吳敬璉：中國(guó)腐敗的治理

　　改革開放以來(lái)，我國(guó)一直保持著經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)速度，在第一個(gè)20年超額完成國(guó)民生產(chǎn)總值翻兩番的任務(wù)以后，未來(lái)幾年國(guó)民經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持高速增長(zhǎng)看來(lái)也是可以做到的。但在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，一些社會(huì)矛盾也在積累。其中最使朝野關(guān)心和憂心的是，腐敗問題愈演愈烈。雖然黨和政府領(lǐng)導(dǎo)早在80年代就提出了反腐倡廉的口號(hào)，近年來(lái)更加強(qiáng)了宣傳教育和"嚴(yán)打"的力度，但是到現(xiàn)在還不能說已經(jīng)出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)。腐敗如此盛行不衰，肯定有深刻的社會(huì)經(jīng)濟(jì)根源。如果我們舍本逐末，只講教育和"嚴(yán)打"，而沒有解決源頭上的問題，腐敗蔓延的勢(shì)頭恐怕是很難得到遏制的。

　　目前的腐敗現(xiàn)象，表現(xiàn)形式五光十色，但從經(jīng)濟(jì)的源頭來(lái)看，主要是三個(gè)：一是利用行政干預(yù)市場(chǎng)活動(dòng)的權(quán)力，進(jìn)行權(quán)錢交易；
二是利用轉(zhuǎn)軌時(shí)期財(cái)產(chǎn)關(guān)系調(diào)整和變化的時(shí)機(jī)，將公共財(cái)產(chǎn)掠為已有；
三是利用市場(chǎng)體制的不完善、不規(guī)范牟取暴利。這三類腐敗活動(dòng)都與權(quán)力有關(guān)。由于在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期權(quán)力制衡機(jī)制沒有及時(shí)建立起來(lái)，某些人就可以利用這種特殊條件，運(yùn)用不受約束的權(quán)力來(lái)謀取私利，實(shí)現(xiàn)暴富。

　　一、當(dāng)前腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的根源

　　1.利用行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的干預(yù)謀取私利

　　在轉(zhuǎn)軌時(shí)期的經(jīng)濟(jì)生活中，存在著兩種主要的經(jīng)濟(jì)資源配置機(jī)制：一種是市場(chǎng)機(jī)制，一種是行政機(jī)制。我國(guó)所實(shí)行的"增量改革"或者叫"漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌"的特點(diǎn)在于，這兩種機(jī)制在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期中是扭結(jié)在一起的。于是某些人就利用兩軌之間的縫隙與漏洞，運(yùn)用行政機(jī)構(gòu)干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)力謀取自己的私利。對(duì)于這一類行為的性質(zhì)和后果，在最近20多年中曾經(jīng)有過好幾次熱烈的討論。

　　第一次討論是在20世紀(jì)70年代末80年代初。當(dāng)時(shí)干部群眾議論紛紛的熱點(diǎn)問題是所謂"全民經(jīng)商"。這里講"全民"，只是言其人數(shù)之多，并不是真的全體人民都在經(jīng)商，事實(shí)上只有少數(shù)與權(quán)力有關(guān)的個(gè)人和人群才得到了經(jīng)商的特權(quán)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，所有的工業(yè)和商業(yè)都是由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)的。在這種情況下，政府可以人為地把農(nóng)民生產(chǎn)的糧食、棉花、原材料價(jià)格壓低，在工業(yè)里又把上游產(chǎn)品的價(jià)格壓低，這樣就把農(nóng)業(yè)和上游工業(yè)的利潤(rùn)擠到了商業(yè)，商業(yè)的國(guó)有壟斷程度最高（這是在對(duì)資本主義改造時(shí)就已經(jīng)形成的格局），所以國(guó)家可以在這個(gè)環(huán)節(jié)上把利潤(rùn)全部拿到自己手里，派作各種用途，而不能由私人合法地占有。改革開放以后，開始允許機(jī)關(guān)、事業(yè)單位辦一點(diǎn)自己附屬的商業(yè)，來(lái)為職工發(fā)放獎(jiǎng)金、津貼和解決子女從農(nóng)村回城的就業(yè)問題。由于商業(yè)的利潤(rùn)很高，誰(shuí)能得到辦服務(wù)公司或者開商店的許可，誰(shuí)就可以賺不少錢，于是形成了"工農(nóng)兵學(xué)商，一起來(lái)經(jīng)商"的熱潮。這在南方地區(qū)尤為突出。當(dāng)時(shí)社會(huì)上有很多反映，說這是腐敗現(xiàn)象。過了一段時(shí)間，隨著商業(yè)向社會(huì)開放，再加上領(lǐng)導(dǎo)采取一些措施整頓規(guī)范機(jī)關(guān)辦的商業(yè)企業(yè)，社會(huì)議論也就逐漸平息下來(lái)，沒有引起太大的波動(dòng)。

　　第二次討論是在80年代中期，討論的熱點(diǎn)是一種新的現(xiàn)象：有人在低價(jià)的調(diào)撥物資市場(chǎng)和高價(jià)的自由市場(chǎng)之間進(jìn)行"倒買倒賣"，牟取暴利。這種"倒賣"活動(dòng)的基礎(chǔ)，是改革開放以后出現(xiàn)的"價(jià)格雙軌制"。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，所有的重要物資都由國(guó)家在國(guó)有企業(yè)之間統(tǒng)一調(diào)撥，按統(tǒng)一規(guī)定的計(jì)劃價(jià)格（調(diào)撥價(jià)）結(jié)算，企業(yè)賺與不賺、賺多賺少都是國(guó)家的，與個(gè)人沒有直接的關(guān)系。改革開放以后，企業(yè)有了一定的自主權(quán)，企業(yè)超計(jì)劃的產(chǎn)品可以不按計(jì)劃價(jià)格、而是按市場(chǎng)的協(xié)議價(jià)格自行出售。同一種產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格往往比計(jì)劃調(diào)撥價(jià)格高出很多。到了1985年，"價(jià)格雙軌制"被規(guī)定為一種正式的制度。在"價(jià)格雙軌制"下，調(diào)撥價(jià)和市場(chǎng)價(jià)差距懸殊，如果有人能夠拿到低價(jià)物資，然后把它賣到自由市場(chǎng)上去，他就能獲得暴利。比如說，那時(shí)候鋼材的計(jì)劃價(jià)格只有市場(chǎng)價(jià)格的二分之一，把調(diào)撥鋼材賣到市場(chǎng)上去，就賺了百分之百的利潤(rùn)。開始時(shí)，人們把從事這種"倒賣"的人叫做"倒?fàn)?，但是很快就發(fā)現(xiàn)，"倒?fàn)?發(fā)財(cái)?shù)拿孛茉谟跈?quán)力。沒有權(quán)力，拿不到調(diào)撥物資的指標(biāo)，就無(wú)法從事這種交易。所以后來(lái)人們就把從事這種倒買倒賣的人叫做"官倒"。社會(huì)上議論紛紛，經(jīng)常聽說某某人的子弟，因?yàn)橛羞@種權(quán)力背景，幾個(gè)月就變成了百萬(wàn)富翁。

