蔡定劍：中國選舉狀況的報(bào)告

　　時(shí)間：2002年9月28日

　　地點(diǎn)：北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心萬眾樓

　　蔡定劍，男，江西新建縣人，北京大學(xué)法學(xué)博士�，F(xiàn)任全國人大常委會(huì)秘書處供職，北京大學(xué)法學(xué)院人民代表大會(huì)與議會(huì)研究中心執(zhí)行主任，兼任中國政法大學(xué)研究生院教授，國家行政學(xué)院法學(xué)部研究員北京政法管理干部學(xué)院特聘教授等。

　　很高興來到我們北大經(jīng)濟(jì)研究中心來作一次關(guān)于民主選舉問題的談話。

　　馬克思主義關(guān)于選舉的民主理論有所謂四原則：即選舉的普遍、平等、直接、秘密原則。選舉是否民主，一般用這四原則來衡量。關(guān)于選舉的普遍問題，中國不像西方國家經(jīng)過很長的時(shí)間來爭取普選權(quán)，文化大革命后中國共產(chǎn)黨宣布取消階級，就基本上實(shí)現(xiàn)了普選權(quán)。這一點(diǎn)還是比較快地做到了；
平等的選舉，建國后主要是農(nóng)村與城市的代表的代表權(quán)不平等，現(xiàn)在縮小了不平等的差距，但從其它方面全面地看，應(yīng)該說我國的選舉還是比較平等的，這點(diǎn)也問題不大；
至于秘密投票的選舉現(xiàn)在也基本上做到了；
現(xiàn)在問題比較大的是直接選舉，我們直接選舉的程度是非常低的，現(xiàn)在老百姓只能直選村長，只能直選鄉(xiāng)人大代表和縣人大代表，所以我國的直接選舉的程度是很低的。從世界范圍看，全世界180多個(gè)國家和地區(qū)，國家議會(huì)（有兩院制的下議院）不是直接選舉的大概不超過10個(gè)。

　　新中國選舉制度的變遷

　　搞什么樣的選舉制度，在新中國建國初就提出這個(gè)問題，當(dāng)時(shí)我們黨的領(lǐng)導(dǎo)人有個(gè)解釋，就是過去我們在反對國民黨統(tǒng)治時(shí)提出過民主選舉的口號，但是人民著手建立自己的政府時(shí)，還要從中國的實(shí)際情況出發(fā)。中國的情況比較特殊，中國的經(jīng)濟(jì)文化還比較落后，好多人還不識字，人民的覺悟程度還不高，中國國家這么大，一下子搞普遍、平等、直接的選舉有困難。如果我們完全平等，中國的農(nóng)民太多，一選舉全是農(nóng)民代表，等等。所以1953年的選舉法是一個(gè)非常有限的民主選舉制度。

　　到1979年，中國經(jīng)過文化大革命以后，經(jīng)歷了沒有民主和法制的慘痛教訓(xùn)，這時(shí)中國共產(chǎn)黨總結(jié)經(jīng)驗(yàn)對中國的政治體制做了一些重要的改革，這包括擴(kuò)大全國人大常委會(huì)的權(quán)力，擴(kuò)大地方的自主權(quán)，在地方設(shè)立人大常委會(huì)，并賦予地方以立法權(quán)，廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制其中還有一項(xiàng)改革是選舉的改革，它包括擴(kuò)大直接選舉的范圍，將直接選舉從農(nóng)村鄉(xiāng)一級擴(kuò)大的縣一級；
當(dāng)時(shí)雖然沒有規(guī)定可以競選，但規(guī)定可以以各種方式宣傳候選人；
另外還規(guī)定了差額選舉，規(guī)定代表和選民可以聯(lián)名提名候選人等等。

