[論實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略]城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略

　　摘要：

　　我國(guó)城市化的嚴(yán)重滯后已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展新的制約瓶頸，誘發(fā)了一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題，成為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的矛盾焦點(diǎn)，不失時(shí)機(jī)地實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵突破口。城鎮(zhèn)化將有利于從根本上解決我國(guó)至關(guān)重要的“三農(nóng)”問(wèn)題、可持續(xù)發(fā)展、科教興國(guó)、西部大開發(fā)、依法治國(guó)等重大問(wèn)題。城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的成功實(shí)施，有賴于突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的思想觀念、發(fā)展思路、政府職能以及人為制度束縛等到重重障礙。

　　關(guān)鍵詞：

　　城鎮(zhèn)化 現(xiàn)代化 政策取向

　　黨的十五屆五中全會(huì)通過(guò)的《建議》的一個(gè)突出特點(diǎn)，是連續(xù)提出了要實(shí)施五大戰(zhàn)略，即實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略、實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略、實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略。實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是《建議》面向新世紀(jì)提出的一個(gè)全新的大戰(zhàn)略�！督ㄗh》寫道：“隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高和工業(yè)化進(jìn)程的加快，我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化條件已漸成熟，要不失時(shí)機(jī)地實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”。[1]實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略對(duì)于我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)迫切需要補(bǔ)上城鎮(zhèn)化這一課

　　我國(guó)城市化的嚴(yán)重滯后，已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展新的制約瓶頸。盡快補(bǔ)上嚴(yán)重滯后的城鎮(zhèn)化這一課，是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)不可或缺的關(guān)鍵性“工序”。

　　從世界城市化水平對(duì)比來(lái)看。城市化被公認(rèn)為是衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和文明程度的重要標(biāo)志。我國(guó)城市化不僅大大低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平，也明顯低于世界平均水平和發(fā)展中國(guó)家平均水平。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)資料，[2]1996年，全世界城市化水平已達(dá)45.5%，發(fā)達(dá)國(guó)家城市化水平一般都在70%以上，比如美國(guó)為76.3%，英國(guó)89.3%，法國(guó)74.9%，德國(guó)86.7%，日本78.3%，俄羅斯76.3%，加拿大76.8%，意大利66.7%。發(fā)展中國(guó)家的平均水平也在40%以上，一些看似與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差不多的發(fā)展中國(guó)家和一些新興工業(yè)化國(guó)家的城市化水平也大大高于我國(guó)，比如巴西為78%，阿根廷88.4%，澳大利亞84.7%，新西蘭86.1%，韓國(guó)82.3%，朝鮮61.5%，菲律賓54.9%，新加坡則為100%。同期我國(guó)僅為29.4%，相差甚遠(yuǎn)。

　　從我國(guó)城市化與工業(yè)化水平的差距看。城市化是工業(yè)化的必然結(jié)果，工業(yè)化是城市化的必要條件。城市化與工業(yè)化之間有著密不可分的關(guān)聯(lián)性。美國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家錢納里通過(guò)對(duì)世界100個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的分析，認(rèn)為城市化水平是隨著工業(yè)化水平的提高而提高的，以人均GDP為標(biāo)志的工業(yè)化水平與城市化水平有一定的成正比的對(duì)應(yīng)關(guān)系。按照錢納里發(fā)展模型，人均GDP達(dá)到800美元時(shí)，城市化水平應(yīng)為60.1%。[3]我國(guó)人均GDP已達(dá)到800美國(guó)元，但城市化水平還只有30.4%，低了30個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)資料，我國(guó)1997年人均GNP為860美元，同年世界上人均GNP在630-1090美元的12個(gè)國(guó)家平均城市化水平為41.3%，我國(guó)低了11個(gè)百分點(diǎn)。[4]1996年我國(guó)城市化率與工業(yè)化率之比僅為0.69，遠(yuǎn)低于該比值1.4～2.5的合理范圍。我國(guó)工業(yè)化水平已超過(guò)50%，而城市化水平落后于工業(yè)化20個(gè)百分點(diǎn)。