　　對(duì)于"官倒"現(xiàn)象，當(dāng)時(shí)有兩種對(duì)立的意見：一種意見來(lái)自保留了較多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的人。他們認(rèn)為腐敗是一種舊社會(huì)才有的丑惡現(xiàn)象，它之所以又出現(xiàn)在我們的社會(huì)中，是因?yàn)槭袌?chǎng)取向的改革促使人們追求財(cái)富。對(duì)金錢的貪欲促成了腐敗的蔓延。他們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)糾正改革的方向性錯(cuò)誤，不應(yīng)該開放生產(chǎn)資料市場(chǎng)，不應(yīng)該強(qiáng)調(diào)貨幣的作用，而應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)計(jì)劃紀(jì)律。當(dāng)時(shí)《紅旗》雜志也發(fā)表過文章，說馬克思早就指出過，金錢促使人犯罪。持這種觀點(diǎn)的人們認(rèn)為，為了保持我們社會(huì)的純潔性，不應(yīng)該搞市場(chǎng)取向的改革。持另一種觀點(diǎn)的人們雖然承認(rèn)市場(chǎng)作用的增大、貨幣作用的提高會(huì)使人的貪欲提高和腐敗行為增加，但他們強(qiáng)調(diào)，如果不開放市場(chǎng)，不強(qiáng)調(diào)貨幣的作用，那么中國(guó)的經(jīng)濟(jì)就搞不好，整個(gè)國(guó)家富不起來(lái)。所以他們認(rèn)為，為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)該忍受腐敗。他們說，腐敗的擴(kuò)散是為發(fā)展經(jīng)濟(jì)所不能不付出的成本，不應(yīng)該為了保持道德上的純潔性而犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本利益。其中有的人甚至說，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是一部生了銹的機(jī)器，要讓它運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)需要潤(rùn)滑劑，腐敗就是這種能夠降低交易成本的潤(rùn)滑劑。所以不要大驚小怪，要為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益而容忍腐敗，甚至以腐敗作為摧毀計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度的武器來(lái)使用。

　　除了上面這兩種極端的觀點(diǎn)，還有一部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，上述兩種觀點(diǎn)雖然在價(jià)值觀上截然對(duì)立，但卻擁有一個(gè)共同的理論前提，這就是把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)看作腐敗滋生和蔓延的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而這種理論卻是不正確的。這部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家承認(rèn)市場(chǎng)的發(fā)展、貨幣作用的加強(qiáng)，會(huì)因?yàn)樨?cái)富的范圍不再受實(shí)物的限制而使某些人的致富欲望增強(qiáng)。但是，問題并不在于人們的貪欲有多大，而在于是否存在使這種貪欲得以實(shí)現(xiàn)的制度條件。為了說明我國(guó)存在這樣的條件，他們引進(jìn)了一個(gè)70年代發(fā)展起來(lái)的經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇叫做"尋求租金"（簡(jiǎn)稱"尋租"）來(lái)分析問題。

　　租金是經(jīng)濟(jì)學(xué)早就有的一個(gè)概念，它是指由供給彈性不足產(chǎn)生的穩(wěn)定的超額利潤(rùn)，如地租、房租等等。在一般行業(yè)中，供給彈性充足，沒有進(jìn)入障礙，哪里有超額利潤(rùn)，大家都去干，供給一增加，價(jià)格就跌了下來(lái)，超額利潤(rùn)也就隨之消失了。但是，如果像農(nóng)業(yè)那樣，因?yàn)橥恋厥怯邢薜�，現(xiàn)有土地已經(jīng)掌握在土地所有者和經(jīng)營(yíng)者手中，不可能隨便進(jìn)入，這個(gè)超額利潤(rùn)就保持在那里。所以馬克思說，"絕對(duì)地租"是由所有權(quán)壟斷產(chǎn)生的，"級(jí)差地租"是由經(jīng)營(yíng)權(quán)壟斷產(chǎn)生的。20世紀(jì)70年代，西方一些研究第三世界國(guó)家的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家和研究發(fā)達(dá)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家發(fā)現(xiàn)，不只是產(chǎn)權(quán)壟斷可以形成進(jìn)入障礙，行政壟斷一樣可以形成進(jìn)入障礙。例如，發(fā)展中國(guó)家常常有某些可以獲得高額利潤(rùn)的特殊出口產(chǎn)品，為了保護(hù)民族利益，發(fā)展中國(guó)家通常對(duì)出口實(shí)行主動(dòng)配額制度，使超額利潤(rùn)能夠保持。但是，行政配額制度通常會(huì)引起腐敗。因?yàn)檎l(shuí)能夠得到許可證，誰(shuí)就可以獲得租金；
人們就會(huì)去賄賂具有發(fā)放許可證自由裁量權(quán)的官員，以便取得租金。這種活動(dòng)叫做"尋租活動(dòng)"。這套理論完全可以用來(lái)說明20世紀(jì)80年代中期和后期"官倒"現(xiàn)象的本質(zhì)。他們指出，腐敗的蔓延，并不是源于市場(chǎng)取向改革，而是源于行政權(quán)力對(duì)于市場(chǎng)交易活動(dòng)的干預(yù)，即所謂"權(quán)力攪買賣"。

　　"官倒"們的貪欲之所以能夠?qū)崿F(xiàn)，是因?yàn)榇嬖谥�這樣一種制度條件，即物資的流通和價(jià)格的"雙軌制"：一條是計(jì)劃軌，在這條軌道上運(yùn)行的調(diào)撥物資的價(jià)格是低廉的；
另外一條是市場(chǎng)軌，在這條軌道上買賣的物資價(jià)格是隨行就市的。由于轉(zhuǎn)軌時(shí)期的經(jīng)濟(jì)通常仍是短缺經(jīng)濟(jì)，雙軌之間有一個(gè)很大的價(jià)格落差，于是有權(quán)進(jìn)入計(jì)劃軌的人們將物資"倒"到市場(chǎng)軌上去就可以取得暴利。所以，一般老百姓雖然沒有學(xué)過經(jīng)濟(jì)理論，但他們從千百次的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中認(rèn)識(shí)了"官倒"這種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的本質(zhì)。他們發(fā)現(xiàn)"官倒"并不需要把調(diào)撥物資買到手、再到市場(chǎng)上去賣。"官倒"們倒買倒賣的只是調(diào)撥指令、各種批文，也就是權(quán)力的證明文件。除了物資之外，當(dāng)時(shí)外匯買賣也實(shí)行官價(jià)和市場(chǎng)價(jià)的"雙重匯率制"，銀行貸款則分為官定利率和市場(chǎng)利率，"倒買倒賣進(jìn)口許可證"和"倒貸款、吃利差"，也是"官倒"的生財(cái)之道。