　　當(dāng)時(shí)的選舉改革是民主的大發(fā)展。文化大革命后大家都渴發(fā)展民主。上個(gè)世紀(jì)的1980年北大搞過一個(gè)競選，當(dāng)時(shí)的問題出來了，有有的人在競選時(shí)發(fā)表“自由化”的言論，所以在1982年修改選舉法的時(shí)候，進(jìn)行了收縮，將原來的可以以各種方式介紹候選人改成只能在選民小組會(huì)上介紹候選人。這個(gè)意思就是不可以搞競選。這就是有些后退了。但是在過去20年，民主選舉總的是在不斷前進(jìn)。在1986年中央提出搞政治體制改革，1988年前后的選舉，通過修改選舉法和地方組織法，進(jìn)一步推進(jìn)差額選舉和完善介紹候選人的制度。各地出現(xiàn)了要求候選人與選民見面的情況，如當(dāng)時(shí)北京市的副市長還在電視上亮相，發(fā)表簡短的演說。全國不少地方出現(xiàn)代表提名的國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人當(dāng)選的情況。總體上來講，這二十年來中國選舉制度還是在發(fā)展社會(huì)主義民主的指導(dǎo)方針下，不斷沖破各種束縛的情況下向前發(fā)展。我們在人大工作的人都深有體會(huì)，地方選舉中民主是經(jīng)過很艱難的斗爭，全國人大一步一步地在法律上將選舉程序民主化，但實(shí)施中會(huì)遇到很大的阻力，這個(gè)斗爭是很無聲的，有時(shí)是很激烈的。

　　艱難的民主選舉

　　原來我們在《選舉法》中規(guī)定，可以搞預(yù)選。這就是因?yàn)檫^去我們確定正式候選人是靠協(xié)商。很多地方就搞“貓膩”，暗箱操作，那么協(xié)商來協(xié)商去，最終還是領(lǐng)導(dǎo)上定的人入選，沒有民主程序�！哆x舉法》就規(guī)定了如何確定候選人，要搞預(yù)選，預(yù)選得票多的人進(jìn)入正式選舉。結(jié)果有的地方就將預(yù)選搞成等額，為了防止這種情況，，后來法律上就干脆取消預(yù)選。

　　法律規(guī)定，國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的選舉，副職一律都要搞差額，正職是可以搞差額，也可以搞等額。那么這樣一規(guī)定各地提名的正職一定是等額的，不可能提差額候選人；
后來1988年前后。中國搞政治體制改革，不少地方的選舉，包括正副省長的國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人組織部門提名的都落選了，我的統(tǒng)計(jì)是有11個(gè)地方這種提名都落選了，而代表聯(lián)合提名的候選人當(dāng)選了。這是以前從來沒有發(fā)生過的事情。

　　針對這種情況，有人就提出，說這個(gè)要改革，政府的副職領(lǐng)導(dǎo)人不要搞選舉了，還成由正職組閣，由人大任命就行了。他們找到的理論西方的組閣制。我們就寫了一篇文章來批駁這種理論。我說組閣制是對的，但是組閣制的前提是有權(quán)組閣的這個(gè)人必須是真正民選的，如果他不是真正民選的話，由他來組閣，這不是把選舉制改成任命制了嗎？這不是民主的大倒退么！

　　有些地方選舉組織部門為了能有效的控制選舉，不斷發(fā)明新的招法，比如選舉副縣長，有組織提名和代表提名，那么組織提名的可提前就發(fā)給大家，醞釀協(xié)商。可代表提名的呢，就搞突然襲擊，明天選舉，有的就今天下午五點(diǎn)鐘才告訴大家說“大家提名吧！”根本就沒有時(shí)間讓代表來醞釀聯(lián)合提名。如果代表要在不同的代表團(tuán)聯(lián)合提名，有的地方就給扣上“非法串連”、“非組織活動(dòng)”的帽子。我們1995年在修改組織法的時(shí)候，為打破地方的這種操作上的做法，明確規(guī)定讓代表提名候選人必須提前兩天，讓大家有時(shí)間來醞釀提名。還規(guī)定不論誰提名的候選人不能提出差額，只能提出等額名單。就是為限制組織上把候選人提滿。如果組織部門把候選人都提出來了，那么代表們一看，你組織上都已經(jīng)安排好了，我們就不提了�！哆x舉法》為了打破這個(gè)局面，就規(guī)定提名只能提等額的人，不能提差額的人�，F(xiàn)在一些地方在選舉中又有新的辦法對付民主選舉，如組織出面做工作，不讓黨員代表參加聯(lián)合提名，或者黨員被提名的動(dòng)員他主動(dòng)聲明不當(dāng)候選人，使代表提不候選人或介名無效。我以上舉的這些例子就是說明，在中國推選民主選舉是很艱難的，經(jīng)過反復(fù)斗爭，才能發(fā)展民主。在過去二十年里，我們?nèi)珖�人大對選舉法進(jìn)行了多次修改，發(fā)展社會(huì)主義民主，而某些地方領(lǐng)導(dǎo)就是千方百計(jì)地來控制選舉，使選舉按自己的意志進(jìn)行，在這個(gè)過程中，我國的選舉還是一步一步的朝著更民主的方向邁進(jìn)。

