[徐湘林：論東亞發(fā)展模式及其內(nèi)在原因]東亞模式國家

　　內(nèi)容提要：二戰(zhàn)后東亞地區(qū)工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展的成功多被認為是政府強力干預經(jīng)濟采取合理發(fā)展戰(zhàn)略的結(jié)果。本文認為東亞的成功有其政治制度和文化等更為內(nèi)在的原因。正是這些原因保障了合理發(fā)展戰(zhàn)略持續(xù)性和階段性實施的成功。

　　關(guān)鍵詞：
發(fā)展戰(zhàn)略 權(quán)威主義 國家自決 行政能力

　　自七十年代后期以來，日本、韓國和臺灣所取得的經(jīng)濟成就日益引起西方學者的關(guān)注。研究這一地區(qū)經(jīng)濟“奇跡”的專著可謂是汗牛充棟，其中有相當多的學者已經(jīng)注意到政府干預在東南亞地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中所充當?shù)姆e極作用。他們發(fā)現(xiàn)這一地區(qū)，尤其是韓國和臺灣，經(jīng)濟的重建以及其后的快速增長與其強政府的干預有著直接的關(guān)系。[1] 一些人甚至已經(jīng)對西方正統(tǒng)的發(fā)展理論提出質(zhì)疑，因為根據(jù)這些理論，政府在國家經(jīng)濟發(fā)展中只應(yīng)該扮演一個間接的、作用有限的角色。[2] 在東亞地區(qū)政府干預與經(jīng)濟增長之間有著密切相關(guān)性。隨著這一結(jié)論被越來越廣泛地接受，人們不禁要問，是什么因素使得東亞地區(qū)的政府如此積極地追求工業(yè)現(xiàn)代化和快速經(jīng)濟發(fā)展的目標？又是什么因素確保了該地區(qū)政府干預獲得成功？

　　根據(jù)古斯塔夫 保潘尼克(Gustav Papanek)的概括，西方對東亞地區(qū)經(jīng)濟奇跡的解釋大致可分為兩派，即文化解釋派和經(jīng)濟戰(zhàn)略解釋派。前者強調(diào)日本、韓國和臺灣經(jīng)濟的成功很大程度上受益于其文化傳統(tǒng)，諸如儒家文化影響下的民族精神，政治體制以及社會人際關(guān)系；
而后者，也可稱為“理性”解釋派，則強調(diào)東亞經(jīng)濟奇跡很大程度上取決于其政府所采納的“合理”的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。[3]兩者各持己見而漠視對方的見解。其實，東亞的經(jīng)濟發(fā)展成就不能單純地解釋為文化的影響或者是政府對發(fā)展戰(zhàn)略的正確選擇。如果把日本、韓國和臺灣三者的經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗看作是一種新的發(fā)展模式，我們就不能機械地分割這兩者之間的聯(lián)系。事實上，除去那些特別的歷史事件和機遇(如冷戰(zhàn)期間美國的扶植和大量援助)之外，社會文化遺產(chǎn)、經(jīng)濟的處境和政治結(jié)構(gòu)以及體制都對其經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重要的影響。另一方面，正確的發(fā)展戰(zhàn)略要獲得成功，還必須依賴于政府干預的有效性和持續(xù)性。因為對后發(fā)展國家和地區(qū)來說，戰(zhàn)略發(fā)展不應(yīng)該是一種為解決眼前困難的權(quán)益之計。恰恰相反，它應(yīng)該是一個具有持續(xù)性和階段性的過程。它的成功要求政治精英有強烈的、持久的發(fā)展動機，有相應(yīng)的政治以及經(jīng)濟干預能力。換言之，發(fā)展政策的連貫性、政治的穩(wěn)定和政府貫徹這些政策的能力是戰(zhàn)略發(fā)展獲得成功的必要條件。而這一切又都與這些國家和地區(qū)的政治結(jié)構(gòu)和文化傳統(tǒng)有著必然的聯(lián)系。

　　基于上述的認識和理解，我將從四個方面來闡述東亞發(fā)展模式的基本特征，以期更好地了解政府干預在這些國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中的作用，并試圖回答上面提出的兩個問題。首先，我將闡述政府干預和戰(zhàn)略發(fā)展計劃在這些國家和地區(qū)的情況。接著我將討論權(quán)威主義政權(quán)在政治穩(wěn)定和啟動經(jīng)濟發(fā)展中的作用。第三，我將探討工業(yè)化和快速經(jīng)濟發(fā)展期間國家－社會關(guān)系中的國家自決的意義，第四，我將討論行政能力與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。在結(jié)論部分，我將總結(jié)權(quán)威主義政權(quán)在東亞發(fā)展模式中所扮演的角色以及其所面臨的問題。

　　一、后發(fā)展國家與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中的政府干預和發(fā)展戰(zhàn)略

　　對許多經(jīng)濟學家和政治學家來說，在落后的國家和地區(qū)，政府制定發(fā)展戰(zhàn)略和干預經(jīng)濟發(fā)展是完全必要的。落后國家和地區(qū)的工業(yè)化以及經(jīng)濟發(fā)展必須依賴國家的權(quán)力并由政府來推動。格申克龍(Gerschenkron)對歐洲近現(xiàn)代工業(yè)化的經(jīng)典性研究說明，實現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化對那些后來者來說要更加困難而且更加需要政府的干預和支持。例如，單從資本的積累來看，當英國開始工業(yè)化的時候，工業(yè)化進程僅處于以紡織業(yè)為主的輕工業(yè)階段，其對原始資本積累的資金數(shù)目要求不高而相對容易實現(xiàn)。當?shù)聡�開始工業(yè)化的時候正處于以化工為主的重工業(yè)階段，其對資本積累的資金數(shù)目要求要高得多而非單個和少數(shù)投資人所能承擔。因此，政府的干預和支持就顯得更為需要。[4]

