毛壽龍：當代中國立憲政府的發(fā)展與挑戰(zhàn)

　　引言

　　根據(jù)憲法學的基本理論，憲法是政治游戲的規(guī)則，它是憲政即立憲政府的法律基礎。它與一般法律不同，它是專門針對政府的，并且不是由政府自己制定，也不能由政府變更的。依據(jù)憲法得以確立并得以行動的政府是立憲政府。從法律上來說，立憲政府指依照憲法性法律規(guī)則，許多規(guī)則經(jīng)過明文規(guī)定、普遍認可，政府行為受到法律的控制，因此憲政是法治，而不是人治。憲政是法治，因此需要制定許多規(guī)則。從治人者角度來看，它是加于自身的限制（auto-limitation ），也是治于人者加于治人者身上的限制（social contract ）。這許多規(guī)則，可以由議會通過，政府公布，或者從風俗習慣傳統(tǒng)中產(chǎn)生，所有執(zhí)政者都不得不加以重視。它們是爭奪政治權(quán)力的規(guī)則，也是掌權(quán)者行使政治權(quán)力的規(guī)則。由于在憲政中，凡參與協(xié)商者都可以參政，因此憲政也是民主的政治。用龔祥瑞教授的話來說，"把民主和法制兩者結(jié)合起來，構(gòu)成政權(quán)組織形式，就叫做憲政"（龔祥瑞，1985）。所以依憲治政本身也包含著兼容民主政治制度的性質(zhì)，并非有了一部憲法，依據(jù)憲法，沒有民主制度，也是憲政。因此，所謂憲政就是在政治領域依據(jù)憲法治國，這種憲法不僅僅在法律上是至上的，是政治權(quán)力的運行規(guī)則，界定了政府的界限與條件，而且它是符合自由民主精神的，從經(jīng)濟角度來說，它所內(nèi)含的制度安排是有利于市場經(jīng)濟發(fā)展的，有利于保護個人經(jīng)濟經(jīng)營權(quán)利的；
從政治上來說，它是有利于保障公民政治權(quán)利的。

　　美國政治學家文森特·奧斯特羅姆認為，立憲政府的憲法不是道德法則，是真正其作用的，界定政府界限與條件的，它是實在的憲法。他總結(jié)過了立憲政府法律體系的邏輯上必要的條件：憲政決策程序至少部分部首政府當局控制；
憲法給予個人以憲法權(quán)威；
憲政確立權(quán)力分立與制衡；
公民愿意為憲政付出代價；
存在多種政治體供公民選擇。（Ostrom，1989：90-92；
奧斯特洛姆，中文版，1999：106-109）

　　根據(jù)上述規(guī)范準則，可以認為，標準的立憲政府至少需要具備兩個方面的條件：憲法規(guī)定了施政的基本規(guī)范，據(jù)此能夠限制政府；
憲法規(guī)定了公民的權(quán)利，據(jù)此使公民的確有權(quán)對抗政府。在規(guī)范意義上，到目前為止，中國還不是典型的法治國家，中國政府也不是典型的法治政府，因為中國的憲法尚未做到這兩點。但是公平地說，在建設立憲政府方面，中國已經(jīng)經(jīng)過了一系列的努力，并取得了一定的成就。本文認為，規(guī)范意義上的立憲政府并不一定是完整的現(xiàn)實，立憲政府邏輯上必要的條件并非是現(xiàn)實立憲政府的必要且充分的條件。邏輯上厘清立憲政府的概念有助于我們澄清立憲政府努力的目標，但要實現(xiàn)這一目標，還需要艱苦的實際努力。

　　本文將在實證的層次回答如下問題：到現(xiàn)在為止，中國政府在依憲治政方面的進程如何呢？目前還面臨著什么樣的挑戰(zhàn)呢？限于篇幅，本文主要探索現(xiàn)行憲法所包含的政治框架以及政府施政原則的邏輯結(jié)構(gòu)及其實踐上可能遇到的內(nèi)在矛盾。本文將簡要回顧當代中國短暫的憲政發(fā)展歷史，闡述當前中國憲法所包含的政治框架原則和政府施政原則，以及相互之間的邏輯上的矛盾。本文的結(jié)論是，中國憲政發(fā)展的歷史，是政治主導的歷史；
當代中國政府已經(jīng)有了明確的憲政框架，但現(xiàn)行憲法所確定的政治框架帶有明顯的執(zhí)政黨以黨代政的色彩，其政府施政原則有利于高度集權(quán)，不利于分權(quán)，也不利于保護公民的憲法權(quán)利。根據(jù)現(xiàn)代立憲政府的邏輯要求，發(fā)展現(xiàn)代憲政的憲法框架，是中國憲政進一步發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。