　　到了90年代初期，商品價(jià)格差不多都放開了，從倒賣物資批文尋租已經(jīng)沒有油水，但尋租活動(dòng)依然很厲害。這時(shí)出現(xiàn)了兩種重要的新尋租對(duì)象：一個(gè)是貸款，一個(gè)是土地。"官倒"活動(dòng)重點(diǎn)從80年代的商品尋租轉(zhuǎn)向生產(chǎn)要素尋租。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，貸款利率總是定得很低，這種習(xí)慣一直保持下來(lái)。90年代初期出現(xiàn)嚴(yán)重的通貨膨脹以后，國(guó)家銀行貸款的實(shí)際利率就變成了負(fù)數(shù)。這時(shí)向國(guó)家銀行借錢實(shí)際上不但不用付利息，還拿到了倒貼。比如1994年的通貨膨脹率是24%，你借了銀行10000元，年利率為11%.由于紙幣貶值，借錢時(shí)的10000元到還錢時(shí)應(yīng)該值12400元，一年之后連本帶利只還了11100元，所以實(shí)際上不但沒有付利息，反而賺了1300元。當(dāng)時(shí)銀行的貸款總額是4萬(wàn)億元，由這里每年產(chǎn)生幾千億元的巨額租金。另外一個(gè)尋租對(duì)象是土地。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)有土地是計(jì)劃劃撥給國(guó)有企業(yè)使用的，不用算價(jià)錢。改革以后開始實(shí)行國(guó)家向使用者"批租"。批租通常有兩種辦法，一種是拍賣批租，另外一種是協(xié)議批租。90年代初期國(guó)家大規(guī)模批租土地，絕大多數(shù)地方都采用了協(xié)議批租的辦法，批多少地，按什么價(jià)格批租都由行政領(lǐng)導(dǎo)說了算。有的地方原來(lái)已經(jīng)建立了拍賣批租制度，這時(shí)也改為協(xié)議批租。在協(xié)議批租的情況下，關(guān)系好的、"有路子"的人能用低價(jià)批到好地，一倒手就能賺很多錢。如果能炒作起房地產(chǎn)泡沫，甚至第二手、第三手、第四手的人都能大發(fā)橫財(cái)，直到最后一個(gè)倒霉的買主被套在里面。那時(shí)廣西的北海市是一個(gè)批租土地、炒買炒賣房地產(chǎn)的熱點(diǎn)城市，先后投入的全國(guó)各地的資金有幾百億元，造就了大批億萬(wàn)富翁，也敗壞了大量干部，泡沫破滅以后公共財(cái)富損失不計(jì)其數(shù)。

　　租金價(jià)值的科學(xué)估算，是尋租問題研究的一項(xiàng)重要內(nèi)容。美國(guó)斯坦福大學(xué)教授、現(xiàn)任國(guó)際貨幣基金組織首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家安·克魯格1974年發(fā)表過一篇題為《尋租社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》[1]的著名文章。在這篇文章里，她計(jì)算了當(dāng)時(shí)世界上兩個(gè)公認(rèn)的腐敗國(guó)家--印度和土耳其的租金總額。它們占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例一個(gè)是7.3%，一個(gè)是15%.從那以后，人們把這個(gè)比例看成一個(gè)國(guó)家腐敗程度的指標(biāo)。為什么租金總額占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例是反映一個(gè)國(guó)家腐敗程度的指標(biāo)呢？原因是尋租者愿意付出的賄賂金額即尋租成本的上限是租金總額，所以如果其他條件不變，一個(gè)國(guó)家用于賄賂的金額的上限愈高，這個(gè)國(guó)家的腐敗程度也愈嚴(yán)重。

　　仿效克魯格的做法，中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡和立和萬(wàn)安培分別計(jì)算了中國(guó)不同年份的租金總額，他們的計(jì)算結(jié)果令人震驚，數(shù)值比土耳其、印度高得多。據(jù)他們計(jì)算，我國(guó)租金總額占國(guó)民生產(chǎn)總值比例1987年約為20%，1988年約為30%[2]，1992年約為32.3%[3].這意味著全國(guó)人民一年生產(chǎn)出來(lái)的物質(zhì)財(cái)富中有三分之一都變成了尋租者和貪官的收入。這也能夠解釋為什么20世紀(jì)90年代初期以來(lái)，我國(guó)每年非法流出的資金總是上百億美元，許多人官并不太大，卻能在國(guó)外購(gòu)豪宅，給家小辦"投資移民"。

　　總之，在市場(chǎng)化改革還沒有到位的情況下，通過行政權(quán)力分配資源的體系和市場(chǎng)分配資源的體系攪在一起。在這么一種體制下，腐敗開始流行起來(lái)。這種情況又使一些人進(jìn)行"設(shè)租"、"造租"的活動(dòng)，即以種種名義加強(qiáng)行政權(quán)力對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，增加行政審批的項(xiàng)目，以便增加"尋租"的機(jī)會(huì)。這就使腐敗活動(dòng)愈發(fā)嚴(yán)重起來(lái)。

　　2.利用財(cái)產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整來(lái)謀求私利

　　轉(zhuǎn)軌時(shí)期是一個(gè)所有制結(jié)構(gòu)大變動(dòng)、利益關(guān)系大調(diào)整的時(shí)期。由于原來(lái)公共財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定就并不明晰，而產(chǎn)權(quán)的重新界定是在政府領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，如果對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)用監(jiān)督不力，有些掌權(quán)的官員就能夠利用手中的權(quán)力蠶食或鯨吞公共財(cái)產(chǎn)。這構(gòu)成了腐敗產(chǎn)生的第二個(gè)重要根源。

　　財(cái)產(chǎn)制度是社會(huì)的一種基本制度。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，全社會(huì)的財(cái)產(chǎn)都屬于國(guó)家所有。在這種公共占有的情況下?無(wú)須也無(wú)法對(duì)產(chǎn)權(quán)屬于何人作出界定。改革開始以后，繼續(xù)保持產(chǎn)權(quán)界定不明晰的狀況?就有很大的問題。這是因?yàn)�，市�?chǎng)關(guān)系意味著不同主體之間的產(chǎn)權(quán)交換關(guān)系。要建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就必須改革原有的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，對(duì)產(chǎn)權(quán)作出明確的界定。這種產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整的工作多半是由各級(jí)官員掌握的。在權(quán)力的運(yùn)用沒有受到嚴(yán)格的監(jiān)督和約束的情況下，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　某些擁有權(quán)力的人就有可能利用這種不受約束的權(quán)力侵奪公共財(cái)產(chǎn)。以下是幾種常見的情形：

　�。�1）在國(guó)有企業(yè)改革中，"老板"不出面，讓受雇的經(jīng)理人員處理企業(yè)財(cái)產(chǎn)。

　　在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，國(guó)企改革的主要內(nèi)容是對(duì)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人，即廠長(zhǎng)、經(jīng)理放權(quán)讓利。這件事由誰(shuí)來(lái)辦呢？由放權(quán)讓利的對(duì)象去主持。于是從這里產(chǎn)生了一個(gè)管理學(xué)中叫做"自我交易"的問題，也就是說，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人作為所有者的全權(quán)代表向自己放權(quán)讓利，這樣，有些不能出以公正的人便很容易用損害所有者利益的辦法來(lái)取得自己的利益。

