20世紀中國憲政運動失敗的原因探析及啟示

　　從十九世紀末以來，中國的憲政運動迄今已有一百多年。但經(jīng)過一系列曲折之后，對憲政的呼吁幾乎消失。憲法與憲政，于中國而言，是“一字之差，百年之別”。時至今日，中國憲政才剛剛踏上希望之路。百年憲政之路提供給我們的歷史資源，回顧中國的憲政發(fā)展，對于我們今天的憲政建設(shè)提供有益的借鑒。探析近代中國憲政運動失敗的原因可以從經(jīng)濟、政治、文化等方面來進行了歷史的回顧和經(jīng)驗的綜合考察與分析。下文筆者主要憲政失敗的政治性因素進行歸納，并對當前的憲政建提供一些具體的制度創(chuàng)新措施。

　　關(guān)于憲政的概念,中西法學(xué)家都曾站在東西方文化各自背景下對其作出過不同的闡釋。但是都有一個基本的共識，即憲政的精髓在于限制國家與政府的權(quán)力，保障個人的基本人權(quán)，憲政精神即時用法律的手段使政治家對公民采取負責的行動。憲法不僅是國家的根本法，而且是人權(quán)的根本保障書，是依法制權(quán)之法。憲政則是以憲法為前提、以民主政治為核心、以法治為基石、以保障人權(quán)為目的的政治形態(tài)或政治過程。憲政與大型復(fù)雜的現(xiàn)代社會中展開的現(xiàn)代政治所必然具有的規(guī)范化要求聯(lián)系在一起。另一方面，憲政是現(xiàn)代政治思想運思主流的必然政治制度要求。

　　20世紀中國憲政運動失敗的原因探析

　　但百年來，中國立憲中頻繁、隨意地修憲、廢憲，反映了憲政遭到相當程度的扭曲，各種政治性因素的影響不容忽視。

　　一、法律與政治緊密結(jié)合，權(quán)力本位思想根深蒂固。中國近代統(tǒng)治者立憲的目的，即在于維護專制和個人獨裁。清政府制憲的指導(dǎo)原則即“大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論”[1]，憲法下的君主與以前的君主并無任何變化，臣民的權(quán)利乃君上所賜予，得不到任何保障，各種義務(wù)則披上了合法的外衣�！熬�主立憲”時髦包裝腐朽的君主專制軀體。蔣介石領(lǐng)導(dǎo)的國民黨由黨的中央委員會來解釋憲法，實際上成為赤裸裸的個人獨裁。我國建國后，法律為政治服務(wù)的思想依然沒有改變。按馬克思主義學(xué)說，法律是階級統(tǒng)治的工具，而政治則是各階級圍繞國家政權(quán)而形成的關(guān)系，法律生來就具有統(tǒng)治階級的政治附庸的身份。作為“法律中的法律”的憲法，更多意義上是對一些既定原則的承認，成為國家政治宣言和維護統(tǒng)治合法性的工具。我國1978年憲法還是將規(guī)定國家機構(gòu)的章節(jié)放在確認公民地位和權(quán)利的章節(jié)之間，形式和內(nèi)容上都體現(xiàn)權(quán)力本位的特征。由權(quán)力本位特征引申出對國家權(quán)力之間協(xié)調(diào)的強調(diào)，而忽視制衡。社會主義憲政論說對于執(zhí)政者自身主權(quán)充滿著自信，因此，制度化的思路就在被拒絕之列。而且社會主義憲政假定了權(quán)力主體與權(quán)利主體的完全合一，因此就完全不存在以權(quán)利限制權(quán)力的必要性了。而且權(quán)力主體也因為自覺到權(quán)力是用來為人民服務(wù)的，所以權(quán)力本身的道德性問題不容置疑。但根據(jù)憲政本身就蘊含了對人性幽暗面的謹慎和警惕。憲政“反對那種基于德行的政治，而贊同一種寬松的，不那么全體投入而更加程序化，并鼓勵討論的共同框架”[2]。過于強調(diào)權(quán)力之間協(xié)調(diào)，只注重權(quán)力分工，仍不能防止政府部門及其官員對同一壓力作出反映，即集中權(quán)力，一致行動。“分權(quán)的實質(zhì)在于限權(quán)，不許任何權(quán)力不經(jīng)法的確認而獲得合法的地位�！盵3]我國實踐操作中三權(quán)分立原則替換為各種集權(quán)論與分工協(xié)作理論，權(quán)利限制權(quán)力也就更不可能了在。在法律為政治附庸的前提下，民主與憲政之間的適當張力也趨于消失，文革的疾風暴雨般的參與式“大民主”帶來的慘痛經(jīng)歷，使人們至今仍記憶猶新。