　　從我國(guó)城市化偏離系數(shù)來(lái)看。城市化是否滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及滯后的量化程度如何，國(guó)際上有一個(gè)權(quán)威的城市化偏離系數(shù)的計(jì)算公式：Ue=ΔPu/Δpa-1。據(jù)有關(guān)專家研究，[5]1952-1978年間，我國(guó)城市化偏離系數(shù)為-0.58,表明人口城市化進(jìn)程嚴(yán)重滯后于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力非農(nóng)化進(jìn)程；
1978-1982年間，城市化偏離系數(shù)為0.34，人口城市化速度超過(guò)了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力非農(nóng)化速度，1978-1997年間，城市化偏離系數(shù)為-0.50，其中1978-1990年為-0.42，1991-1997年為-0.65，說(shuō)明九十年代以來(lái)，我國(guó)城市化滯后的現(xiàn)象更加突出了。我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)有剩余勞力1.5～2億，每年有8000萬(wàn)左右的農(nóng)村剩余勞動(dòng)滯留在全國(guó)各城鎮(zhèn)。城市化的嚴(yán)重滯后被認(rèn)為是我國(guó)前20年經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中一個(gè)重大的戰(zhàn)略失誤。盡快補(bǔ)上城鎮(zhèn)化這一課，是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略選擇。

　　城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵突破口

　　要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，我們很有必要了解現(xiàn)代化到底有哪些具體的標(biāo)準(zhǔn)。目前國(guó)際上比較常用的現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)是美國(guó)社會(huì)學(xué)家英格爾斯提出的現(xiàn)代化的11條標(biāo)準(zhǔn)，其中一條是“城市人口占總?cè)丝诘谋戎?0%以上”，這一條解決了，其他各條也就相應(yīng)地比較容易解決了。在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中呈現(xiàn)的一系列長(zhǎng)期困擾我們的種種問(wèn)題遲遲得不到有效解決的根本原因是城市化的嚴(yán)重滯后�？梢钥隙ǖ卣f(shuō)，城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵突破口。

　　城鎮(zhèn)化是“三農(nóng)”問(wèn)題的突破口。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題始終是我國(guó)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的根本問(wèn)題。隨著時(shí)間的推移，諸如農(nóng)民收入增長(zhǎng)趨緩、農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重、農(nóng)民上訪頻繁、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率不高、農(nóng)村勞力過(guò)剩、農(nóng)村脫貧艱巨、城鄉(xiāng)差別拉大等等問(wèn)題長(zhǎng)期困擾著我們。雖然我們采取了種種措施，但收效甚微。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)曾一度容納了大量農(nóng)村剩余勞力，但由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)“離土不離鄉(xiāng)”，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的過(guò)分分散，因而并未在實(shí)現(xiàn)人口城市化上邁出有效的步伐。二十多年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)昭示，“三農(nóng)”問(wèn)題的根本出路于推進(jìn)城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村大部分人口向城鎮(zhèn)集中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)集中、農(nóng)村土地向少部分種田能手集中。城鎮(zhèn)化將十分有利于實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)、推廣農(nóng)業(yè)機(jī)械化、提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)水平、降低勞動(dòng)強(qiáng)率、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，增加農(nóng)民收入，從根本上消除城鄉(xiāng)差別，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。通過(guò)城鎮(zhèn)化將農(nóng)民這一弱勢(shì)群體的大部分轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，這不僅是一個(gè)重大的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是一個(gè)重大的政治問(wèn)題。