　　政治主導憲法的歷史

　　法治國家的核心就是憲法治國。憲法治國，是1898年戊戌變法以來中國人的重要理想之一。清朝末年、北洋軍閥和國民黨南京政府都制定過憲法，但由于列強紛爭、軍閥混戰(zhàn)的政治格局以及傳統(tǒng)歷史、民情的原因不利于憲法治國，這些努力實際上并沒有使中國走上憲法治國的道路。

　　中共依靠武力奪取政權(quán)后，先于1949年9月29日（開國大典前2天）制定了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》，為建國的臨時憲法。1954年9月20日，第一節(jié)全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法》（后稱1954年憲法），開始了中國憲法治國努力的第一個階段。1954憲法正式制定之前，全國人民討論達兩個多月，參加人數(shù)達1.5億多人，提出的修改意見達100多萬條。

　　但是建國后建立起來的高度集權(quán)的政治、經(jīng)濟體制，通過自上而下的命令來管理政治、經(jīng)濟、文化和所有社會生活領域，包括個人的靈魂，中國的法制建設逐漸遭到了破壞。人治思想壓倒法治思想。其中最典型的如1958年，毛澤東面對大躍進中群眾沖天的干勁，認？quot；
不能靠法律治多數(shù)人"，群眾不應再受法律的約束，1959年，毛澤東進一步指出"要人治不要法治".中央政法小組在《關(guān)于人民公社化后政府工作一些問題向主席、中央的報告》中甚至認為，刑法、民法、訴訟法已經(jīng)沒有必要制定。（文正邦等，1994：71）與此同時，違憲事件也層出不窮，如1955年的胡風事件、1957年反右斗爭擴大化就侵犯了公民的言論自由和學術(shù)自由權(quán)。大躍進、人民公社化，也不是依據(jù)法律，而是靠發(fā)動群眾運動的方式來進行的。1954年憲法的遭遇表明，僅僅憲法本身不足以構(gòu)成憲政，憲政建設的威脅主要來自強權(quán)，無論是個人的還是群眾的，或者兩者兼有的。這也表明，沒有憲政基礎的民主，往往是變種的民主，是無法實現(xiàn)良性運行的民主。

　　到了文化大革命期間，根據(jù)以階級斗爭為綱的基本路線，在堅持無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命的理論指導下制定了1975年憲法。該憲法只有30條，第二章第四節(jié)"民族自治地方的自治機關(guān)"、第五章"審判機關(guān)和檢察機關(guān)"都只有一條，第三章"公民的基本權(quán)利和義務"由1954憲法的19條改為4條。關(guān)于中華人民共和國公民在法律上一律平等的原則也被取消了。該憲法還規(guī)定了"大鳴、大放、大辯論、大字報"的四大，在經(jīng)濟方面以語錄來替代有關(guān)經(jīng)濟制度的規(guī)定，如"抓革命、促生產(chǎn)、促工作、促戰(zhàn)備".文化大革命結(jié)束兩年后的1978年又制定了一個憲法，恢復了1954年憲法的一些條款，如選舉制度、人民代表大會制度、國家機構(gòu)、公民的基本權(quán)利和義務等。1975年的立憲表明，憲法也可以只有名義而無實質(zhì)。這表明，憲法雖然可以在名義上是最高的法，但是"憲法有沒有權(quán)威，即有沒有最高效力，不取決于法律上的文字游戲，也不取決于各不相同甚至各自對立的道德觀念，而是取決于力量的對比。"（龔祥瑞，1995：194）政治力量對比，決定憲法的權(quán)威，實際上也決定何為憲法。這既能說明1954年憲法的遭遇，也能說明1975、1978年憲法的命運，以及1982年憲法制定后為什么只能修正而不能重新制定的事實。

　　1978年末以后，中共執(zhí)政的指導思想有了徹底的變化，廢除了文化大革命時期的許多做法，開始進入改革開放時期。1979年7月、1980年9月兩次對1978年憲法進行了修改，第一次修改了1978年憲法的第34、35、37、38、42、43條和第二章第三節(jié)的標題，主要涉及地方政權(quán)建設的內(nèi)容。第二次修改取消了"四大"的規(guī)定。由于修改內(nèi)容太多，1982年進行了重新制定新憲法的努力。1982年制定的憲法后來一般稱為1982年憲法或者現(xiàn)行憲法。