　　一種常見的做法是通過多種形式把國(guó)家"大金庫(kù)"的利益輸送到自己的"小金庫(kù)"中去。在改革開放以前，企業(yè)的財(cái)產(chǎn)都屬于國(guó)家。改革開放以后，允許超計(jì)劃的部分自營(yíng)，銷售計(jì)劃外產(chǎn)品取得的收入可以提成建立企業(yè)的"三項(xiàng)基金"（個(gè)人獎(jiǎng)勵(lì)基金、集體福利基金和生產(chǎn)發(fā)展基金）；
另外，企業(yè)被允許投資建立自己的"勞動(dòng)服務(wù)公司"、"第三產(chǎn)業(yè)"等等。這樣，每個(gè)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)都分為兩個(gè)部分：屬于國(guó)家的國(guó)有資產(chǎn)和屬于企業(yè)的"自有資產(chǎn)"。兩部分資產(chǎn)都是由企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人掌握的。于是，就出現(xiàn)了各種各樣把"大金庫(kù)"的利益輸送到"小金庫(kù)"去的做法。還有些國(guó)有大型企業(yè)特別是外貿(mào)企業(yè)，跑到高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的國(guó)際期貨市場(chǎng)上做交易，賠了的時(shí)候算公家的，賺了算小金庫(kù)、甚至個(gè)人的。

　　還有一種手法是通過下屬機(jī)構(gòu)侵占公共財(cái)產(chǎn)。粉碎"四人幫"以后，國(guó)有企業(yè)和黨政機(jī)關(guān)被允許辦"勞動(dòng)服務(wù)公司"或者"三產(chǎn)"（第三產(chǎn)業(yè)），其目的本來(lái)是為了解決職工子弟下鄉(xiāng)回城工作安置等問題。后來(lái)有人從中摸出了一些門道，找?guī)讉�(gè)親信辦一個(gè)下屬機(jī)構(gòu)，再把利益往那里輸送。因?yàn)橹黧w單位的領(lǐng)導(dǎo)人是所有者（國(guó)家）的全權(quán)代表，他們?nèi)绻��?利益輸送"，不論是輸送給"小金庫(kù)"，還是裝進(jìn)自己的腰包，都不會(huì)有大的障礙。于是企業(yè)投資舉辦下屬企業(yè)成為一種風(fēng)尚。下屬企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人也照此辦理，這叫做"父要生子，子要生孫，子子孫孫無(wú)窮無(wú)盡"。一個(gè)部級(jí)企業(yè)往往查到下面四、五級(jí)就可能有上千個(gè)法人機(jī)構(gòu)，有在國(guó)內(nèi)的，還有在國(guó)外的。至于再下面究竟有多少子孫，大家長(zhǎng)可能根本搞不清楚。在這種情況下，搞"利益輸送"就變得十分容易。一遇到行政建制的變動(dòng)，例如外貿(mào)企業(yè)從外經(jīng)貿(mào)部劃轉(zhuǎn)到經(jīng)貿(mào)委，農(nóng)口企業(yè)劃轉(zhuǎn)到企業(yè)工委，軍隊(duì)企業(yè)要從部隊(duì)劃轉(zhuǎn)到"脫鉤辦"，劃出方和接收方往往并不知道存在這些下屬單位，四五級(jí)以下的企業(yè)就"自動(dòng)脫落"了。

　　在進(jìn)行"股份化"時(shí)一方面高溢價(jià)發(fā)行流通股向投資者"圈錢"，另一方面在內(nèi)部私分或低價(jià)發(fā)售"原始股"，也是侵占公共財(cái)產(chǎn)的一種相當(dāng)流行的做法。因此，"一只股票打倒兩個(gè)部長(zhǎng)"之類的故事也許只不過是冰山的一角而已。

　�。�2）"放權(quán)讓利"的企業(yè)改革思路，造成了很大的漏洞。

　　國(guó)有企業(yè)問題的根源在于這種企業(yè)制度缺乏效率，但在很長(zhǎng)的時(shí)期中，我們沒有對(duì)癥下藥。不是用明晰產(chǎn)權(quán)、制度創(chuàng)新來(lái)解決問題，而是一味向"企業(yè)"（主要是它們的領(lǐng)導(dǎo)人）"放權(quán)讓利"，希望用這種方法調(diào)動(dòng)他們的積極性，以便改善企業(yè)的經(jīng)營(yíng)。國(guó)家在向企業(yè)"放權(quán)讓利"中采取的"企業(yè)承包"、"授權(quán)經(jīng)營(yíng)"和"授權(quán)投資"等辦法存在很大的弊端。國(guó)有企業(yè)的所有者（國(guó)家）把自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)利授與經(jīng)營(yíng)者去行使，是從工商企業(yè)實(shí)行承包制開始的�，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，所有者掌握企業(yè)的剩余控制權(quán)（最終控制權(quán)）和剩余收入索取權(quán)（利潤(rùn)索取權(quán)）是明晰產(chǎn)權(quán)的最基本的要求。企業(yè)承包制實(shí)行"包死基數(shù)，保證上交，超收自留，欠收自補(bǔ)"，其實(shí)質(zhì)是所有者（發(fā)包人）放棄了承包期內(nèi)的全部控制權(quán)和承包基數(shù)以上的利潤(rùn)索取權(quán)，使受雇傭的代理人（承包人）變成了企業(yè)產(chǎn)權(quán)的真正主人。這樣一種產(chǎn)權(quán)制度安排，使一些承包人有可能利用自己的控制權(quán)采取多種手段侵奪公共財(cái)產(chǎn)。這種混亂的產(chǎn)權(quán)制度安排造成了經(jīng)理人腐敗的巨大溫床。在這種產(chǎn)權(quán)制度安排下，像"三等人搞承包，吃喝嫖賭全報(bào)銷"一類事情變得司空見慣，至于首鋼這樣"承包為本"的樣板企業(yè)屢屢出現(xiàn)貪污腐敗大案也就不足為奇了。

　　企業(yè)承包制后來(lái)發(fā)展成為一種名叫"授權(quán)經(jīng)營(yíng)"的正式制度，而且把這種產(chǎn)權(quán)制度安排寫入了法律文件，即1988年的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》�！镀髽I(yè)法》把所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離解釋為國(guó)家的所有權(quán)與由企業(yè)廠長(zhǎng)經(jīng)理代表行使的企業(yè)的占有、使用和處分權(quán)的分離。這就為作為雇員的廠長(zhǎng)經(jīng)理按照自己的利益與意志處理企業(yè)財(cái)產(chǎn)提供了某些法律依據(jù)。