　　城鎮(zhèn)化是可持續(xù)發(fā)展的突破口。實(shí)施可持續(xù)發(fā)展是中華民族生存和發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。但長(zhǎng)期以來(lái)，亂砍濫伐、亂耕濫墾、掠奪式經(jīng)營(yíng)等現(xiàn)象十分嚴(yán)重，森林植被遭到了毀滅性的破壞，水土流失加劇，沙漠化、荒漠化蔓延，自然災(zāi)害頻繁，人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境遭到了極其嚴(yán)重的破壞。多年來(lái)生態(tài)環(huán)境保護(hù)已經(jīng)引起高度重視，也采取了不少措施，但可以說(shuō)效果很不理想，一個(gè)根本的原因，就是我國(guó)廣大的農(nóng)村人口過(guò)于分散居住生活，“靠山吃山，靠水吃水”，要想使他們不去砍伐樹林、不去開墾土地何其難。唯一切實(shí)可行的有效途徑就是大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，使絕大部分農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，真正有效地做到退耕還林、退耕還草、退耕還河。計(jì)劃生育工作的根本出路也在于推進(jìn)城鎮(zhèn)化。當(dāng)大量的農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻褚院�，隨著他們生活水平的提高，生活方式的改變以及社會(huì)保障制度的建立，計(jì)劃生育將成為他們普遍的自覺(jué)行動(dòng)。同時(shí)，隨著大批進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力攜帶家屬在城鎮(zhèn)安居樂(lè)業(yè)，長(zhǎng)期以來(lái)在農(nóng)村呈現(xiàn)的以老人婦女和兒童為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“主力軍”的嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題也將一去不復(fù)返。

　　城鎮(zhèn)化是科教興國(guó)的突破口�？平膛d國(guó)的基礎(chǔ)在教育,“百年大計(jì),教育為本”，一個(gè)民族的振興首先依賴于教育的振興�？闪钊诵耐吹氖�,廣大農(nóng)村還有大量的失學(xué)兒童,還有不少人因種種原因而輟學(xué),義務(wù)教育的普及困難重重。廣大農(nóng)村文盲半文盲人口占了很大的比重,農(nóng)村科技教育文化十分落后,這是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重大制約因素。一般來(lái)說(shuō),城鎮(zhèn)很少有失學(xué)兒童和輟學(xué)現(xiàn)象。因此,加快發(fā)展教育事業(yè)的出路在于大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，通過(guò)廣大農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)變?yōu)槭忻?他們的生活水平會(huì)顯著提高,科教意識(shí)將大大增強(qiáng),受教育的條件和環(huán)境也有明顯改善。尚留在農(nóng)村的少數(shù)農(nóng)業(yè)人口的教育環(huán)境也相對(duì)容易改善。城鎮(zhèn)化將從根本上改變我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)教育落后的局面,這是我國(guó)實(shí)施科教興國(guó)的希望所在。

　　城鎮(zhèn)化是西部大開發(fā)的突破口。加快中西部地區(qū)發(fā)展，關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)系地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和最終實(shí)現(xiàn)共同富，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重大舉措。西部開發(fā)的重點(diǎn)是加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。毫不疑問(wèn)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化是西部大開發(fā)的有效突破口，通過(guò)在廣大西部地區(qū)積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化，使大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，形成一批人口規(guī)模較大的中心城市，十分有利于西部地區(qū)脫貧致富，有利于西部地區(qū)的環(huán)境保護(hù)，有利于西部地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和社會(huì)的全面發(fā)展。

　　城鎮(zhèn)化是依法治國(guó)的突破口。發(fā)展社會(huì)主義民主政治，依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，是社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要目標(biāo)。大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，使廣大農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集中，必然會(huì)進(jìn)一步繁榮城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，提高全民族的文化素質(zhì)和文明程度，全體公民的法律意識(shí)必然會(huì)顯著增強(qiáng)，有利于規(guī)范社會(huì)成員之間依法解決糾紛爭(zhēng)端的法律行為，勢(shì)必造就全社會(huì)共同守法的濃厚氛圍，也必將從根本上促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)各級(jí)政府依法行政。

