【金融改革３０年回顧：從“汲取”到“建設(shè)”】金融改革

　　中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正在從“汲取金融”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖ㄔO(shè)金融”。 　　 　　“理想狀態(tài)下，金融在幕后默默運(yùn)行；但風(fēng)云突變時(shí)，金融部門危機(jī)將痛苦地浮出水面�！边@是世界銀行在2001年的一份報(bào)告《金融與增長：變動(dòng)世界中的政策選擇》(FinanceforGrowth：PolicyChoicesinaVolatileWorld)一書中，對(duì)金融發(fā)展影響經(jīng)濟(jì)健康成長重要作用的描述。該報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“在金融與發(fā)展之間存在明確的因果聯(lián)系。”這一論斷，基于大量的實(shí)證研究，以及諸多國家頻受金融危機(jī)之痛的事實(shí)。近20年來，各國金融危機(jī)相繼爆發(fā)，許多發(fā)展中國家數(shù)十年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果毀于一旦，世界銀行和國際貨幣基金組織總結(jié)認(rèn)為，不適當(dāng)?shù)乩�用金融業(yè)片面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，忽視長期的“金融基礎(chǔ)設(shè)施”建設(shè)，是危機(jī)的根源。由于未能擺正金融發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，金融部門被當(dāng)作執(zhí)行干預(yù)主義政策進(jìn)行大量融資的工具……為未經(jīng)證實(shí)的關(guān)鍵部門(即被稱為“經(jīng)濟(jì)增長發(fā)動(dòng)機(jī)”的工業(yè)部門)提供廉價(jià)的信用，造成限制金融部門發(fā)展的錯(cuò)誤。直到危機(jī)爆發(fā)，發(fā)展中國家才紛紛認(rèn)識(shí)到正確處理金融與增長關(guān)系，建立健康金融系統(tǒng)的重要性。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國邁入工業(yè)化中期，諸多矛盾與問題集中釋放，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存并迅速交替，處于吳敬璉所說的“過大關(guān)”或溫家寶所言的“重要關(guān)口”。金融發(fā)展，是能否順利“闖關(guān)”的關(guān)鍵。
　　
　　再造金融體系
　　
　　1978年以來中國金融30年的發(fā)展，大致可以總結(jié)為四個(gè)階段：
　　1、建立體系階段(1978-1993年)。這一階段，以金融縱向分割為主要特征。工業(yè)、農(nóng)業(yè)、中國、建設(shè)、交通等專業(yè)銀行相繼從中國人民銀行分離或單設(shè)，縱向切分為全國性的、總分支行行政色彩鮮明的、自上而下垂直管理的專業(yè)銀行體系。中國人民銀行也慢慢由一個(gè)大一統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)，變成了相對(duì)獨(dú)立的中央銀行。雖然專業(yè)保險(xiǎn)體系也開始建立，但此時(shí)基本上是一個(gè)典型的、只有銀行體系的專業(yè)金融體系。
　　2、商業(yè)化改革和資本市場建立階段(1994-1997年)。本階段以中央政府主導(dǎo)，地方政府參與的縱向分割和橫向分割交織為主要特征。專業(yè)銀行的商業(yè)化改革啟動(dòng)，三大政策性銀行相繼設(shè)立。股票、債券等資本市場，以及期貨等衍生市場，相繼在各地試點(diǎn)，并出現(xiàn)了不同類型的股票熱、期貨熱、房地產(chǎn)熱的泡沫經(jīng)濟(jì)。此時(shí)，銀行、證券、保險(xiǎn)、期貨以及政策金融等綜合性金融體系初步建立。
　　3、金融整頓和金融安全體系建立階段(1998-2003年)。中國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)過熱與泡沫危機(jī)的出現(xiàn)，以及1997年亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)，使得片面利用金融汲取資金的負(fù)面作用，被普遍認(rèn)識(shí)金融安全的重要被提到了國家安全的層次。這段時(shí)期，不斷調(diào)整中央與地方在金融縱向和橫向分割的矛盾，并整頓證券、期貨、投資公司、地方性商業(yè)銀行等，依照巴塞爾協(xié)議，國有銀行的資本金補(bǔ)充、巨額不良資產(chǎn)剝離等措施也在進(jìn)行。政府支付的2萬億元金融改革成本，大部分用在這個(gè)時(shí)期，僅四大國有銀行剝離的不良資產(chǎn)就達(dá)到了1.4萬億元。
　　4、建設(shè)金融階段(2004年至今)。經(jīng)歷了金融整頓以后，中國進(jìn)入了再造金融體系的新時(shí)期。這一時(shí)期，不僅國有銀行、保險(xiǎn)公司在推行股份制改造和上市，地方性金融機(jī)構(gòu)也“一行一策”地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)、治理結(jié)構(gòu)及資產(chǎn)重組的再造。證券、期貨經(jīng)歷了改造后，重新步入快速發(fā)展通道。政策性銀行則相對(duì)萎縮，進(jìn)入新一輪摸索之中。伴隨“三農(nóng)”問題日益突出和政策重視，并不符合一般市場金融原則的農(nóng)村金融體系改造和建設(shè)，成為關(guān)注焦點(diǎn)。監(jiān)管層面，央行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的分業(yè)監(jiān)管體系，與分業(yè)經(jīng)營體系并行，帶來兼業(yè)化的矛盾。中央?yún)R金公司的成立，完善了國有出資人制度。諸多金融法規(guī)的出臺(tái)，使得金融基礎(chǔ)設(shè)施更為完善。然而，中央和地方財(cái)政，仍在出巨資為金融再造買單。
