宏觀視野中的農民負擔:農民的負擔都有什么

　　[摘 要]本文試圖突破在計劃經濟體制下形成的各學科相互隔離、研究現(xiàn)實問題知識結構單一的普遍局限性，綜合運用農業(yè)經濟學、城市經濟學、發(fā)展經濟學、制度經濟學、財政學、政治學、法學、憲法學、行政學、社會學、經濟史學等多種學科，著眼古今，放眼世界，從更寬廣的視野上和更宏觀的層次上深入探析農民負擔問題，指出當前對農民負擔問題認識的誤區(qū)，分析了農民負擔的主要人為因素，提出了關鍵性的對策建議。

　　[關鍵詞]農民負擔 人為因素 憲法權利

　　中國是一個歷史悠久的農業(yè)大國，更是一個農民人口占絕大多數(shù)的農民大國，農民問題始終是中國革命、建設和改革的根本問題。當前，農民問題的焦點是農民負擔問題，農民負擔問題的實質是國家與農民的權力劃分問題，也就是農民憲法權利的保障問題。中國幾千年來的農民起義和朝代更替，都是國家權力與農民權利惡性互動的結果。切實減輕農民負擔，從根本上解決農民負擔問題，關乎農民的切身利益和積極性，關乎社會的公平正義原則，關乎國家的長治久安，關乎改革開放和現(xiàn)代化建設的全局，關乎社會主義新社會人的自由而全面發(fā)展。

　　新中國成立以來，一直存在著農民負擔問題，只是農民負擔成為全社會關注的一個熱點問題，則是從上個世紀８０年代開始的。本文認為，農民負擔是農民向國家、集體和社會無償支付和承擔的一切費用、勞務和壓力的總和。農民負擔問題不僅僅是一個重大的經濟問題，也是一個重大的社會問題和政治問題。農民負擔從其范圍大小來說，可分為廣義負擔和狹義負擔，廣義負擔是指農民所承擔的所有稅收、工農業(yè)產品價格剪刀差、提留統(tǒng)籌及各種集資攤派等，狹義負擔是指農民所承擔的除稅收以外的所有負擔；
從其合法性來說，可分為法定負擔和非法定負擔，法定負擔是指農民依照國家的法律、法規(guī)和有關政策承擔的稅收、村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌、勞務（義務工、積累工）及其他社會性負擔，非法定負擔是指農民承擔的由一些單位和部門非法出臺而又違反農民意愿的亂收集、亂集資、亂攤派、亂罰款負擔；
從其透明度來說，可分為顯性負擔和隱性負擔，顯性負擔是指農民向國家、集體和社會有關方面直接支付的負擔，如稅收、提留統(tǒng)籌費等，隱性負擔是指農民承擔的由不合理的價格轉嫁而來的負擔，如工農業(yè)產品價格剪刀差等；
農民負擔從性質上來說，還可分為經濟負擔、精神負擔、心理負擔、安全負擔等。

　　筆者在長期的基層工作和調研中發(fā)現(xiàn)，作為縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權，他們理解和關心的農民負擔僅限于“五亂”（亂收費、亂集資、亂攤派、亂罰款、亂加碼）上，至于剪刀差也好，農業(yè)稅收也好，三提五統(tǒng)也好，教育集資也好，都是國家法律、法規(guī)明文規(guī)定的征收項目，他們沒有隨意更改的權力，只有照收不誤的義務，因而基層政權把“減負”工作僅僅局限在制止“五亂”上卻也無可厚非（至于制止“五亂”的實際效果如何則又另當別論）。但作為國家宏觀決策層在政策設計和制度安排上必須著眼于全局進行通盤考慮，學術理論界應該從更廣闊的宏觀層面進行考察分析，只有這樣才能有助于農民問題的真正解決。筆者就是基于上述認識來探討農民負擔問題。

　　一、關于農民負擔問題的幾個認識誤區(qū)

　　進入20世紀90年代后,農民負擔問題在一片“減負”聲中卻愈演愈烈,涉農惡性案件頻頻發(fā)生,群體性事件彼伏此起,農民上訪大軍浩浩蕩蕩，黨群干群關系嚴重惡化。綜觀十多年來的“減負”努力，呈現(xiàn)出“兩頭熱中間冷”的現(xiàn)象，作為底層的農民群眾，“減負”愿望十分強烈；
作為高層的中央政權，“減負”態(tài)度十分堅決；
而作為直接與農民打交道、直接加重農民負擔的縣鄉(xiāng)村三級卻“態(tài)度暖昧”，搞“上有政策，下有對策”，依然“我行我素”，其結果就是農民負擔“久減不輕”。多年來，學術理論界遲遲研究不出理想可行的科研成果，決策參謀部門遲遲設計不出科學完整的“減負”方案，最高決策層又遲遲出臺不了切實有效的“減負”措施。而身處最底層的農民卻一日又一日地忍受著沉重的負擔，他們熱切渴望盡快甩掉身上的沉重包袱。筆者深感全社會應該特別增強“減負”的緊迫感，農民負擔問題不能再這樣一年又一年地拖下去。農民負擔問題遲遲得不到切實有效的解決，從一個側面反映了我們的思想認識、理論、政策和制度設計大大落后于實踐，應變能力和糾錯機制十分缺乏。可以說，減輕農民負擔稱得上是一場真正的解放農民的“戰(zhàn)爭”，如何盡快打贏這場“戰(zhàn)爭”，無疑是對當代中國人政治理論智慧和制度創(chuàng)新勇氣的最大考驗。