　　加快我國(guó)城鎮(zhèn)化的政策取向

　　世界城市化發(fā)展的規(guī)律表明，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的城市化水平達(dá)到30%左右時(shí)，城市化進(jìn)程將進(jìn)入快速發(fā)展階段�，F(xiàn)在我國(guó)恰處于城市化快速發(fā)展的起始階段，正所謂機(jī)遇難得。我們必須根據(jù)“三個(gè)代表”的總要求，按照“三個(gè)有利于”的標(biāo)準(zhǔn)，勇于“三個(gè)創(chuàng)新”，突破制約城鎮(zhèn)化的種種障礙，及時(shí)制定出一系列有利于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的政策措施。

　　突破發(fā)展思路的障礙。一方面，我國(guó)現(xiàn)行“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展大中城市和小城鎮(zhèn)”的城市化發(fā)展方針是在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下忽視城市化發(fā)展的背景下制定的，已經(jīng)很不適合當(dāng)前城市化快速發(fā)展的需要，應(yīng)取消所謂的“嚴(yán)格控制”。另一方面，我國(guó)現(xiàn)行城市規(guī)模劃分口徑也是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下認(rèn)識(shí)嚴(yán)重局限的結(jié)果，即：2—10萬(wàn)人口為城鎮(zhèn)，10—20萬(wàn)人口為小城市，20—50萬(wàn)人口為中等城市，50—100萬(wàn)人口為大市，100萬(wàn)人口為特大城市。現(xiàn)在看來(lái)，這種劃分標(biāo)準(zhǔn)實(shí)在太低了，對(duì)于擁有10億人口的泱泱大國(guó)來(lái)說(shuō)，50—100萬(wàn)人口就稱為大城市是很不夠的，并且還對(duì)這50多萬(wàn)的所謂“大城市”實(shí)行“嚴(yán)格控制規(guī)�！保�顯然極不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。我們認(rèn)為，應(yīng)該將1000萬(wàn)人以上的城市稱為超級(jí)城市，500—1000萬(wàn)人口為特大城市，100—500萬(wàn)人口為大城市，50—100萬(wàn)為中等城市，20—50萬(wàn)為小城市，2—20萬(wàn)為小城鎮(zhèn)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，我國(guó)除上海、北京等極少數(shù)幾個(gè)城市外，絕大部分城市的非農(nóng)業(yè)人口不是很多，而是很少，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到控制人口規(guī)模的地步。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，規(guī)模較大的城市會(huì)產(chǎn)生明顯的聚集效應(yīng)，從而創(chuàng)造較高的規(guī)模效益、較多的就業(yè)機(jī)會(huì)、較強(qiáng)的科技進(jìn)步動(dòng)力、較大的外部擴(kuò)散效益以及比較完善的城市功能。決不能把實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略片面理解為發(fā)展小城鎮(zhèn)，各大中小城市不能在城鎮(zhèn)化浪潮中“閉關(guān)自守”。以1997年為例，我國(guó)共有城市668個(gè)，200萬(wàn)人口以上12個(gè)，100—200萬(wàn)人口22個(gè)，50—100萬(wàn)人口的47個(gè)，20—50萬(wàn)人口的205個(gè)，20萬(wàn)人口以下的382個(gè)，小城鎮(zhèn)18402個(gè)。[6]鑒于我國(guó)城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口普遍遍低，加緊進(jìn)行城鎮(zhèn)人口擴(kuò)容是當(dāng)務(wù)之急。按最保守的估算，平均每個(gè)省會(huì)城市增加100萬(wàn)人口，各地級(jí)市增加50萬(wàn)人口，縣級(jí)市各增加10萬(wàn)人口，各縣城（含中心鎮(zhèn)）增加10萬(wàn)人口，這樣在不新建一座大城市的情況下，通過(guò)現(xiàn)有城鎮(zhèn)的擴(kuò)容，全國(guó)就可增加城鎮(zhèn)人口4億左右，我國(guó)城市化水平就可以到現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)的50%以上。應(yīng)該說(shuō)這是完全可能和完全必要的，我們應(yīng)當(dāng)在這樣一個(gè)總的發(fā)展思路上來(lái)進(jìn)行全國(guó)大中小城市和小城鎮(zhèn)的具體規(guī)劃。

