“村農(nóng)分開”農(nóng)村管理體制設(shè)想

　　一、村級(jí)組織的職能二重性

　　根據(jù)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的要求，村級(jí)組織是土地等集體財(cái)產(chǎn)的所有者代表，負(fù)責(zé)統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制中集體層次的經(jīng)營(yíng)管理：經(jīng)營(yíng)管理集體所有的土地、山林、農(nóng)業(yè)設(shè)施、企業(yè)、房產(chǎn)等資產(chǎn)；
以所有者代表身份組織土地承包并獲取土地承包收益；
確定集體收益的用途；
組織農(nóng)民從事某些農(nóng)業(yè)基本建設(shè)；
為承包戶提供農(nóng)業(yè)社會(huì)化生產(chǎn)所需要的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)等。

　　根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村級(jí)組織同時(shí)還是農(nóng)村公共事務(wù)管理者，在工作上接受鄉(xiāng)級(jí)政府的指導(dǎo)并協(xié)助鄉(xiāng)級(jí)政府開展工作。村級(jí)組織主要具有以下公共事務(wù)管理職能：提供村級(jí)公路、優(yōu)撫五保金等公共產(chǎn)品；
協(xié)助基層政府進(jìn)行計(jì)劃生育管理和社會(huì)治安治理；
籌集公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)和組織農(nóng)民參加公共設(shè)施建設(shè)；
村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和村民宅基用地管理；
保障村規(guī)民約的實(shí)施；
代理或協(xié)助收繳農(nóng)業(yè)稅費(fèi)；
宣傳法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，教育和推動(dòng)村民履行法律規(guī)定的義務(wù)等。

　　由此可見，村級(jí)組織既是集體資產(chǎn)所有者代表，負(fù)責(zé)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體的經(jīng)營(yíng)管理；
又是一個(gè)公共事務(wù)管理組織，要接受鄉(xiāng)級(jí)政府的指導(dǎo)并協(xié)助鄉(xiāng)級(jí)政府開展工作。相應(yīng)的，村級(jí)組織的目標(biāo)也具有多元性，作為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)，行為應(yīng)符合經(jīng)濟(jì)效益最大化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在要求，以發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力為己任；
作為一個(gè)公共事務(wù)管理組織，則要求將社會(huì)效益放在第一位。但是經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的成本收益界定是很不一樣的，村級(jí)組織不可能同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化和社會(huì)效益最大化雙重目標(biāo)。在現(xiàn)實(shí)工作中，大多村級(jí)組織首先將自己定位為一個(gè)公共事務(wù)管理組織，而把集體經(jīng)濟(jì)利益放在第二位。

　　二、村級(jí)組織的職能二重性與農(nóng)村現(xiàn)實(shí)困境

　　（一）不規(guī)范條件下村級(jí)組織職能二重性與農(nóng)村現(xiàn)實(shí)困境

　　在實(shí)際運(yùn)行中，村民不具有充分自治權(quán)、稅費(fèi)改革實(shí)施不完全的情況占一定比例，在這種情況下，村組織和鄉(xiāng)級(jí)政府存在現(xiàn)實(shí)的上下級(jí)關(guān)系，村級(jí)組織職能的二重性將直接導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體淪為行政機(jī)構(gòu)的附屬物、集體資產(chǎn)成為鄉(xiāng)級(jí)政府的制度外收入、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者受到多重管理和承受多層負(fù)擔(dān)的農(nóng)村現(xiàn)實(shí)困境。

　　１．村集體經(jīng)濟(jì)名存實(shí)亡，農(nóng)業(yè)生經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)過重

