劉軍寧：有限政府與政體改革

　　２０年前的真理標(biāo)準(zhǔn)討論的重要意義之一，就是給進(jìn)一步的思想解放與理論和實(shí)踐的創(chuàng)新初步鋪平了道路，所以，一轉(zhuǎn)入８０年代，人治與法治、法制與法治之爭(zhēng)就借勢(shì)浮出了水面，并終于在９０年代未接近水落石出，對(duì)法治優(yōu)越于人治與法制的共識(shí)已在全社會(huì)的范圍內(nèi)初步形成。在法治意義及其內(nèi)涵已不斷地從理論上得到發(fā)掘之后，隨之應(yīng)被提上議事日程的，理所當(dāng)然是探討法治的政治功能及其落實(shí)。法治的價(jià)值前提是它對(duì)基本人權(quán)的承認(rèn)，尤其是公民個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)、自由權(quán)和生命權(quán)。對(duì)這些基本人權(quán)不能剝奪、不可侵犯、不可讓渡。即使立法機(jī)關(guān)也不得根據(jù)多數(shù)人的意志、意識(shí)形態(tài)的信條或任何其他理由剝奪這些權(quán)利。這還意味著憲法和法律可以修改，但是人的基本權(quán)利不可剝奪，維護(hù)這種權(quán)利的基本制度原理不得背棄。為確保人權(quán)不受專橫權(quán)力的踐踏，法治之下的法律必須對(duì)政府的權(quán)力加以嚴(yán)格的限制，這就是說(shuō)，實(shí)行法治就必須確定一個(gè)“有限的政府”。法治的主要功能在于防止、束縛專橫的政治權(quán)力。任何權(quán)力都不可能完全兔于專橫之虞，而不論掌權(quán)者在行使專橫權(quán)力時(shí)的動(dòng)機(jī)是多么高尚，只要有政府行為的地方，就有可能產(chǎn)生專橫的決定。不僅專制獨(dú)裁者的權(quán)力不例外，以民主的方式產(chǎn)生的多數(shù)派的權(quán)力也不例外。法治要求政府的權(quán)力嚴(yán)格地受到法律的限制，要求政府的行為不得違背法治所認(rèn)可的價(jià)值前提。

　　◆法治的最重要的政治職能就是鏟除無(wú)限政府，確立和維持一個(gè)在權(quán)力、作用和規(guī)模上都受到嚴(yán)格的法律限制的“有限的政府”。

　　有限的政府與有效的政府并不對(duì)立，相反，有限的政府是有效的政府的前提。不是有限的政府，不可能是有效的政府。無(wú)限而有效的政府是什么都干得出來(lái)的政府。大躍進(jìn)、文革之類的“偉業(yè)”，就是這類政府的最典型的注腳。在有限政府之下，要使國(guó)家和政府有所作為的最好辦法，就是對(duì)國(guó)家和政府的權(quán)力和能力加以必要的限制。沒有限制的權(quán)力，必然要導(dǎo)致對(duì)權(quán)力的濫用，從而敗壞了國(guó)家的能力。一個(gè)合理的政府理所當(dāng)然地只能是有限的政府。

　　與有限的政府相對(duì)立的是無(wú)限的政府。所謂無(wú)限政府是指一個(gè)政府自身在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式上具有無(wú)限擴(kuò)張、不受法律和社會(huì)有效制約的傾向。有人可能會(huì)說(shuō)；
絕對(duì)的無(wú)限政府是不存在的，任何專制的政府至少要受到一些自然規(guī)律的影響，如領(lǐng)導(dǎo)人受生老病死的制約，受家人與權(quán)臣的掣時(shí)，以及來(lái)自民間的武裝叛亂的挑戰(zhàn)。但是，即使是自然規(guī)律也無(wú)法有效的遏制無(wú)限政府的擴(kuò)張傾向。這種傾向直到它被新的政權(quán)所取代之前其膨脹的趨勢(shì)不會(huì)自動(dòng)中止。所以，這里的無(wú)限政府不是指一個(gè)政府受不受自然規(guī)律的約束，或能否徹底杜絕民間的反抗，判斷有限政府與無(wú)限政府的尺度在于一個(gè)政府，或者說(shuō)一個(gè)政權(quán)在權(quán)力、職能、規(guī)模上是否受到來(lái)自法律的明文限制；
是否公開愿意接受社會(huì)的監(jiān)督與制約；
政府的權(quán)力和規(guī)模在越出其法定疆界時(shí)，是否得到及時(shí)有效的糾正。