　　1982年憲法以1954年的憲法為基礎，在序言中首次規(guī)定，該憲法"具有最高的法律效力"，該憲法還規(guī)定由全國人大及其常委會共同監(jiān)督憲法實施的憲法保障制度。后來1982年憲法又有一定的修改。如1988年憲法修正案增加了有關(guān)私營經(jīng)濟的規(guī)定，將土地不得轉(zhuǎn)讓的規(guī)定修改為"土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓"；
1993年對現(xiàn)行憲法進行了第二次修改，將憲法原來的第15條關(guān)于計劃經(jīng)濟的規(guī)定，即"國家在社會主義公有制基礎上實行計劃經(jīng)濟。國家通過計劃經(jīng)濟的綜合平衡和市場調(diào)節(jié)的輔助作用，保證國民經(jīng)濟按比例協(xié)調(diào)發(fā)展。""禁止任何組織或者個人擾亂社會經(jīng)濟秩序，破壞國家經(jīng)濟計劃"，修改為"國家實行社會主義市場經(jīng)？quot；
，"國家加強經(jīng)濟立法，完善宏觀調(diào)控"，"國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經(jīng)濟秩序"，從而確立了中國經(jīng)濟體制是市場經(jīng)濟，實際上也由此確定了中國政府的法治建設是以市場經(jīng)濟建設為基礎的，不再為計劃經(jīng)濟服務。這說明，1982年憲法，已經(jīng)成為中國政府法制化的基礎。1982年憲法之所以成為中國政府法制化進程的基礎框架，顯然是1982年之后中國政治力量的對比中缺乏純粹的強力不無關(guān)系，當然與1978年后市場化進程要求法治建設，也有關(guān)系。但后者也是通過影響政治力量的對比格局而影響憲法的力量的。

　　總起來說，中國100多年的憲政史，基本上是政治家實踐政治？quot；
法理"的進程，其中法學家也有一定的作用，但法治的精神很有能夠壓倒政治的權(quán)力。（謝暉，1999）這一點，即使在1982年憲法以及此后的立憲政府實踐中，也有明顯的表現(xiàn)。

　　意識形態(tài)色彩濃厚的政治原則

　　中國現(xiàn)行憲法即1982憲法規(guī)定了中國政治制度的基本原則。這就是四項基本原則的指導思想、人民民主專政的國家性質(zhì)、議行合一的政權(quán)組織形式和統(tǒng)一的多民族國家的結(jié)構(gòu)形式。這些帶有很強政治色彩的原則是憲法規(guī)定的中國政府的政治框架。

　　現(xiàn)行憲法序言規(guī)定，四項基本原則是中國政治生活中最基本、最重要的原則。也就是中國政治生活的最基本的意識形態(tài)準則。社會主義道路、人民民主專政、黨的領導、馬列主義和毛澤東思想四個堅持，是當代中國最為基本的意識形態(tài)支柱。

　　從實際上來看，這幾個帶有意識形態(tài)色彩的原則可能因為意識形態(tài)剛性而阻礙中國政府市場化、法制化、民主化的治道變革進程。因為可以對此進行"極左"的理解，把社會主義道路理解成搞計劃經(jīng)濟；
把人民民主專政理解成無產(chǎn)階級專政下的繼續(xù)革命或者階級斗爭為綱；
把堅持中共的領導，理解成堅持中共的一元化領導，不需要以憲法為基礎的政府框架，既然中共是人民利益的天然代表，中共執(zhí)政即是人民的統(tǒng)治，自然也就不需民主選舉制度，因為中共就是民主即人民當家作主；
至于對馬列主義和毛澤東思想的理解就更容易出現(xiàn)不利于法治政府的理解，因為根據(jù)這些理論，可以把法律理解成僅僅是統(tǒng)治階級的意志，如果法律是統(tǒng)治階級的意志，法治自然就會變成階級之治，而階級之治實際上很快就會蛻變?yōu)槿酥�。這種理解顯然可以扼殺一切市場化、法制化和民主化的努力。而自建國后到改革開放前中國政府的非市場化、非法制化和非民主化進程就是這樣發(fā)展起來的。

　　在這種情況下，對四項基本原則如何闡釋，就成了關(guān)鍵。鄧小平的貓論就是對四個堅持的靈活處理。也就是說，四個堅持是最基本的意識形態(tài)支柱，但是它決不是阻礙現(xiàn)代化建設的阻力因素。社會主義也可以搞市場經(jīng)濟；
人民民主專政是國體，人民代表大會制度是政體，國體是本質(zhì)，政體是形式；
中共的領導是政治領導，領導人民制定憲法和法律，中共也要把自己的意志通過正當程序，變成法律，并且必須在憲法和法律的框架內(nèi)活動，中央也需要遵守法律；
馬列主義和毛澤東思想要與中國實踐相結(jié)合，鄧小平理論就是馬列主義和毛澤東思想與中國改革開放實踐相結(jié)合的結(jié)果。這些解釋，的確解決了四項基本原則與市場化進程、法制化、民主化進程之間的矛盾，也就是說可以同時堅持四項原則，同時進行市場化、法制化和民主化。

