【于建嶸：失范的契約：形式民主下的枷鎖】 失范的意思

　　內容提要

　　本文認為，村民自治作為國家主導和法制權威下的授權性自治，由于國家主義的權威導向和集權式村治習慣的影響，某些鄉(xiāng)規(guī)民約事實上成為了基層政府和鄉(xiāng)村組織通過“形式民主”來剝奪和壓迫農(nóng)民的枷鎖。要解決此類問題，不僅僅需要在立約技術等操作層面上的革新，更需要強化與民主理念相聯(lián)系的契約精神。

　　關鍵詞

　　自治章程；
權威導向；
村治習慣；
契約精神

　　鄉(xiāng)規(guī)民約歷來是觀察和研究中國鄉(xiāng)村社會的重要樣本。有研究者指出，目前有許多鄉(xiāng)規(guī)民約只具有文字表達的意義，它通常是應上級的要求而定，作為“依法治村”的證據(jù)，在實踐中并不總是能夠得到嚴格的執(zhí)行。但是，對于我們觀察基層組織而言，它們仍有不可多得的涵義。原因是，這些鄉(xiāng)規(guī)民約基本上是由基層組織、或其委托的人士起草，并在基層組織中得到廣泛認同的作品，因此，它們在相當程度上，能夠反映這些人對于其權利、權力、責任、義務和管制方法的認識，反映了基層政權控制轄區(qū)的某種制度性基礎。

　　本文通過對湖南省T縣推出的具有示范性意義的《S村村民自治章程》產(chǎn)生過程的描述和主要內容的解讀，得出了如下結論：村民自治作為國家主導和法制權威下的授權性自治，由于國家主義的權威導向和集權式村治習慣的影響，某些鄉(xiāng)規(guī)民約事實上成為了基層政府和鄉(xiāng)村組織通過“形式民主”來剝奪和壓迫農(nóng)民的枷鎖。

　　一、事實：背景和過程

　　湖南省T縣是民政部村民自治示范縣并在1999年受到命名表彰的全國村民自治模范縣之一， S村是該縣村民自治的示范村。

該村共有14個村民小組，495戶，1796人（1999年），水田1415畝，這種組和戶的規(guī)模及人平耕地面積在T縣處于平均水平。所不同的是，該村所辦企業(yè)近年純收入近30多萬元，村民人平收入達2100元，這在該縣屬于上等水平的，只有靠近市區(qū)和縣城的少數(shù)村能夠接近這一水平。S村從1988年開展村民自治活動以來，一直是縣民政部門重點指導的村，也是對外宣傳的主要窗口。根據(jù)民政部《關于在全國農(nóng)村開展村民自治示范活動的通知》精神，各省市都對示范縣和示范村制定了一系列的標準，其中制定村民自治章程是最主要的內容之一。為了達到示范村的標準，S村在1997年底開始了《S村村民自治章程》的制定工作。

　　這次制定過程分為四個階段。第一階段，提出章程草案。為了適應示范縣和示范村的需要，縣民政部門要求S村制定村民自治章程，縣委有關領導也將此作為“政治任務”下達給該村黨支部和村委會。該村黨支部書記和村主任對制定這一章程表示同意，但提出村里沒有人才，不可能搞出“有水平東西”，希望縣民政部門幫助起草。因此，在縣民政部門的具體指導下村里成立了章程起草小組，起草小組參照其它縣和村的有關資料及該村1990年制定的村規(guī)民約，擬定一個初稿。初稿出來后，在縣民政部門和鄉(xiāng)有關負責人要求下，召開了幾次村黨支部和村委會聯(lián)席會議，進行逐條研究和修改，最后確定了《S村村民自治章程（草案）》。第二階段，征求意見和修改。草案形成后，對如何征求村民意見有不同的主張，其中之一是，由于村民自治章程關系到村中的每一個村民，是村里的“根本大法”，應該召開村民會議，進行“村民公決”。但這種主張很快就被否定了。其理由是這樣勞民傷財，也起不到實效，還不如印發(fā)給每家每戶，以戶為單位征求意見。因此，村委會將草案打印成冊，按村民小組分發(fā)到戶，無論是否有建議，戶主都必須簽字，然后將草案交回村委會。這樣，按戶發(fā)出的495份草案全部收回，村民共提出96項意見。這些意見包含各個方面，其中比較多的是有關集體財務管理方面的意見。起草人員根據(jù)村民們提出的意見進行了一些修改。第三階段，審議通過。村黨支部和村委會于1998年3月12日召開了由43名村民代表（每10戶推舉的1名代表）組成的村民代表大會對《S村村民自治章程》進行審議�？h民政部門和鄉(xiāng)有關負責人也到會“坐鎮(zhèn)”。在會議上，有部分村民代表對章程沒有采納他們在征求意見階段提出的建議表示不滿，對此，縣鄉(xiāng)村有關人員進行了解釋，最后以舉手的方式進行表決，有關人員點了一下人頭說，“已過半數(shù)，章程通過”。第四階段，成立執(zhí)行小組和頒布實施。在章程通過后，村民代表大會接著按村黨支部和村委會提出的名單，確定了21名村民代表以及6名村委會成員共27人組成的《S村村民自治章程》執(zhí)行小組，并要求村民代表特別是執(zhí)行小組人員要大力宣傳這個S村“小憲法”，要做到家喻戶曉�？h民政部門也將此章程作為示范性章程進行宣傳和推廣。