　　這里一個(gè)著名的事例，是湖北長(zhǎng)江動(dòng)力集團(tuán)總公司的于志安事件。該公司的"授權(quán)投資者"和"法人代表"于志安，曾經(jīng)參加過遼沈戰(zhàn)役，擁有"五一"勞動(dòng)獎(jiǎng)?wù)碌榷喾N多樣的模范稱號(hào)。他不但集長(zhǎng)江動(dòng)力集團(tuán)的黨委書記、董事長(zhǎng)、總經(jīng)理于一身，而且擁有占有、使用和處置公司財(cái)產(chǎn)的權(quán)力。這家公司在海外有18家企業(yè)。1995年5月，于志安不告而別，跑到菲律賓，把當(dāng)?shù)匾患易庸�司賣了，將收入變成自己的財(cái)產(chǎn)。當(dāng)有人追問武漢國(guó)資局是否負(fù)有疏于管理的責(zé)任時(shí)，國(guó)資局的人拿出了國(guó)家關(guān)于授權(quán)經(jīng)營(yíng)的文件，指出對(duì)于志安作的授權(quán)完全是按照有關(guān)法規(guī)進(jìn)行的。因而在這套體制下，于志安一類事例并不是個(gè)別的。

　�。�3）改制企業(yè)的企業(yè)制度不完善，內(nèi)部管理體制存在巨大的漏洞。

　　對(duì)于大多數(shù)國(guó)有企業(yè)來(lái)說，目前企業(yè)股份化重組的階段基本過去了，但許多改制企業(yè)沒有完全實(shí)現(xiàn)"產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)"的要求，并不完全符合《中華人民共和國(guó)公司法》的規(guī)定，制度上存在不少漏洞。

　　首先，改制企業(yè)一般采取公司制的形式，其中國(guó)家股和國(guó)有法人股的所有者有明確界定，所以看起來(lái)好像是產(chǎn)權(quán)明晰的，但是由于由原來(lái)的國(guó)有企業(yè)（有的叫控股公司，有的叫集團(tuán)公司，有的叫資產(chǎn)管理公司）作為國(guó)家授權(quán)的投資機(jī)構(gòu)行使控股股東--國(guó)有股股權(quán)，而授權(quán)投資機(jī)構(gòu)本身作為一個(gè)企業(yè)，它的經(jīng)營(yíng)者同時(shí)是所有者的全權(quán)代表，因此真正的所有者并不在位，所有者與經(jīng)營(yíng)者之間的制衡關(guān)系也無(wú)從建立，因而可以說繼續(xù)存在著內(nèi)部人控制的情況。在"授權(quán)投資機(jī)構(gòu)"既是所有者的全權(quán)代表、又是受雇的內(nèi)部人的狀況下，某些"授權(quán)投資機(jī)構(gòu)"的領(lǐng)導(dǎo)人就有可能利用手中的權(quán)力為自己或?yàn)樽约旱男�團(tuán)體謀利益。其中一種常見的做法，就是作為"授權(quán)投資機(jī)構(gòu)"的母公司用拖欠貨款、占有資金等辦法"掏空"上市公司，像大慶聯(lián)誼、猴王股份、濟(jì)南輕騎等上市公司都是被母公司挖空的。出現(xiàn)這些問題，最終還是歸因于財(cái)產(chǎn)關(guān)系變動(dòng)過程中，國(guó)家作為所有者沒有負(fù)起自己的責(zé)任，沒有對(duì)受托行使權(quán)力的人進(jìn)行有效的監(jiān)督。在這種情況下，難免發(fā)生公共財(cái)產(chǎn)的大量流失。

　　在所有者缺位的情況下，企業(yè)內(nèi)部的財(cái)務(wù)控制必然變得松弛。1995年巴林銀行破產(chǎn)事件發(fā)生以后，國(guó)際金融界的研究發(fā)現(xiàn)，操盤手利森（NickLeeson）之所以能夠得逞，不是外部監(jiān)管的問題。新加坡證監(jiān)會(huì)早就提出了巴林銀行交易行為的問題，但是沒有得到糾正。問題出在巴林銀行的內(nèi)部財(cái)務(wù)控制存在巨大的漏洞。我們知道，金融業(yè)面對(duì)的是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)很高的市場(chǎng)，而它又具有一個(gè)特點(diǎn)，越是第一線的操作人員，他的風(fēng)險(xiǎn)和收益就越是不對(duì)稱：如果他賺了一筆錢，肯定能拿到獎(jiǎng)金，而如果賠了，卻不會(huì)自掏腰包。所以對(duì)操作者來(lái)說，總是傾向于從事高風(fēng)險(xiǎn)的交易。為了防止操作人員的這種傾向損害公司的利益，就需要加強(qiáng)公司的內(nèi)部財(cái)務(wù)控制。而內(nèi)部財(cái)務(wù)控制的最終環(huán)節(jié)，是所有者對(duì)自己財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)烈保護(hù)意識(shí)。如果所有者不在位，即使下面各個(gè)環(huán)節(jié)都一環(huán)扣住一環(huán)，也難保不出事。因?yàn)橹灰�最后一個(gè)環(huán)節(jié)是放開的，整個(gè)委托代理鏈條就是松的。我們的問題就出在最后一個(gè)環(huán)節(jié)沒有弄清楚誰(shuí)是資產(chǎn)所有者。于是在國(guó)有的證券公司、期貨公司中就很容易出現(xiàn)"做老鼠倉(cāng)"，賺了是自己的，賠了算公家的一類情況。目前國(guó)有銀行的不良資產(chǎn)數(shù)量巨大，已經(jīng)剝離了14000億元，現(xiàn)在賬面上還有18000億元。這種巨額虧空有相當(dāng)一部分是與國(guó)有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的腐敗有關(guān)的。

　　3.利用市場(chǎng)的不規(guī)范牟取暴利

　　理論經(jīng)濟(jì)學(xué)在考察市場(chǎng)交易活動(dòng)的時(shí)候，首先假定面對(duì)的是一個(gè)完善的市場(chǎng)。在這樣的市場(chǎng)上，掌握著充分信息的人們進(jìn)行平等的交易。而在實(shí)際的經(jīng)濟(jì)生活中，即使所有者之間平等交易的市場(chǎng)已經(jīng)初步建立起來(lái)，它也從來(lái)是不完善的。市場(chǎng)不完善最重要的原因，是交易雙方掌握的信息不對(duì)稱。在信息不對(duì)稱的情況下，信息強(qiáng)勢(shì)方面能夠利用自己的信息優(yōu)勢(shì)通過損害信息劣勢(shì)方面而獲益。針對(duì)這種情況，為了使市場(chǎng)機(jī)制正常地發(fā)揮作用，就需要通過對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管，規(guī)范交易行為。例如在商品市場(chǎng)上，消費(fèi)者通常是信息的弱勢(shì)方面。一個(gè)現(xiàn)代的消費(fèi)者需要的消費(fèi)品品種何止千百種，他絕無(wú)可能全面掌握各種產(chǎn)品的生產(chǎn)成本、內(nèi)在質(zhì)量等信息。而商品的生產(chǎn)者和銷售者對(duì)商品的底細(xì)卻比較清楚。這樣，某些商家就有可能利用這種信息優(yōu)勢(shì)，用漫天要價(jià)、以次充好等方法欺騙消費(fèi)者。因此，在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中通常有整套的辦法來(lái)防止信息不對(duì)稱帶來(lái)的問題，比如說工商行政部門的注冊(cè)登記，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織對(duì)信息弱勢(shì)方面提供的信息支持，等等。