　　無(wú)限政府首先表現(xiàn)在政府的權(quán)力不受來(lái)自下級(jí)的和獨(dú)立的權(quán)力機(jī)構(gòu)的約束，而只受上級(jí)主管的約束。在中國(guó)古代，皇帝的權(quán)力是最大的，最不受約束的，因?yàn)榛实蹧]有上級(jí)。皇帝之下的各級(jí)官員只受上一級(jí)的約束，而不受其統(tǒng)治對(duì)象的約束。所以，皇帝可以按照自己的意志隨心所欲地行使自己的權(quán)力。當(dāng)天高皇帝遠(yuǎn)的時(shí)候，各級(jí)官僚就按自己的意志行使權(quán)力。當(dāng)縣官不在的時(shí)候，“現(xiàn)管”就按照自己的意志獨(dú)立地行使權(quán)力。如果政府權(quán)力過(guò)大、職能過(guò)多、規(guī)模臃腫，其胃口就會(huì)無(wú)限量地?cái)U(kuò)張，就會(huì)把它賴以存在的社會(huì)基礎(chǔ)壓垮。各個(gè)朝代開始時(shí)都是小政府，但經(jīng)過(guò)幾十年或者幾百年的經(jīng)營(yíng)，無(wú)不變得龐大臃腫，政府只存加強(qiáng)稅收，但這樣勢(shì)必加重人民的負(fù)擔(dān)，最后陷入財(cái)政危機(jī)，歷代王朝的覆滅也正是因?yàn)檎�府的�?quán)力無(wú)限膨脹，機(jī)構(gòu)龐大，苛捐雜稅沉重，人民不堪重負(fù)。

　　政府職能的無(wú)限擴(kuò)張，這表現(xiàn)為政府越來(lái)越多地承擔(dān)本來(lái)完全可以由社會(huì)或市場(chǎng)自己去履行和完成的事情，或是把政府權(quán)力深入到純粹屬于個(gè)人生活的私人領(lǐng)域。這樣，使民間漸漸失去了管理自身生活、抵制政府插手的能力。權(quán)力擴(kuò)張與職能擴(kuò)張的直接后果是屬于私人的權(quán)利和自由不斷縮小，財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)自由不斷受到侵犯。

　　政府規(guī)模的無(wú)限擴(kuò)張表現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)越來(lái)越多，官員越來(lái)越多。政府的膨脹必然給社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成沉重的負(fù)擔(dān)，使正常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)受到嚴(yán)重的妨礙。這時(shí)，只有干政府官員的行業(yè)才是社會(huì)中永不虧損且一本萬(wàn)利的行業(yè)。于是，人們?yōu)榱酥\生存，想盡辦法擠入官員的隊(duì)伍，而政府的規(guī)模越龐大，社會(huì)的負(fù)擔(dān)越重。政府規(guī)模越大，就越要從社會(huì)中提取大量的錢財(cái)，用民間有限的膏脂來(lái)養(yǎng)活無(wú)限膨脹的政府。結(jié)果換來(lái)的是最高的權(quán)力不受約束，而普通的官員則游行于利祿之中。