　　突破制度束縛障礙。一是突破戶籍管理制度束縛。世界各國(guó)普遍實(shí)行自由遷徙。而我國(guó)卻長(zhǎng)期實(shí)行嚴(yán)格的戶籍管理制度，人為地將全體公民劃分為農(nóng)村戶口和城市戶口，形成了我國(guó)特有的城鄉(xiāng)分割的二元體制，嚴(yán)重阻礙了城市化的發(fā)展。據(jù)說(shuō)全世界只有三個(gè)國(guó)家實(shí)行這種嚴(yán)格限制人口遷移的戶籍制度。我們要縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，必須根本改變這個(gè)沿用半個(gè)世紀(jì)的戶籍管理制度，實(shí)行國(guó)際上通行的戶籍登記制度，使全體公民在戶口身份上完全平等�，F(xiàn)在小城鎮(zhèn)的戶籍制度已開始改革，但各大中小城市的戶籍制度也必須納入改革的序列。二是突破就業(yè)制度束縛。長(zhǎng)期以來(lái)，城市的就業(yè)對(duì)農(nóng)民是嚴(yán)格限制的，不管是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位還是國(guó)有企業(yè)，招工招干的首要條件是你必須具有城鎮(zhèn)戶口，廣大農(nóng)村剩余勞力只能到各民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和外資、私有企業(yè)“打工”。近些年來(lái)各大中城市又紛紛出臺(tái)一系列嚴(yán)格限制農(nóng)民用工范圍的政策，實(shí)行壘壁森嚴(yán)的“城市保護(hù)主義”，這是對(duì)農(nóng)民的極大歧視，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　極不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化建設(shè)的需要，必須予以根本性地廢除。新的適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要的就業(yè)制度應(yīng)該是在堅(jiān)決取消城鄉(xiāng)分割戶籍制度的基礎(chǔ)上，盡快建立起來(lái)，今后不管是國(guó)家機(jī)關(guān)還是企事業(yè)單位錄用或招聘人員，一律實(shí)行在公開、公平、公正原則的基礎(chǔ)上，全體公民平等參與競(jìng)爭(zhēng)。為此必須進(jìn)行相應(yīng)的干部勞動(dòng)人事制度的改革，這是時(shí)代發(fā)展的迫切需要。三是突破土地制度束縛。中國(guó)農(nóng)民世世代代被束縛在土地上，潛在的創(chuàng)造力受到了極大遏制。廣大農(nóng)民渴望土地，同時(shí)土地又成為農(nóng)民新的拖累。特別是城市化過(guò)程中，大批農(nóng)村剩余勞力要求離開土地進(jìn)入城市，但由于土地未能實(shí)行必要的有償轉(zhuǎn)讓和合理流動(dòng)，他們“離土不離鄉(xiāng)”，常年累月忙碌于農(nóng)村與城市之間，成為典型的“工農(nóng)兩棲人”。時(shí)下有一種嚴(yán)重脫離實(shí)際的觀點(diǎn)是借口維護(hù)農(nóng)民的“利益”，嚴(yán)格維護(hù)家庭責(zé)任制“不變”，分給農(nóng)民的土地“一律不準(zhǔn)收回”。這看似是為農(nóng)民“著想”的觀點(diǎn)恰恰束縛了農(nóng)民。要知道，社會(huì)在發(fā)展，時(shí)代在前進(jìn)，廣大農(nóng)村已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，有不少外出“打工”農(nóng)民愿意放棄責(zé)任田，加上農(nóng)民負(fù)擔(dān)的居高不下，種田已經(jīng)無(wú)利可圖，所以即使沒(méi)有任何補(bǔ)償，一部分農(nóng)民也愿意將承包土地退回村集體去。但由于“一律不準(zhǔn)取回”的“好心”政策的鉗制，使承包責(zé)任田對(duì)這部分農(nóng)民來(lái)說(shuō)成為你不要也得要的燙手“山芋”。這種強(qiáng)迫農(nóng)民種田的新情況就要求我們一定要根據(jù)農(nóng)村發(fā)展變化的實(shí)際，按照“始終代表人民群眾根本利益”的總要求來(lái)制定政策，完善有關(guān)制度。凡是進(jìn)入城鎮(zhèn)又自愿退出責(zé)任田的應(yīng)當(dāng)允許退回，但最好是順勢(shì)而變，制定一套有償轉(zhuǎn)讓的政策，只有這樣才順民心，合民意，促發(fā)展。