　　但是，我們不能不看到，四項基本原則本身也可以作另外的闡釋，而一旦以極左的方式來闡釋，并且這些闡釋在政治權(quán)力博弈中占據(jù)優(yōu)勢時，中國政府的市場化進程和法制化進程就有可能在既有的憲政框架內(nèi)得以逆轉(zhuǎn)。而且在政治權(quán)力格局不穩(wěn)定時，四項基本原則與市場建設、法治建設的邏輯矛盾，就會逐漸暴露出來。因為使四項基本原則有利于市場建設、法治建設的進程，這種解釋是由鄧小平的見識以及他的至高無上的權(quán)威保障的，并且即使有了這種保障，對其闡釋依然有著各種各樣的極左思潮的反對意見。當最高領導人的人格不足以保證這一切時，憲政的框架就可以成為政治權(quán)力博弈的基本游戲規(guī)則。而四項基本原則的闡釋如果有相當?shù)撵`活性，就有可能是憲法本身的致命傷�，F(xiàn)行憲法隱含的意識形態(tài)基礎與市場經(jīng)濟實踐、法治國家實踐和民主政治實踐的理論上的矛盾，很可能是中國政府依憲治政、建設法治國家進程的隱患，自然也可能是中國政府市場化、民主化進程的隱患。

　　人民民主專政是中國國家的階級屬性，它表明中國的國家政權(quán)是無產(chǎn)階級專政的。(點擊此處閱讀下一頁)

　　當然，具體地說它是工人階級領導、工農(nóng)聯(lián)盟為基礎。并且，無產(chǎn)階級專政是通過中共對國家政治生活的領導來體現(xiàn)的。為了爭取同盟軍，就設置政協(xié)，來吸取非黨人士和非黨勢力參加無產(chǎn)階級專政的政權(quán)。這一原則與市場經(jīng)濟、民主國家和法治國家的原則也是有矛盾的。因為市場經(jīng)濟使得社會的利益日益分化，擁有更多資產(chǎn)的人將掌握更多的政治優(yōu)勢；
民主政治則要求把政權(quán)建立在公民概念基礎上，而不是建立在階級專政基礎上；
法治國家要求法律面前人人平等，不分階級、種族、膚色、性別等。這一憲法原則也可能是將來中國政府依憲治政、建設法治國家的一大隱患。公民的概念與某一階級的概念畢竟不是一個層次的概念。這也必須在制度上加以解決。政治用語如何與法律用語協(xié)調(diào)，政治邏輯如何與法律邏輯相協(xié)調(diào)，也是中國建設法治政府的一個重大問題。

　　在憲政體制中，人民主權(quán)是一條根本的原則。體現(xiàn)人民主權(quán)的組織形式是全國人大和地方各級人大。全國人大制度實行議行合一制，體現(xiàn)人民主權(quán)的不可分割性。但這并不意味著權(quán)力不可以分工，即立法權(quán)力、司法權(quán)力和行政權(quán)力分別由不同的機關(guān)獨立行使。這實際上與三權(quán)分立沒有多大的差別。當然，其相關(guān)關(guān)系以及制衡的機制與許多國家有很大的差別。這一體制必將成為中國政府法制化的基本立憲框架。這一框架實際上并不能保證權(quán)力之間的平衡，它實際上是一個議會至上的體制。在這種情況下，如何使議會權(quán)力能夠自我約束，這可能是議行合一體制得以長期持續(xù)的重大課題。

　　現(xiàn)行憲法規(guī)定，中國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家。各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設立自治機關(guān)，行使自治權(quán)。各民族自治地方都是中國不可分離的部分。所以，中國是多民族的、統(tǒng)一的單一制國家。

　　根據(jù)憲法，中國各民族一律平等。各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設立自治機關(guān)，行使自治權(quán)。其他地區(qū)則根據(jù)憲法設置非自治的政府。此外，還規(guī)定，在港澳臺地區(qū)實行一國兩制的制度。因此，中國雖然是單一制而非聯(lián)邦制的國家，但實際上并不是純粹的單一制國家，而可以稱為"混合共和制"或者"混合聯(lián)邦制".中國是一個大國，也是多民族國家，同時也由于歷史原因，存在著港澳臺的一國兩制問題。在憲法體制上確立混合共和制，或者復合共和制（Ostrom，1987；
奧斯特洛姆，中文版，1998），而不是單一制，可能也是比較符合實際的做法。并且，當然，在混合或者復合共和制的基本框架下，在大陸地區(qū)也可以實現(xiàn)更多的地方自治，從而真正實踐復合共和制的基本原則。

　　現(xiàn)行憲法確定的政治框架與現(xiàn)代憲政原則有著邏輯上的矛盾。這些矛盾很可能是中國依憲治政的隱患。適當?shù)膽椃ń忉�，可以把這些原則解釋得有利于依憲治政，但是如果解釋得不適當，則很可能不利于依憲治政。因此，光靠憲法解釋，似乎不是解決這些潛在矛盾的適當路子。把政治當作政治，把法治當作法治，把執(zhí)政黨施政的政治原則與立憲政府依憲治政的原則區(qū)別開來，把這些政治性的原則作為執(zhí)政黨的執(zhí)政原則，并使執(zhí)政黨的原則服從立憲政府的原則，而不是取代或者壓制立憲政府的基本原則，是協(xié)調(diào)兩者矛盾的處理方法，也是中國立憲政府發(fā)展的關(guān)鍵。