　　長期以來人們對農民負擔問題認識過于片面，不澄清這些片面認識，就不利于真正減輕農民負擔。這些似是而非的片面認識主要有五種觀點：

　　一種觀點認為是法制不健全。這當然有道理，但一個國家要具備非常健全的法制恐不是短期內能夠實現(xiàn)的，法制健全不健全也是一個相對的概念。事實上，這十多年來在減輕農民負擔上，國家還是出臺了不少法律法規(guī)，1985年頒布了《義務教育法》，1991年頒布了《農民承擔費用和勞務條例》，1993年頒布了《中華人民共和國農業(yè)法》，1998年正式頒布了《中華人民共和國村委員會組織法》等等，應該說，農民負擔還是“有法可依”的。農業(yè)稅、農業(yè)特產稅、三提五統(tǒng)、義務工、積累工、教育附加等稅費都有明確的法律依據(jù)。有的人建議盡快制定《農民負擔法》，筆者擔心既使出臺了這樣的法律，也難以保證農民負擔會公平合理。看來農民負擔問題恐怕還不只僅僅是個出臺和頒布幾部法律就能解決的。

　　二種觀點認為是治吏不嚴，干部作風不好。一些基層干部作風不好確是事實，治吏也應該從嚴。多年來針對干部隊伍中存在的種種問題，黨中央一貫強調“治國必先治黨，治黨務必從嚴”，并把加強基層黨組織建設提高到“黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎”的空前高度，這還不僅僅停留在口頭上說說，而且是進行了有計劃、有組織、有部署、有檢查、有驗收、有懲處的部署安排，20世紀90年代以來，在農村先后開展了“社教”、“評三戶”、“基層黨組織建整”、“三講教育”、“三個代表學教活動”等，十五屆六中全會又專門作出了加強和改進“黨的作風”建設的決定，一些違法亂紀的領導干部也受到了嚴懲，“殺雞儆猴”的事也做了，基層干部頭上的“緊箍咒”可謂念個不停。放眼世界，像我國這樣長期以來花費這么大的精力和聲勢嚴格教育和管理基層干部的做法也許在全世界找不到第二個。另外，干部作風好了就一定能減輕農民負擔倒也未必，建國后很長一段時期內干部的作風有口皆碑，但五、六十年代農民的負擔也很不輕，三年困難時期農民餓死的就有好幾千萬，十分慘痛。就是今日，一些作風好的基層干部似乎對減輕農民負擔也無能為力，湖北省監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)原黨委書記李昌平面對農民沉重的負擔，食不甘味，寢不安席，2000年3月他便含淚上書國務院，呼吁減輕農民負擔。這種深受農民歡迎的基層干部應該說作風夠好了，可到頭來卻被迫辭職南下打工，留下了一串“說句真話不容易” [1]的嘆息聲，給人們以深刻的思考。有的主張基層干部要像當年那樣與農民“三同”（同吃同住同勞動），這當然是好的優(yōu)良傳統(tǒng)，可現(xiàn)在的農民不一定都希望干部與他們“三同”，綜觀世界各國基層官員并沒有搞什么“三同”卻并不存在“農民負擔”問題或“黨群關系”問題�？梢�，筆者認為基層干部作風一定要切實轉變，但農民負擔問題恐怕還不只是個干部作風問題。

　　三種觀點認為是農村改革滯后。這也有道理，但我國改革最早是從農村開始的，時至今日農村改革也沒有停止。1980年實行家庭聯(lián)產承包責任制，1983年撤銷人民公社建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，1985年取消農產品統(tǒng)購統(tǒng)購改為合同定購，1987年試行村民自治，1994年分稅制改革，1998年正式實行村民自治，2000年安徽全省和其他一些地區(qū)實行稅費改革，而縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構每隔幾年改革一次，從未中止過，2001年全面實施小城鎮(zhèn)戶籍制度改革等等，一些在城市還算“作夢”的改革卻在農村率先實行了，比如村委會的民主直接選舉，縣鄉(xiāng)兩級人大代表直接選舉，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革等�？梢姡�農村改革并沒有停止，問題恐怕還在于怎樣改革如何改革等。