　　我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還在建立的過程之中。我們所要面對(duì)的，不僅是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)固有矛盾所產(chǎn)生的問題，更重要的，是由市場(chǎng)關(guān)系尚未建立所造成的問題，所以情況比起成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)說，就更加具有復(fù)雜性。在我國(guó)市場(chǎng)上，既存在欺行霸市、強(qiáng)買強(qiáng)賣、特權(quán)壟斷這類前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的丑惡行為，也存在腐敗的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的欺詐舞弊、蒙騙消費(fèi)者的惡劣行為。

　　金融、證券市場(chǎng)是一個(gè)信息高度不對(duì)稱的市場(chǎng)，規(guī)范和監(jiān)管顯得尤為重要。金融市場(chǎng)監(jiān)管的主要內(nèi)容包括：一、強(qiáng)制性的信息披露。上市公司要全面及時(shí)準(zhǔn)確地披露信息，降低信息不對(duì)稱性。證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要職能就是糾正和懲罰虛假披露行為�！吨腥A人民共和國(guó)證券法》就規(guī)定了上市公司的信息披露義務(wù)。二、嚴(yán)格禁止內(nèi)幕交易。內(nèi)幕交易是指內(nèi)部人利用自己掌握的內(nèi)部信息損害不掌握這種信息的外部投資者的利益和有利于自己的交易。內(nèi)幕交易在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中被看作一種刑事犯罪。所有的內(nèi)部人，包括公司董事、高層經(jīng)理都會(huì)被禁止在一定的時(shí)期內(nèi)（例如在財(cái)務(wù)報(bào)告尚未向公眾公布時(shí)）買賣本公司的股票；
即使在允許交易的時(shí)候，他們的這種買賣也要登記在案。三、懲治操縱市場(chǎng)價(jià)格的活動(dòng)。由于市場(chǎng)價(jià)格的高低是由信息左右的，證券市場(chǎng)上的犯罪分子往往用制造虛假信息、做莊炒作等方法操縱股價(jià)，從中取得暴利。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，通常把操縱市場(chǎng)看作一種嚴(yán)重的刑事犯罪。《中華人民共和國(guó)刑法》也把內(nèi)幕交易和操縱股價(jià)定為刑事犯罪。證券監(jiān)督機(jī)關(guān)和其他執(zhí)法機(jī)關(guān)要聯(lián)手對(duì)有關(guān)案件進(jìn)行偵查、取證，并對(duì)犯罪嫌疑人提起公訴。

　　目前我國(guó)證券市場(chǎng)上虛假陳述、內(nèi)幕交易、莊家操縱都非常嚴(yán)重。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的證券市場(chǎng)上也不斷出現(xiàn)丑聞，但我國(guó)證券市場(chǎng)出現(xiàn)的問題，無(wú)論就它們的嚴(yán)重程度，還是從發(fā)生的頻率看，都比發(fā)達(dá)國(guó)家嚴(yán)重得多。更加值得警惕的是，對(duì)于違法違規(guī)活動(dòng)的處理很不得力，做莊操縱等我國(guó)刑法明文規(guī)定的犯罪活動(dòng)可以明目張膽、肆無(wú)忌憚地進(jìn)行，而一些不法分子利用混亂的市場(chǎng)環(huán)境輕易地聚斂巨額財(cái)富，卻很少受到法律的懲處。

　　中國(guó)股市不正常狀態(tài)的產(chǎn)生，與證券市場(chǎng)定位不正確有密切關(guān)系。為什么市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要發(fā)展證券市場(chǎng)？現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，證券市場(chǎng)的基本功能是通過股市交易，使資本資源流出低效企業(yè)，流入高效企業(yè)，實(shí)現(xiàn)資本資源的優(yōu)化配置。但在我國(guó)股市建立后的一段時(shí)間里，管理當(dāng)局卻定下了"證券市場(chǎng)要向國(guó)有企業(yè)傾斜"，"證券市場(chǎng)要為國(guó)企融資服務(wù)"的方針。為了讓上市企業(yè)能夠從證券市場(chǎng)融到更多的資金，管理當(dāng)局除了不時(shí)發(fā)表鼓勵(lì)性言論，實(shí)行"政策托市"，還從供給和需求兩個(gè)方面采取措施來(lái)抬高股價(jià)。從供給方面說，采取的主要措施一是設(shè)立上市額度，"限制擴(kuò)容"；
二是劃分"流通股"和"非流通股"，只讓三分之一的股票上市流通。這些做法使流通股的股票市價(jià)虛升暴漲，平均市盈率（市價(jià)對(duì)盈利的比）高達(dá)60-70倍，即投資者要用60-70年才能靠企業(yè)盈利收回投資。在這種情況下，一方面，誰(shuí)能通過審批獲得上市的權(quán)利，就可以輕易地靠圈錢暴富，這使股市變成了一個(gè)巨大的"尋租場(chǎng)"；
另一方面，過高的市盈率和過低的利潤(rùn)成長(zhǎng)性，使大多數(shù)股票失去了投資價(jià)值，人們不能指望從投資取得回報(bào)，只能希圖從投機(jī)炒賣中賺取差價(jià)。

　　證券市場(chǎng)的蛻化嚴(yán)重妨礙了它的正常功能的發(fā)揮。但是，有一些人卻懂得這樣的市場(chǎng)的可利用之處。于是某些具有權(quán)力背景或有內(nèi)幕消息的人們就與上市公司、金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部人員勾結(jié)起來(lái)，"做莊"操縱，獲取暴利。股市的單純投機(jī)炒作對(duì)上市公司的實(shí)業(yè)經(jīng)營(yíng)者并無(wú)好處，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　因?yàn)?股不在好，有莊則靈"。對(duì)于中小投資者也沒有好處，因?yàn)樗麄儧]有別的辦法，只好設(shè)法"跟莊走天下"。操縱股價(jià)本來(lái)是我國(guó)法律明文規(guī)定的犯罪行為，但在書店中、報(bào)攤上有關(guān)如何識(shí)別"莊家"，以便跟隨他們賺錢的書籍、軟件琳瑯滿目。傳授種種"炒作經(jīng)驗(yàn)"的論說連篇累牘，作為"黨的喉舌"的官方媒體也不例外。這使股市成為一個(gè)"沒有規(guī)矩的賭場(chǎng)"。在目前下崗職工的社會(huì)保障體系還沒有建立起來(lái)的情況下，用虛升的股價(jià)吸引下崗職工拿他們微薄的收入投入股市，是尤其危險(xiǎn)的。弄得不好，就會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成威脅。