　　實際上，政府對經(jīng)濟發(fā)展的干預是一個普遍存在的現(xiàn)象。問題僅僅是政府如何干預和為達到什么目標而干預。查默斯 約翰遜(Chalmers Johnson)在比較美國和日本政府與工商界的關(guān)系時提出兩種政府干預的模式。第一種是以美國為典范的“市場理性"(market rational)模式，其特征是政府干預主要涉及造就和維持市場的經(jīng)濟競爭。第二種是以日本為典范的“計劃理性”(plan rational)模式。其特征為政府“給予旨在組建本國工業(yè)結(jié)構(gòu)和提升國家在國際上的競爭力的工業(yè)政策以最大的優(yōu)先權(quán)”。[5]

　　作為亞洲第一個實現(xiàn)工業(yè)化的國家，日本的經(jīng)濟發(fā)展自始至終受益于國家的強有力的指導和支持。自1868年明治維新以后，日本政府一直十分強調(diào)推動國家經(jīng)濟發(fā)展和實現(xiàn)工業(yè)化。從1925年開始，為追求工業(yè)的高增長，政府從宏觀和微觀兩個層次來控制工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展的過程。在微觀層次上，通產(chǎn)省的經(jīng)濟技術(shù)官僚制定了詳盡的“工業(yè)理性化政策”，其內(nèi)容甚至滲透到個人企業(yè)中的操作細節(jié)。政府在這個層次干預的目的是要將企業(yè)的利益（追求最大利潤）和國家的利益（工業(yè)化和國際競爭力）結(jié)合起來。在宏觀層次上，政府制定了作為發(fā)展戰(zhàn)略的“工業(yè)結(jié)構(gòu)政策”，用以選擇和促進戰(zhàn)略性工業(yè)的發(fā)展。根據(jù)“工業(yè)結(jié)構(gòu)政策”，政府決定全國工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)生產(chǎn)的比例，輕工業(yè)和重工業(yè)或者勞動密集型和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)先順序。這些政策和決定通過政府的控制手段和行政上的誘導得以貫徹執(zhí)行。[6]

　　第二次世界大戰(zhàn)以后，第三世界國家和地區(qū)迫切希望的經(jīng)濟發(fā)展面臨著許多的困境。首先，世界經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進入重工業(yè)和資金－技術(shù)密集型工業(yè)發(fā)展階段。這使第三世界經(jīng)濟發(fā)展面臨資金技術(shù)嚴重短缺的困難。其二，第三世界國家內(nèi)部傳統(tǒng)的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)嚴重地阻礙工業(yè)化的發(fā)展而急需改變。其三，第三世界國家經(jīng)濟發(fā)展即有賴于發(fā)達國家的資金和技術(shù)又面臨著發(fā)達國家跨國公司競爭的強大壓力。為擺脫這些困境，由國家制定和推動戰(zhàn)略性導向的發(fā)展計劃，改革內(nèi)部社會關(guān)系和經(jīng)濟條件以及調(diào)整外部國際關(guān)系就成為必然。

　　從韓國和臺灣的例子來看，自50年代初開始，為改變在日本的殖民統(tǒng)治期間形成的初級商品生產(chǎn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和建立本地的工業(yè)基礎(chǔ)，兩地政府先后實行了進口代替工業(yè)化發(fā)展策略。這一發(fā)展策略在初期相當成功。到了50年代中期（臺灣）和后期（韓國）進口代替策略的弊端呈現(xiàn)出來。高通貨膨脹、高貿(mào)易赤字和高匯率造成經(jīng)濟增長停滯。政府不得不采取關(guān)稅保護、進口控制和多種匯率的對策。[7]

　　從50年代末到60年代中期，屈于美國的政治壓力，臺灣（1958－1962）和韓國（1964－1965）分別實行了經(jīng)濟自由化改革。同時，為應(yīng)付美援終止給經(jīng)濟帶來的沖擊以及為徹底解決進口代替策略產(chǎn)生的經(jīng)濟危機，兩政府開始調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，改進口代替為出口導向的工業(yè)化策略。在推行出口導向策略的過程中，政府對經(jīng)濟的干預進一步加強。一方面，政府不僅控制了公共事業(yè)和其他基礎(chǔ)服務(wù)，并直接從事工業(yè)生產(chǎn)，尤其是在重工業(yè)和合資企業(yè)方面。另一方面，政府還對私人投資進行指導、規(guī)范外國投資和鼓勵出口。由于控制著絕大多數(shù)的銀行和財政機構(gòu)，政府實際上控制了國內(nèi)工業(yè)集資所需資本的主要來源，并以此為手段來指導經(jīng)濟發(fā)展方向和實現(xiàn)政府發(fā)展目標。

　　七十年代和八十年代世界經(jīng)濟的發(fā)展變化迫使東亞地區(qū)不得不進行另一次工業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。尤其是以勞動密集型工業(yè)為主的韓國和臺灣，工業(yè)化的深化和技術(shù)提升成為最主要的政策問題。為推行工業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，政府在繼續(xù)吸引外資的同時積極擴大在重工業(yè)和技術(shù)密集型工業(yè)發(fā)展中的影響和作用。從70年代開始，韓國政府積極支持并主導了重工業(yè)和化學工業(yè)的發(fā)展。在臺灣，政府則扮演了更為積極的角色。政府規(guī)劃了十大工程項目并予以實施。這些項目的實施大大改善了本土基礎(chǔ)工業(yè)，如鋼鐵、造船和石油化工等。[8] 同時，政府還在建立與外部資本主義世界經(jīng)濟的聯(lián)系和防止發(fā)達國家跨國公司及其資本對本地工業(yè)的滲透和控制等方面充當了重要角色。[9]