　　在無(wú)限政府之下，法制照樣可能是高度完備的。如同捷克著名戲劇家哈維爾所觀察的：把一切都約束在大一統(tǒng)秩序之內(nèi)的必要，在這種情形中，生活中充滿了規(guī)定、公告、指示、準(zhǔn)則、命令和條例的網(wǎng)絡(luò)（稱之為官僚網(wǎng)絡(luò)不是沒有道理的），作為固有的、以復(fù)雜手段主宰人們生活的直接工具，這些準(zhǔn)則和規(guī)定在后極權(quán)社會(huì)里發(fā)揮作用。個(gè)人變成了這架龐大機(jī)器上的一個(gè)微不足道的齒輪和螺絲釘，他的意義僅限于他在這架機(jī)器里的作用�？傊�，個(gè)人的工作、住房、活動(dòng)、社會(huì)和文化的言行和一切的一切，都被牢牢地鉗制。事事受到預(yù)先決定，受到限制和控制．每一個(gè)越出規(guī)矩的行動(dòng)都被看作放縱、違章、違法之舉。沒有官僚機(jī)構(gòu)難得頒發(fā)的許可，餐館廚師到歌唱家，每個(gè)人生活的各個(gè)方面都被一張官僚規(guī)定文牘的羅網(wǎng)籠罩，這張羅網(wǎng)就是后極權(quán)制度不可避免的產(chǎn)物。這張羅網(wǎng)以自己的目標(biāo)束縛一切生活的目標(biāo)，而它的目標(biāo)就是它自身平穩(wěn)、自動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)的既得利益（見《無(wú)權(quán)者的權(quán)力》）。由此可見，法治與某些類型的完備法制是格格不入的。法治也決不應(yīng)是惡法之治，而應(yīng)是良法之治。

　　眾所周知，法治與專橫的權(quán)力相對(duì)立，因而也是無(wú)限政府的最有效的“克星”。法治實(shí)現(xiàn)之時(shí)，就是無(wú)限政府終結(jié)之日。

　　◆有限政府的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于法治的落實(shí)，法治的落實(shí)首先要求有一部合乎憲政精神的憲法。

　　在憲政之下，憲法正是根據(jù)體現(xiàn)這些基本人權(quán)的政治理想而制定的，它要求對(duì)政府的權(quán)力加以限制，對(duì)民選的立法機(jī)關(guān)也不例外。它要求政治權(quán)力的產(chǎn)生是基于公民的自愿的同意，要求一切公共事務(wù)依據(jù)正當(dāng)?shù)姆�律程序�?lái)處理。

　　法治之下的憲法具有契約的性質(zhì)。這樣的契約給政府提供合法性并授予其法律之內(nèi)的權(quán)力。政府則以這一契約為行動(dòng)指南代表全社會(huì)履行處理公共事務(wù)的職能。這一契約隱含著通過(guò)法治來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的限制和對(duì)憲法中所規(guī)定的基本人權(quán)的保護(hù)。法治下的立法方法應(yīng)立足于普遍的參與和廣泛的代表，民眾對(duì)立法和執(zhí)法的監(jiān)督，又是維護(hù)法治的根本重要途徑。法治的實(shí)現(xiàn)可以增加公民對(duì)政府的信賴，法治有助于提高民主政府的公開性和透明度，迫使政府在法律范圍之內(nèi)活動(dòng)，以法律的穩(wěn)定性來(lái)維持政府施政的穩(wěn)定性和連續(xù)性。法治還有助于提高公民與公民之間、公民與政府之間的相互協(xié)調(diào)，從而大大降低了政治家個(gè)人任意的、不負(fù)責(zé)任的行為和政府的專橫的可能。