　　四種觀點認為是農民增收不快。這話本身沒有錯，但是，一方面，農民增收是一個永無止境的歷史過程，而農業(yè)本身屬于一種比較效益低的弱勢產業(yè)，其增收的潛力是有限度的，農業(yè)在市場經濟競爭中的不利地位也是顯而易見的，西方發(fā)達國家都一致對農業(yè)實行特殊的扶持和保護政策，確保從事農業(yè)生產的人能獲得平均利潤。另一方面，農民增收是一種把“蛋糕做大”的行為，而加重農民負擔是一種“切蛋糕”的行為，“做蛋糕”受到客觀因素的制約，不可能使“蛋糕”無限大，“切蛋糕”受主觀私欲的驅逐，而人的欲望是無止境的，一些人認為只要把“蛋糕做大”了就能把“蛋糕切好”的想法是天真的。追逐自身利益最大化的“食利階層”在沒有任何有效制約的情況下，任憑你把“蛋糕”做得多大，都會被“切割”完畢。筆者雖然認為要想方設法增加農民收入，但這與減輕農民負擔幾乎扯不上邊，是兩碼事。

　　五種觀點認為是農民素質差，不擅于運用法律武器保護自己。這雖然看到了農民素質低的一面，但沒有看到農民運用法律武器十分困難的一面，更沒有認識到農民素質差并不是應該承受層層盤剝的理由。首先，從整體上說，農民的文化法律素質偏低，具有悠久的歷史原因，也是建國后二元社會結構對農民受教育權的不公正對待的結果。其次，農民具有強烈的學習法律法規(guī)的自覺性和當家作主的積極性，但農民的這一覺醒意識卻不程度地遭到基層政府的壓制，一些基層領導干部害怕農民掌握黨和國家的“減負”政策和法律法規(guī)，有的基層干部并不把黨和國家的政策法律法規(guī)告訴農民，甚至還要強行收繳農民自發(fā)購買的有關“減負”政策法律法規(guī)的書報。2000年8月發(fā)生在山西省一些地區(qū)和有關部門強行收繳農民購買的《減輕農民負擔工作手冊》一書的驚世事件[2]就典型地代表了一些地方、部門的干部對農民掌握法律武器的空前恐懼。有的地方還明確規(guī)定基層法院不得受理有關農民負擔問題的案件。在催收農民稅費時，一些地方常常習慣于組織公檢法三家“聯(lián)合作戰(zhàn)”。農民根本不可能就過重的負擔問題到法院進行正常的司法訴訟，倍受委屈的農民只有選擇上訪之路。

　　二、農民負擔沉重的主要人為因素

　　當今世界，只有中國才有如此尖銳和嚴重的農民負擔問題，這不能不引起人們從更深層次的角度上來進行理性思考。雖然農民負擔的產生有極其復雜的多種原因，但筆者認為，一些客觀存在的原因不是一下子就能解決得了的，它需要在不斷的發(fā)展中逐步消解，但一些直接加重農民負擔的人為的政策制度，就必須予以清醒地認識，從而果斷地予以廢除和改革。從根本上說，我國新時期的農民負擔主要是人為的政策制度造成的。為此，本文著重從這個方面進行分析探討。筆者認為新時期農民負擔沉重主要有五個方面的人為因素：

　　人為因素之一：“挖農補工”戰(zhàn)略。建國后，我國照搬蘇聯(lián)模式建設社會主義，實施工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，尤其是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。為了確保工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展所需的原始積累資金，國家從1953年開始實行農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，人為實行工農業(yè)產品不等價交換，隱蔽地獲取工業(yè)化所需的原始積累資金，這種工農業(yè)產品價格剪刀差一直延續(xù)到現(xiàn)在。盡管1985年國家改農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷為合同定購，但剪刀差并沒有消除。這種農產品不等價交換是農民的最大一項隱性負擔，斯大林、毛澤東都承認國家對農民“挖得很苦”，農民對國家作出了“很大貢獻”，這種“挖得很苦”、“很大貢獻”，對農民來說就是人為的政策制度給他們帶來的最大的不公平負擔。據(jù)測算，1954－1978年，國家通過剪刀差從農民手中獲取5100億元的巨額資金；
[3]1978－1991年，剪刀差累計已高達12329.5億元，相當于同期農業(yè)生產總值的22％；
1987－1991年，每年剪刀差絕對額高達1000－1900億元，成倍高于改革前的數(shù)額。[4]進入20世紀90年代，剪刀差還呈不斷擴大的趨勢，每年剪刀差絕對額都在1000億元以上。這說明本來很貧困的農民每年還要向城市和市民支付1000億元以上的負擔。這種工農產品不等價交換形成的剪刀差，給農民造成的負擔時間之長、數(shù)額之大，在歷史上都是絕無僅有的，但大多數(shù)農民并不清楚個中緣由，也沒有切身的體驗，這是因為這種農民負擔的方式和方法具有很強的隱蔽性特征，在人民公社政社合一的體制下，政府不是與單個的農民進行交易，而是通過公社、大隊、生產隊發(fā)生交易行為，(點擊此處閱讀下一頁)