　　
　　“中國之謎”
　　
　　1978年以來中國金融業(yè)的發(fā)展特征，同多數(shù)發(fā)展中國家一樣，只強(qiáng)調(diào)金融業(yè)為經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)員儲(chǔ)蓄的作用，重視“汲取金融”，而忽視“建設(shè)金融”，使得中國金融發(fā)展呈現(xiàn)“高增長、低效率”的明顯特征。
　　雖然鄧小平同志早在上世紀(jì)90年代初就指出，“金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，金融搞好了，一著棋活，步步棋活”、“要把銀行辦成真正的銀行”。但改革期間的金融發(fā)展實(shí)際卻大大偏離了這一目標(biāo)。
　　1978年之前，金融部門只是政府的“出納員”和“保管箱”，并沒有多少獨(dú)立行動(dòng)的空間。
　　1978年以后，金融部門動(dòng)員儲(chǔ)蓄的功能得到淋漓盡致的發(fā)揮，但卻只是適應(yīng)籌資需要而發(fā)展。轉(zhuǎn)軌時(shí)期資金計(jì)劃供給制的特征，使企業(yè)一直具有“免費(fèi)資本幻覺”，如樊綱所言，這一幻覺在90年代，由信貸市場一直延伸到資本市場，使意圖推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的股份制改造變成了國企“圈錢”、“脫困”的工具。這樣，整個(gè)金融市場就變成了各級(jí)政府的“錢袋子”，在中央財(cái)政收入比重連年下降的背景下通過巨額“鑄幣稅”收入和獲取“金融剩余”，使金融業(yè)替代了財(cái)政和稅收制度的功能，支付了中國改革的成本，造就了麥金農(nóng)提出的“在財(cái)政下降的同時(shí)保持價(jià)格水平穩(wěn)定與高金融增長”的市場化次序的“中國之謎”。
　　由于中國整個(gè)改革過程中，呈現(xiàn)出“企業(yè)領(lǐng)著金融走”的明顯特征，使得金融市場只能被動(dòng)適應(yīng)企業(yè)融資需要，無法發(fā)揮金融業(yè)在經(jīng)濟(jì)增長中主導(dǎo)資源配置，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理、監(jiān)督企業(yè)運(yùn)行、傳遞經(jīng)濟(jì)信息等多種功能，導(dǎo)致了貨幣市場、資本市場、保險(xiǎn)市場的發(fā)展深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，金融效率低下、金融安全問題突出，成為影響中國長期發(fā)展的重大隱患。
　　進(jìn)入21世紀(jì)以來，諸多建設(shè)金融的措施紛紛出臺(tái)，使得中國金融業(yè)一步步走出“高增長、低質(zhì)量”的數(shù)量型增長道路，步入質(zhì)量型發(fā)展的新階段。
　　
　　打破政策分割
　　
　　本質(zhì)上說，中國30年的金融改革主要是中央和地方政府主導(dǎo)的，國內(nèi)外市場開放的壓力只是提供了政策分割的舞臺(tái)。這種政策變化，可劃分為縱向分割和橫向分割兩種手段。在中央和地方的分割矛盾出現(xiàn)后，又有第三種手段――調(diào)整分割矛盾的措施：
　　縱向分割，指由中央政府主導(dǎo)的，便于中央政府金融控制的政策措施。由于其方向是自上而下地切分金融組織，以便于加強(qiáng)中央金融控制，故稱為縱向分割。
　　橫向分割，指那些便于地方政府或金融業(yè)的各地分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行金融控制的政策措施。由于其方向是平行地鋪設(shè)金融組織，以便加強(qiáng)地方金融控制，故稱為橫向分割。
　　調(diào)整分割矛盾措施，是指由于中央政府、地方政府和金融機(jī)構(gòu)的利益目標(biāo)不同，在金融分割的改革過程中，政府公司化行為必然與地方的投資擴(kuò)張沖動(dòng)相伴隨，而這與中央的貨幣供應(yīng)穩(wěn)定政策相沖突，短任期制和地方信用風(fēng)險(xiǎn)的外部性，使得地方闖禍中央收?qǐng)龅墓适�，一再上演。因此，需要一些政策措施做出調(diào)整甚至事后處理，為此而出臺(tái)的政策措施，我們稱其為調(diào)整分割矛盾的措施。
　　在改革開放初期出臺(tái)的許多金融措施，多是屬于縱向分割的。1985年全面“撥改貸”后，地方政府有了金融控制訴求，金融發(fā)展又進(jìn)入橫向分割時(shí)期(由于金融政策與措施都是中央政府主導(dǎo)的，所以出臺(tái)的便于地方政府進(jìn)行金融控制的政策措施并不多，但從中央要頻頻出臺(tái)措施去控制、規(guī)范甚至削弱地方政府金融控制能力的各種措施中，就可以反證出地方政府金融控制能力的增強(qiáng))。
　　1993年后，由于經(jīng)濟(jì)過熱，金融混亂，中央出臺(tái)了許多金融改革措施，許多措施都是調(diào)整中央與地方金融控制權(quán)的，所以金融發(fā)展又進(jìn)入調(diào)整矛盾與規(guī)范發(fā)展時(shí)期。2000年后，伴隨中國加入世貿(mào)組織后的金融開放，分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的深入，更由于農(nóng)村金融形勢的嚴(yán)峻，逐步走出了調(diào)整分割矛盾思維，步入建設(shè)金融的軌道。
　　
　　作者簡介：周立，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副教授。

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