農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)：一個不容忽視的焦點(diǎn)問題

　　盡管“三農(nóng)”問題在黨的十六大后被提到了“重中之重”的高度，十六屆三中全會以及不久前召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議又對處在“重中之重”位置的三農(nóng)問題，出臺了重大措施、作出了重大部署，指明了前進(jìn)方向；
盡管生效于2003年3月1日的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》賦予了農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)力。但在實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中，近年來，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利無論是在土地承包、土地調(diào)整，還是土地流轉(zhuǎn)、土地征用等環(huán)節(jié)都受到了來自縣、鄉(xiāng)、村等強(qiáng)勢組織的不同程度的侵害。圍繞著土地剩余索取權(quán)之爭，幾乎一刻也沒有停息。

　　事實(shí)上，改革開放的二十多年來，我國已經(jīng)出現(xiàn)了三次較大規(guī)模的“圈地?zé)帷薄Ｃ看巍叭Φ責(zé)帷敝�后，除了大量的農(nóng)地被征用外，都伴隨著農(nóng)民利益的巨大損失。有資料顯示，通過土地轉(zhuǎn)移用途產(chǎn)生的級差收益有3萬億元之巨。這些本來應(yīng)當(dāng)與農(nóng)民共享的“級差收益”，由于現(xiàn)行法律語焉不詳，而成為強(qiáng)勢集團(tuán)的“囊中之物”。許多農(nóng)民在土地被征用后成了“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”的三無農(nóng)民。值得注意的是，侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)益的案件，隨著經(jīng)濟(jì)形勢的起伏而呈現(xiàn)出周期性變化的規(guī)律。于是，農(nóng)民單訪或群體上訪案件居高不下，成為時下影響社會穩(wěn)定與發(fā)展的重大難題。

　　圍繞著土地剩余索取權(quán)的爭議，甚至于嚴(yán)重的沖突，歸根結(jié)底是利益之爭。根源在于，現(xiàn)行的有關(guān)農(nóng)村土地“農(nóng)民集體所有”的產(chǎn)權(quán)按排存在著“產(chǎn)權(quán)殘缺”等問題。

　　土地所有權(quán)是土地所有制關(guān)系在法律上的表現(xiàn)，是土地所有者依照法律規(guī)定對土地實(shí)行占有、使用、收益和處分，并排除他人干涉的權(quán)利。在土地產(chǎn)權(quán)中，所有權(quán)是主要的、居支配地位，其它排它性權(quán)利都是所有權(quán)的派生權(quán)利，如使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等。2003年3月1日生效的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，賦予了農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)力。該法案第一次從法律上界定了農(nóng)民在長達(dá)30年的承包期內(nèi)，擁有承包土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、收益處置權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)或流轉(zhuǎn)權(quán)。依照該法，農(nóng)民實(shí)質(zhì)上已經(jīng)擁有了對承包土地的“私有財產(chǎn)權(quán)”�！锻恋爻邪�法》所蘊(yùn)含的農(nóng)民對承包土地的私有產(chǎn)權(quán)意蘊(yùn)，使《土地承包法》區(qū)別于以往任何一部有關(guān)土地問題的政策、法規(guī)，而成為里程碑式的法律。按理說，《農(nóng)村土地承包法》十分明確的表述，本來不會產(chǎn)生認(rèn)識上的偏差、或理解上歧義。然而，現(xiàn)行法律明確規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有。正是這個內(nèi)涵模糊、主體不明的集體所有，造成了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的“產(chǎn)權(quán)殘缺”，并為強(qiáng)勢集團(tuán)明目張膽地侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)益提供了藉口。也正因?yàn)橥恋厮�有�?quán)的集體所有，使得農(nóng)民在依照《農(nóng)村土地承包法》維護(hù)自身合法權(quán)益時，自覺理虧而“理屈詞窮”。

　　于是，在“集體所有”的名義下，基層干部即縣、鄉(xiāng)、村干部，可以根據(jù)工作或個人政績的需要，以“集體所有”的名義隨意處分土地，很少或根本不考慮農(nóng)民利益。在一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，由于集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村干部工資常常不能按時發(fā)放。為籌措經(jīng)費(fèi)，“賣地”成為首選的籌資方式。“賣地”的對象可以是農(nóng)民，也可以是開發(fā)商、企業(yè)主等。而“生于斯，長于斯”的農(nóng)民，由于土地產(chǎn)權(quán)屬于集體，因而對自已賴以生存的土地并不懂得珍惜。于是，每當(dāng)村干部“賣宅基地”時，農(nóng)村中就會出現(xiàn)競相搶購的場面，有的甚至為尚在襁褓中的嬰兒都準(zhǔn)備好了宅基地。在他們看來，只有宅基地才真正屬于他們自已（私有產(chǎn)權(quán)）。在這種情況下，諸如此類的濫占耕地行為，農(nóng)民一般是不上訪的。由于無人上訪，作為上級的縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)一般也是默認(rèn)的；
只有當(dāng)企業(yè)或開發(fā)商濫占耕地，而補(bǔ)償又達(dá)不到農(nóng)民滿意時，農(nóng)民才會上訪，才會想到依法保護(hù)自已的合法權(quán)益。