　　二、黨權(quán)政治的影響。民國初年，在經(jīng)歷了與袁世凱建立行政集權(quán)體制的反憲政化斗爭失敗后，孫中山將他的三階段理論與從蘇聯(lián)引入的“以黨治國”相結(jié)合，使憲政化被引入間接發(fā)展的道路。所謂的“以黨治國”是“黨在國上”，即黨在政府之上，直接掌握政權(quán)，以黨作為掌握政權(quán)的中樞。由黨行使最高權(quán)力，產(chǎn)生政府，任免政府官員。政府執(zhí)行黨的主義、方針、政策，接受黨的指導(dǎo)監(jiān)督，向黨負責，黨制定、修改政府重要法規(guī)。于是最早的黨權(quán)政治開始在中國向以黨的名義推行集權(quán)政治發(fā)展[4]。為實現(xiàn)“憲政”目標而選擇的個人集權(quán)體制，這又被稱為開明專制，它對憲政化的破壞是毀滅性的，憲法和法律往往因人而異，政治游戲規(guī)則的權(quán)威被破壞殆盡。特別是到了蔣介石主政時期，孫中山的“以主義治國”變成了“以黨員治”，全國的一切權(quán)力都交給國民黨中央，最后又統(tǒng)一到蔣一人手中。國民黨正式建立起來的黨化國家形態(tài)與全能政府格局，則從根本上堵塞了中國通向憲政的道路。長期的革命戰(zhàn)爭的經(jīng)歷使按照馬克思、列寧學(xué)說建立起的中國共產(chǎn)黨對黨權(quán)政治也給予了相當?shù)闹匾�，尤其是在建國后，中央高層聽取了斯大林的建議，通過第一次人民代表大會的選舉和1954年憲法的制定，實現(xiàn)了向蘇聯(lián)體制的靠攏。通過國家政權(quán)對整個社會結(jié)構(gòu)和組織進行變革和組織，使新確立或經(jīng)過改造的組織，都圍繞黨組織這個核心來形成。黨的組織網(wǎng)絡(luò)成為黨和國家有效組織社會的網(wǎng)絡(luò)機制，黨和國家、黨與社會、國家與社會的關(guān)系都是在這個權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上形成的，黨運用國家權(quán)力以及通過自身的組織網(wǎng)絡(luò)把社會編進一元化國家的政治框架中，執(zhí)政黨既是國家得以統(tǒng)治社會的政治動員組織，又是國家治理中實際操縱政治權(quán)力的組織。這對于一個一窮二白的后發(fā)展中國家而言，通過這樣的一種形式動員全社會的資源來進行現(xiàn)代化建設(shè)有其必要性，但由于各種復(fù)雜因素的共同作用，其負面影響也是巨大的。當人民主權(quán)被政黨組織代表后，缺少了種種制度保障的人民主權(quán)就趨于消逝了。于是就發(fā)展出一種特殊的“人治民主”[5]。即在理論上、政治上確認、宣告自由民主的目標，但在社會實踐中依靠由少數(shù)人組成的黨的領(lǐng)袖集團，甚至是唯一領(lǐng)袖根據(jù)自己的聰明才智、主觀感覺來體會和集中人民的意志，并按自己的想法，依靠人民群眾的熱情，訴諸群眾的運動來貫徹這種意志；
社會無法可依，或雖制定了法律，但沒有權(quán)威；
領(lǐng)袖集團或唯一領(lǐng)袖的意志等于或高于法律的權(quán)威；
權(quán)力高度集中，不受制約或有效制約。這種人治民主在進度時期或許有其積極的一面，但長期維持必然會堵塞憲政法治之路。由此一來，個人權(quán)利不能伸張，在政黨全面控制下的社會的自治徹底喪失。而憲政要求的公共與私人領(lǐng)域的適當分離以及市民社會的發(fā)展，以為限制政府的干預(yù)私人領(lǐng)域提供初步的社會、經(jīng)濟基礎(chǔ)。這一些條件的滿足變得更為艱難。