　　有利于集權(quán)的政府施政原則

　　1982年憲法規(guī)定，當代中國政府組織和活動的基本原則有民主集中制、責任制、服務原則、法制原則等。

　　從現(xiàn)有的理論來看，民主集中制的涵義有如下幾層：一是作為一種制度它首先是集中制，不過這種集中制是民主的而不是獨裁的。二是民主和集中是相輔相成的，沒有集中只有民主，就是絕對民主和無政府主義；
沒有民主只有集中，就是獨裁專斷。三是民主集中制是民主和集中的辯證統(tǒng)一，在民主基礎上的集中，在集中指導下的民主。四是在實踐上，民主集中制就是在發(fā)揚民主的基礎上實行個人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級服從上級、地方服從中央的原則。因此，民主集中制的實質(zhì)是為避免民主制和集中制之弊，并取得兩制之長。但從實踐來看，前三種解釋只具有理論宣傳意義，第四種解釋才是真正的實踐原則。中國政府運行的基本原則就是第四種解釋。因為其他三種解釋是不可操作的，由于其靈活性太大，而當選擇權(quán)集中在領導人手里時，民主和集中就會成為一種領導者的作風的選擇，而不會成為一種制度，即使民主集中制是一種制度，其實際運行也會變成集中先于民主，而民主只會是偶然的東西，只是一種裝飾品、一種集中領導的工作作風。這是制度演進的基本法則。這也可能是民主集中制往往蛻變?yōu)橐婚L制、個人專制的制度原因。

　　在憲法體制上，中國政府貫徹民主集中制的表現(xiàn)在三個方面，一是全國人大和地方各級人大都由民主選舉產(chǎn)生，人民權(quán)力都統(tǒng)一地、集中地通過人大來行使。與此同時，人大對人民負責，接受人民的監(jiān)督，選民有權(quán)隨時撤換或者罷免自己選出的代表。在此，民主集中制實際上就是政治代議制。二是中國的行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)都由人大產(chǎn)生，對它負責并受它的監(jiān)督。在此，民主集中制表現(xiàn)為議行合一但分工負責制。三是中央和地方的職權(quán)劃分，遵循在中央統(tǒng)一領導下，充分地發(fā)揮地方主動性和積極性的原則。首先強調(diào)集中，然后才是民主。在此，民主集中制體現(xiàn)為中央集權(quán)和地方分權(quán)不確定的體制。從而為"一收就死、一放就亂"提供了制度上的基礎。

　　民主集中制原則強調(diào)民主和集中兩個方面，這一制度設計在實踐上是有利于權(quán)力集中的。從橫向來看，人大是民主的中心，也是集權(quán)的中心，但是行政權(quán)與立法權(quán)力、司法權(quán)力相比具有即時強制性的特性，如果不給予立法權(quán)力和司法權(quán)力以制度保障，尤其是不給行使立法權(quán)的代表以適當?shù)霓k公條件，這些權(quán)力都很容易集中于政府之手。當代中國政府的實踐也表明，權(quán)力實際上是集中于政府手中的。另外，由于中共在憲法上具有永恒的領導地位，政府必須接受中共的領導，于是中共成了民主集中制原則的集權(quán)中心。這樣，每一級政權(quán)都由中共黨委、人大、政府、檢察院、法院、政協(xié)等五大班子構(gòu)成，但根據(jù)民主集中制的原則，所有權(quán)力實際上統(tǒng)統(tǒng)集中到中共黨委，服從各級黨委的領導。從縱向來看，地方和中央、下級和上級之間也講究民主集中制，由于民主和集中的選擇權(quán)在于中央和上級，因此權(quán)力的自然流向就是走向上級。而分權(quán)只有在集權(quán)出現(xiàn)嚴重的弊端時才作為一種補救的措施出現(xiàn)。民主集中制的內(nèi)在矛盾，是中國立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三者關(guān)系不清，黨政不分，中央與地方權(quán)力關(guān)系難以協(xié)調(diào)的思想基礎。中國政府權(quán)力關(guān)系上的法制化，要求把民主和集中區(qū)別開來，從而在制度上確立不同層級政府、不同權(quán)力機關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系。從責任制原則的實踐也可以看出民主集中制原則的弊端所在。

　　中國政府實行的責任制原則有兩層含義，一是政府機構(gòu)之間、上下級政府之間、政府和人民之間的責任關(guān)系。在中國政府機構(gòu)之間，權(quán)力機關(guān)向人民負責，行政機關(guān)和司法機關(guān)向權(quán)力機關(guān)負責，行政機關(guān)和司法機關(guān)不能越過權(quán)力機關(guān)直接向人民負責，不實行短路政治。在行政機關(guān)上下級之間，下級對上級負責，地方行政機關(guān)接受國務院的統(tǒng)一領導。二是指政府機關(guān)的領導責任，這就是行政上所說的嚴格意義上的責任。在這種意義上，中國政府的責任制有兩種，一是集體責任制和個人責任制。