　　加上連續(xù)不斷的政治運動和高壓控制，故而未引起農民外向的強烈不滿，但這種隱蔽性加重農民負擔的做法卻是以農業(yè)的長期落后和農民的長期貧困為代價的。

　　人為因素之二：城鄉(xiāng)隔離政策。20世紀50年代以來，我國在蘇聯(lián)模式的影響下建立起高度集中的計劃經濟體制，為確保這個體制的運轉，國家人為地實施了一系列城鄉(xiāng)分離、工農分離、市民農民分離的城鄉(xiāng)隔離政策，形成了中國特有的二元社會結構。在戶籍制度上，以農業(yè)和非農業(yè)戶口把全體公民劃分為標志鮮明的兩個類別，農民不能進城定居生活和尋找職業(yè)。在教育制度上，城市中小學教育全部由國家投資，農村中小學教育則以攤派的方式由農民掏腰包解決，1985年國家財政還取消了對農村每個中學生31.5元、小學生22.5元的教育撥款，改由農民在集體提留中提取。義務教育由政府的主要責任轉變?yōu)檗r民的主要義務。在就業(yè)制度上，國家只負擔城市市民的就業(yè)和培訓，農民則自謀生路，市民失業(yè)有救濟，農民失業(yè)無人問，尤其突出的是，農民不僅不能到國有集體企業(yè)就業(yè)，更不能到黨政機關和事業(yè)單位工作，國家行政事業(yè)單位招干招工的首要條件就是你必須具備非農業(yè)戶口，這就把農民排除在國家政權機關之外，農民完全喪失了公平參與管理國家事務、經濟事務和社會事務的權利。在社會保障制度上，國家每年為城市居民提供成百上千億元的各類社會保障（養(yǎng)老、醫(yī)療、救濟、補助等），而農民的生老病死傷殘就只能自己顧自己，不僅如此，農民還要為政府分擔補助救濟農村五保戶和烈軍屬。對農民來說，不存在什么童工、退休的問題，從小就得干活，一直勞累到年老死去，大多數(shù)農民有了病無錢治療，就靠“忍過去”。除此之外，在公共基礎設施建設上，在財政補貼上，在兵役制度上等各個方面都明顯存在著城鄉(xiāng)有別的“雙重標準”。時至今日，歧視農民的二元社會結構仍然沒有得到根本性的動搖和破除。這種人為的城鄉(xiāng)隔離政策是建國以來中國農民的又一項最沉重的制度性負擔，這種實行“雙重標準”的城鄉(xiāng)分治政策，是“農民真苦，農村真窮，農業(yè)真危險”[5]的制度根源。

　　人為因素之三：現(xiàn)行稅費缺陷�，F(xiàn)行稅費制度是一種合法但不合理的制度。農民現(xiàn)行的法定稅費負擔主要包括農業(yè)稅（含地方附加、農業(yè)特產稅、屠宰稅、耕地占用稅、契稅）、提留統(tǒng)籌費、義務工和積累工、教育集資以及國家規(guī)定的糧食、棉花等主要農產品的定購任務等項。且不說基層政府和部門打著合法稅費之名違背法律法規(guī)任意重重加碼、搭車收費、提高基數(shù)、重復變相征收等種種混亂行為，單就上述合法稅費本身來說，卻存在嚴重的不合理因素。首先，從農業(yè)稅來看，現(xiàn)行農業(yè)稅制主要沿襲1958年頒布的《中華人民共和國農業(yè)稅條例》，1988年新開征農業(yè)特產稅，1994年改為農業(yè)特產農業(yè)稅，簡稱農業(yè)特產稅，1994年分稅制改革后將農業(yè)稅、農業(yè)特產稅劃分為地方稅；
20世紀80年代后期，農業(yè)稅逐步由實物形式改為貨幣形式。傳統(tǒng)的觀點認為我國農業(yè)稅率不高，但有的學者指出我國農業(yè)稅遠遠高于發(fā)達國家增值稅的基本稅率，也高于發(fā)達國家農業(yè)所實際負擔的稅率。[6]不過，綜觀世界各國稅制，基本上不單獨設立面向農業(yè)和農民的稅種，我國單獨設立面向農業(yè)和農民的農業(yè)稅的做法有損稅收的統(tǒng)一、公平和中性原則。比照城市居民月收入800元以上才征收個人所得稅，我國絕大部分農民根本沒有達到納稅的起點標準。就法理來說，如果土地長期承擔著農民的社會保障，國家沒有面向農民的社會保障制度，那么政府也就沒有直接向農民的農業(yè)收益收取稅費的理由。[7]據(jù)統(tǒng)計，“九五”期間，農民年均繳納農業(yè)稅254億元，農業(yè)特產稅從1996年79.6億元上升至1999年的88.9億元,年均增長3.8%。[8]其次，從“三提五統(tǒng)”來看，20世紀80年代初，隨著人民公社的解體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建立，與人民公社體制相對應的“三提五統(tǒng)”制度卻仍然保留下來，并沿襲至今。法規(guī)規(guī)定“三提五統(tǒng)”屬于集體資金，應歸集體使用，其實則為“二稅”性質，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的重要收入來源�！叭�提五統(tǒng)”實際上是對農民超經濟強制，變相地平調了農民的財產，侵犯了農民的財產所有權。在“三提五統(tǒng)”的實際征收過程中，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擅自提高農民人均純收入基數(shù)，使法定的“不超過5％”的杠杠形同虛設。據(jù)統(tǒng)計，從1993年到1998年，全國“三提五統(tǒng)”費由380億元增至729.7億元，年均增長13.9％，人均由44.6元增至84元，年增13.8％。[9]再次，從農民“兩工”和教育集資來看，農民義務工和勞動積累工實質上是人民公社政社合一體制下對農民勞動的強制性無償?shù)挠媱澱{配和使用，已經與家庭承包責任制和社會主義市場經濟體制不相適應，現(xiàn)在農村剩余勞力龐大，在組織大規(guī)模農田水利基本建設時，應引入市場機制，堅持自愿有償?shù)脑瓌t使用農民勞力，農民“兩工”已經喪失其存在的合理性。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借“兩工”合法之名，行攤派之實。全國可統(tǒng)計的農民“兩工”已從1994年的16.4個上升到1999年的18個，不少地方強行搞“以資代勞”，1999年全國農民承擔“以資代勞”資金64億元，人均6.9元，勞均13.6。[10]義務教育的主要責任在政府，可在農村農民卻被迫“越俎代庖”代替政府掏錢辦義務教育。《義務教育法》規(guī)定的教育集資就成為基層政府加重農民負擔的合法借口。特別是配合教育“雙基達標”而進行的教育集資活動，在很多地方不僅把它當作經常性的集資項目，而且數(shù)額特別巨大。湖南省湘潭縣近幾年為完成教育“雙基”達標驗收，共投入1.75億元，基本上是向農民收取的，1995－1997年連續(xù)三年每年向農民集資5000萬元，1998年又集資2600萬元。[6]全國各地大都差不多。