　　二、文本：權利、義務和權力

　　《S村民自治章程》共10章，60條。第1章“準則”有3條；
第2章“村民的權利與義務”有12條；
第三章“田土山水道路管理”有8條；
第4章“用電管理”有4條；
第5章“計劃生育管理”有4條；
第6章“社會治安秩序管理”有12條；
第7章“村民風俗婚姻家庭關系”有7條，第8章“組織建設”有4條，第9章“集體財務管理”有3條；
第10章“附則”有3條。按照法學界對規(guī)范性文件分析的一般方法，我們可以從權利和義務關系以及由此產(chǎn)生的公共權力三個方面來對這一章程進行簡單歸類。

　　章程在第2章規(guī)定了村民的權利。但這些規(guī)定比較簡單，只有4條。這些權利是：章程第4條規(guī)定，“村民依法享有人身權。村民的人身自由和身體健康受到侵犯時，有權要求侵害者賠償醫(yī)療費和誤工補貼等一切費用，并由村委會處以100—200元罰款，情節(jié)嚴重的交司法機關懲處”。第5條規(guī)定，“村民依法享有財產(chǎn)權。村民的合法財產(chǎn)和合法收入受到侵害時，有權要求侵害人停止侵害，返還財產(chǎn)和賠償損失”。第6條規(guī)定，“村民依法享有名譽權和榮譽權。村民受到他人侮辱、誹謗、誣告和陷害時，有權要求他人侵害，消除影響，恢復各譽或賠禮道歉”。第7條規(guī)定，“村民有權對村干部提出批評建議權。對于村組干部的違法失職行為，有權向上級主管機關提出申訴、控告或檢舉。但不得捏造或歪曲事實進行誣告陷害。對于村民的申訴、控告或檢舉，任何人不得壓制和打擊報復”�？梢娺@些權利都是國家法律早已有明確規(guī)定的內容，并不具有鄉(xiāng)村社區(qū)特定的性質。

　　章程有關村民義務的規(guī)定則十分復雜。如果從對象來說，大體可分為村民對國家的義務、村民對社區(qū)的義務，村民之間的義務等三個方面。第一，在村民對社區(qū)的義務方面，章程涵括了政治、經(jīng)濟和文化及社會生活各個方面。這些規(guī)定都非常詳細并有具體的處罰規(guī)定。如第11條規(guī)定，“每年村民應按國家規(guī)定并根據(jù)村組實際所需完成農(nóng)田水利基本建設義務工和積累工。拒不完成或逾期不完成者，由村、組按每個工日20—25元強制收歸集體安排他人完成。農(nóng)田水利基本建設和舉辦公益事業(yè)費用，按田畝或人頭比例統(tǒng)一集資，違者，由村委會強制收繳，并由當事人承擔一切費用�！钡�17條規(guī)定，“本村耕地實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包。如有政策性調整和人口異動情況或其他原因，由當事人向組村申請，根據(jù)上級規(guī)定和村民小組的合同，可適當進行小調整，被調整人必須服從。違者，村、組采取強制措施予以劃拔，并對責任戶給予10—50戶罰款”。第二，在村民對國家的義務方面，章程規(guī)定的主要是交糧和計劃生育這些與農(nóng)民生活相關的問題。如第10條規(guī)定，“村民在鎮(zhèn)村統(tǒng)一規(guī)定的時間內完成國家定購糧任務和集體的各項上交任務，任何人不得以任何借口拖欠、抗交。違者，村委會有權組織強制收繳，并按拖欠、拒交數(shù)額的金額處以30%的罰款。”第13條規(guī)定，村民必須自覺履行計劃生育義務，及時主動落實節(jié)育措施。違者，必須自覺接受鎮(zhèn)、村、組三級按《湖南省計劃生育條例》和有關規(guī)定的處罰。對及時舉報他人違反計劃生育或違法結婚行為的，獎舉報者現(xiàn)金50元以上，并向其保密。第14條規(guī)定，“村民必須依法履行服兵役和參加民兵組織的義務，積極報名應征服兵役和參加民兵組織。違者依照兵役法的規(guī)定，給予罰款，并強制其履行義務”。第37條規(guī)定，“凡阻礙、擾亂鎮(zhèn)、村、組干部執(zhí)行計劃生育、追交各項任務，調處民事糾紛和其他依法執(zhí)行公務活動，經(jīng)勸阻不聽的，責令寫出書面檢討張貼全村，并處200元以上罰款” 。第三，在村民對其他村民的義務方面，章程規(guī)定得較為原則，主要是有關人身和財產(chǎn)方面的。比如第47條規(guī)定，“建立良好的鄰里關系。村民建房、修路等，要照顧相鄰之間的排水、交通的方便，不能影響整體規(guī)劃和損害鄰居的利益。違者，由責任人排除妨害賠償經(jīng)濟損失，并處100—200元罰款”。第49條規(guī)定，“認真落實五保供養(yǎng)政策和鎮(zhèn)政府規(guī)定的供養(yǎng)辦法，安排好吃、穿、住、醫(yī)、葬（上學）。凡拒不盡義務和不落實的，村責令強制執(zhí)行”。