　　集體責任制又稱集體負責制或合議制，對重大問題的決定由全體成員共同討論作出決定，每個成員的權(quán)力是平等的，實行少數(shù)服從多數(shù)的原則。在中國政府體制中，全國及各級地方人大的常委會均實行集體責任制。需要注意的是，這種集體責任制與現(xiàn)代立憲政治中的內(nèi)閣聯(lián)帶責任制有很大的區(qū)別。內(nèi)閣聯(lián)帶責任制的特點是對于內(nèi)閣通過的一切決定，凡是留任的，就要絕對負責，不得反復。它可以要求內(nèi)閣部長謹慎行事，避免出現(xiàn)內(nèi)部分歧，它可以要求各內(nèi)閣部長把不同政見擺到桌面上來共同研究，它可以統(tǒng)一政府的政策，為公眾討論提供中心，使人民了解情況。內(nèi)閣聯(lián)帶責任制意味著某個部長如果不同意內(nèi)閣通過的政策，就應該辭職，從而保證政策的執(zhí)行。顯然，它是內(nèi)閣部長團結(jié)一致、同舟共濟的制度保障，保證政府組織效率的重要制度安排。內(nèi)閣聯(lián)帶責任制強調(diào)的是個體對整體的責任以及整體對個體的責任，但是中國政府的集體責任制強調(diào)的是少數(shù)服從多數(shù)，所有責任不由個體承擔，由集體承擔責任，并且由于沒有共進退的制度保障，實際上集體責任也是一句空話。因此，這種意義上的集體責任制很容易流于集體無責任制，自然也是個體無責任制了。

　　個人負責制一般又稱為首長負責制，指一個國家機關(guān)由一位首長負責，雖然設有若干副職，但是首長對問題的處理有決定權(quán)，在處理問題時不進行表決，不實行少數(shù)服從多數(shù)的原則。中國各級政府及其各個工作部門均實行首長負責制。中央軍事委員會是由中央軍委主席對全國人大及其常委會負責，這也是一種個人負責制。但個人負責制在實際上并未生效。因為既有的習慣做法是首長負責、領導集體分工負責制。因為這樣做符合民主集中制的原則。

　　中國的權(quán)力機關(guān)一般實行集體責任制，而行政機關(guān)和司法機關(guān)則實行個人責任制。不過，無論是什么責任制，一旦體現(xiàn)了民主集中制的原則，它就是一種集體的責任制。因為在實踐上，個人負責制下的各級行政首長也沒有搞機械的個人專斷，一般的問題均有集體討論的過程；
集體負責制也不是簡單的表決，也需要經(jīng)過一個協(xié)商的過程。這種制度有利于實現(xiàn)"行政民主"，但是實踐表明，法治政府，更需要責任，而不是民主。因為民主是政治問題，而行政則是政治責任和法律責任的問題。行政在工作作風上可以有民主，但在責任上必須落實到個體，重大責任必須落實到集體。以聯(lián)帶責任制來替代集體責任制，顯然是中國政府的發(fā)展方向。因為這樣可以改善中國政府的責任制度。

　　中國政府的服務原則體現(xiàn)在如下幾個方面：一是政府機關(guān)必須尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，在工作當中密切聯(lián)系群眾，依靠民眾的力量完成國家的各項任務。其次是堅持從群眾中來到群眾中去，把群眾的意見集中起來，制定為政策、法律和決定，并通過民眾的實踐進行檢驗和修正。三是政府及其工作人員，不論其級別和地位多高，都必須置于人民群眾的監(jiān)督之下，切實地為人民負責，為人民服務。四是政府施政，要啟發(fā)群眾、發(fā)動群眾、帶領群眾、推動群眾，實際上就是搞群眾運動。如精神文明建設運動，愛國衛(wèi)生運動，青年志愿者運動，雜交種子推廣運動，近來的依法治國運動，都要走群眾路線。