　　人為因素之四：基層政權膨脹。農村基層政權惡性膨脹主要體現(xiàn)在機構膨脹、人員膨脹、權力膨脹。家庭聯(lián)產承包責任制推行以后，為了克服人民公社政社不分的嚴重弊端，國家從1983年起撤銷人民公社建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，到1985年全國“撤社建鄉(xiāng)”完成，中國建立起了史無前例的龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權管理體制，十多年來，其機構和人員像滾雪球似的越滾越大。過去人民公社時期，公社僅有八大員，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，卻增至十幾大員、幾十大員，甚至上百大員，過去一個公社的全套人員不過二十幾人，而現(xiàn)在一般都達七、八十人，多的則上百人。多輪縣鄉(xiāng)機構改革也都未走出精簡－－膨脹－－再精簡――再膨脹的怪圈，機構越精越大，人員越減越多。目前，全國共有4.8萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、80萬個村委會和520萬個村民小組，全國縣及縣級以下農民出錢養(yǎng)活的干部（不包括教師）高達1316.2萬人，平均每68個農民供養(yǎng)一個縣及縣級以下干部。[12]另據(jù)統(tǒng)計，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總供養(yǎng)人員為1285萬人，除去已離退休的280萬，在職的還有1005萬人，其中黨政機關人員140萬人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)31人，而每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際供養(yǎng)人員已高達235人。[13]

　　人為因素之五：政績至上理念。根據(jù)社會主義市場經濟的一般要求，政府的主要職責是全力為民眾提供公共物品，造福人民。可在計劃經濟體制下，政府成為無所不管、無所不能的萬能政府，在計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌過程中，政府的職能未能及時轉變，相反，基層政府和各職能部門紛紛成為市場經濟中的逐利主體。各級各部門的內部權力運作已蛻變成“政績至上”的行政理念，而這種“政績”又主要體現(xiàn)在一大堆上級下達的和各級加碼的數(shù)字指標上，所以筆者稱之為“數(shù)字型政績至上”，這種“數(shù)字型政績”就是把各級各部門的“政績”簡單濃縮成一大串“數(shù)字指標”，完成或超額完成“數(shù)字指標”，就表明“政績突出”，這是各級干部升遷的主要依據(jù)，否則就是“無能”，升遷無望。在這種“數(shù)字型政績至上主義”的行政理念驅使下，各級各部門為了炫耀自己的“政績”和表現(xiàn)自己的“才華”，就必然全力以赴提前或超額完成“數(shù)字指標”任務，這就使得政府行政的最大目的已經不再是提供公共物品，而是不擇手段地完成“數(shù)字指標”任務，為此，虛報瞞報數(shù)字者有之，貸款交稅者有之，強行收稅費置民于死地者有之，所謂“數(shù)字出官，官出數(shù)字”正是這種“數(shù)字型政績至上主義”的必然結果。對基層干部來說，既然完成上級“數(shù)字指標”任務可博取“政績”，而完成自己加碼的“數(shù)字任務”又可獲取私利，那么在沒有外部有效約束的情況下，瘋狂追逐自身利益最大化的權力，必然橫沖直撞，置民于無法招架的地步。在這種泛濫的權力面前，農民不斷付出眼淚、鮮血和生命的代價來“配合”完成“數(shù)字指標”任務。由于公、檢、法部門在催交農民稅費時常常是“一鍋煮”，受到侵害的農民只能集體上訪。在這樣一種行政理念下，一切妨礙基層政府實現(xiàn)“數(shù)字政績至上”行為的都會遭到無情地打擊、摧殘和限制，“官逼民死”和“農民逃亡”的現(xiàn)象怵目驚心。據(jù)中央辦公廳、國務院辦公廳關于涉農惡性案件的通報，1995年全國共查處13起惡性案件，被鄉(xiāng)村干部逼死打死的農民12人；
1996年涉農惡性案件上升到26起，鄉(xiāng)村干部逼死打死的農民26人（其中還有一名11歲的小學生），[14]近幾年來，涉農惡性案件還在不斷發(fā)生。著名經濟學家盛洪稱這是農民“最沉重的負擔”。