　　為了使這些義務性規(guī)定具有現(xiàn)實的約束力，章程規(guī)定了不履行義務應承擔的責任，將罰款，批評教育，強制性措施，責令賠償?shù)茸鳛樘幜P措施。其中，罰款是最主要的手段。在60條中，有關罰款的條款有24條。包括了侵犯村民的人身自由和身體健康的（第4條）；
利用家族、宗族勢力或其他勢力鬧事的（第8條）；
以任何借口拖欠、抗交各項上交任務的（第10條）；
不按村組要求進行承包土地調整的（第17條）；
在田塍邊、塘壩邊、過水圳邊、渠道過堆放雜物、挖土種菜或作他用的（第19條）；
飼養(yǎng)的家禽、家畜因管理不善造成他人生產(chǎn)和財物或傷害他人身體的（第20條）；
不服從水利管理制度的（第21條）；
違章搭棚、建房、種菜、堆放障礙物，過份刨田干子的（第23條）；
不遵守用電規(guī)則和用電制度的（第27條）；
棄嬰、溺嬰的（第31條）；
參與賭博的（第33條）；
有損害集體和個人財產(chǎn)的犯罪行為（第34條）；
成群結伙、尋釁鬧事、打架斗毆、敲詐勒索、盜竊公私財物的（第36條）；
阻礙、擾亂鎮(zhèn)、村、組干部執(zhí)行公務活動的（第37條）；
損壞或破壞水利、交通、生產(chǎn)等公共設施的（第38條）；
盜竊、毀損國家、集體和他人財產(chǎn)的（第39條）；
毆打教師和影響正常教學秩序的（第40條）；
不接受村委會調解的而強詞奪理尋釁鬧事的（第41條）；
在建房、修路中影響整體規(guī)劃和損害鄰居利益（第47條）；
不盡贍養(yǎng)和撫養(yǎng)義務的（第48條）；
貪污和挪用集體資財?shù)模ǖ?7條）等各個方面。罰款的數(shù)目小至10元，最高為2000元，處200元以上的有15條。處罰幅度相差10倍的有3項，相差5倍的有4項，相差1—4倍的有10項。這就給執(zhí)“法”者保留了很大的權力空間。特別是，章程還在多處制定了“強制措施”，如第10條和第11條，都規(guī)定了在收取上交任務和統(tǒng)一集資款時，對拖欠和抗交者“村委會有權強制收繳”，第17條規(guī)定對不服土地調整的村組采取“強制措施予以劃拔”。而對什么是“強制收繳”、采取什么樣的“強制措施”，章程并沒有明確限定，村委會的負責人解釋說，就是搬東西、拆毀住房、拔點田里的莊稼等等。

