美國出口管制政策改革及前景 出口管制政策

　　為促進出口、擴大就業(yè)和恢復(fù)經(jīng)濟增長， 奧巴馬政府上臺后，啟動了美國新一輪出口管制改革。此次改革的重點內(nèi)容是調(diào)整管制物項清單，以集中精力加強對最關(guān)鍵技術(shù)和產(chǎn)品的出口管制。實質(zhì)性改革將圍繞“四個統(tǒng)一”展開，具體分“三步走”。目前改革已經(jīng)進入關(guān)鍵階段。美國出口管制改革將直接或間接對中美貿(mào)易、中國安全環(huán)境等方面帶來影響。
　　
　　出口管制改革的主要內(nèi)容
　　2009年8月，美國總統(tǒng)奧巴馬提出對美出口管制政策改革，責(zé)成國務(wù)院、國防部和商務(wù)部等機構(gòu)對現(xiàn)行出口管制法規(guī)、管理體系進行全面評估。2010年4月，國防部長蓋茨介紹了該項評估情況，提出改革方向，得到總統(tǒng)的認可。8月31日，奧巴馬簽署行政令，正式啟動改革程序。
　　改革主要包括四個方面內(nèi)容，即“四個統(tǒng)一”，涉及控制的內(nèi)容、控制的方式、控制的實施及對控制的管理，以便從根本上簡化和優(yōu)化出口控制。具體而言：一是統(tǒng)一出口管制清單。美國現(xiàn)行管制清單有兩個，即商業(yè)控制清單和軍品控制清單。作為商業(yè)控制清單，其產(chǎn)品都有具體規(guī)格描述和相應(yīng)參數(shù)，相對來說較容易界定；而軍品清單中的物項描述寬泛，涵蓋面很廣，很難鑒定產(chǎn)品是否屬于清單所列。由于兩份清單采用不同的管制定義方法，導(dǎo)致同一產(chǎn)品可能出現(xiàn)不同的劃分。這次改革將根據(jù)技術(shù)敏感性、產(chǎn)品周期等屬性設(shè)立一個三級分類標準，將兩份清單的物項按高、中、低三個檔次進行歸類。最高管制類的產(chǎn)品及技術(shù)將受到嚴格管控，該類產(chǎn)品包括軍事和情報領(lǐng)域的尖端技術(shù)及大規(guī)模殺傷性武器技術(shù)，幾乎僅限于美國所有。如要出口，需申請出口許可證，并要求購買方出具“終端用戶”擔保書，以防技術(shù)流向第三方。與此同時，還要對其執(zhí)行情況進行跟蹤監(jiān)控。中度管制類的技術(shù)和產(chǎn)品，對美國軍事和情報優(yōu)勢有著重要影響，為美國及其盟國所擁有，多數(shù)可向美國伙伴及其盟國轉(zhuǎn)讓，無需出口許可證，但對再出口的目的地有限制。最低管制類產(chǎn)品和技術(shù)，對美國軍事和情報有著重要影響、但已為全球許多國家所知，無需出口許可證。目前，技術(shù)專家小組正在按相應(yīng)的參數(shù)指標對原來兩份清單的產(chǎn)品逐一掃單，重點是對軍品清單產(chǎn)品進行歸類。篩選工作結(jié)束后，兩個清單將以相同格式和層次結(jié)構(gòu)列好，以便合成一個統(tǒng)一的清單。
　　二是統(tǒng)一出口許可證發(fā)放。目前，對許可證進行管理的部門有三家，商業(yè)出口許可由商務(wù)部產(chǎn)業(yè)安全局管理，軍品出口許可由國務(wù)院國防貿(mào)易管制局管理，對禁運國家許可證發(fā)放權(quán)則歸屬于財政部外地資產(chǎn)管制辦公室。不同部門使用不同的管理條例，不同的審批程序，沒有協(xié)調(diào)機制，信息不共享。這種“碎片化管理”大大影響了行政效率。奧巴馬政府正在籌建一個獨立發(fā)證機構(gòu)，將三個部門的發(fā)證活動統(tǒng)一起來。與此同時，成立一個董事會對其工作進行指導(dǎo)，董事會成員由相關(guān)部級領(lǐng)導(dǎo)組成。獨立機構(gòu)負責(zé)人經(jīng)由參議院協(xié)商后由總統(tǒng)任命，并直接向總統(tǒng)匯報工作。商務(wù)部正在與國防部、國務(wù)院及能源部磋商，制訂許可證頒發(fā)和豁免政策草案，使低級別管制的出口許可證發(fā)放更具彈性，某些產(chǎn)品出口毋須許可證。商務(wù)部產(chǎn)業(yè)安全局正在推動兩項免證政策：一個是高技術(shù)出口免證區(qū)，即美國公司在向北約和歐盟出口技術(shù)時無須許可證；另一個是企業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)移例外政策，即允許美國企業(yè)對其海外子公司出口技術(shù)時免申許可證。商務(wù)部表示，將繼續(xù)對個別國家實施出口許可特殊管理，如伊朗和古巴。
