徐勇：變鄉(xiāng)級(jí)政府為派出機(jī)構(gòu)

　　隨著家庭經(jīng)營(yíng)、村民自治和稅費(fèi)改革，農(nóng)村改革步步深入，鄉(xiāng)級(jí)改革已到了非改不可之時(shí)。但對(duì)于如何改革，有不同的主張和實(shí)驗(yàn)。總體來(lái)說(shuō)，學(xué)術(shù)界及政策研究部門(mén)一致認(rèn)為，目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制存在嚴(yán)重弊端，一是人員過(guò)多，二是機(jī)構(gòu)龐雜，三是功能不清。當(dāng)前正在一些地方進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要目的，一是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)，二是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)限，防止各種涉農(nóng)收費(fèi)的反彈。除正在進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革之外，有一些地方還進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)直接選舉的試點(diǎn)，如四川步云鄉(xiāng)、深圳大鵬鎮(zhèn)和湖北楊集鎮(zhèn)的試驗(yàn)。

　　與實(shí)際工作部門(mén)的改革試驗(yàn)相一致，學(xué)術(shù)界對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)何去何從，也有不同意見(jiàn)，擇其要者有三，一是認(rèn)為目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制總體還是適應(yīng)的，其缺點(diǎn)是人員眾多，機(jī)構(gòu)龐雜，因此，可以通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)限，來(lái)削除目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的弊端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政權(quán)和國(guó)家在農(nóng)村最基層的行政設(shè)置的體制不需要改變；
二是認(rèn)為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)作為基層政權(quán)，沒(méi)有歷史依據(jù)（所謂“皇權(quán)不下縣”），也缺乏現(xiàn)實(shí)需要。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)主要是收費(fèi)養(yǎng)人，陷于惡性循環(huán)，因此建議撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，由農(nóng)民選舉產(chǎn)生官員來(lái)管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的事務(wù)；
三是認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)作為政府，沒(méi)有存在的必要，應(yīng)改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為鄉(xiāng)公所。鄉(xiāng)公所不是一級(jí)政權(quán)，也沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政權(quán)，而是縣級(jí)政府為解決行政事務(wù)而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)置的派出機(jī)構(gòu)。

　　從我們?cè)谥形鞑哭r(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查的情況來(lái)看，在農(nóng)業(yè)型地區(qū)，改鄉(xiāng)級(jí)政府為縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)具有很大的合理性，應(yīng)該是鄉(xiāng)級(jí)改革的方向。具體理由如下：

　　一、從鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)的特性看。鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)是農(nóng)村基層政權(quán)。它與其它層級(jí)政權(quán)組織不同之處就是直接面對(duì)眾多的農(nóng)民群眾，直接管理和服務(wù)于民眾。因此，它的設(shè)置應(yīng)該是根據(jù)治理對(duì)象的需要，而不是根據(jù)上級(jí)政府的需要。其運(yùn)行機(jī)制應(yīng)該是直接性和綜合性。所謂“上面千條線，下面一根針”。但是，受長(zhǎng)期以來(lái)集權(quán)體制影響，我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)的設(shè)置是根據(jù)上級(jí)政權(quán)的需要，遵循的是與上級(jí)政權(quán)對(duì)等對(duì)口的原則。即“上面千條線，下面千根針”。每個(gè)上級(jí)黨政部門(mén)都要在鄉(xiāng)一級(jí)找到自己的落腳點(diǎn)。鄉(xiāng)級(jí)機(jī)構(gòu)因此不斷膨脹。上級(jí)有“四大班子”、“五大班子”，鄉(xiāng)級(jí)也相應(yīng)有“四大班子”、“五大班子”。上級(jí)有多少部門(mén)，下級(jí)也要有多少部門(mén)。如根據(jù)我們的調(diào)查，許多農(nóng)村根本沒(méi)有政協(xié)工作的對(duì)象和內(nèi)容，但根據(jù)上下對(duì)等對(duì)口的原則也相應(yīng)的設(shè)立了政協(xié)機(jī)構(gòu)。只有將鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)改變縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，才能從根本上解決這種對(duì)等對(duì)口的問(wèn)題�？h級(jí)政府根據(jù)工作需要設(shè)立鄉(xiāng)級(jí)派出機(jī)構(gòu)，完成縣級(jí)政府委托的任務(wù)。鄉(xiāng)派出機(jī)構(gòu)按需設(shè)置綜合性的工作機(jī)構(gòu)。如發(fā)展規(guī)劃、社會(huì)事務(wù)、黨政管理、經(jīng)濟(jì)事務(wù)等，不必按科層制設(shè)立與上級(jí)相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)。人員也可實(shí)行兼職化，一人多職多能。