　　中國農(nóng)村的選舉

　　下面有同學(xué)問我，當(dāng)年村民自治，村委會(huì)選舉是很超前的，怎么能搞起來？我剛好比較清楚的知道這件事。這個(gè)法的制定確確實(shí)實(shí)跟彭真委員長個(gè)人有很大的關(guān)系，是他提出要搞這個(gè)村民自治，民主選舉，力主要通過村民委員會(huì)組織法，當(dāng)時(shí)討論這個(gè)法律時(shí)，很多人不同意，常委會(huì)就討論了三次，代表大會(huì)還討論了一次，那時(shí)一個(gè)法律一般在常委會(huì)上討論一次就通過。為什么討論這么多次？就是反對的人不少。沒有彭真?zhèn)�法是不可能通過的。

　　當(dāng)時(shí)為什么彭真會(huì)提出這個(gè)問題？彭真是20世紀(jì)50年代黨中央主管政法的一位領(lǐng)導(dǎo)人，他是當(dāng)過北京市委書記，全國人大的副委員長。文化大革命開始他是第一批受害者，被投入監(jiān)獄好象是有8年。文化大革命以后在反思?xì)v史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的時(shí)候，彭真是在老一代的領(lǐng)導(dǎo)人里面在民主法制方面反思比較深刻的一個(gè)。當(dāng)時(shí)他為通過這個(gè)法，他專門有個(gè)講話，他說：中國搞民主，要有兩個(gè)方面，在上面，從我們中央來講，是要發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的作用，體現(xiàn)人民當(dāng)家作主，管理國家大事；
下面要搞村民自治，民主選舉村民委員會(huì)，實(shí)行民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督，讓農(nóng)民能夠直接管理自己身邊的事情。九億農(nóng)民如果連自己身邊的事都管不了，談什么當(dāng)家作主，管理國家大事。他提出村民自治當(dāng)時(shí)很多人覺得這個(gè)法會(huì)把我們黨和政府在基層的基礎(chǔ)都搞掉。

　　這個(gè)法律雖然在1987年勉強(qiáng)地通過并頒布，為讓一些不太贊成的投票，在這個(gè)后標(biāo)了一“試行”。法通過后在很長的一段時(shí)間沒有人知道，默默無聞。當(dāng)時(shí)我認(rèn)為，這個(gè)法先制定了再說，先實(shí)施不了也沒有關(guān)系，總有一天會(huì)有人把它撿起來當(dāng)作一個(gè)武器來使用的。我在1988年寫過文章，談如何實(shí)施村委會(huì)組織法。村民選舉制度確立以后，一直到20世紀(jì)90年代初，民政部在個(gè)別地區(qū)從搞試點(diǎn)開始將這個(gè)法逐步實(shí)施開來。首先是在吉林、山西、河北等地。通過試點(diǎn)、推廣，村民選舉制度得到承認(rèn)、發(fā)展。到1998年，民政部和全國人大常委會(huì)總結(jié)村民民主選舉和自治的經(jīng)驗(yàn)，全面修改《村委會(huì)組織法》，將一些好的制度又加了進(jìn)去，這個(gè)制度已經(jīng)作為中國的“草根民主”逐步扎根開花。當(dāng)然大家也不要太樂觀，這種很嫩的花也會(huì)很容易被人踐踏。