　　三是統(tǒng)一執(zhí)法調(diào)查。目前，對出口管制進行執(zhí)法調(diào)查的部門涉及多個，比如，國土安全部移民和海關(guān)執(zhí)法局，司法部下面的聯(lián)邦調(diào)查局，以及商務(wù)部產(chǎn)業(yè)安全局。這些機構(gòu)都具有對違反管制條例進行調(diào)查執(zhí)法權(quán)，造成機構(gòu)重疊、協(xié)調(diào)不力。為改變執(zhí)法調(diào)查中出現(xiàn)的各自為政現(xiàn)象，奧巴馬政府決定成立一個執(zhí)法協(xié)調(diào)中心。該中心隸屬于國安部，職員來自于先前各調(diào)查和情報部門，負責(zé)協(xié)調(diào)國務(wù)院、財政部、國防部、司法部、商務(wù)部、國安部及國家情報部門等對案件的執(zhí)法調(diào)查。中心將對頒發(fā)的許可證進行審查，協(xié)調(diào)不同部門的處罰政策。
　　四是統(tǒng)一電子系統(tǒng)。政府籌建一個一體化信息技術(shù)系統(tǒng)，以管理出口許可證申、批，通過搭建一個聯(lián)網(wǎng)平臺，將各部門相關(guān)信息聯(lián)結(jié)起來。國務(wù)院與國防部正連至同一個系統(tǒng)，商務(wù)部計劃2011年內(nèi)接入，其他部門如有需要也可并入。通過統(tǒng)一的電子系統(tǒng)，加快審查評估效率。白宮舉例稱，借助“一次性在線程序”，網(wǎng)絡(luò)加密產(chǎn)品如手機和網(wǎng)絡(luò)儲存器等的出口評估時間可從過去的30天縮短至30分鐘。
　　改革進程分為三個階段，即所謂“三步走”：第一階段為啟動階段，目標是使現(xiàn)行制度有顯著改善和提高。該階段主要工作包括：重新定義出口清單概念；設(shè)立分級標準；修改發(fā)證程序；統(tǒng)一發(fā)證標準；成立執(zhí)法協(xié)調(diào)中心等。第二階段為推進階段，目標是建立全新的出口管制制度。主要任務(wù)包括：全面部署第一階段改革成果；將梳理的出口清單分層級排列好；統(tǒng)一監(jiān)督程序等。第三階段為完成階段，目標是推動國會最終批準修改的法律。這一階段的任務(wù)遠非行政機構(gòu)單獨能夠完成，兩個清單合而為一、建立統(tǒng)一的發(fā)證機構(gòu)和執(zhí)法協(xié)調(diào)中心，這些均需國會立法才算完成。
　　目前，第一階段目標近于完成，有關(guān)部門正在比對兩個出口清單，將分類好的物項整理到統(tǒng)一的清單中，設(shè)置統(tǒng)一的許可證申請格式。值得一提的是，2010年11月10日，奧巴馬總統(tǒng)頒布行政命令，批準籌建出口執(zhí)行協(xié)調(diào)中心。12月9日，美國商務(wù)部公布了出口便利化措施修改草案，正在向社會公開征求意見。第二階段仍在加緊進行，相關(guān)部門正在就建立統(tǒng)一發(fā)證機構(gòu)的結(jié)構(gòu)和統(tǒng)一發(fā)證形式協(xié)調(diào)意見。同時，政府還在加緊建設(shè)信息平臺，使商務(wù)部和國務(wù)院發(fā)證官員都能看到所有申請資料�，F(xiàn)在，該系統(tǒng)已開始試運行，正在員工之間進行調(diào)試。
　　
　　出口管制改革原因
　　美國出口管制政策深深打下冷戰(zhàn)時代的烙印，已嚴重不符當今世界技術(shù)發(fā)展潮流，對美國經(jīng)濟和安全都造成了損害。尤其是，在當前國際金融危機背景下，要促進出口、擴大就業(yè)和恢復(fù)經(jīng)濟增長，就必須改革出口管制政策。