　　二、權(quán)威主義和經(jīng)濟發(fā)展動力

　　對許多美國研究拉丁美洲和東亞的學者來說，權(quán)威主義似乎是新興工業(yè)國家和地區(qū)實現(xiàn)工業(yè)現(xiàn)代化和經(jīng)濟增長所必須的政治體制。持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和工業(yè)化政策的成功很大程度上依靠政治和行政能力都很強的國家或當局來實現(xiàn)。只有強勢的政權(quán)才能在社會的變革中維持政治的穩(wěn)定和實施廣泛的政府干預。換句話說，官僚－權(quán)威主義政治體制被認為是這些新興工業(yè)化國家和地區(qū)實現(xiàn)其目標的最好途徑。例如，吉爾默•奧唐奈(Guillermo O"Donnell)在對拉丁美洲工業(yè)化過程的研究中發(fā)現(xiàn)，這些國家的重工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展在很大程度上與其國內(nèi)的軍人政權(quán)和官僚－權(quán)威主義政體的興起有著密切的聯(lián)系。[10] 海因•貝根(Hyng Baegim)在其韓國研究中也得出同樣的結(jié)論。[11] 有些學者甚至認為，與其在經(jīng)濟發(fā)展中所發(fā)揮的積極作用相比，權(quán)威主義所產(chǎn)生的負面效果，如專制和藐視人權(quán)，似乎是可以理解和原諒的。如查默斯•約翰遜(Chalmers Johnson)強調(diào)，權(quán)威主義政治可以為新興工業(yè)化國家和地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)，因為“首要的也是最顯然的理由就是要保持政治的穩(wěn)定和其體系的可預期性”。[12] 不僅如此，工業(yè)化和經(jīng)濟飛躍需要社會結(jié)構(gòu)和人們的行為準則相應(yīng)地改變，因而會產(chǎn)生社會與國家或當局之間的緊張。而權(quán)威主義不但可以提供政治的穩(wěn)定，而且可以制定獨立的政策目標，改變社會的行為，進而改變社會的結(jié)構(gòu)。[13]

　　從韓國的經(jīng)驗來看，戰(zhàn)后持續(xù)的權(quán)威主義政權(quán)在維護政治穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展中確實扮演了不可缺少的角色。在毀滅性的內(nèi)戰(zhàn)和隨后的政治動蕩之后，韓國的軍人先后建立了樸正熙（1961－1979）和全斗煥（1980－1988）的集權(quán)統(tǒng)治。這一個時期也正是韓國政治相對穩(wěn)定，經(jīng)濟快速增長的時期。美國學者愛德華•麥遜(Edward S. Mason)和他的研究小組在對韓國60－70年的經(jīng)濟和社會發(fā)展進行了專門研究后指出：

　　自1963年以來南朝鮮進入到一個以經(jīng)濟快速增長為特征的時期。這個時期政策和體制變化的后面存在著一個權(quán)威的和高度集權(quán)的政府。這個政府的首要目標就是加快經(jīng)濟的增長。就是這個政府維持了政治和社會的高度穩(wěn)定。她所提出的目標和政策沒有遇到嚴重的和有組織的反對。這使她能夠發(fā)起并實施政策的轉(zhuǎn)變。這對民主制的政府來說是十分困難的甚至是不可能的事。[14]

　　日本從明治維新開始工業(yè)化以來到1945年戰(zhàn)敗一直是權(quán)威主義的國家。雖然日本在美國占領(lǐng)軍的控制下實行了民主改革，但她長期一直處于自民黨一黨的統(tǒng)治之下，并保留了及其強大的不受監(jiān)督的政府。查默斯•約翰遜(Chalmers Johnson)把這種政治體制稱為“軟權(quán)威主義”，并認為在這種政治體制下所取得的長時期的經(jīng)濟優(yōu)勢是一個“真正的多元主義”政治體制所不能獲得的。[15]

　　對許多西方觀察家來說，他們從日本和東亞新興工業(yè)化國家和地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗中所得到的最深刻的印象就是其政治精英的強烈的經(jīng)濟和意識形態(tài)方面的傾向。在這些國家和地區(qū)，這幾乎是一種與權(quán)威主義并行存在的現(xiàn)象。一般說來政治穩(wěn)定僅僅是為經(jīng)濟發(fā)展提供了一個先決條件，但它并不是構(gòu)成經(jīng)濟發(fā)展動力的必然因素。也就是說，權(quán)威主義并不自然地產(chǎn)生追求經(jīng)濟發(fā)展的動機。那么，就東亞模式而論，什么是連接權(quán)威主義和經(jīng)濟發(fā)展動力的紐帶呢？為什么東亞政治精英會有強烈的經(jīng)濟發(fā)展動機呢？為回答這個問題，我們可以從文化、環(huán)境和合法性幾個方面作一番探討。

　　與拉丁美洲的權(quán)威主義政治相比，除了權(quán)威主義的共同特征之外（如少數(shù)精英壟斷權(quán)力，對社會的強政治控制，新聞管制和不容忍政治反對派等），東亞地區(qū)的權(quán)威主義更具有家長式的色彩。有些學者從文化的方面解釋說，東亞政治精英的強烈發(fā)展動機植根于該地區(qū)文化傳統(tǒng)中的整體意識和倫理道德。盧西恩 派伊(Lucian Pye)在比較中發(fā)現(xiàn)，在亞洲地區(qū)，政治領(lǐng)導人深深地關(guān)切國家的發(fā)展目標和經(jīng)濟繁榮。他們動員社會資源和公眾輿論去實現(xiàn)整體目標。他們壓制可能淡化國家意志的言論。政府則自視為民族命運的化身，自視有責任管制奇端異說并去教導每一個國民如何去做應(yīng)該做的事情。此外，政府頌揚政績，重視科學技術(shù)，鼓勵國家經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化，扶植合法的社會和經(jīng)濟活動。(點擊此處閱讀下一頁)