　　在我看來(lái)，這種政府托市、讓國(guó)企圈錢的做法是完全錯(cuò)誤的。這樣做，不但使大量中小投資者被"套牢"，而且也使政府陷于"騎虎難下"的兩難困境�，F(xiàn)在成千上萬(wàn)的中小投資者己經(jīng)套在了這個(gè)不正常的市場(chǎng)的戰(zhàn)車之上，如果不采取進(jìn)一步的托市措施，虛高的股價(jià)不能維持，這會(huì)招致無(wú)端受損的現(xiàn)有持股人的不滿，使政府的威信大受損傷；
而要托住股價(jià)，必須大量注入資源，這樣做又會(huì)危及我國(guó)金融體系的安全。

　　當(dāng)人們發(fā)現(xiàn)不受約束的權(quán)力能夠使人暴富的時(shí)候，有些人就會(huì)不擇手段地謀取這種權(quán)力。其中的一種辦法就是"跑官"、"買官"，于是大致從90年代中期開始，有些地方就悄悄興起了"買官"、"賣官"的風(fēng)氣。對(duì)這種惡劣的風(fēng)氣必須采取切實(shí)有效的措施加以制止，否則將嚴(yán)重侵蝕黨的機(jī)體，損害它執(zhí)政的合法性。

　　二、有效制止腐敗蔓延的幾種方法

　　1.盡量減少行政干預(yù)和行政審批，鏟除尋租活動(dòng)的基礎(chǔ)

　　前面我們根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析指出，"權(quán)力攪買賣"，即尋租環(huán)境的存在是腐敗產(chǎn)生的重要根源。由此可以得出結(jié)論，為了從源頭上反腐敗，必須在消除尋租活動(dòng)賴以存在的環(huán)境，即減少行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)上下功夫。2000年尉健行在廣東考察時(shí)指出，為了從源頭上反腐敗，要盡量減少行政審批。這個(gè)提法抓到了問題的關(guān)鍵。后來(lái)，中紀(jì)委第三次全會(huì)的公報(bào)也指出，必須從源頭上反腐敗，必須盡量減少行政審批。中紀(jì)委的這一決定是與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)尋租活動(dòng)的理論分析完全一致的。

　　對(duì)于行政審批與腐敗的關(guān)系，常常有一種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，以為加強(qiáng)審批是抑制腐敗的有力手段。其實(shí)正像尋租理論告訴我們的，事情恰恰相反，增加一道審批就增加了一項(xiàng)新的尋租可能性。以股市的情況為例，有些人想用加強(qiáng)審批的辦法來(lái)抑制上市過程中的舞弊、詐騙活動(dòng)，一個(gè)公司要上市，要經(jīng)過省級(jí)黨政機(jī)關(guān)的推薦和證券市場(chǎng)監(jiān)管當(dāng)局的多道審批，由此把申請(qǐng)上市的過程變成了一個(gè)復(fù)雜的、多環(huán)節(jié)的尋租過程，企業(yè)上市時(shí)所需付出的尋租成本也規(guī)模巨大。中國(guó)的證券市場(chǎng)曾經(jīng)有一種很不正常的現(xiàn)象，就是一個(gè)已經(jīng)資不抵債的空殼上市公司的名號(hào)（所謂"殼資源"）要賣幾千萬(wàn)元。原因很簡(jiǎn)單，走法定的審批程序所需付出的機(jī)會(huì)成本，即打點(diǎn)各方的費(fèi)用也高達(dá)數(shù)千萬(wàn)元。

　　在中紀(jì)委三次全會(huì)公報(bào)的影響下，減少行政審批成為2001年"兩會(huì)"的一項(xiàng)中心議題，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)紛紛提出取消不必要的行政審批。一年過去了，各部門和各地區(qū)都公布了自己已經(jīng)取消了多少項(xiàng)行政審批。不過也有一種議論，認(rèn)為有些地方公布的成績(jī)有水份。例如取消了一些無(wú)關(guān)緊要的審批項(xiàng)目，卻把重要的審批項(xiàng)目保留下來(lái)；
還有一種情況是一個(gè)部門取消了，別的部門又加上了，如此等等。我們必須再接再厲，把減少一切非必要的行政審批的工作進(jìn)行到底。

　　2.推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，使之到位

　　國(guó)企改革有兩個(gè)方面，一個(gè)方面是布局調(diào)整，放小放中，退出非戰(zhàn)略性行業(yè)；
另一方面是國(guó)有企業(yè)改制。就前一方面而言，現(xiàn)在各地區(qū)的發(fā)展很不平衡；
而且目前在產(chǎn)權(quán)改革中，私相授受、自我交易、半買半送等腐敗活動(dòng)也多有發(fā)生。所以，還需要在規(guī)范的基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)。

　　就后一方面而言，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取以下措施：第一，為了改變"所有者不在位"的狀態(tài)，需要改變多個(gè)部門管理、"五龍治水"的狀態(tài)，建立全權(quán)代表國(guó)家掌握財(cái)產(chǎn)權(quán)的綜合性機(jī)構(gòu)，按照《公司法》的規(guī)定統(tǒng)一行使股東的權(quán)能。第二，需要改變目前這種把國(guó)有企業(yè)的核心資產(chǎn)剝離出來(lái)建立上市公司，把非核心資產(chǎn)（存續(xù)企業(yè)）留在母公司，授權(quán)母公司（控股公司或集團(tuán)公司）作為"授權(quán)投資機(jī)構(gòu)"行使國(guó)有股權(quán)的做法。因?yàn)檫@樣做只是把運(yùn)作性公司（子公司）這一級(jí)的所有權(quán)明確了，但"授權(quán)投資機(jī)構(gòu)"這一級(jí)企業(yè)的所有者和經(jīng)營(yíng)者制衡關(guān)系沒有建立，相反形成了所謂"內(nèi)部人控制下一股獨(dú)大"的"掏空機(jī)制"。建議無(wú)論以存續(xù)企業(yè)為基礎(chǔ)建立的母公司還是以核心資產(chǎn)為基礎(chǔ)建立的上市公司都直接由前述的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)代表國(guó)家行使產(chǎn)權(quán)。

　　3.建立健全法治

　　過去我們主要采取兩種方法處理腐敗問題：一種是進(jìn)行專案查處，另一種是發(fā)動(dòng)嚴(yán)打運(yùn)動(dòng)�；剡^頭去看，這兩種辦法并不是很有效的。今后應(yīng)當(dāng)把反腐斗爭(zhēng)納入法治的軌道。法治的最起碼的要求，是實(shí)現(xiàn)反腐的法制化。這就是說，不是用個(gè)別的措施對(duì)腐敗案件作專題處理，而是從制度層面解決問題，否則很難避免少數(shù)紀(jì)檢干部疲于奔命地到處救火的被動(dòng)局面。進(jìn)一步說，是要像十五大所要求的那樣，建立法治，即法的統(tǒng)治。這就是說，憲法和法律至上，一切團(tuán)體和個(gè)人都服從法律和作為法律制定依據(jù)的憲法。