　　第一，冷戰(zhàn)期間建立的出口管制體系已嚴重“過時”。隨著全球化的縱深發(fā)展和科技信息流動性的加快，美國在冷戰(zhàn)期間建立的出口管制體系越來越不適用，不僅損害美國的經(jīng)濟利益，也對其安全利益構(gòu)成潛在威脅。一是管制過時。例如，控制政策規(guī)定，計算機每秒運算次數(shù)在400億次就不許向中國出口，而中國現(xiàn)在的“天河一號”每秒4700萬億次。二是制度嚴重官僚化。管制政策“極度復(fù)雜”、“程序繁瑣”，嚴重影響發(fā)證效率。三是管制政策已難以適用日益改變的經(jīng)濟和科技環(huán)境。冷戰(zhàn)時期，美國技術(shù)研發(fā)具有壟斷優(yōu)勢，能對相關(guān)產(chǎn)品實行全面控制。但如今，不少國家已具備強大的技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)品制造能力，許多尖端技術(shù)已不再是“軍轉(zhuǎn)民”，反而是“民轉(zhuǎn)軍”。四是現(xiàn)有體系存在將商業(yè)貿(mào)易推向國外的風(fēng)險。由于受困于嚴格的管制，美國跨國公司將業(yè)務(wù)移至海外，從而危害美國國防工業(yè)基礎(chǔ)，從內(nèi)部削弱國家的防御制度。
　　第二，促進出口與就業(yè)。在當前金融危機沖擊下，許多企業(yè)面臨生存困境，出口萎縮，貿(mào)易逆差上升。據(jù)統(tǒng)計，2010年6月，美國貿(mào)易逆差額擴大至449億美元，增長18.8%，達到自2008年10月以來的最高水平。技術(shù)出口管制直接導(dǎo)致出口貿(mào)易的下滑和貿(mào)易機會的減少。美國商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，從2001年到2006 年，美國對華高技術(shù)商品出口占中國高技術(shù)商品進口總額的比重由18.3%下降到9.1%，按這個下降比例計算，美國對華出口至少損失了700多億美元。為擺脫經(jīng)濟危機，2010年初，奧巴馬政府提出5年內(nèi)實現(xiàn)出口翻一番的目標，并創(chuàng)造200萬個就業(yè)機會。白宮稱，執(zhí)行新方案后，2010年按“軍品清單”發(fā)出的1.2萬個許可中，約42%的物項將被納入“商業(yè)清單”，32%的物項將被取消管制。全美制造商聯(lián)合會估計，如出口管制改革取得成功，未來10年美國出口將增加1.9%，約560億美元，創(chuàng)造34萬個就業(yè)崗位。
　　第三，增強企業(yè)競爭力。長期以來，美國企業(yè)界一直抱怨美國出口控制體系嚴重制約了美國出口競爭力。就武器出口來說，歐盟作為一個整體，2009年其武器出口貿(mào)易超過美國。就兩用品出口而論，歐企在某些方面競爭優(yōu)勢明顯強于美企。自1998年商業(yè)衛(wèi)星出口管制條例實施以來，美國商業(yè)衛(wèi)星市場份額從73%下降到了27%。在西方發(fā)達國家中，美國是唯一需對商業(yè)通信衛(wèi)星及相關(guān)部件出口進行嚴格且耗時審批的國家。美國航天工業(yè)協(xié)會建議，政府應(yīng)對所有航天技術(shù)進行評審，分清商業(yè)項目和軍用項目。只有這樣，才能幫助美國航天企業(yè)維持與海外同業(yè)公司之間的競爭力。
　　第四，面臨外交壓力。歐洲盟國批評美國軍品出口管制政策妨礙了跨大西洋國防與安全合作。由于管制嚴格，它們在購買美國武器系統(tǒng)備用零件時，常常需等待很長時間，有時甚至幾年。美國出口管制政策也遭到來自中國的批評，一直被認為是造成中美雙邊貿(mào)易不平衡的關(guān)鍵原因。另外，美國出臺專門針對中國的出口管制政策明顯帶有歧視性，中國多次通過中美經(jīng)濟與戰(zhàn)略對話等渠道表達了對這一問題的關(guān)切。
　　
　　改革前景存在不確定性因素