　　中國政府的服務原則本身也有一定的制度安排，一是各級人大代表與選民和原選舉單位的聯(lián)系制度，憲法及其他重要法律的草案交付人民討論，人民來信來訪制度，通過報紙等方式對政府機關(guān)進行批評和建議，基層群眾的組織活動及各種形式的會議等。不過，在實踐中，這些制度都有各種各樣的非制度本身的約束，如有信訪制度，但在實際上各級政府把減少信訪當作是政績考核指標，從而使政府有積極性去運用行政手段來減少信訪量，而不是利用信訪制度來積極體現(xiàn)群眾路線。群眾路線一般需要政府主動，領導重視，方為正規(guī)且有效。如果由群眾自發(fā)，則往往為政府所否定。它實際上與民主集中制中的民主是一樣的，群眾路線意味著缺乏領導的群眾是盲動的，而后者則意味著沒有集中的民主是有弊端的民主。因此，服務原則看似現(xiàn)代公共行政的消費者主權(quán)、顧客至上、回應性政府、公民權(quán)利等原則，但實際上還是有很大的差別的。因為中國政府為人民服務、群眾路線的原則，并不是把群眾視為上帝，因為它認為政府在聯(lián)系群眾、接受群眾監(jiān)督、為群眾服務的過程中也應該教育群眾、啟發(fā)群眾、啟蒙群眾，正確地引導群眾，引導群眾。這實際上依然是精英政治的治政原則。與公民的合理需要，合法要求，通過正當程序，就應該給予服務等現(xiàn)代公共行政原則相比，群眾路線更像是一種政治原則，而不是法律原則。由于它本身的不確定性，實際上很難在制度上保障這一原則。因而，這也是有利于人治而不是有利于法治的原則。

　　現(xiàn)行憲法第27條規(guī)定，"一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務？quot；
這就是中國政府為人民服務服務這一基本價值準則的憲法依據(jù)。

　　為人民服務是一種價值性的政府運行原則。在實際上，政府的活動可能會違背這一價值。這就需要進行適當?shù)闹贫葎?chuàng)新，以制度而不是以口頭來保障服務原則。而為了與法律用語一致，"為人民服務"的提法，應該為"為公民服務"的提法所取代。因為人民畢竟是一個政治用語，并且是一個集體的概念，到底誰是人民，多少人才算是人民，一個公民是否就使人民，(點擊此處閱讀下一頁)

　　這都是一個非制度化的概念。而群眾的提法，更是精英政治的產(chǎn)物。與現(xiàn)代立憲政府的概念是不相符合的。

　　因此，在憲法中，如何把群眾路線、為人民服務轉(zhuǎn)換成立憲政府的原則，即公民權(quán)利、為公民服務的原則，在公共事務領域?qū)崿F(xiàn)真正的公民主權(quán)，把政府為人民服務的原則轉(zhuǎn)化為政府有責任向公民的需求作出回應的原則，也是中國政府依憲治政的重大挑戰(zhàn)。

　　中國政府的法制原則概括為十六個字，"有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴和違法必究".貫徹法制原則，就是所有政府機關(guān)的組織、活動及其職權(quán)，都必須有法律的依據(jù)，在法律允許范圍內(nèi)開展工作，并且政府機關(guān)在組織和活動中保護民眾的利益。當然，所依據(jù)的法律最好是良法，而不是惡法。因此，對法律的合理性審查、合憲性審查，也是必要的。在十六字方針的基礎上，強調(diào)服從良法，不服從惡法，通過正當?shù)某绦蛐灾贫�，來保障所�?zhí)行的是良法而不是惡法，也是法治建設的重要保障。因為法制原則也可能導致法制專政或者法制獨裁的后果。這就必須考慮到法律的公正性。為了保證法律的公正性，就有必要設置適當?shù)闹贫劝才�。如司法審查原則等。中國政府的法制原則與中國政府的法制實踐存在著很大的差距。這一差距正在彌補，其表現(xiàn)是中國政府已經(jīng)制定了大量的行政法規(guī)和行政訴訟法，開始走向法制化的道路。但是，依法辦事，以法律來規(guī)范政府的行為，制止政府利用權(quán)力來侵害公民的權(quán)利和利益。這就是現(xiàn)代法治的精髓。但根據(jù)我們的實地調(diào)查和考查，在當前，中國政府依靠法律來加強行政專制權(quán)力的問題比較嚴重。對當代中國來說，要建設法治政府，需要把政治原則當作政治原則，把法治原則當作法治原則，以民主制來替代民主集中制，以公民主權(quán)來替代服務原則。法律制度建立比較容易，但建設現(xiàn)代法治要困難得多。而在黨政關(guān)系沒有法制化的情況下，中國政府的法治化進程，更要困難。

　　結(jié)語

　　綜上所述，我們可以看到，中國政府的依憲治政已經(jīng)有了一定的發(fā)展，憲法已經(jīng)開始成為各級政府實際運作的基本原則。但是從總體上來看，與現(xiàn)代立憲政府還有很大的差距。