　　突破政府職能障礙。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，政府職能必須進(jìn)行根本性地轉(zhuǎn)變，本文重點(diǎn)考察與農(nóng)民直接打交道的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府。一方面，為了考察小城鎮(zhèn)戶籍改革的運(yùn)作情況，本文作者深入到湖南溆浦縣實(shí)地調(diào)查，該縣縣城對(duì)廣大農(nóng)民進(jìn)城有較大的吸引力，但在農(nóng)民戶口遷入城鎮(zhèn)后，產(chǎn)生了一系列問(wèn)題，特別是縣城的一些黨政領(lǐng)導(dǎo)和部門有一種消極的抵觸情緒，這是由于隨著農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，涉及到進(jìn)城農(nóng)民子女的就學(xué)問(wèn)題、適齡婦女計(jì)劃生育管理問(wèn)題等等。這給我們的啟示是，在實(shí)施城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，城鎮(zhèn)必須相應(yīng)地?cái)U(kuò)大和增加中小學(xué)校以及有關(guān)公共服務(wù)部門等機(jī)構(gòu)設(shè)置，農(nóng)村則可以相應(yīng)地縮減。這些工作應(yīng)該是各級(jí)政府及時(shí)加以解決的，而不應(yīng)該讓進(jìn)城農(nóng)民來(lái)承擔(dān)責(zé)任。各級(jí)政府必須根據(jù)新形勢(shì)突出公共行政職能，各級(jí)干部必須相應(yīng)轉(zhuǎn)變思想觀念，樹立公仆意識(shí)，另一方面，筆者對(duì)湘中邵東縣和湘西溆浦縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行了比較考察研究。邵東縣總?cè)丝?10多萬(wàn)，在1995年撤區(qū)并鄉(xiāng)改革中，果斷地撤銷了位于縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)中間層次的區(qū)公所，并將全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并到26個(gè)，5年來(lái)該縣城鎮(zhèn)化步伐加快，經(jīng)濟(jì)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力已躋身全省前五名，而溆浦縣總?cè)丝谟?3萬(wàn)，在1995年楊柳改革中，瞻前顧后，沒(méi)有邁出實(shí)質(zhì)性步伐，該縣當(dāng)時(shí)迫于上級(jí)要求，名義上將8個(gè)區(qū)公所撤銷了，但相應(yīng)地?fù)Q上了8個(gè)辦事處的牌子，其人員設(shè)置、管理職能均未有任何改變，同時(shí)該縣在撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)上邁的步子也很謹(jǐn)慎，仍然保留了43個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總?cè)丝谝?guī)模比較小，有的一個(gè)鄉(xiāng)只有幾千人，不利于城鎮(zhèn)化中的人口集中，又增加了轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。其他各縣也有類似的情況，基層干部和群眾意見頗大。在新一輪縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，全國(guó)各地應(yīng)一律果斷地撤銷位于縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間層次的區(qū)公所或變相的辦事處等機(jī)構(gòu)，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史淵源和發(fā)展實(shí)際，切實(shí)將一些人口較少的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并成人口規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。

　　參考文獻(xiàn)：

　　中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議.北京：人民出版社，2000

　　劉洪：國(guó)際統(tǒng)計(jì)年鑒(‘98).北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，1998

　　邱志忠：中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新.北京：海潮出版社，2000

　　[5]王一鳴等：關(guān)于加快城市化進(jìn)程的若干問(wèn)題研究.宏觀經(jīng)濟(jì)研究.2000(2)

　　[6]中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(1998).北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,1998

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