　　目前，有利于改革深入的有利因素包括三個方面：一是出口管制改革已在國會形成了一定的政治氛圍。民主黨控制國會多數(shù)時，府院協(xié)調(diào)密切。當內(nèi)閣工作組對管制體系進行審查評估時，眾議院外委會主席伯曼主持修改《出口管理法》，起草新的法案。參議院銀行、住房和城市事務(wù)委員會積極配合眾議院外委會行動，推動早日遞交改革法案。二是傳統(tǒng)保守勢力分化。在前幾次改革中，軍方是最頑固的堡壘，但現(xiàn)在表示支持改革。國防部在發(fā)布2010年《四年防務(wù)評估報告》時，公開承認當前的制度對國家安全構(gòu)成潛在危險，導(dǎo)致核心技術(shù)競爭力下降。三是企業(yè)界持續(xù)對政府施壓，游走于政府和國會各部門之間。2009年12月，航空行業(yè)率先在國會就出口控制改革進行申辯。2010年1月，機械制造等行業(yè)出口商也在國會佐證，要求國會對管制政策對美國商業(yè)造成的影響進行慎重評估。
　　但改革的阻力也非常大。此次改革嘗試比先前任何一次力度都大，牽扯到各方利益關(guān)系和各種政治因素，還涉及對外關(guān)系，運作起來非常復(fù)雜。事實上，無論是商界還是政界，反對奧巴馬政府改革的大有人在。比如，飛機和汽車制造等相關(guān)行業(yè)保護勢力擔心，放松管制將使新興國家相關(guān)行業(yè)的競爭力加強，反過來沖擊美國企業(yè)。美國工商理事會主席卡恩斯稱，目前，已有大量先進美國技術(shù)轉(zhuǎn)移至國外，出口管制改革方向應(yīng)著眼于加緊而不是放松。
　　中期選舉后民主黨在國會失勢，奧巴馬政府成了“跛腳鴨”，共和黨誓言對奧巴馬政府推動的系列改革反攻倒算�？梢灶A(yù)見，在剩下的兩年時間里，奧巴馬政府在國會遇到的掣肘將增多。雖然一些共和黨人認同政府改革，但共和黨內(nèi)部遠未形成共識。新任眾議院外委會主席魯斯萊蒂南嚴厲批評奧巴馬政府對控制政策的改革，對伯曼起草的兩用物項控制法案潑冷水，認為兩黨尚未準備好就匆忙修改出口管制法是一種冒失。盡管民主黨仍控制參議院，但其內(nèi)部對如何改革爭議也很大，新任參議院銀行委員會主席約翰遜稱，出口控制不在該委員會優(yōu)先考慮的議程之列。
　　由于大多數(shù)程序性改革只需通過行政手段即可完成，無需國會授權(quán)或修訂法律、法規(guī)，因此，隨著改革草案的公布，相關(guān)措施也會陸續(xù)出臺。但是，改革最后一步必須經(jīng)過國會，成立的出口審批機構(gòu)和執(zhí)法協(xié)調(diào)中心需國會批準，涉及刑事、民事處罰等方面的修訂問題也需國會同意。可見，兩黨之間和府院之間的磨合仍將是一個艱難的討價還價過程。
　　
　　美國出口管制改革將對中國等國帶來一定影響
　　中國是美國最大的貿(mào)易伙伴，也是美國出口管制重要針對國，美國出口管制改革將直接或間接地對中美貿(mào)易、中國安全環(huán)境等方面帶來影響。
　　美國將某些產(chǎn)品從管制清單中分離出來，有利于改善中美貿(mào)易結(jié)構(gòu)。美國宣傳最多的是放松對現(xiàn)有“綠色技術(shù)”管制，設(shè)立“綠色用戶終端”制度，開辟“綠色貿(mào)易通道”，另一個可能放松的領(lǐng)域是電子產(chǎn)品及技術(shù)，包括儲存器、網(wǎng)絡(luò)加密技術(shù)等。但是，中國對美國不宜有過高期待。鑒于美國管制政策對中國的固有成見，即便是對其他國家開放的產(chǎn)品，也不一定對中國開放。2009年美國國會通過對《國際關(guān)系授權(quán)法案》的初步審核，規(guī)定總統(tǒng)有權(quán)將衛(wèi)星及相關(guān)部件從軍品管制清單中挪出，但法案在最后特別注明，總統(tǒng)這一特權(quán)不適用于中國等“例外國家”。美國商務(wù)部公布的出口便利化措施修改草案，調(diào)整了164個出口目的地國家和地區(qū)的控制程序，但把中國排除在外。
　　國外媒體稱，美國放松出口管制給印度深化與美國在國防和高端技術(shù)領(lǐng)域的合作以更多想象空間。1998年印度核試驗之后，美國一直限制對印出口高端技術(shù)，多年來印度一直試圖打破這一限制�，F(xiàn)在，美國正欲提升印在其全球戰(zhàn)略中的地位，很可能利用改革之機，放松對印出口管制。出口許可證改革方案已透露，美國將放松對“盟國”及“多邊伙伴”的敏感技術(shù)及設(shè)備的許可證發(fā)放，向印度等國發(fā)出了明確的信息。
　　（作者系中國國際問題研究所美國研究部副研究員）
　�。ㄘ�(zé)任編輯：徐海娜）

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