　　三、解決農民負擔問題關鍵性對策建議

　　中國農民負擔問題是一個十分復雜而艱巨的重大經濟、政治和社會問題。如果不從更高的層次上、更寬廣的視野上、更有力的改革上入手，農民負擔問題就不可能得到真正的解決。筆者認為，切實解決農民負擔的過程，就是真正實踐“三個代表”的過程。要從根本上徹底解決農民負擔問題，就必須走出一個怪圈、樹立一種信念、實施五大改革。

　　走出一個怪圈。就是走出一個對農民命運擅作主張的歷史性怪圈。在幾千年的封建專制主義統(tǒng)治下，農民都是統(tǒng)治階級任意擺布的動物和工具，農民沒有任何約束統(tǒng)治階級保護自己的權利，也根本沒有參與制定游戲規(guī)則的權利，只有堅決執(zhí)行、埋頭苦干的義務。我國是社會主義國家，消滅了人剝削人、人壓迫人的舊制度，勞動人民在歷史上第一次當家作了國家和社會的主人。但建國后囿于當時的國際國內形勢，我國建立起高度集中的計劃經濟體制，農民又受到了新的嚴重束縛，農民的主人翁地位得不到保障，無論是“挖農補工”經濟發(fā)展戰(zhàn)略，還是限制農民進城的戶籍制度，抑或其他諸方面，農民都無權參與政策的制定，只有被動地執(zhí)行和落實。目前被一些人樂觀稱為減輕農民負擔治本之策的稅費改革，其實也是沿用計劃經濟體制下排斥農民參與決策的舊模式，雖然在短期內稅費改革或許能在一定程度上減輕農民負擔，但稅費改革并沒有觸動農民負擔的總病根，其實際效果很難使人樂觀。

　　樹立一種信念。就是樹立憲法神圣的信念。憲法是共和國之母，沒有憲法就沒有共和國。共和國之所以需要憲法，是因為憲法具有最基本的兩重功能，一是保障公民的自由和權利，二是約束國家權力，而要有效約束國家權力，就必須對權力進行分解和制衡。在憲法之母的眼中，沒有富貴和貧賤之分，也沒有工人、農民、知識分子、國家干部、公務員等之別，只有在法律面前人人平等的公民概念。歷史和現(xiàn)實都已證明，拋棄憲法之母的“不孝”之子，必然慘遭權力的萬般蹂躪。樹立憲法神圣的信念，體現(xiàn)在農民負擔問題上，就是要做到三條：一是農民與其他任何職業(yè)人員一樣都是共和國公民，農民的自由權利必須得到切實的保障，一切政策法律法規(guī)的制定和出臺，都不得有歧視農民的規(guī)定，不能實行城鄉(xiāng)有別的“雙重標準”，而且對于像農民這樣的弱勢群體，法律還應給予保護。二是破除計劃經濟體制下代替農民作主和城鄉(xiāng)、行業(yè)等分割的思維模式，拋棄城市中心主義。在制定政策法律法規(guī)時，不能把農民撇在一邊，不能單由管制農民的強勢集團和社會精英代替農民作主制定政策和法律法規(guī)。三是讓農民平等地參與制定游戲規(guī)則。共和國是人民當家作主的國家，農民應該平等地參與制定游戲規(guī)則，充分體現(xiàn)農民在社會主義新社會成為國家、社會和自己命運的主人。讓農民參與制定的游戲規(guī)則，各方都必須共同執(zhí)行，確保制度的有效性。制度經濟學認為，要使制度具有有效性，其規(guī)則必須對所有有關的行為主體都有約束力，制度一旦實施，任何行為主體都無權事后單方面修改規(guī)則，對違規(guī)行為，必須有一套有效的“發(fā)現(xiàn)機制”和嚴厲的外部懲治手段，以加大違規(guī)行為的代價，否則，制度就是有“缺陷”的，其有效性是不足的，甚至是無效的。歷史已經證明，只要給農民自由，農民就會創(chuàng)造出驚人的歷史奇跡。

　　五大改革：（一）是調整工業(yè)傾斜政策，(點擊此處閱讀下一頁)