　　二、從政權(quán)與自治的關(guān)系看。我國(guó)自古以來(lái)，農(nóng)村就存在行政與自治兩種權(quán)力體系，但它們之間的關(guān)系也有一定變化規(guī)律。從歷史長(zhǎng)河看，自秦以來(lái)，在大一統(tǒng)王朝建立之初，國(guó)家政權(quán)一直延伸到農(nóng)村社會(huì)基層，以將小農(nóng)統(tǒng)合到政權(quán)組織中。隨著小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)育，農(nóng)村自組織功能愈來(lái)愈強(qiáng)，國(guó)家政權(quán)的直接統(tǒng)治開(kāi)始讓位于主要依靠農(nóng)村自組織力量進(jìn)行自治性治理。宋王朝興起并一直延續(xù)下來(lái)的保甲體制便是如此。從政權(quán)更迭與政權(quán)建設(shè)看，在政權(quán)更迭之初，國(guó)家為了統(tǒng)合分散的鄉(xiāng)村，政權(quán)組織一直延伸到基層。但隨著鄉(xiāng)村自組織力量的生長(zhǎng)，國(guó)家開(kāi)始主要依靠鄉(xiāng)村自組織力量治理，如鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)。新中國(guó)建立以來(lái)，為了加強(qiáng)新的政權(quán)組織建設(shè)，特別是從農(nóng)村汲取現(xiàn)代化所需要的資源，我國(guó)在農(nóng)村建立了基層政權(quán)體系，國(guó)家力量一直延伸到農(nóng)戶，最典型的是人民公社體制。而隨著人民公社的廢除，實(shí)行家庭經(jīng)營(yíng)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)開(kāi)始發(fā)育經(jīng)濟(jì)自主性，農(nóng)民自我生產(chǎn)，自主經(jīng)營(yíng)。為適應(yīng)家庭經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村基層實(shí)行村民自治，村民依法自我管理，自我服務(wù)，自我教育。那種歷史上延續(xù)的基層政權(quán)全能性命令式管理已不需要。家庭經(jīng)營(yíng)和村民自治對(duì)基層政權(quán)的需要更多的是規(guī)劃和指導(dǎo)性。目前鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)作為一級(jí)政權(quán)，主要是對(duì)上負(fù)責(zé)，并將許多農(nóng)村發(fā)展并不需要的任務(wù)壓給農(nóng)村，侵犯家庭經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和村民自治權(quán)，因此已不適應(yīng)家庭經(jīng)營(yíng)和村民自治的需要。而在村民自治發(fā)展尚不成熟的現(xiàn)階段，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治也不可行。如計(jì)劃生育等政府任務(wù)還需要運(yùn)用自上而下的行政性手段實(shí)施。所以，從政權(quán)與自治的關(guān)系看，從放權(quán)讓利與民休息的現(xiàn)實(shí)政策需要看，改鄉(xiāng)級(jí)政府為鄉(xiāng)派出機(jī)構(gòu)勢(shì)在必行。

　　三、從政府與財(cái)政的關(guān)系看。一級(jí)政府必須有一級(jí)財(cái)政支撐。我國(guó)有多級(jí)政府，唯獨(dú)鄉(xiāng)級(jí)政府的財(cái)政是殘缺不全的。古代社會(huì)并不是國(guó)家不想將政權(quán)一直延伸到農(nóng)村社會(huì)，只是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)剩余實(shí)在難以供給日益增多的財(cái)政供養(yǎng)人員。我國(guó)是在人民公社體制廢除后建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府時(shí)才開(kāi)始設(shè)立鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政。但自那時(shí)起，除了一些工商業(yè)發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)以外，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政就一直處于短缺財(cái)政狀態(tài)。道理很簡(jiǎn)單，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)剩余實(shí)在有限。隨著鄉(xiāng)級(jí)機(jī)構(gòu)的日益膨脹，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重，這才有了農(nóng)村稅費(fèi)改革。這一改革的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民的有限剩余與地方財(cái)政支出日益擴(kuò)大的矛盾結(jié)果。稅費(fèi)改革試圖從稅收體制上解決這一矛盾，但如果不解決地方財(cái)政日益擴(kuò)張的問(wèn)題，其成效必然是有限的。因?yàn)�，龐大的機(jī)構(gòu)必須要存在和消費(fèi)。這正是許多地方剛進(jìn)行完稅費(fèi)改革，農(nóng)民負(fù)擔(dān)便出現(xiàn)反彈的重要原因。所以，從稅費(fèi)改革看，變鄉(xiāng)級(jí)政府為派出機(jī)構(gòu)已是迫在眉睫。