　　法治要求一切法律都不得違背憲法，不得侵犯憲法所保障的權(quán)利與自由。憲法則不得違反保障人權(quán)和憲政原則。因此，一切法律都必須接受違憲審查（亦稱司法審查），審查工作可由最高法院、憲法法院、或憲法委員會(huì)承擔(dān)。沒有違憲審查，就沒有法治、憲政和有限政府。違憲審查的對(duì)象。不僅是可能與憲法相抵觸的法律，而且應(yīng)該包括可能違憲的政治行為和政策。沒有具體的機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)憲法的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)政府、政黨和領(lǐng)導(dǎo)人的違憲行為進(jìn)行審查，憲政與法治就是一句空話，憲法就是一紙空文，因此，政治體制改革應(yīng)把建立違憲審查機(jī)構(gòu)列為優(yōu)先目標(biāo)之一，例如，在人大內(nèi)部建立一個(gè)憲法委員會(huì)，或設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的憲法法院，也可考慮賦予最高法院以憲法審查的職權(quán)。

　　在法治之下，司法必須獨(dú)立。即司法部門獨(dú)立行使司法權(quán)，下受其他部門、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人的干預(yù)，這是法治的制度性前提。獨(dú)立的司法權(quán)，也同樣有可能變成不受節(jié)制的權(quán)力，因此也要受到法律和其他權(quán)力的制約。這就必然要求司法部門與立法部門和行政部門在權(quán)限上分立，并相互制衡。如果把權(quán)力都集中在一個(gè)權(quán)威手中，那就是個(gè)人獨(dú)裁，這樣的權(quán)力必然是專橫的權(quán)力。獨(dú)立的司法權(quán)還要求未被法律賦予司法權(quán)的政府機(jī)關(guān)和政黨機(jī)關(guān)不得握有或行使司法權(quán)，不應(yīng)在司法程序中占有一席之地，不得受理或?qū)彶橛|及法律的案件。因此，政治體制改革所肩負(fù)的使命之一，就是實(shí)現(xiàn)非司法機(jī)關(guān)與司法權(quán)的徹底分離。同時(shí)，承認(rèn)司法獨(dú)立，就必然要承認(rèn)立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之間的相互分立，互相制衡，即所謂分權(quán)制衡。否則，不受節(jié)制與監(jiān)督的司法權(quán)必定要滋生大量的司法腐敗。

　　法治意味著法上有法，法律至上。法治之法非意志之法。在符合法治的法律之下，個(gè)人不受表現(xiàn)為他人專斷意志的法律的支配。因此，在法治之下，不得有任何權(quán)力和個(gè)人超然于法律之外。法律至上不是意味著立法者的意志至上，而是意味著自由至上。未經(jīng)公布的秘密法律或替代公開法律的秘密政策都是與法治相違背的。凡是法律賦予公民的權(quán)利，不得以公開的或秘密的政策剝奪之。一旦秘密實(shí)施的文件與公開頒布的法律相抵觸，公民有正當(dāng)?shù)臋?quán)利抗拒秘密文件的不合法律的要求。

　　在法治之下，憲法和法律應(yīng)承認(rèn)并保障每個(gè)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)濟(jì)自由，以及由此派生出來(lái)的政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利，制止并懲罰來(lái)自政府機(jī)關(guān)和民間對(duì)公民的這些權(quán)利的侵害。私人財(cái)產(chǎn)權(quán)獲得保障，私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)步鞏固是阻擋政府無(wú)限擴(kuò)張的最有效障礙之一。在這方面，現(xiàn)行的憲法和法律已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中國(guó)的改革開放的現(xiàn)實(shí)，例如，現(xiàn)行憲法在對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)上立場(chǎng)暖昧，含糊其辭，這無(wú)疑為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和有限政府的確立構(gòu)成了障礙，因此，修改憲法，承認(rèn)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他基本權(quán)利和自由神圣不可侵犯已是當(dāng)務(wù)之急，因而，保護(hù)私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)和擴(kuò)大公民的自由權(quán)，也是邁向有限政府的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