　　一般公眾總是期望由當政者來解決問題，這種依賴性使得政府更具有責任感。[16]

　　除了一般性的文化因素之外，東亞國家和地區(qū)所處的外部環(huán)境也是一個不可忽視的方面。在世界政治經(jīng)濟體系中，東亞國家和地區(qū)所處的地位十分脆弱。政治精英往往把求得生存看作是國家的首要任務(wù)。湯馬斯•戈爾德(Thomas Gold)就發(fā)現(xiàn)，東亞的統(tǒng)治精英總是有一個固定的看法，認為自己的國家或地區(qū)資源貧乏，人口眾多而且國家安全十分脆弱。[17] 查默斯•約翰遜(Chalmers Johnson)也認為日本的政治人物最常說的總是日本所處的不利環(huán)境，如屬于后發(fā)展國家，缺乏自然資源，眾多的人口，經(jīng)濟依賴于國際貿(mào)易并受國際支付平衡的種種約束等。因此，自從明治維新以來，政治的動機而不是純經(jīng)濟的利益在推動著日本的經(jīng)濟發(fā)展。這些動機包括渴望參與工業(yè)化文明，在國際交往中與西方強國的平等地位，建立一支強大的軍隊以保衛(wèi)國防甚至入侵鄰邦。[18] 這些政治動機同樣是推動韓國和臺灣經(jīng)濟發(fā)展的一個重要因素。從50年代以來來自北方的強大軍事壓力，美國大量經(jīng)濟援助的終止和70年代兩次石油危機。來自外界的政治、經(jīng)濟和軍事的壓力使得韓國和臺灣當局必須采取相應(yīng)的戰(zhàn)略和選擇。

　　應(yīng)該指出，許多學者在分析東亞模式的發(fā)展動力時都忽略了另外一個重要的因素：國家政權(quán)對自身合法性（Legitimacy）的需求。從理論上講，理性解釋所強調(diào)的假設(shè)是：追求基本的民族整體利益應(yīng)該是國家政權(quán)的目的。然而，在實際過程中國家政權(quán)的行為并非如此。哈佛大學的社會學教授西達•斯克斯帕(Theda Skocpol)在對法國、俄國和中國革命的比較研究中發(fā)現(xiàn)，只有當國家政權(quán)本身的利益與民族的利益相一致時，國家政權(quán)才會去追求基本的民族利益。[19] 從一定意義上說，國家政權(quán)的利益可以轉(zhuǎn)換為維護自身合法性。因為這是維持國家權(quán)力的最基本的需求。一個不具合法性的政權(quán)為維護自身權(quán)力將付出高昂的代價，甚至失去權(quán)力。而對一個具有合法性的政權(quán)而言，其維護權(quán)力的成本就會大大降低。這種合法性的需求可以進一步解釋東亞國家和地區(qū)政治因素對經(jīng)濟發(fā)展的重要影響。也就是說，對東亞國家和地區(qū)來說，政治壓力不僅僅來自外圍，而且產(chǎn)生于內(nèi)部，產(chǎn)生于內(nèi)部社會業(yè)已內(nèi)在化了的政權(quán)合法性的需求。因此，東亞地區(qū)盛行的權(quán)威主義領(lǐng)導層的強烈的經(jīng)濟和意識形態(tài)傾向也可以解釋為權(quán)威主義政權(quán)的合法性需要。對這些政治精英來說，他們必須給予經(jīng)濟發(fā)展以更多的考慮，以經(jīng)濟的快速發(fā)展來換取其統(tǒng)治的合法性。

　　這種合法性的解釋也可以同文化的解釋相結(jié)合。傳統(tǒng)的愛國主義有時不僅僅允許當政者擁有凌駕于社會之上的權(quán)力，同時也要求當政者關(guān)心民族國家的整體利益。面對著外部嚴峻的政治、軍事和經(jīng)濟的壓力以及內(nèi)部合法性的需要，優(yōu)先推行國家工業(yè)化和經(jīng)濟飛速增長就成為政治精英的最佳政治選擇。而這又是與這些國家和地區(qū)的文化傳統(tǒng)有機地結(jié)合在一起的。

　　基于這種合法性的解釋，我們就不難理解東亞發(fā)展模式中的以下特點：政府主導的經(jīng)濟發(fā)展往往從屬于政治精英的政治目標；
民族主義邏輯上成為其實現(xiàn)現(xiàn)代化的意識形態(tài)的基礎(chǔ)；
經(jīng)濟發(fā)展的目標自然地轉(zhuǎn)向參照西方強國的經(jīng)濟成就，并將其作為追趕的對象。這種民族主義的意識形態(tài)早年表現(xiàn)為“富民強國”、“富國強軍”的號召之中。隨著自身經(jīng)濟的發(fā)展，這種意識形態(tài)不但繼續(xù)推促著政治精英在經(jīng)濟發(fā)展方面的努力，而且已延伸出該地區(qū)的新重商主義－－即政府對本國經(jīng)濟的戰(zhàn)略性扶植和保護，對外國資本投資的選擇性接納和控制。

　　三、國家（當局）與社會的關(guān)系

　　一些“依附發(fā)展”理論的提出者和支持者在對拉丁美州新興工業(yè)化國家的研究中發(fā)現(xiàn)，國家的自決是發(fā)展中國家實現(xiàn)工業(yè)化和取得經(jīng)濟成功的一個十分重要的因素。[20] 因為一個強的、自決的國家能夠自主地追求國家的整體目標，使國家共同利益不受特殊利益集團的干擾。同時，一個強的、自主的國家也比較不受國外跨國公司的影響，從而成為國家、本國私人企業(yè)和國外資本三角聯(lián)盟中的至關(guān)重要的一方。[21] 然而，對多數(shù)發(fā)展中國家和地區(qū)來說，一個最大的政治問題就是，其政治精英對社會上占主導地位的階級的依附。換言之，當國家追求整體利益時很難擺脫社會特殊利益團體的支配或影響。

