環(huán)境起訴權(quán)、環(huán)境賠償權(quán)等內(nèi)容。
　　從環(huán)境申訴權(quán)看，公民可以向歐洲執(zhí)委會(huì)申訴，要求執(zhí)委會(huì)采取措施，制止和糾正成員國(guó)的違反共同體環(huán)境法的行為。如果成員國(guó)不遵守共同體法，并且其他途徑不能奏效時(shí)，委員會(huì)可以根據(jù)共同體條約的相關(guān)條款向歐洲法院起訴。
　　從環(huán)境起訴權(quán)看，如果成員國(guó)政府違反共同體環(huán)境法，侵害了公民的合法權(quán)益，該公民可以向成員國(guó)法院起訴。公民的起訴應(yīng)當(dāng)以直接有效的共同體法律條款為根據(jù)，即使這些條款與成員國(guó)法律沖突。根據(jù)共同體法律的優(yōu)先性，共同體指令的效力等級(jí)高于與其沖突的國(guó)內(nèi)法。當(dāng)成員國(guó)違反了直接有效的共同體指令，就可能產(chǎn)生賠償責(zé)任。
　　為了更好地保護(hù)公民的環(huán)境救濟(jì)權(quán)，在1998年的《奧胡斯公約》中，特別規(guī)定了司法公正的內(nèi)容，并且出臺(tái)了關(guān)于司法公正的COD/2003/246決定，與另兩個(gè)指令一起，構(gòu)成了歐盟支持環(huán)境保護(hù)中的公眾參與的三支柱，即信息獲得、決策參與、司法公正。其中關(guān)于司法公正的規(guī)定強(qiáng)調(diào)，如果公眾擁有足夠的利益或者表明他們的權(quán)利受到了影響，成員國(guó)應(yīng)確保公眾成員有權(quán)對(duì)不遵守環(huán)境法的行動(dòng)或疏忽啟用行政或司法程序；如果獲取信息的權(quán)利受到了侵害，在適當(dāng)條件下依據(jù)國(guó)家法令完全可以啟用審查程序；如果在參與程序中受到了侵犯，也應(yīng)確保獲得司法公正。司法公正還適應(yīng)有關(guān)爭(zhēng)議的解決，這類(lèi)爭(zhēng)議涉及由于個(gè)人或公共權(quán)力機(jī)構(gòu)違反國(guó)家有關(guān)環(huán)境的法令而引起的行為或疏忽。
　　2004年10月簽署的《歐盟憲法條約》中，也涉及到了環(huán)境訴訟權(quán)的問(wèn)題。首先，擴(kuò)大了環(huán)境行政訴訟的主體范圍，規(guī)定任何自然人或法人“可以就針對(duì)其通過(guò)的或與其具有直接且特定聯(lián)系的法令，或直接關(guān)系到其本人但未明確實(shí)行方法的規(guī)章提起訴訟”。其次，司法審查的范圍擴(kuò)大至歐盟理事會(huì)。當(dāng)歐盟機(jī)構(gòu)違反法令規(guī)定不作為時(shí)，自然人和法人有權(quán)向法院提起訴訟。接受司法審查的客體從歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)和部長(zhǎng)理事會(huì)，擴(kuò)大至包含歐盟理事會(huì)在內(nèi)的所有歐盟機(jī)構(gòu)和辦事部門(mén)。雖然《歐盟憲法條約》最終因被法國(guó)和荷蘭全民公決否決而陷入僵局，但2007年12月簽署的《里斯本條約》，保留了其主要革新內(nèi)容。
　　所謂“沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利”，歐盟對(duì)環(huán)境救濟(jì)權(quán)的規(guī)定，為環(huán)境權(quán)其他內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)提供了保障，從而使環(huán)境權(quán)的保護(hù)真正落到了實(shí)處。
　　
　　總之，通過(guò)一系列的環(huán)境法律以及司法實(shí)踐，歐盟在環(huán)境權(quán)的保護(hù)方面已經(jīng)取得了一系列的成效。公民環(huán)境權(quán)保護(hù)的出發(fā)點(diǎn)與歸宿點(diǎn)，正是為了達(dá)到人與自然的和諧相處。因此，歐盟在此方面的成就將帶給我們很多有益的啟示。
　�。ㄗ髡呦等A東理工大學(xué)人文科學(xué)研究院副教授）
　　(責(zé)任編輯：文博英)

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