　　在“集體所有”的名義下，包括縣、鄉(xiāng)、村在內(nèi)的地方政府在土地問題上，事實(shí)上形成了“利益共同體”，形成了一種默契。其結(jié)果是，實(shí)施了幾年的“最嚴(yán)厲的土地保護(hù)政策”，絲毫未能遏制住濫占土地的勢頭。相反，就在國土資源部發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步采取措施落實(shí)嚴(yán)格保護(hù)耕地制度》的通知后，東部幾個城市還加大了土地出讓的步伐。以至于《農(nóng)村土地承包法》在一些地方成為一紙空文，三次由“開發(fā)區(qū)”熱引發(fā)的“圈地?zé)帷�，圈走�?300多萬畝，甚至于更多的農(nóng)民賴以生存的土地。(http://www.nanfangdaily.com.cn/jj/20031208/dc/200312080406.asp)

　　……

　　實(shí)踐業(yè)已證明，由行政審批制度決定的土地出讓方式，難于達(dá)到“嚴(yán)格保護(hù)耕地”的目的。因?yàn)�，地方政府有追求GDP的沖動，為達(dá)目的會千方百計游說、“攻關(guān)”審批機(jī)關(guān)，其手法可以說是五花八門；
而掌握著土地生殺大權(quán)的行政審批部門，則借機(jī)實(shí)現(xiàn)其尋租行為。強(qiáng)勢組織共同防范的“對象”是擁有土地“殘缺產(chǎn)權(quán)”的農(nóng)民，蒙騙的對象則是中央政府�，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)家用“尋租理論”證明“政權(quán)有自動擴(kuò)大權(quán)力來妨礙產(chǎn)權(quán)的可能”�！爱�(dāng)特權(quán)存在時，有特權(quán)的人總是想方設(shè)法來維護(hù)特權(quán)并尋求更多的特權(quán)，沒有特權(quán)的人或受到特權(quán)所害的人總是想辦法來消除不利于自己的特權(quán)，并尋求有利于自己的特權(quán)，由此帶來了權(quán)力的博弈”。（趙曉：北大經(jīng)濟(jì)研究中心http://www.nanfangdaily.com.cn/zm/20031218/jj/qs/200312180714.asp)我認(rèn)為，趙先生的這段有關(guān)“現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”的話語，成功地揭開了在“土地產(chǎn)權(quán)”主體混沌不清的情況下，地方政府與農(nóng)民就“土地問題”的爭議為何愈演愈烈，而濫占耕地的行為幾乎無法遏制的謎底。

　　耕地資源就我國而言，是極為稀缺的“稀缺資源”。長期無度的濫占亂用，必然為我國的可持續(xù)發(fā)展埋下極大的隱患。事實(shí)已經(jīng)證明：現(xiàn)行的土地制度對于遏制耕地銳減、解決三農(nóng)問題等是低效的，甚至是無效的，必須進(jìn)行改革。黨的十六屆三中全會提出的關(guān)于建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度目標(biāo)，無疑為解決“三農(nóng)問題、保護(hù)農(nóng)用耕地、規(guī)范城市用地”等指明了方向。

　　鑒于此，筆者認(rèn)為，解決上述問題最有效率的辦法，是在堅(jiān)持“土地市場化改革”取向的條件下，明確農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利。

　　明確農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，有利于保護(hù)耕地。時下不少地方的土地上訪案件，最終以農(nóng)民利益得到合理補(bǔ)償或開發(fā)區(qū)被強(qiáng)令恢復(fù)耕地而息訪，從一個側(cè)面反映出賦予農(nóng)民完整的土地財產(chǎn)權(quán)利，有利于保護(hù)本來就十分稀缺的耕地資源。擁有完整的土地財產(chǎn)權(quán)利的農(nóng)民對耕地的保護(hù)，可能比行政審批機(jī)關(guān)“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”更有效率；
明確農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，有利于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，有利于減少農(nóng)民數(shù)量，有利于解決三農(nóng)問題。確立農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利后，農(nóng)民成為土地交易的談判主體。這樣一來，農(nóng)民既可以從土地增殖、交易中分享或者直接獲取更多的利益，也可以依法保護(hù)自已的合法權(quán)益。取得土地財產(chǎn)權(quán)利后的農(nóng)民，既可以把屬于自已的土地出售后攜資入城，而再不是身無分文的“流民”，也可以用自身的積累購入土地、或拿去抵押融資，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)民獲得土地財產(chǎn)權(quán)利后，土地交易數(shù)量、進(jìn)城農(nóng)民數(shù)量等必然大量增加，地價將會上升，國家可以從土地交易稅等稅收中拿出一部分，通過立法的辦法，解決進(jìn)城農(nóng)民的社會保障問題；
明確農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，還切斷了基層干部的生財之道，有利于防止腐敗和土地尋租行為，“生之者寡，食之者眾”，無糧自散，有利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，推進(jìn)縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革。

　　……

　　至于明確農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利后，諸如城市公益事業(yè)用地、規(guī)避臭名昭著的“圈地運(yùn)動”、無地農(nóng)民的社會保障等問題，則完全可以參照國外的作法，通過立法等途徑加以解決。當(dāng)前有關(guān)農(nóng)村土地問題的法律——《憲法》、《土地管理法》等正在修改之中�？梢哉f，明確農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利恰逢良機(jī)。只要我們把“三農(nóng)問題”真正放在“重中之重”的位置，就一定能夠找到一種全新的土地制度，進(jìn)而破解“三農(nóng)問題”。

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