　　與拉丁美洲的國家相比，日本、韓國和臺灣的國家政權(quán)或行政當局要強得多和自主得多。在追求工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展時這三個國家和地區(qū)幾乎沒有受到太多的社會阻力。在臺灣，國民黨的外來者地位使其政權(quán)置身于本地地主階級的利益之外。由于國民黨的精英們在臺灣沒有土地，這使他們可以較少顧慮地推行土地改革。1949年臺灣開始實行減租減息，1953年開始實施“耕者有其田”的土地改革方案。土地改革的成功不僅消除了作為工業(yè)化潛在反對者大地主階級，而且使新的土地擁有者在政府的保護下成為工業(yè)化的支持者。[22] 韓國的土地改革雖沒有象臺灣那樣成功，但它同樣地在結(jié)束地主階級的主導地位方面起了重要的作用。土地改革摧毀了長期占據(jù)統(tǒng)治地位的大地主階級，同時，創(chuàng)造了一個小自耕農(nóng)為基礎(chǔ)的新的農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。[23] 這一改革所產(chǎn)生的影響是深遠的。首先它使政府的合法化程度得到加強，其次，在消滅了大地主階級之后，政府在推行扶植民族資產(chǎn)階級發(fā)展工業(yè)的方案時大大減少了社會的阻力。其三，它為隨后的經(jīng)濟發(fā)展過程中實現(xiàn)較為均等的財富分配鋪平了道路。當然，美國所給與的政治上的撐腰，經(jīng)濟上的援助以及進口替代的政策也為韓國和臺灣政權(quán)的自主提供了后臺支持。

　　日本的情況若有些不同。在戰(zhàn)敗之前，日本的軍人和大財閥對國家的控制和影響很大。日本的戰(zhàn)敗使軍人的政治勢力被完全摧毀。美國占領(lǐng)軍對日本政治和經(jīng)濟體制進行了改造。之后日本的大財閥的勢力大大削弱并被置于官僚體制的控制之下。昔日軍人和大財閥以及地主與官僚體制對峙的局面改觀了。在軍人、大財閥和地主勢力大為削弱的同時，官僚體制卻完好保留下來，并擁有了相當高的自主性。美國占領(lǐng)軍對日本官僚組織幾乎沒有進行什么改革，對其官僚也幾乎沒有進行清洗。其次。在戰(zhàn)后第一次大選中獲得政權(quán)的自民黨在其40余年的統(tǒng)治中也較少受社利益團體的影響，雖然自民黨從一些大企業(yè)獲得政治獻金，但這些大企業(yè)無法左右政府政策。自民黨在選舉中較為依賴農(nóng)業(yè)人口方面的票源。但農(nóng)民對自民黨的影響力也很微弱。[24] 這種自主權(quán)成為日本政府干預經(jīng)濟并取得巨大成功的重要因素，它使政府在50年代有能力實施新重商主義的政策，以限制外國產(chǎn)品進入日本市場，抵制外國資本的入侵，以及提供多種激勵和補貼的方法來重建工業(yè)基礎(chǔ)。同樣是這種自主權(quán)，使政府在60和70年代領(lǐng)導日本企業(yè)征服了國外市場。[25]

　　應(yīng)該指出，在東亞地區(qū)，國家或行政當局在推動出口導向的發(fā)展戰(zhàn)略時與工商界保持著十分默契的合作關(guān)系。出口導向的發(fā)展戰(zhàn)略在于出口產(chǎn)品的競爭力。對這些后發(fā)展的國家和地區(qū)來說，這就意味著必須降低成本，尤其是降低勞動成本。所以維持一支足夠數(shù)量的高素質(zhì)、低工資和守紀律的勞工隊伍就成為出口導向發(fā)展戰(zhàn)略能否成功的關(guān)鍵因素。為提高在國際上的競爭能力，政府在多數(shù)情況下總是主動積極地維護和促進資本所有者的利益而忽視和壓制勞工的利益。在發(fā)展初期，日本、韓國和臺灣的當局都對勞工實行嚴厲的管制。日本政府在1945到1970年期間就竭力把工會納入政府的管理之下。政府鼓勵工人效忠于雇主和在工人之間展開的競爭。政府的管制使得日本勞資關(guān)系遠比西歐北美平緩得多。幾乎沒有發(fā)生過對經(jīng)濟真正產(chǎn)生影響的罷工運動。

　　早在日本殖民時期，韓國就有著很具有政治性的工會運動。1961年樸正熙軍事政變后，軍政府為重建政治控制而實行戒嚴法。當政府的出口導向戰(zhàn)略受到工會挑戰(zhàn)時，軍政府立即采取嚴厲措施，如完全禁止罷工，解散工會，逮捕大量工會活動分子。在摧毀了與政府對立的工會運動之后，樸的政權(quán)創(chuàng)造了在政府庇護之下的韓國工會聯(lián)合會，并通過政治上聽話的工會組織來緩和工人經(jīng)濟上的要求和政治上的不滿。臺灣當局對工會的控制也是從兩個方面來實現(xiàn)。其一，由當局強制性裁定勞資糾紛，并在戒嚴法之下（該戒嚴法實施了近四十年）對政治權(quán)利（包括罷工權(quán)）嚴格限制。其二，通過國民黨在企業(yè)里的干部來直接控制工人的個人和地方工會的活動。這些手段使當局對勞工實行了有效管制。東亞地區(qū)這種通過政府積極干預勞資關(guān)系的方法在相當時期內(nèi)控制了勞資沖突并維護了“低工資、守紀律”的勞工隊伍。這對早期的出口導向發(fā)展戰(zhàn)略的成功，無疑產(chǎn)生過很重要的作用。