　　能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下生存發(fā)展的經(jīng)濟(jì)實(shí)體必須獨(dú)立經(jīng)營(yíng)自負(fù)盈虧，以經(jīng)濟(jì)效益最大化而不是社會(huì)效益最大化為第一位，除照章納稅外不額外負(fù)擔(dān)社會(huì)行政管理、公共產(chǎn)品支出等辦社會(huì)的費(fèi)用。但在村級(jí)組織二重性的條件下，村集體經(jīng)濟(jì)組織（以村委會(huì)為所有權(quán)代表和經(jīng)營(yíng)管理者）并不能按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求擁有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)和自主作出經(jīng)濟(jì)行為決策。相反，因?yàn)榇寮?jí)組織和鄉(xiāng)級(jí)政府存在現(xiàn)實(shí)中的上下級(jí)關(guān)系，鄉(xiāng)級(jí)政府可以直接撤換村干部并決定其報(bào)酬。從而鄉(xiāng)級(jí)政府也可以較容易利用行政權(quán)力平調(diào)村集體資產(chǎn)、強(qiáng)行要求村集體高價(jià)購(gòu)買各種非必要產(chǎn)品如報(bào)刊雜志、迫使村集體借貸完成財(cái)稅任務(wù)等；
另一方面村級(jí)組織也利用集體收入來支付如辦公會(huì)務(wù)費(fèi)、五保戶供養(yǎng)、公路建設(shè)等公共事務(wù)管理支出。各部門加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的行為都能一定程度上通過村級(jí)組織的二重性實(shí)現(xiàn)。村集體收入實(shí)際上要為上級(jí)行政支出、本級(jí)公共支出和村集體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)支出三大支出付賬。當(dāng)村集體實(shí)有財(cái)力無法拉動(dòng)這三輛大車時(shí)，村級(jí)組織為了生存需要，便可能憑借其土地所有者代表職能，聯(lián)合鄉(xiāng)村兩級(jí)行政力量向農(nóng)民伸手，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢減屢增。在這種情況下，村集體經(jīng)濟(jì)在一定程度上淪為鄉(xiāng)級(jí)政府的“制度外收入”和本級(jí)組織的“公共財(cái)政”，負(fù)擔(dān)過重而無法運(yùn)轉(zhuǎn)。這就是一部分村集體容易陷入債務(wù)深淵中不能自拔的根本原因。

　　２．村級(jí)組織權(quán)力畸形，農(nóng)民合法權(quán)益得不到保障

　　因?yàn)榇寮?jí)組織的職能二重性，村級(jí)組織為盡可能地降低其行為的實(shí)施成本，在行使其經(jīng)濟(jì)職能時(shí)也容易以準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)的身份出現(xiàn)，從而造成其經(jīng)濟(jì)職能行政化，如強(qiáng)迫農(nóng)民種什么不種什么、強(qiáng)迫農(nóng)民參加某些違背農(nóng)民意愿的農(nóng)田水利建設(shè)勞動(dòng)、聯(lián)合鄉(xiāng)村二級(jí)強(qiáng)行收繳各項(xiàng)稅費(fèi)、用宅基地管理等職權(quán)為要挾迫使農(nóng)民接受不合理負(fù)擔(dān)等。村級(jí)組織還可以利用其經(jīng)濟(jì)職能來增強(qiáng)其行政權(quán)利，如用收回承包權(quán)為要挾迫使農(nóng)民服從其指令等。最重要的是，在某些情況下，村級(jí)組織具有背棄承包合同，剝奪或調(diào)整農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并以準(zhǔn)行政組織的身份對(duì)受侵害的農(nóng)戶進(jìn)行壓制能力。為了保住承包權(quán)利，農(nóng)戶往往不敢脫離承包的農(nóng)地和改變其用途，于是人、地、土地利用方式都被僵化地綁在一起。

　�。ǘ�）規(guī)范條件下的村級(jí)組織職能二重性與農(nóng)村現(xiàn)實(shí)困境

　　當(dāng)村民享有充分的自治權(quán)，稅費(fèi)改革有效地減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)時(shí)，村級(jí)組織的職能二重性仍然是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要障礙，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無法從根本上擺脫小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的陰影。