　　章程規(guī)定的公共權力機構有三個。其一，村黨支部。章程第2條規(guī)定，本章程在村黨支部的領導下，由村民代表大會監(jiān)督、村民委員會具體組織管理和實施。第54條規(guī)定，在黨支部的領導下，建立定期考核村、組干部和民主評議村干部制度。第56條規(guī)定，村民主理財小組定期對付級財務進行清理審核，向村黨支部報告清理結果。其二，村委員和村民代表大會。章程第51條規(guī)定，村建立村民委員會，在村委會領導下，設治調委員會、文教衛(wèi)墳劃生育委員會、社會福利委員會。村建立村民代表大會，實行自我教育、自我管理和自我服務。第60條規(guī)定，章程的解釋權屬村委會。其三，“章程執(zhí)行小組”。第59條規(guī)定，村委會根據(jù)村民代表的推選，成立21人組成的村民自治章程執(zhí)行小組，其所收繳的財、物（包括罰款、沒收款和應收款等）由村委會統(tǒng)一管理，設立專賬、予以公布，除正當、合理開支外，歸全村人民所有。本章程執(zhí)行中有較大阻力的，由村委會申請鎮(zhèn)人民政府幫助執(zhí)行，所有費用由當事人負責。

　　三、分析和思考

　　那么，《S村村民自治章程》制定過程和主要內容體現(xiàn)了什么樣的制度性基礎和村治精神呢？

　　第一，村民自治作為國家主導和法制權威下的授權性自治，國家主義的權威導向在推動了村民自治活動的發(fā)展同時，又制約了村民自由選擇的空間，并為基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級組織提供了侵害村民合法權利的機會。

　　村民自治是國家在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后實行的一種鄉(xiāng)村政治制度安排，是在中國自上而下的權威體制內生成的這種“自治制度”，對廣大村民來說，(點擊此處閱讀下一頁)

　　其選擇空間是十分有限的。特別是有關村級織織的性質、結構和職權這些方面都不是村民自主選擇的結果，而只能是在國家法律權威下形成的制度性安排。那些稱之為“小憲法”的村民自治章程，只能以國家的法律權威為合法性基礎和效力背景，是一種法度框架內的行為保證�！禨村村民自治章程》的第1條就明確規(guī)定，“為了保障村民依法實行自我管理、自我教育、自我服務，促進本村經(jīng)濟和社會發(fā)展，依據(jù)《村民委員會組織法》及國家有關法律法規(guī)，結合本村實際，經(jīng)村民討論制定本章程，作為全體村民必須遵守的行為準則”。但這并不是說，這些自治章程就完全按照國家的規(guī)定進行的。事實上，由于基層政府甚至村級組織都以國家代表身份自居，為使章程更符合自身的利益和意志，許多規(guī)定都跨越了國家法制的限度。如章程第18條規(guī)定，“村民應該種好、管理好所承包的責任田及其它生產(chǎn)經(jīng)營項目，必須接受鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的生產(chǎn)經(jīng)營計劃指導和農(nóng)業(yè)技術指導，增加投入，并充分發(fā)揮其作用，提高效率和經(jīng)濟效益”。顯然，這樣的規(guī)定，已將村民生產(chǎn)經(jīng)營權也剝奪了。章程中那些大量標準不明、程序簡單的處罰有許多地方都是與國家的法律規(guī)定相違背的。

　　也就是說，在國家主義的權威導向下，一方面要求廣大農(nóng)民這些“自治主體”完全按照國家的法律規(guī)定，建立符合基層政府意志的“自治組織”，因此，在村委會的設置和權力及村黨支部的領導地位等方面，并不存在實際意義的約定和更改。另一方面，甚至政府和村級組織作為國家的代表者或代理人，利用鄉(xiāng)村社會信息短缺和利益主體的分散性，采取各種形式剝奪國家法律已經(jīng)承認了的“村民權利”。

　　第二，形式上的民主并沒有改變傳統(tǒng)的集權式村治習慣，村民自治成為了“管制村民”。

　　S村制定村民自治章程的過程，被基層政府和村級組織稱之為經(jīng)過了“民主程序”，體現(xiàn)了“村民自治精神”。表面來看，從各戶提出意見和簽名認可，到村民代表大會的審議通過，在一定程度上體現(xiàn)了村民自覺自愿達成“合意”，符合民主行為標準。但是，如果深究，這種形式上的民主也存在著許多缺陷。事實上，章程制定的全過程，基層政府的有關部門都具有絕對的影響力。比較章程草案的提出，實際上就是在縣民政部門的主持下進行的，這種章程，對于信息和知識相對缺乏而又分散的農(nóng)民來說則是一種制度性范本，在進行民意表決時，很難有可能突破這些事先約定的框架。也就是說，村民與干部之間存在的信息不對稱，使基層政府和村級組織極容易操縱和控制這種“合約”過程。當然，我們也要注意到，在實行村民自治后基層政府，在進行鄉(xiāng)村控制時所采取策略有所改變。在具體的操作時，一般都很注意“把握分寸”， 讓村民自己選的村干部多在臺上唱戲，而他們在臺下“坐鎮(zhèn)”，以不至于引起村民的反感甚至反抗。