　　建立法治對(duì)我們來(lái)說是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)。1997年黨的"十五大"提出建設(shè)法治國(guó)家的任務(wù)，但現(xiàn)實(shí)的進(jìn)展比較慢，首要的原因是我國(guó)在歷史上沒有法治的傳統(tǒng)。在封建時(shí)代，法律制度只是皇帝手里的一個(gè)工具。人民共和國(guó)建立以后的一段時(shí)間，有的政府領(lǐng)導(dǎo)人很關(guān)心法治的建設(shè)，但在1957年以后卻把法治說成是"資產(chǎn)階級(jí)右派觀點(diǎn)"。報(bào)刊上反復(fù)宣傳列寧語(yǔ)錄說，"無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政是不受任何法律束縛的專政"。還有毛主席語(yǔ)錄，提倡"和尚打傘"（"無(wú)法無(wú)天"）。雖然近年來(lái)黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)依法行政和建立法治，但觀念上的惰性仍舊是我們必須克服的首要障礙。除此而外，還要在以下方面加強(qiáng)建立法治的工作：

　�。�1）確立憲法的至高無(wú)上地位和施行憲政

　　《憲法》是我國(guó)的根本大法，其他的法律和行政機(jī)構(gòu)的政令都必須符合憲法。憲法的主要內(nèi)容是保障人民的基本權(quán)利，首先是財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不論是公有產(chǎn)權(quán)，還是私有產(chǎn)權(quán)，都受到法律的保護(hù)，不得侵犯。與此同時(shí)，要?jiǎng)澏ㄕ�府的�?quán)限范圍，防止政府濫用權(quán)力和侵犯公民的基本權(quán)利。而腐敗的本質(zhì)正是利用手中受委托行使的公共權(quán)力侵占公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益。尋租活動(dòng)普遍化的一個(gè)重要原因就是政府管得太寬，政府官員的自由裁量權(quán)又太大。實(shí)行憲政的一個(gè)基本要求是實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，不允許有任何至高無(wú)上、不受約束的權(quán)力主體存在。

　　（2）建立透明的法律框架

　　在法治的條件下，法律必須具有透明性。透明性的基本要求是：第一，立法過程要有公眾的廣泛參與，法律草案要讓公眾能夠參與立法的過程。第二，法律要為公眾所周知�，F(xiàn)在有不少機(jī)關(guān)都把法規(guī)當(dāng)成自己的私有信息，外人都不知道有哪些有關(guān)的法規(guī)，具體內(nèi)容是什么，于是不法官員便能上下其手，枉法害民。按照現(xiàn)代法治觀念，不為公眾所周知的法律，是不生效的法律。第三，要使公民對(duì)自己行為的法律后果有可預(yù)見性。比如按照法治理念，法律只能管法律頒布以后的行為，不能追溯過去的行為，否則行為主體他就沒有辦法主宰自己的命運(yùn)，而只能靠找關(guān)系、送賄賂等辦法央求具有很大自由裁量權(quán)的官員幫忙開特例，才能辦成自己的事情。

　　(3）保證司法的公正性和獨(dú)立性

　　法官獨(dú)立審判和公正執(zhí)法，是建立法治的一項(xiàng)基本要求。目前，司法人員的腐敗和行政干預(yù)是實(shí)現(xiàn)這一基本要求的主要障礙。為了消除這種障礙，除了完善制度，主要是加強(qiáng)人民群眾的監(jiān)督和各級(jí)黨委的監(jiān)督。在我看來(lái)，共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的政治領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治所要求的司法獨(dú)立兩者是可以得兼的。首先，作為一個(gè)執(zhí)政黨的政治要求和綱領(lǐng)要通過法定程序成為法律，至于每一個(gè)黨員和黨的組織都只能在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，任何人都不能高于法律。其次，各級(jí)黨委對(duì)司法工作的監(jiān)督保證作用應(yīng)該體現(xiàn)為監(jiān)督保證法律程序的公正性，而不是干預(yù)具體案件的審判和決定審判結(jié)果。目前，對(duì)司法公正性和獨(dú)立性的另一重要威脅，來(lái)自所謂"司法地方化"�？绲貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)糾紛案件的審理結(jié)果，往往由哪一邊擁有司法管轄權(quán)決定。發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛后，這邊派人越境抓人，那邊也派人越境抓人。這是極不正常的。對(duì)司法地方化的問題，已經(jīng)提出了一些匡正的辦法，例如在法官的任命程序上應(yīng)當(dāng)對(duì)地方人民代表大會(huì)的權(quán)力有所約束。另外，也有學(xué)者建議組織最高法院的巡回法庭，審理跨區(qū)案件。應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取可行措施來(lái)加以解決。

　　4.建設(shè)社會(huì)主義民主政治

　　肅貪反腐不能僅僅依靠國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的自我約束，說到底，還要靠人民大眾行使他們當(dāng)家作主的權(quán)利，對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督。也就是說，歸根到底要靠民主的政治制度。

　　江澤民同志在2002年3月一次重要講話中論述社會(huì)主義民主政治建設(shè)時(shí)，特別提到建國(guó)前毛澤東主席關(guān)于在取得政權(quán)以后如何防止腐敗的著名論斷。1945年，黃炎培和幾位民主人士訪問延安，談到治國(guó)方略。當(dāng)時(shí)黃炎培向毛主席提出：大凡一個(gè)團(tuán)體、一個(gè)政黨，初起之時(shí)都是艱難困苦、聚精會(huì)神，因而生氣勃勃；
而一旦環(huán)境好轉(zhuǎn)，便惰性發(fā)作，人亡政息。真所謂"其興也浡焉"，"其亡也忽焉"。黃炎培希望共產(chǎn)黨能找出一條新路，來(lái)跳出這個(gè)周期律的支配。毛主席回答說："我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈……"

　　往后的歷史告訴我們，不堅(jiān)決地走毛主席在上述講話中所指出的這條新路，任何良好愿望或莊嚴(yán)承諾都是靠不住的，也終于未能避免20世紀(jì)50年代中期到70年代中期的那種巨大的曲折和災(zāi)難。當(dāng)然，建設(shè)民主政治不可能一蹴而就。這將是今后要著力達(dá)到的一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。但是無(wú)論如何，這方面的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)才是遏制腐敗蔓延的根本保證。

　�。ū疚南蹈鶕�(jù)作者2002年5月20日在全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)研究室主任培訓(xùn)班上的報(bào)告整理而成。）

　　注釋：

　　[1]A.克魯格：《尋租社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，見《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》雜志，1988年第4期。

　　[2]胡和立（1989）：《廉政三策》和《1988年我國(guó)租金的估算》，見《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》雜志編輯部編：《腐�。簷�(quán)力與金錢的交換》（第2版），北京，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社1993年版，第20-46頁(yè)。

　　[3]萬(wàn)安培（1995）：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的租金構(gòu)成及主要特點(diǎn)分析》，見吳敬璉、周小川、榮敬本等著：《建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的總體構(gòu)想與方案設(shè)計(jì)》，北京：中央編譯出版社1996年版，第331-364頁(yè)。

相關(guān)熱詞搜索：中國(guó) 腐敗 治理 吳敬璉