　　四、非政治化的行政技術(shù)官僚層

　　前面幾節(jié)中我們討論了東亞發(fā)展模式中的三個問題，政府干預下的發(fā)展戰(zhàn)略，權(quán)威主義下的政治穩(wěn)定和發(fā)展動力，以及國家和當局的自主權(quán)。我們談到合理的發(fā)展戰(zhàn)略，長久的政治穩(wěn)定和具有自決權(quán)的政治精英是東亞經(jīng)濟飛速發(fā)展的三個重要因素。在這一節(jié)中，我將討論政府的行政能力和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系問題。

　　應(yīng)該說,合理的發(fā)展戰(zhàn)略，廣泛的政府干預都需要有效率的行政部門去執(zhí)行。任何大規(guī)模的經(jīng)濟方案在實施中都會面臨大量的難題，發(fā)展戰(zhàn)略的政策具體化，政策執(zhí)行中難題的解決，有問題的政策的調(diào)整，都離不開行政部門復雜的、技術(shù)性較高的工作。所以行政能力是關(guān)系到發(fā)展中國家和地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略能否最后成功的一個十分重要的因素。

　　一般而言，行政能力的強弱主要取決于三個方面。第一，要擁有高素質(zhì)高技術(shù)水平的行政人員和技術(shù)官僚層；
第二，技術(shù)官僚層的工作應(yīng)相對地不受社會上和政治上的壓力；
第三，技術(shù)官僚層的技術(shù)層面的決定權(quán)應(yīng)該有制度上的保證或受強勢領(lǐng)導人的支持與保護。

　　比如說旨在重組工業(yè)結(jié)構(gòu)和提升技術(shù)水平的產(chǎn)業(yè)政策，需要許多能長期保持一致的配套政策（例如集資、規(guī)范化和環(huán)保等）。這些政策的實施又需要許多相關(guān)經(jīng)濟政策部門的協(xié)作。其次這些政策不光要適應(yīng)于國內(nèi)市場的情況與變化，同時還要對國際市場作出反應(yīng)。此外，要使在行政指導下優(yōu)先發(fā)展的工業(yè)部門聽命于政府經(jīng)濟部門的指導和滿足政府提出的具體指標，就要讓政府經(jīng)濟部門有足夠的權(quán)力。而且這些權(quán)力不應(yīng)受到社會益團體和政治局勢的干擾。因此，為使行政管理部門有較強的推行工業(yè)化政策的行政能力，這不僅需要具有高素質(zhì)的技術(shù)官僚，而且需要給予這些經(jīng)濟官僚相應(yīng)的非政治化的經(jīng)濟決定權(quán)。

　　下面我們就從這三個方面來討論東亞國家和地區(qū)的行政能力。首先，政策制定權(quán)在這些國家和地區(qū)都高度集中在執(zhí)行機關(guān)。在日本，立法權(quán)與行政權(quán)的分離早在明治維新時期就已存在。當時議會的權(quán)力比較弱，需要依賴于政府官僚機構(gòu)。政府則可以在沒有議會的支持下運作。即使是最重要的政府工作也只需事后求得議會的認可。這種情況一直維持到二戰(zhàn)前。[26] 經(jīng)過二戰(zhàn)之后的民主改革，日本議會的權(quán)力雖然有所上升，但是提提案、制定法律的主要工作仍然是由政府部門完成的。例如，從1947年5月20到11月9日，日本內(nèi)閣提出了161個法案，其中150個法案通過并實施，在同期內(nèi)，議會提出20個法案只有8個通過并實施。在第28屆議會中，從1957年12月20日到1958年4月25日，內(nèi)閣提出175個法案，145個被實施，而同期議會提出了68個法案只有15被實施。除了自身體制方面的原因之外，這種被西方自由主義學者們認為是“本末倒置”的政治現(xiàn)象，還有著其文化傳統(tǒng)上的原因。在日本，一般人們的看法是，政府官僚是為國家利益說話，而政黨則是為地方利益或者是為自身利益說話。這種看法往往被官僚層用來作為反對議會的強有力的輿論武器。

　　在韓國和臺灣，立法院的影響力也很弱。總統(tǒng)和他的幕僚們通常扮演著制定和指導經(jīng)濟政策的角色。在韓國，政府通過運用直接的行政命令和行政裁決權(quán)來推動政策的執(zhí)行。這兩種方法都產(chǎn)生了較好的效益。高層的意圖和決定可以行政命令的方式傳達到基層行政機關(guān)。在政府的垂直的層級制結(jié)構(gòu)中，官員很難違抗上級的指令。[27]

　　當然，這種行政主導的地位也給了經(jīng)濟部門很大權(quán)力去制定有關(guān)經(jīng)濟政策，日本經(jīng)濟官僚權(quán)力的突起開始于30年代所成立的通產(chǎn)省。作為內(nèi)閣下的超級職能部門，該機構(gòu)在制定日本的產(chǎn)業(yè)政策方面起了關(guān)鍵性的作用。在韓國，相類似的超級職能機構(gòu)是經(jīng)濟計劃署，而在臺灣則是經(jīng)濟計劃和發(fā)展委員會。這些超級經(jīng)濟職能部門不但制定中長期經(jīng)濟發(fā)展計劃，而且負責對經(jīng)濟危機（60年代70年的兩次石油危機）作出及時反應(yīng)并制定決定性的對策。