　　三、憲法的虛化和形式化�！澳軌蚍乐贡渍�的憲法，才可能被理性的預(yù)期為好憲法�！盵6]根據(jù)薩托利的分析，現(xiàn)實政治中的憲法可能有三種，一為保障性憲法，也是真正符合憲政精神

　　并得到落實的憲法。二為名義性憲法，即現(xiàn)在政治權(quán)力定位的形式化，它坦率描述無限不受節(jié)制的權(quán)力，與憲政的目的無關(guān)。三是裝飾性憲法，又稱為冒牌憲法，只是一紙空文。由前面分析，由于傳統(tǒng)的人治觀念根深蒂固，中國近代統(tǒng)治者立憲的目的，在于維護專制，清政府的《欽定憲法大綱》，國民黨的《訓(xùn)政綱領(lǐng)》、《五?五憲草》只能算是名義性憲法，我國1954年憲法，雖然有了相當?shù)母倪M，但前后制定過程不足半年，非常倉促，制定過程儀式的意義大于對內(nèi)容的追索，只是為尋求政權(quán)的合法性形式�！叭绻麘椃ú皇墙�立在深厚的社會基礎(chǔ)之上和與此相關(guān)的法學(xué)家的法理之上，而只建立在政治實用和政治家的權(quán)力理念之上，憲法的政治工具性便不可避免。”[7]（謝暉 政治家的法理與政治化的法———二十世紀中國法理對“憲政”的支持關(guān)系及其變革 1999,3法學(xué)評論）在動員型的現(xiàn)代化進程中由憲法工具主義到憲法虛無主義是十分順理成章的事于于是直到改革開放，我國并沒著手制定配套的法律，能夠應(yīng)用的正式法律實際上只有一部《婚姻法》�！胺ㄖ巍边@個名詞在1999年才第一次進入憲法的條文中。因此憲法長期處于擱置狀態(tài)，成為裝飾品。憲政所要求的權(quán)力的制衡、司法獨立、言論自由、私有財產(chǎn)保護等方面的缺失，在一定意義上又使憲法擺脫不了名義性的憲法的嫌疑。因此我國目前憲政的發(fā)展，一方面需要推進違憲審查，使違憲現(xiàn)象基本得到糾正，進行護憲運動，另一方面還要根據(jù)憲政主義的要求，推進政治體制改革和憲政建設(shè)。

　　中國憲政運動的啟示及建議

　　改革開放以來，隨著經(jīng)濟和政治體制的改革，上文提到的阻礙我國憲政發(fā)展的因素得到了相當程度上的克服，尤其是中共十五大提出依法治國的方針后，中國的法治建設(shè)取得了長足的進展，由此為中國未來的憲政民主提供了動力和空間，通過法治推進民主的憲政思想，愈來愈被人們接受。從法治和憲政的關(guān)系來看，一方面法治是憲政一部分，是憲政的必要基礎(chǔ)，并捍衛(wèi)憲政體制的生存和穩(wěn)定；
另一方面憲政反過來保證法律的內(nèi)容和形式的公正，維持了法治與人治之間的平衡。由于依法治國在價值取向上意味著對正義的維護和對人權(quán)的保障，在功能上表現(xiàn)為對專制權(quán)力的決然否定和對國家權(quán)力的有效規(guī)范以及對民主政治的完善，在形式上要求一個國家以憲法為基礎(chǔ)的所有法律制度實現(xiàn)由靜態(tài)到動態(tài)的轉(zhuǎn)換，因此，依法治國無疑首先是依憲治國，憲政建設(shè)無疑是社會主義法治國家建設(shè)的主要內(nèi)容，是檢驗社會主義法治國家建設(shè)的基本標尺一方面。由此，我們不難發(fā)現(xiàn)，雖然法治只是憲政的一部分，但卻是憲睡不可缺少的一部分。憲法條文的有效實施，司法獨立、憲法司法、司法審查以及對法律至上性的認同一起捍衛(wèi)了憲法的條文和精神，確保了政府的行為符合憲法的規(guī)定。

　　與法治相對的是人治，目前，我國“人治”的組織載體和體制基礎(chǔ)是黨政不分、權(quán)力過分集中的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制，黨的一元化的領(lǐng)導(dǎo)最后往往演變?yōu)閭�人領(lǐng)導(dǎo)。在新的歷史條件下，推進中國的憲政，黨領(lǐng)導(dǎo)國家和社會所依靠的權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)必須有新的變化與發(fā)展。