　　◆有限政府的確立有賴于私人權(quán)利的擴(kuò)張和政府權(quán)力及范圍的合理收縮。

　　從某種意義上講，“憲政”就是“限政”，即政府的權(quán)力受到憲法和法律嚴(yán)格限制的有限政府。憲法和法律必須給政府的行動(dòng)范圍劃上明確的界限，對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行縱向的和橫向的分立，使其相互制衡。法治的作用在于通過(guò)公平、有效、獨(dú)立的司法，以確保個(gè)人的權(quán)利和自由，確保政府沒有逾越其特定的行動(dòng)范圍。

　　在法治之下，有限的政府必定是守法的政府。法治社會(huì)與非法治社會(huì)的一個(gè)重大區(qū)別在于：在非法治社會(huì)中，民眾心須守法，政府可以不守法；
在法治社會(huì)中，人民必須守法，政府更必須守法。公民要守法是一切有法制的社會(huì)的共同特征。在法治社會(huì)，政府與公民都必須守法。所以，是否要求并做到讓政府守法，才是衡量法治社會(huì)的一個(gè)重要試金石；
自古以來(lái)，要政府守法總比要民眾守法難度更大，因?yàn)檎�府手中握有�?quán)力。從這種意義上講，政府守法比民眾守法更為重要。

　　在有限政府之下對(duì)政府濫用權(quán)力的傾向不能聽之任之，應(yīng)該用法律和分權(quán)制衡的手段把政府的活動(dòng)和職能限制在維持正常的社會(huì)秩序上，督促政府去保障，而不是去侵害人們的生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)等基本權(quán)利和自由。只有這樣的有限政府才能有效地防止政府行使專橫的權(quán)力，防止官員濫用手中的權(quán)限。

　　改革開放２０年，對(duì)法治與政治體制改革一直有很高的呼聲。但法治與政治體制改革之間的關(guān)系卻很少被觸及。以前的政治體制改革的目標(biāo)要么過(guò)于“崇高”，如“完善社會(huì)主義民主政治體制，勞動(dòng)人民當(dāng)家作主”，要么過(guò)于瑣碎，如“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，精兵簡(jiǎn)政，提高效率”之類，常常忽視了憲政與法治對(duì)政治體制改革的方向的塑造作用。通過(guò)法律制度和政治制度來(lái)保障公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，自由權(quán)和生命權(quán)，這樣的正當(dāng)訴求，即使在８０年代政改熱潮期間也從未被提上正式的日程，遑論“有限政府”這樣的合理目標(biāo)。

　　若政治體制改革以建立法治為一重要目標(biāo)，憲法和法律就必須給政府的行動(dòng)范圍劃上明確的界限，對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行縱向的和橫向的分立，使其相互制衡。同時(shí)，實(shí)行法治，通過(guò)公平、有效、獨(dú)立的司法，以確保個(gè)人的權(quán)利和自由，確保政府沒有逾越其特定的行動(dòng)范圍。建立由作為納稅人的公民的代表按公平、自由、公開競(jìng)爭(zhēng)的方式產(chǎn)生的代表機(jī)構(gòu)進(jìn)行參政議政督政，以確保政府的行動(dòng)符合納稅人和所有公民的利益；
確保政府尊重并保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)濟(jì)自由等基本權(quán)利，確保政府的稅收和其它財(cái)政收入“取之于民，用之于民”，而非“取之于民，用之于官”；
杜絕對(duì)社會(huì)進(jìn)行無(wú)度提取，與民爭(zhēng)利，通過(guò)有效的監(jiān)督，使政府不逾越其行動(dòng)范圍。

　　若政治體制改革以法治為一鵠的，就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)自由，大力發(fā)展私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與黨政的徹底分離，同時(shí)建立穩(wěn)定、有效、公平的法律制度。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)已成為了不可逆轉(zhuǎn)的選擇。既然如此，通過(guò)憲政與法治的途徑，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的無(wú)限政府向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的有限政府的轉(zhuǎn)變也就應(yīng)成為勢(shì)在必行的當(dāng)務(wù)之急。

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