　　按“費(fèi)改稅”方案，村級(jí)組織收入改革后共有農(nóng)業(yè)稅附加和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加、集體經(jīng)營(yíng)收入和“一事一議”籌資三部分。前兩部分應(yīng)屬于集體資產(chǎn)所有權(quán)收益，后一部分按其用途具有公益事業(yè)集資或集體經(jīng)營(yíng)籌資的性質(zhì)。按照“誰所有誰受益”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)規(guī)則，集體資產(chǎn)所有權(quán)收益應(yīng)當(dāng)用于集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部投資、或在所有者（村民）之間進(jìn)行分配。但事實(shí)上村級(jí)組織首先是一個(gè)公共事務(wù)管理組織，集體資產(chǎn)所有權(quán)收益首先被用于滿足公共事務(wù)管理和公共產(chǎn)品提供等非生產(chǎn)性支出的需要，集體收益成為集體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)內(nèi)部的漏出，而滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)需要的統(tǒng)一投資和服務(wù)支出被放在第二位。至于“一事一議”籌資，在村級(jí)組織職能二重性情況下，可以用于公益事業(yè)、公共管理、集體投資等多種目的，存在對(duì)其籌資使用監(jiān)督成本過高的問題，只能限定在低數(shù)額和小范圍。

　　如上所述，由于村級(jí)組織的責(zé)權(quán)利、收入支出嚴(yán)重不對(duì)等，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)既要負(fù)擔(dān)農(nóng)村公共管理支出，又要承擔(dān)集體層次生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)支出（其中公共事務(wù)管理支出本應(yīng)由國(guó)家公共財(cái)政負(fù)擔(dān)為主）。由于公事管理支出優(yōu)先于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性支出，所以當(dāng)稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定得較高時(shí)只能有一小部分集體收益用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集體層次投資經(jīng)營(yíng)支出，稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定得較低時(shí)則農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集體層次的投資和服務(wù)不能被提供，最多只能維持基本的公共事務(wù)管理和公共產(chǎn)品提供需要。在這種情況下，農(nóng)業(yè)社會(huì)化生產(chǎn)所需要的集體層次的投資和服務(wù)永遠(yuǎn)不能被充分提供，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)只能在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的陰影下徘徊，而與社會(huì)化生產(chǎn)漸行漸遠(yuǎn)。另一方面，提高村級(jí)可支配財(cái)力、重開加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)口子的壓力很大。

　　三、“村農(nóng)分開”農(nóng)村管理體制設(shè)想

　　村級(jí)組織改革的關(guān)鍵是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，將農(nóng)戶和村集體組織都改造成為真正的市場(chǎng)主體，能夠以經(jīng)濟(jì)效益最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，并根據(jù)市場(chǎng)要求獨(dú)立作出經(jīng)營(yíng)決策和承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。村集體不是真正的市場(chǎng)主體是因?yàn)榇寮�體實(shí)際上要為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集體投資經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村公共事務(wù)管理雙重支出付賬。農(nóng)民不是真正市場(chǎng)主體是因?yàn)榇寮?jí)組織職能界限模糊造成現(xiàn)實(shí)中可能對(duì)其經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)的侵犯。可見，只有實(shí)行“村農(nóng)分開”，即將原村級(jí)組織的集體財(cái)產(chǎn)所有者代表職能與公共事務(wù)管理職能分開行使，才能從根本上理順農(nóng)村管理中各重權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