　　首先在黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式上，應(yīng)當明確二者的不同，即作為執(zhí)政黨，取決于它是否合乎形式正義；
作為領(lǐng)導(dǎo)黨，取決于他是否合乎實質(zhì)正義。如果說形式正義是實質(zhì)正義的保證，那么黨的領(lǐng)導(dǎo)作必須通過黨的執(zhí)政來保證�？煽紤]將黨的領(lǐng)導(dǎo)作用分為依法和超法兩種類型，確立黨的依法活動的效力優(yōu)越于超法活動的原則，而法律應(yīng)具備高于政策，大于權(quán)力的優(yōu)越性，使黨的活動受到法律的制約和人民代表的監(jiān)督，一點一滴排除超法現(xiàn)象。其次在黨的組織方式上、組織結(jié)構(gòu)上作出相應(yīng)的改變。在黨政分開的情況下，黨必須克服過分集權(quán)的結(jié)構(gòu)特征，這既是領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變的必然要求，也是轉(zhuǎn)變的組織基礎(chǔ)。傳統(tǒng)民主集中制在實踐中往往演變?yōu)椤拔瘑T民主，書記集中”。發(fā)展黨內(nèi)民主必須從權(quán)力結(jié)構(gòu)安排上作出相應(yīng)的調(diào)整。中央黨校的王貴秀在《中共改革構(gòu)想》一文中，提出在黨內(nèi)進行“三權(quán)”的合理劃分，即由黨的全國代表大會行使“決策權(quán)”，閉會期間由其常設(shè)機構(gòu)--“代表大會常設(shè)委員會”行使“決策權(quán)”。代表大會選舉產(chǎn)生的中央委員會行使“執(zhí)行權(quán)”，中央紀委檢查委員會作為黨的最高專門監(jiān)督機關(guān)。這有利于克服傳統(tǒng)民主集中制規(guī)定的模糊性，使之在實踐中能夠進行規(guī)范的運作。

　　另外，克服中國的根深蒂固的人治傳統(tǒng)，發(fā)展依法的民主政治，核心是反現(xiàn)有的群眾參與政治的實踐納入法治的軌道。首先是法律監(jiān)督機制的建立，主要原因是指全國及其常委會對憲法、法律以及其在全國范圍內(nèi)的實施和遵守實行制度上的監(jiān)督。包括1、制定明確規(guī)定法律監(jiān)督的權(quán)限和行使監(jiān)督權(quán)的機構(gòu)、方式、程序、規(guī)則的法律。2、設(shè)立合憲性審查委員會之類的權(quán)威性機構(gòu)。3、徹底貫徹司法獨立的原則，特別是把法院、檢察院的財政、人事的管理權(quán)收歸最高法院。其次全國人大有地方人大議會化，包括人大對黨政機關(guān)活動進行大膽的批評和議論，即否決的政治[8]。最后加強政協(xié)的權(quán)力，使之能夠制衡中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政活動，培養(yǎng)政黨指導(dǎo)者。促進下政策競爭。

　　憲政是西方政治文明在相當長的時間積淀的產(chǎn)物。憲政在中國的發(fā)展一方面要作好法治、憲政思想的宣傳，樹立起憲法的絕對權(quán)威，另一方面通過制度性的誘導(dǎo)措施，使人們在實踐中逐步學(xué)會憲政的運作，領(lǐng)會憲政的要義�？傊�，憲政在中國是任重而道遠！

　　【注釋】

　　[1] [4] 張學(xué)仁、陳寧生主編.二十世紀中國之憲政.武漢：武漢大學(xué)出版社，2002.26、126

　　[2] 史蒂芬?霍姆斯.先定約束與民主的悖論[M].埃爾斯特編.憲政與民主[M].北京：三聯(lián)書店，1997.263

　　[3] [5] 童之偉.法權(quán)與憲政.濟南：山東人民出版社.2001.402、575

　　[6]喬恩?埃爾斯特.憲法選擇的理由［Ｍ］.埃爾斯特編.憲政與民主.北京：三聯(lián)書店，1997.263

　　[7] 謝暉.政治家的法理與政治化的法——二十世紀中國法理對“憲政”的支持關(guān)系及其變革.法學(xué)評論.1999(3)

　　[8] 季衛(wèi)東.憲政新論.北京：北京大學(xué)出版社.2002.153

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