　　第二，政府經(jīng)濟技術(shù)官僚相對地獨立于社會和政治的影響，(點擊此處閱讀下一頁)

　　這也是東亞國家和地區(qū)的一個共同特點。在日本，這種獨立性是由一套文官制度來保證的。除了少數(shù)部長是由政治領(lǐng)導人直接任命之外，大多數(shù)官僚層人員屬于文官。一名文官人員，只要不犯大錯，就有可能逐步提升到高級的職位上來。在韓國和臺灣情況略有不同。高級經(jīng)濟官僚一般是由強勢的政治和軍隊領(lǐng)導人任命，他們的工作和職權(quán)也多為這些高層領(lǐng)導人的保護和支持。韓國的經(jīng)濟計劃署是由樸正熙總統(tǒng)組建的。其目的是要解決面臨的經(jīng)濟問題。樸本人不但親自任命該機構(gòu)的主要官員，而且還給予該機構(gòu)幾乎所有的政治經(jīng)濟方面的權(quán)力。臺灣的“經(jīng)濟計劃與發(fā)展委員會”也是由蔣介石所組建。該組織的第一任主任是蔣的親信和國民黨元老陳誠，陳死后蔣介石的兒子蔣經(jīng)國接替了該機構(gòu)主任的職務(wù)，自1972年蔣經(jīng)國成為“行政院長”之后，他一直都在扮演經(jīng)濟技術(shù)官僚的政治保護人的角色。[28]

　　第三。重視教育是東亞地區(qū)的文化傳統(tǒng)。由于自然資源的相對缺乏，東亞國家和地區(qū)更是把教育看成是立國之本。政府在提升國民教育水平和人材訓練方面不遺余力。為獲取西方的科學技術(shù)和學習西方經(jīng)濟管理方法，這三個國家和地區(qū)都有大量的優(yōu)秀學生被資助和派往美國和其他發(fā)達國家學習。重視教育使這些國家和地區(qū)擁有大批各方面的人材和合格的勞動力。而其中許多優(yōu)秀的人材被政府吸納而成為經(jīng)濟技術(shù)官僚。

　　五、結(jié)論

　　通過上述分析，我們可以看到，日本、韓國和臺灣政府和當局在本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化過程中扮演了十分重要的戰(zhàn)略性角色。該地區(qū)在強政府干預之下所獲得的經(jīng)濟成就，應(yīng)該說，部分地獲益于其傳統(tǒng)文化影響下的民族精神、政治體制以及社會人際關(guān)系，部分地取決于政治精英的恰當?shù)陌l(fā)展戰(zhàn)略和適度的政治運作。在傳統(tǒng)的權(quán)威主義影響下，政治精英們維護了相當長時期的政治穩(wěn)定，保持了領(lǐng)導層和政府經(jīng)濟職能機構(gòu)的相對的自主性，建立了較為穩(wěn)定和合格的官僚層并使其能相對地置身于社會與政治壓力之外，這些都為成功地實施戰(zhàn)略性的政府干預打下基礎(chǔ)。

　　在強烈的經(jīng)濟“自強”意識形態(tài)推動之下，國家或當局確定了整體發(fā)展目標和戰(zhàn)略，對經(jīng)濟實施行政指導，建立了以政府控制的銀行系統(tǒng)為主的金融體系。對國內(nèi)外資本流動實行管理和調(diào)控以有利于出口導向企業(yè)的發(fā)展，維持了平和的勞資關(guān)系和低廉的勞動力以增加在國際市場上的競爭能力。應(yīng)該說東亞地區(qū)傳統(tǒng)的權(quán)威主義政治對本地區(qū)的工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展的成功起了關(guān)鍵性的作用。

　　然而，權(quán)威主義的作用不可以被任意夸大。它自身也存在著某些根本性的問題。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，這些問題也日益表面化。首先，權(quán)威主義對后發(fā)展國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的作用是功能性的，其功能性受時效的限制。在工業(yè)化的初期和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期，權(quán)威主義在社會經(jīng)濟發(fā)展中的主導作用十分明顯，如強制實行土地改革，由進口代替戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型為出口導向戰(zhàn)略時穩(wěn)定金融、壓制勞工的要求以增強國際競爭力，抵制進口代替發(fā)展戰(zhàn)略獲利團體的特權(quán)要求等。但是，隨著土地改革的完成、出口導向經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的形成和經(jīng)濟自由化改革的推進，經(jīng)濟發(fā)展對權(quán)威主義某些強制性功能的要求開始減弱。這使得權(quán)威主義賴以繼續(xù)存在的經(jīng)濟理由倍受質(zhì)疑。

　　其二，權(quán)威主義雖然維持了相對的政治穩(wěn)定，但是它自身的政治合法性和領(lǐng)導人的權(quán)力繼承仍然是有待解決的問題。正如盧西恩•派伊(Lucian Bye)所指出的那樣，東亞的家長式權(quán)威主義“具有很高的隨意性，其人治而非法治的理想模式實際上帶來了不確定性和反復出現(xiàn)的腐敗”。[29] 在韓國和臺灣，進入90年代之前的權(quán)力繼承記錄多為軍事政變或家族世襲。從1988年以來，兩地重新出現(xiàn)了民間激進的民主改革甚至革命的政治熱潮。以經(jīng)濟增長來提高權(quán)威主義政權(quán)的合法性的效果已經(jīng)不彰。這不僅僅是因為經(jīng)濟增長速度下降已不能滿足民眾提高生活水平的期望和要求，而且也是因為社會經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生和造就了有意改變權(quán)威主義體制的中產(chǎn)階級和知識階層。[30]

　　其三，隨著韓國和臺灣逐漸發(fā)展成為復合的、多元的和工業(yè)化的社會，一些未獲參與權(quán)的社會－經(jīng)濟團體開始利用體制外的手段來整合自身的利益和提出自己的要求。民眾的參與期望和要求日益高漲。嚴厲的政治控制已經(jīng)不再是保證政治穩(wěn)定的最好方法。面對大規(guī)模的、有時是暴力方式的民間挑戰(zhàn)，權(quán)威主義當局開始接受民主化改革。新的民選領(lǐng)導人正在經(jīng)歷著自身是否勝任以及其合法性地位的雙重考驗。

　　注釋:

　　[1] 見 Frederic C. Deyo (ed). The Political Economy of the New Asian Industrialism, (Cornell University Press, 1987)。

　　[2] 例如，Chalmers Johnson 就是其中之一。見Johnson, “Political Institutions and Economic Performance: the Government-business Relationship in Japan, South Korea, and Taiwan”, in Deyo,ibid,p.137.