　　選舉會(huì)有副作用的，選舉帶來的副作用如果不能很好的抑制，很有可能被人利用來破壞選舉和扼殺選舉比如在農(nóng)村里用金錢來控制選舉、家族勢力和暴力行為等等已經(jīng)出現(xiàn)，有些人不主張搞選舉就是以這個(gè)理由來反對選舉，說這樣把農(nóng)村搞亂了。選舉肯定是有副作用的，任何好的東西都會(huì)有一個(gè)影子，問題是如何來看待利弊，問題是我們是否有措施把它的弊端限制在最小的范圍內(nèi)，這是我們要面臨的問題。

　　中國有搞民主的基礎(chǔ)嗎？

　　中國要進(jìn)一步發(fā)展民主，擴(kuò)大直接選舉就碰到了一個(gè)很大的理論障礙，這種理論說：中國經(jīng)濟(jì)文化落后，老百姓的素質(zhì)太低，不能搞擴(kuò)大直選，這是中國的國情；
如果搞得不好會(huì)把中國的社會(huì)搞亂——這是一個(gè)很有迷惑力的理論。這種理論在知識分子、政治家包括在老百姓中都有這樣的想法。中國的這個(gè)理論不是現(xiàn)在才產(chǎn)生的，近代史上我們的許多精英領(lǐng)袖人物康有為、梁啟超、孫中山都是這么認(rèn)為的，有過這方面的講話。

　　我覺得很有必要對這個(gè)理論進(jìn)行考究一番，這也是我們組織一場關(guān)于選舉問題的調(diào)查的重要出發(fā)點(diǎn)。我們組織了十多名專家進(jìn)行了兩年多的工作，調(diào)查的出發(fā)點(diǎn)是從公民受教育程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治因素、不同地區(qū)和不同群體、不同職業(yè)身份的人的角度來了解不同的人的選舉意識、選舉觀念和選舉行為的差距，從而得到一些結(jié)論。到底是什么因素決定人們的選舉行為，它與公民素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)水平等有沒有關(guān)系，是什么關(guān)系。從我們調(diào)查的分析來看，有的與我們想象的是一致的，而有的卻是完全相反的。比如公民的文化水平和受教育程度與選舉意識和行為的關(guān)系。還有政治身份，如黨員、國家機(jī)關(guān)的干部，一般來說選舉的積極性表現(xiàn)得會(huì)相對高一些。但是我們對數(shù)據(jù)進(jìn)行深入的分析發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的調(diào)查表明，農(nóng)民的選舉意識比城市的市民的選舉意識要高，比大學(xué)生要高。無論是選舉意識，選舉參與程度，選舉改革的態(tài)度，農(nóng)民都比城市居民和學(xué)生都要高。另外很多數(shù)字都表明：大學(xué)生的選舉參與程度比農(nóng)民的要低，還包括知識分子、科研人員。大學(xué)生是一個(gè)理想型、觀念型的群體，對選舉來說他們沒有什么特別的利益，他們對選舉的民主程序和政治環(huán)境感興趣，對他們認(rèn)為不感興趣的選舉是很冷談的。而農(nóng)民對選舉有很高的熱情，這是因?yàn)槔�益因素在起作用，無所謂素質(zhì)高低。所以不能說大學(xué)生的選舉素質(zhì)就比農(nóng)民高。也許文化的因素，政治的因素，經(jīng)濟(jì)的因素在一定程度上起作用，但是最終決定作用的因素還是利益。在利益的作用下，其他因素都回排到次要的地位。

　　什么是政治素質(zhì)、政治覺悟？如果大家把政治看成是政治知識、政治理論，那確實(shí)是知識分子的政治素質(zhì)高。但為什么實(shí)踐中知識分子比農(nóng)民還不愿去投票？什么是政治，說明白就是公眾參與自己事務(wù)的管理就是政治，如果這樣來看政治素質(zhì)，那么只要是一個(gè)健全的人，一個(gè)能夠意識到他的利益所在的人，就有能力參與政治。對選舉來說，人們看到利益所在就會(huì)積極投票，看不到利益所在就不會(huì)積極投票，任何人都一樣，無所謂素質(zhì)高低。關(guān)鍵是你讓不讓他們參與和給不給適當(dāng)?shù)耐菊鲄⑴c，在制度設(shè)計(jì)上能否把政治行為與個(gè)人利益聯(lián)系起來。這就是我們的結(jié)論。

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