　　消除人為剪刀差。建國后我們選擇優(yōu)先發(fā)展工業(yè)化戰(zhàn)略時，將工業(yè)化的發(fā)展分為三個階段，并在不同的階段采取相應的不同政策，在工業(yè)化初期階段，實行挖農補工，農業(yè)支持工業(yè)發(fā)展；
在工業(yè)化中期階段，實行農工自補階段，農業(yè)與工業(yè)平等發(fā)展；
在工業(yè)化的后期，實行以工補農，工業(yè)反哺農業(yè)發(fā)展。學術理論界普遍認為，到20世紀80年代中期，我國工業(yè)化初期階段即農業(yè)向工業(yè)化提供剩余的歷史時期已經完成。按理說，國家應及時調整挖農補工政策，但是，國家宏觀經濟政策卻仍然實行工業(yè)化初期階段的挖農補工政策。連續(xù)近半個世紀的挖農補工，使農民以自身的貧困支撐起國家工業(yè)化的發(fā)展、城市的繁榮以及市民生活水平的提高，整整二、三代農民為此作出了巨大的犧牲�？涩F(xiàn)在身居城市的決策者和市民似乎遺忘了當年的“諾言”，這是很不應該的。建議國家審時度勢，乘我國正式成為WTO成員國之際，及時調整挖農補工政策，取消人為制造的剪刀差，并適應WTO的需要，依照國際慣例和國外對農業(yè)實行普遍扶持和保護的做法，實行以“以工補農”，切實扶持和保護農業(yè)，維護農民的切身利益。

　�。ǘ�）是廢除“一國兩策”政策，破除二元社會結構。在一個國家內實行城鄉(xiāng)隔離政策，這在全世界都是絕無僅有的，應該堅決廢除。在戶籍制度上，廢除二元戶籍制度，實行城鄉(xiāng)一致的戶口登記制度和居民身份證制度，盡快將戶籍制度的改革從小城鎮(zhèn)擴大到大中城市，撤除人為的城鄉(xiāng)樊離，萬眾一心推倒“戶籍墻”。[15]公民的居住和遷徙自由是一項十分重要的“基本的人權”，[16]應重新修改《憲法》，恢復公民的居住和遷徙自由權，廢除1958年1月通過的限制農民進城的《中華人民共和國戶口登記條例》，制定和頒布確保公民居住和遷徙自由的新《戶口登記法》。在教育制度上，真正實行和普及義務教育，明確規(guī)定義務教育的主要重任在各級政府，城鄉(xiāng)中小學一律由國家統(tǒng)一投入，修改《義務教育法》，取消要農民出錢的教育集資，全體公民在受教育權上一律平等。在就業(yè)制度上，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)制度，黨政機關、企事業(yè)單位一律對包括農民在內的全體農民開放，農民與市民一樣有到黨政機關、企業(yè)事業(yè)單位工作和就業(yè)的權利，有直接參與管理國家事務、經濟事務和社會事業(yè)的權利。在社會保障上，國家應該著眼于全體公民，統(tǒng)籌兼顧、公平一致地建立社會保障制度，讓包括農民在內的全體公民平等地享受國家提供的社會保障，既是社會主義制度優(yōu)越性的表現(xiàn)，又是《國際人權公約》的普通要求。我國政府1997年簽署、全國人大常委會2000年2月批準的聯(lián)合國《經濟、社會和文化權利國際公約》2001年7月開始在我國生效，該國際公約規(guī)定“人人有權享受社會保障，包括社會保險�！盵17]總之，國家在制定政策和法律法規(guī)時，應該歷史性告別計劃經濟體制下的“雙重標準”。政府不僅僅是城市市民的政府，也是農村農民的政府，在制定任何政策和法律法規(guī)時，政府不能老是把“屁股坐在城市和市民一邊”。

　　（三）是改革傳統(tǒng)稅費制度，取消一切不合理收費�，F(xiàn)行稅費制度是在計劃經濟體制和思維模式下形成和制定的，極不適應社會主義市場經濟的需要，與國際慣例不相適應，與世界各國統(tǒng)一公平的稅負原則不相適應。應對我國傳統(tǒng)稅制進行根本性地改革，現(xiàn)在正在試點的稅費改革，實質上是對傳統(tǒng)稅制進行細枝末節(jié)的修補，其效果難遂人愿。應該采取國際上通行的做法，在農業(yè)稅制度改革上，取消農業(yè)稅和農業(yè)特產稅，將其分別并入相應的增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、消費稅和資源稅中，使農民作為納稅人取得與其他社會成員平等的納稅地位。進入20世紀80年代后我國農業(yè)稅收占國家稅收收入的比重在5%左右，總額不過二、三百億元，農業(yè)特產稅不到100億元，兩項加起來不過300億元，而浙江一家遠華走私大案的走私金額就達300多億元。其次，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留和農民“兩工”。鄉(xiāng)統(tǒng)籌實質上是人民公社舊體制的產物，屬于集體資金，它不應該在稅費改革中并入“正稅”之內，而應完全取消。村提留屬于村集體所有的資金，也不應并入“正稅”之中，應該在村民自治的柜架下，由村民民主決策予以解決。農民的義務工、積累工是人民公社時期大搞集體生產和群眾運動的產物，應該堅決取消。至于教育集資等一切收費、集資、攤派都應統(tǒng)統(tǒng)予以取消。再次確立“不經人大批準，政府不能證稅”的最高原則。議會產生的原始動因就是人民限制國王胡亂征稅而逐漸發(fā)展狀大起來的，早在英國資產階級革命時期，流行一句非常有名的口號是“不經議會批準，國王無權征稅�！边@既是對人民財產權利的保護，又是對國王濫用權力的制約。從理論上說，我國稅收的征管必須經全國人大審議批準，否則任何單位和個人都不得向人民群眾征稅�？晌覈�的現(xiàn)實情況是，各級各部門不僅擅自制定每年稅收增長目標以示“政績”，而且紛紛出臺各種收費項目中飽私囊，連鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和職能部門隨意下個文件就可以向農民收取種種名目繁多的費用，這種空前紊亂的局面舉世罕見，這不能不說我國人大應對此負有很大責任。嚴峻的現(xiàn)象向我們昭示，我國也應該確立這樣的信念原則：“不經人大批準，政府不能征稅”，更不能收費。至于各級各部門亂收費就更加不用說了。