　　[3] 見Gustav Papanek, “The New Asian Capitalism: An Economic Portrait”, in Peter L. Berger and Hsin-Huang Michael Hsiao (ed.) In Search of An East Asian Development Model, (New Brunswich: Transition, 1988), p. 27.

　　[4] 見Alexander Gerschenkron, Economic Backwardness in Historical Perspective: A Book of Essays, (Harvaed University Press, 1962).

　　[5] 見 Chalmers Johnson, MITI and the Japanese Miracle: the Growth of Industrial Policy, 1925-1975. (Stanford University Press, 1982), p. 19.

　　[6] 詳細的論述請看 Chalmers Johnson, ibid., pp. 23-34.

　　[7] 詳見Paul W. Kuznets, “Government and Economic Strategy in Contemporary South Korea”, in Pacific Affairs, 1985 p. 54; and Samuel P.S. Ho, Economic Development of Taiwan: 1860-1970, (Yale University Press, 1978), Chapter 10.

　　[8] 見 R. Myers, “The Economic Transformation of the Republic of China on Taiwan”, The China Quarterly, 1984, pp. 500-528.

　　[9] 有關(guān)詳情見下列著作：Hagen Koo, “The Interplay of State, Social Classes, and World System in East Asian Development: the Cases of South Korea and Taiwan”, in Deyo (ed.), op. cit., pp. 172-176; Bruce Cumings, the Origins and Development of the Northeast Asian Political Economy: Industrial Sectors, Product Cycles, and Political Consequences”, ibid., pp. 51-58, 65-78; and Thomas Gold, State and Society in the Taiwan Miracle, 1986, Chapter 6.

　　[10] 見O’Domell, Modernization and Bureaucratic-Authoritarianism: Studies in South American Politics, (Berkeley: University of California Press, 1973).

　　[11] 見Baegim, “The Rise of Bureaucratic Authoritarianism in South Korea,” in World Politics, 1987, no.2, pp. 231-257.

　　[12] 見Chalmers Johnson, “Political Institutions and Economic Performance,” in Frederic C. Deyo (ed.), 同上 p.147.

　　[13] 參見Bruce Cumings, “The Origins and Development of the Northeast Asian Political Economy,” in Deyo (ed.),同上， p. 50.

　　[14] Edward S. Mason, et.al., The Economic and Social Modernization of the Republic of Korea, (Cambridge: Harvard University Press, 1980), pp. 484-485.

　　[15] Johnson, 同上， p. 143.

　　[16] 參見Lucian Pye, “The New Asian Capitalism: A Political Portrait,” in Peter L. Berger and Hsin-Huang Michael Hsiaoed. , op.cit., pp. 83-84.

　　[17] 參見Thomas Gold, “Preface”, in Michael Hsiaoed., Development and Underdevelopment: A Reader in the Sociology of Development, (Taipai: Chi-Lin Books, 1985).

　　[18] Chalmers Johnson, 見前引, pp. 307, 24-25.

　　[19] 詳見Theda Skocpol, State and Revolutions: A Comparative Analysis of French, Russia, and China, (Cambridge University Press, 1985), pp. 24-33.

　　[20] 國家的自決(the autonomy of the state)是70年代以來西方學術(shù)界國家討論中一個十分活躍的課題。它主要指國家實現(xiàn)自己的意志時不受社會特定階級和利益團體的影響和支配。相應(yīng)的還有“強國家”和“弱國家”的概念。前者指在國家與社會的關(guān)系中國家處于主導和支配地位。后者則相反。

　　[21] 見Peter Evans, Dependent Development: the Alliance of Multinational, State, and Local Capital in Brazil, (Princeton University Press, 1979), Chapter 5.

　　[22] 見Gold, State and Society in the Taiwan Miracle, pp. 64-67.

　　[23] 見Hagen Koo, “The Interplay of State, Social Class, a World System in East Asian Development: the Cases of South Korea and Taiwan,” in Deyo ed., op.cit., p. 170.

　　[24] 見 Johnson, “Political Institutions and Economic Performance,” p. 156.

　　[25] 見Bruce Cumings, “Northeast Asian Political Economy,” p. 64.

　　[26] 見Johnson, MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925-1975, (Stanford University Press, 1982), pp. 48-49.

　　[27] 見Paul Kuznets, op. cit., pp. 50-51.

　　[28] 見Li Cheng and Lynn White, “Elite Transformation and Modern Change in China and Taiwan: Empirical Data and the Theory of Technocracy,” in The China Quarterly, March 1990, no. 121, p.7.

　　[29] Lucian Bye, 見前引， p. 93.

　　[30] 詳見Tun-jen Cheng, “Is the Dog Barking? The Middle Class and Democratic Movements in the East Asian NICs, ” in International Studies Notes, Winter 1990, Vol. 15 no.1 pp. 10-16.

　　本文發(fā)表在《北京大學學報》（政治學與行政管理學�？�）一九九六年

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