　　從內容來看，章程就不是缺陷的問題了，它的許多內容實際上是強加于村民身上的枷鎖。章程的主要精神不是對村民權利的保障和對公共權力機關的限制，反而成為了村民通過“民主形式”對自身權利的限制，以保證公共權力機關的管制權威。這些“鄉(xiāng)規(guī)民約與村莊治理權互為增強的關系，賦予基層組織立法、執(zhí)法、法律更改和法規(guī)解釋的地位，但它們極少對執(zhí)法者本身進行限制”。它在“強化一種觀念，即村民成員的資格并非是無條件的，必須以對集體的歸屬為前提，即以分享規(guī)定中的共同價值為條件”。

而這種集體歸屬如果不以村民個人權利的保障為前提，其政治后果就必然走向專制主義。國家政治如此，鄉(xiāng)村政治更是這樣。這不是簡單的立約技術問題，它反映了目前農(nóng)村普遍存在的人民公社時期形成的集權式村治習慣。正是這種村治習慣，才使“村民自治”成為了“以村民管制村民”的制度形式。當然，從國家方面來說，這種“以民制民”鄉(xiāng)村治理政策，不僅可以節(jié)約國家的治理成本，而且還使國家從鄉(xiāng)村社會利益沖突者的位置，轉換成為了鄉(xiāng)村利益沖突的裁判者，進而強化了國家權威的合法性。但是，基層政府為了完成國家和上級政府下達的政治和經(jīng)濟任務，總是希望強化其科層體制的控制力，并從中進行各種尋租活動。這些狀況的存在，表明了國家與基層組織由于利益沖突而存在的權威沖突。

　　第三，目前村民自治存在的問題，不只是操作層面上的問題，它是一種制度性缺陷，而更深層次的原因則是中國社會普遍缺乏契約精神。

　　在一定的意義上，村民自治是國家對村民的一種民主承諾。無論國家在作出村民自治這一制度安排時功利性目標如何，從其制定的《村民委員會組織法》來看，村民委員會已被界定為村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，并要求實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。這種以村民個人權利為本位的村治體制，是一個歷史性的進步。問題是，這種民主理念和制度規(guī)則在實踐中缺乏必要的契約精神的支持。

　　事實上，任何民主關懷都必然與契約精神聯(lián)系在一起。從身份到契約的過渡，是人類走向現(xiàn)代民主社會的必經(jīng)之路。這種從等級社會或種姓制度社會的傳統(tǒng)等級結構向著開放的現(xiàn)代社會分層的過渡， 對于今天的中國鄉(xiāng)村社會特別重要。如果說，契約的本質是自由意志的表達，就是每個人不受任何外在因素的壓力、影響和制約，來自由地表達自己意愿的一種制度和行為的話，那么，它本身是一種民主秩序，預示著一個社會的民主化和自由進步程度。

特別重要的是，“契約不僅僅是從事市場交換的方式，而且可以用于創(chuàng)造其他形式的經(jīng)濟組織和權力結構”。

在這種意義上，既然村民委員會是基層群眾性的自治組織，那么，村民自治章程，應該是有關社區(qū)公共生活秩序和公共權力的配置和運作的約定——是村民們有關社區(qū)內公共生活秩序的約定，以及為實現(xiàn)這種約定進行權力讓渡而形成公共權力的契約。而且，根據(jù)法律規(guī)定村級管理制度由全體村民共同制定，村民是建章立制的主體，享有村級管理的“立法權”， 村民自治章程也就只能是村民之間的契約。但從目前的鄉(xiāng)村社會的政治狀況來看，更需要建立的是村民與村級組織之間的契約。這一點看起來不符合一般的契約理論。因為按照人們對契約理論的一般解釋，公共權力組織應是契約者讓渡權利的結果�？芍袊�農(nóng)村村民自治只是一個基層社會的社區(qū)自治，村級組織無論是從權力來源還是權力性質都超越了村民讓渡的性質。也就是說，在目前的制度框架下，村民自治機關的合法性及其權威不是來源于村民為公共秩序的需要所進行的權利讓渡，而是以國家法制權威為直接的權力依托，是國家權力的延伸。因此，村民們因讓渡權利而與公共權力組織之間達成契約，才是目前村民自治活動的核心內容。這就要求鄉(xiāng)規(guī)民約要有“互約性”，要做到，“村的管理制度既要規(guī)定村民的義務，更應明確村民的權利，既要有管理村民的規(guī)定，更要有約束干部的條例，把干部和群眾共同置于制度管理之下”。

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