　　四、從鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)運(yùn)行的事實(shí)看。隨著我國(guó)宏觀管理體制的變革，許多部門(mén)，特別是經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)實(shí)行垂直式管理，教育實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌，公安實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)級(jí)政府在事實(shí)上已成為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，主要工作是執(zhí)行縣級(jí)政府的命令，沒(méi)有多少獨(dú)立的決策權(quán)，也沒(méi)有多少需要獨(dú)立決策的事務(wù)。鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)已成為事實(shí)上的空架子。但由于它仍然是一級(jí)政權(quán)組織，政權(quán)組織所有的機(jī)構(gòu)還得設(shè)立，盡管沒(méi)有實(shí)際意義。所以，變鄉(xiāng)級(jí)政府為派出機(jī)構(gòu)正當(dāng)其時(shí)。

　　如果改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為鄉(xiāng)公所，具體步驟可以如下：

　　第一，對(duì)農(nóng)業(yè)型縣市的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新定位，除少數(shù)中心鎮(zhèn)（只有在以第二、三產(chǎn)業(yè)為主且財(cái)政收入來(lái)源主要依靠第二、三產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)）設(shè)立鎮(zhèn)并設(shè)立鎮(zhèn)政府以外，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)均改為鄉(xiāng)，設(shè)鄉(xiāng)公所，作為縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的派出機(jī)構(gòu)，主要履行縣級(jí)政府委托必不可少的法定任務(wù)。

　　第二，鄉(xiāng)公所一級(jí)不再設(shè)立獨(dú)立財(cái)政，財(cái)政收支納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，鄉(xiāng)公所承擔(dān)的工作與可支配財(cái)政資金，均由縣級(jí)政府決定，做到事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。

　　第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)不再設(shè)立黨委，但設(shè)立黨總支，黨總支不再具體負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政性工作，由黨總支書(shū)記兼任鄉(xiāng)公所鄉(xiāng)長(zhǎng)，另設(shè)若干由縣級(jí)政府下派的副鄉(xiāng)長(zhǎng)。鄉(xiāng)公所工作由兼鄉(xiāng)長(zhǎng)的黨總支書(shū)記負(fù)全責(zé)，由1－3名副鄉(xiāng)長(zhǎng)分管方面工作。鄉(xiāng)公所不與上級(jí)政府設(shè)立對(duì)等對(duì)口的機(jī)構(gòu)，可因事設(shè)立辦事員或助理。

　　第四，對(duì)于設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的行政和事業(yè)性單位，除少數(shù)由上級(jí)直管的機(jī)構(gòu)外，其他站所逐步向兩個(gè)方向轉(zhuǎn)化，一部分推向市場(chǎng)，變?yōu)橹薪樾越M織，如種子站、廣播站、勞動(dòng)就業(yè)管理所等，另一部分納入鄉(xiāng)公所內(nèi)工作。

　　由于中國(guó)國(guó)情復(fù)雜，特別是發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)建制仍然存在，但鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的體制應(yīng)該分立。一方面，隨著小城鎮(zhèn)的發(fā)展，鎮(zhèn)將增多，并可以根據(jù)條件實(shí)行鎮(zhèn)級(jí)自治。另一方面，農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)均宜改變?yōu)榭h級(jí)政府下派的鄉(xiāng)公所。同樣，現(xiàn)行的縣市體制也要變。那些以農(nóng)業(yè)為主的市均應(yīng)改回為縣，實(shí)行市鎮(zhèn)制和縣鄉(xiāng)制并立。

　　本文發(fā)表于《決策咨詢》2003.5

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