　�。ㄋ模┦浅蜂N鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，提高農民組織化程度。我國在撤銷人民公社的基礎上建立起了歷史上和世界上最龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權，盡管中央政權每隔幾年進行一次縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，但其結果是越精減越龐大，龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和人員已成為加重農民負擔的一個突出的直接原因�，F(xiàn)行的縣鄉(xiāng)兩級政權同時在農村一個行政區(qū)域內行使國家政權機構的職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理領域內事實上存在兩個政府，而且由于縣鄉(xiāng)兩級政府的設置原理是“縣政府建設取實，鄉(xiāng)政府建設取虛”，鄉(xiāng)政府實質上是有名無實。在實際運作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏建立一級完全政府的財力，并且在職能上已經淪落為要糧要錢要命的“三要”政府。根據(jù)我國歷史上幾千年來的鄉(xiāng)村自治傳統(tǒng)和國際上通行的地方自治做法，應該在行政體制安排上撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織，相應地實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治委員會，其成員由全鄉(xiāng)鎮(zhèn)民直接選舉和罷免，這也是我國基層民主政治建設由村一級擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的必然趨勢。為適應市場經濟發(fā)展，迫切需要提高農民的組織化程度，組建農會和其他農民經濟合作組織。本來組織農會與工會是我們黨在革命時期動員民眾、推翻剝削階級統(tǒng)治的重要力量，但建國后工會保留下來，農會卻消失了。世界農村發(fā)展的經驗表明，一個健康發(fā)展的農會有利于改變農民相對低下的社會地位，也有利于社會穩(wěn)定，成立農會的目的主要是保障農民最基本的政治經濟權利，成立農會，可以使農民有組織地參與國家政策和法律法規(guī)的制定，使農民平等地參與制定游戲規(guī)則。

　�。ㄎ澹┦钦�確定位政府職能，強化權力制約和監(jiān)督。傳統(tǒng)的政府是無所不包的萬能政府，與民爭利；
在社會主義市場經濟條件下，在我國加入WTO的情況下，應該重新界定政府的職能，建立公共政府。根據(jù)國際慣例，政府的職能主要定位于提供公共物品，為民謀利。在轉變政府職能上，必須實行政企分開，政社分開，還權與企業(yè)，還權與社會，充分發(fā)育和發(fā)揮社會中介組織的積極作用。政府內部管理方式要實行根本性改革，廢除計劃經濟體制下形成的企業(yè)化的目標管理責任制，拋棄“數(shù)字型政績至上主義”。廢除干部任命制，實行民選罷免和公平的考試錄用制。廢除人為的財政目標增長制，建立與市場經濟相適應的公共財政體系，改“量出制入”為“量入為出”，有多少稅收多少稅，而不是事先定下稅收任務總目標，再去挖地三尺找稅。加強基層政權的權力制衡和監(jiān)督，司法權力地方化現(xiàn)象相當突出，后果十分嚴重，應改革司法制度，實行司法權力中央化，確保司法獨立和司法公正，地方不能搞公檢法“聯(lián)合作戰(zhàn)”。在強化上級監(jiān)督、同級監(jiān)督和群眾監(jiān)督的同時，進一步強化新聞輿論的監(jiān)督，在堅持黨的基本路線和法律法規(guī)的前提下，新聞媒體要加大對基層政權和干部行為的監(jiān)督力度，在全社會形成監(jiān)督權力的強大氛圍。

　　參考文獻：

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　　[15]參見張英紅.二元戶籍制：半個世紀的“城鄉(xiāng)冷戰(zhàn)”[J].城鄉(xiāng)建設.2001(7).

　　[16]參見張英紅.自由遷徙：離我們還有多遠.百姓.2001(12).

　　[17]轉引自壽蓓蓓.中國戶籍制度悄悄改革[N].南方周末.2001年8月30日.

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