　　“村農(nóng)分開”的初步設(shè)想是：

　　明確村集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立性，集體經(jīng)濟(jì)組織擁有全部集體資產(chǎn)的所有權(quán)，以經(jīng)濟(jì)效益最大化為目標(biāo)，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，不受任何行政權(quán)力的干涉和侵犯。成立新的集體資產(chǎn)所有者代表機(jī)構(gòu)（暫名為村農(nóng)業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，簡(jiǎn)稱農(nóng)集委），由集體資產(chǎn)原始所有者（全體村民）委托其行使土地等集體資產(chǎn)的所有者職能，并直接對(duì)委托人負(fù)責(zé)。農(nóng)集委成員由原始所有者（全體村民）選舉產(chǎn)生。作為集體經(jīng)濟(jì)組織代表，農(nóng)集委和村委會(huì)、鄉(xiāng)級(jí)政府不存在行政隸屬或其它行政關(guān)系。原有的集體財(cái)產(chǎn)仍然實(shí)行集體所有制，不具體到個(gè)人。集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部仍實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制或其它經(jīng)營(yíng)形式，具體由農(nóng)集委章程規(guī)定。當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部仍實(shí)行家庭承包責(zé)任制時(shí)，農(nóng)集委應(yīng)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)社會(huì)化生產(chǎn)所必需的集體層次的投資和服務(wù)，如組織農(nóng)戶統(tǒng)一購(gòu)買農(nóng)資和出售產(chǎn)品，聘請(qǐng)專兼職農(nóng)業(yè)技術(shù)人員、組織統(tǒng)一農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等。各集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體之間可以考慮互相兼并、跨區(qū)聯(lián)合的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制出臺(tái)。

　　在此基礎(chǔ)上對(duì)原村級(jí)組織的職能進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。村委會(huì)不再行使集體資產(chǎn)所有者代表職能，而專一從事公共事務(wù)管理職能，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)管理、公共產(chǎn)品提供和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，接受鄉(xiāng)級(jí)政府的指導(dǎo)并協(xié)助鄉(xiāng)級(jí)政府開展工作，有條件地方的還可以考慮實(shí)施社區(qū)化改革等。

　　四、“村農(nóng)分開”農(nóng)村管理體制的積極意義

　　“村農(nóng)分開”農(nóng)村管理體制從制度上理順了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、農(nóng)村公共事務(wù)管理者、集體資產(chǎn)所有者代表之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和集體經(jīng)濟(jì)組織重塑為真正的市場(chǎng)主體。

　　農(nóng)集委獨(dú)立專注地進(jìn)行集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化所必需的集體層次的投資和服務(wù)，使我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者能夠打破小農(nóng)經(jīng)濟(jì)困境，獨(dú)立參與市場(chǎng)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)農(nóng)業(yè)社會(huì)化生產(chǎn)所需投資的籌資渠道也得到拓寬，因?yàn)檗r(nóng)集委的籌資只能用于集體層次生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)投資支出，對(duì)于能為其帶來直接經(jīng)濟(jì)效益而不是用于非生產(chǎn)性開支的籌資項(xiàng)目，農(nóng)戶是樂于支出的。農(nóng)戶將具有更充分的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。更重要的是，農(nóng)戶有了更全面的集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理參與權(quán)，農(nóng)業(yè)管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制能夠不斷得到來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自身的創(chuàng)新，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將具有持續(xù)發(fā)展的活力和潛力。在此基礎(chǔ)上，土地流轉(zhuǎn)體制改革和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、社會(huì)資本向農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口的自由流動(dòng)都有了明確的依據(jù)和內(nèi)在的動(dòng)力。

　　“村農(nóng)分開”農(nóng)村管理體制明確了村委會(huì)的職能界限，使鄉(xiāng)村兩級(jí)行為有了規(guī)范化的可能。在“村農(nóng)分開”農(nóng)村管理體制下， 村委會(huì)專注于行使其社會(huì)公共事務(wù)管理和公共產(chǎn)品提供職能，不能再借集體資產(chǎn)所有者的職能擠占集體收入和向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁各種負(fù)擔(dān)，切斷了各級(jí)政府及其部門借行政手段侵占集體資產(chǎn)和向農(nóng)民伸手要錢的渠道，為農(nóng)村民主法治建設(shè)、鄉(xiāng)級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變提供了依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，可以進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)村兩級(jí)的行為和職能，使其更好地提供農(nóng)村社會(huì)的公共事務(wù)管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)劃服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)管理體制的接軌。

　　此外，“村農(nóng)分開”還能為農(nóng)村人口社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、戶籍制度改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革等一系列現(xiàn)實(shí)問題提供依據(jù)和開辟道路。

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