　　中國憲政結(jié)構(gòu)本身還需要進一步完善。有了憲法，并不一定就實現(xiàn)了立憲政府，它還要求有適當?shù)膽椃�可依，還必須根據(jù)現(xiàn)代立憲政府的根本原則來設計依憲治政的根本原則。根據(jù)現(xiàn)代立憲政府的原則，中國現(xiàn)行憲法的政治框架和政府施政原則，都需要重新設計，消除其邏輯上的矛盾：首先，中國現(xiàn)行憲法的基本政治框架，包含著很強烈的政治色彩，許多語言、原則都是政治性的，帶有很強的靈活性，在操作上很容易不利于立憲政府的發(fā)展。盡可能讓政治語言從憲法中撤出來，讓政府盡可能根據(jù)立憲原則治政，而不是依據(jù)靈活性很強的、依靠斕既肆偈苯饈偷惱?臥?蛑握???皇歉?菡?吣勘昀詞┱?？954年憲法失敗的教訓之一，就是因為憲法本身給強人政治提供了機會。憲法遭到破壞，政府沒有憲法約束的結(jié)果就是如美國學者羅伯特·摩根所說的"如果統(tǒng)治者的自利不受一種憲法的制約，那么隨之而來的就只能是派系之爭、混亂和暴政。"（摩根，1997：28）1954年憲法遭到忽略的結(jié)果就是，中國政治斗爭不斷，接著出現(xiàn)了政治動蕩，并出現(xiàn)了極個別的陰謀家、野心家的暴政。1982年的憲法以1954年憲法為基礎，到目前為止已經(jīng)取得了一定程度的"依憲治政"的成功，中國政治框架已經(jīng)據(jù)此而得以制度化。但是憲法本身的政治色彩，并未淡化。這已經(jīng)成為立憲政府發(fā)展的重要阻力之一。

　　其次，現(xiàn)行憲法所所包含的高度中央集權(quán)、無限政府的憲法原則，也不利于依憲治政。民主集中制、責任制、服務原則和法制原則，在理論上要吸取集中制和民主制的優(yōu)勢，并克服集中制和民主制的缺陷，但實踐上都有利于集權(quán)，不利于行政機關(guān)、司法機關(guān)、立法機關(guān)相互分工制衡，也不利于行政、司法和立法組織內(nèi)部的適當分權(quán)制衡。憲法規(guī)定的施政原則不當，可以說是中國政府高度集權(quán)實踐的憲法根源。

　　因此，如何根據(jù)立憲政府的基本法律邏輯來構(gòu)造立憲政府的基本框架，使政治原則僅僅停留在政治領域，并服從憲法原則；
并以復合共和制的基本原則，來構(gòu)造中國政治的權(quán)力結(jié)構(gòu)，賦予和保護公民適當?shù)膽椃��?quán)利和憲法地位，通過強化自主治理實現(xiàn)縱向分權(quán)和強化權(quán)力分立實現(xiàn)橫向分權(quán)制衡來分散和限制高度集中的政府權(quán)力，這是當代中國立憲政府的發(fā)展方向，也是當前中國在新世紀如何實現(xiàn)憲政的重大挑戰(zhàn)。

　　當然，僅僅有字面上的合理憲法還是不夠的，有一個憲法為依據(jù)，這是實現(xiàn)立憲政府一大進步，因為畢竟是有法可依了。但是有法可依，還必須有法必依，憲法必須要遵守，并且還需要有憲法監(jiān)督制度，讓特定的機構(gòu)，比如普通法院或者憲法法院，或者權(quán)力機關(guān)來負責監(jiān)督憲法的實施。一旦違反憲法，任何行為都必然是無效的。要實現(xiàn)依憲治政，建立憲法監(jiān)督機構(gòu)和憲法訴訟機構(gòu)，是中國立憲政府發(fā)展的又一重要任務。此外，憲政的發(fā)展必須與民主的發(fā)展相適應（Nino，1996；
毛壽龍，2001），憲政的發(fā)展必須與有限政府的發(fā)展相匹配（毛壽龍、李梅，2000），中國憲政的發(fā)展還需要與自己的文化傳統(tǒng)相契合（王人博，1997），等等。這一切也是中國立憲政府發(fā)展的重大挑戰(zhàn)，值得深入地探討，但這是其他論文的任務了。

　　參考文獻

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　　奧斯特洛姆，文森特（1999）：《復合共和制的政治理論》，上海三聯(lián)書店。

　　文正邦等（1994）：《共和國憲政歷程》，鄭州：河南人民出版社。

　　毛壽龍（2001）：《政治社會學》，北京：中國社會科學出版社。

　　毛壽龍、李梅（2000）：《有限政府的經(jīng)濟分析》，上海：三聯(lián)書店。

　　王人博（1997）：《憲政文化與近代中國》，北京：法律出版社。

　　羅伯特·J ·摩根（1997）："制定者者們失去的世界"，《憲法的政治理論》，肯尼思·W ·湯普森編，北京：三聯(lián)書店。

　　謝暉（1999）："政治家的法理與政治化的法：二十世紀中國法理對"憲政"的支持關(guān)系及其變革"，《法學評論》，1999年第3期。

　　龔祥瑞（1985）：《比較憲法與行政法》，北京：法律出版社，1985年。

　　龔祥瑞（1995）："論憲法的權(quán)威性"，《公共論叢：市場邏輯與國家觀念》，北京三聯(lián)書店，1995.

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