黨國(guó)英：中國(guó)農(nóng)村改革：一種政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的審視

　　一、中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)問題的表象

　　中國(guó)農(nóng)村改革的確為中國(guó)農(nóng)民和中國(guó)社會(huì)帶來了巨大福利，為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)走向現(xiàn)代化作出了杰出貢獻(xiàn)。但是，也不能忽視中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)所面臨的許多深層次的矛盾，不能忽視改革所遇到的特殊困難。這些困難和矛盾主要是：——農(nóng)村居民的收入水平與城市居民的收入水平之間的差距在逐步擴(kuò)大，可能達(dá)到5倍以上。農(nóng)民收入的增長(zhǎng)速度連續(xù)幾年降低，只是去年開始有所好轉(zhuǎn)，但引起收入增長(zhǎng)率降低的原因仍然存在。全國(guó)還有數(shù)近3000萬以上農(nóng)民的溫飽問題沒有解決，全社會(huì)收入差距加大的趨勢(shì)沒有得到遏制。目前農(nóng)村貧困人口主要集中在自然條件十分惡劣的地區(qū)，靠移民等辦法解決他們的脫貧致富需要大量投入。

　　——土地的“家庭承包經(jīng)營(yíng)”制度曾經(jīng)對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)做出了很大貢獻(xiàn)，但如同任何制度變革的邊際貢獻(xiàn)注定遞減一樣，農(nóng)村的土地“家庭承包經(jīng)營(yíng)”制度也已經(jīng)不能成為農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的重要推動(dòng)因素。這個(gè)制度的內(nèi)在缺陷不在于“家庭”這個(gè)主體，而在于“承包”這個(gè)產(chǎn)權(quán)安排方式。這個(gè)制度的突出問題是土地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)不易實(shí)現(xiàn)，鄉(xiāng)村干部與普通農(nóng)民對(duì)土地支配的權(quán)利極不對(duì)稱，由此導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地上的長(zhǎng)期投入缺乏信心，從而影響農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展。這個(gè)制度并沒有如有人預(yù)期的那樣發(fā)揮保護(hù)農(nóng)民免于喪失土地的作用。

　　——中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力過剩嚴(yán)重，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移面臨多方面的制約。保守估計(jì)，中國(guó)農(nóng)村在今后30年里要向城市轉(zhuǎn)移2億勞動(dòng)力，這是一項(xiàng)艱巨的社會(huì)工程。目前，不少大城市還實(shí)行對(duì)農(nóng)民工就業(yè)的限制性措施，農(nóng)村勞動(dòng)力自由轉(zhuǎn)移受到限制。農(nóng)村土地制度的缺陷、農(nóng)村教育的落后，國(guó)家社會(huì)保障制度的弊端等等，都限制了社會(huì)的城市化進(jìn)程的發(fā)展。

　　——政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投入仍落后于農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，投入結(jié)構(gòu)也不盡合理。突出問題是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力下降。70年代平均每年受災(zāi)面積5.7億畝，成災(zāi)率31%；
80年代平均每年受災(zāi)面積6.2億畝，成災(zāi)率49%；
90年代頭4年平均每年受災(zāi)面積8.3億畝，成災(zāi)率50%（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，1997）。

　　——農(nóng)業(yè)區(qū)的相當(dāng)一部分基層政府面臨財(cái)政預(yù)算平衡的壓力。在大部分農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，日常行政經(jīng)費(fèi)開支和教育經(jīng)費(fèi)開支（主要是人員工資）已經(jīng)占去財(cái)政收入的絕大部分，甚至連這兩部分支出也不能滿足。

　　——農(nóng)村金融業(yè)發(fā)展落后，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏信貸支持。目前，中國(guó)有農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定聯(lián)系，但均沒有很好地發(fā)揮支援農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的客戶主要是國(guó)有糧食企業(yè)，與農(nóng)民無關(guān)；
農(nóng)業(yè)銀行為了實(shí)現(xiàn)贏利目標(biāo)，基本上撤消了鄉(xiāng)以下的業(yè)務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，對(duì)普通農(nóng)戶和小型農(nóng)村企業(yè)提供的服務(wù)越來越少；
農(nóng)村信用社也存在國(guó)有銀行在管理方面常見的弊端，沒有發(fā)揮好為農(nóng)民服務(wù)的作用。近些年一部分農(nóng)村地區(qū)推廣了“小額信貸”業(yè)務(wù)，但它的實(shí)際作用究竟如何，還有待觀察。

　　——傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)沒有從政府方面建立起可行有效管理辦法，更沒有得到足夠的財(cái)務(wù)支持，導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)是一個(gè)嚴(yán)重的問題。在六、七十年代，中國(guó)的農(nóng)村政策強(qiáng)調(diào)“以糧為綱”，導(dǎo)致大量破壞森林、濕地和草原的錯(cuò)誤做法；
八十年代以后，鄉(xiāng)村小型工業(yè)遍地開花，但污染控制措施沒有跟上，對(duì)農(nóng)村環(huán)境破壞極大。解決這些問題需要大量資金投入，中央政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面投入的資金主要用于西部廣大地區(qū)的植被恢復(fù)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)的生態(tài)保護(hù)主要靠基層政府自己投入資金，但由于基層政府財(cái)政困難，用于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)和鄉(xiāng)村規(guī)劃的資金難以列入預(yù)算。

　　二、國(guó)家與農(nóng)村社區(qū)關(guān)系的改變

　　1.鄉(xiāng)村權(quán)勢(shì)階層崛起

　　我在幾年前曾經(jīng)就鄉(xiāng)村權(quán)勢(shì)階層這一社會(huì)集團(tuán)作過評(píng)論，其中的觀點(diǎn)受到不少批評(píng)。當(dāng)時(shí)提出的主要觀點(diǎn)是：在人民公社時(shí)期，公社制度的共同貧窮產(chǎn)生了一種力量，使鄉(xiāng)村社會(huì)潛在的精英階層與普通農(nóng)民能夠用一個(gè)聲音說話，并承擔(dān)起組織農(nóng)民對(duì)抗人民公社制度的任務(wù)，當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)村精英沒有從普通農(nóng)民中分化出來，他們與普通農(nóng)民的利益是基本一致的。人民公社時(shí)期只有極少數(shù)興辦了工業(yè)的生產(chǎn)隊(duì)才從普通農(nóng)民中分化出了精英階層，由于工業(yè)生產(chǎn)的特性，他們的行動(dòng)隱蔽性高，特權(quán)大，只要人民公社制度不反對(duì)農(nóng)村工業(yè)，他們就不反對(duì)人民公社制度。所以，在80年代初農(nóng)村生產(chǎn)責(zé)任制風(fēng)行全國(guó)之際，那些擁有工業(yè)的“學(xué)大寨”的先進(jìn)生產(chǎn)隊(duì)幾乎一致反對(duì)推行生產(chǎn)責(zé)任制，有的至今沒有搞土地承包。鄉(xiāng)村權(quán)勢(shì)階層的出現(xiàn)是農(nóng)村社會(huì)關(guān)系調(diào)整的結(jié)果。時(shí)隔幾年，我想補(bǔ)充的看法是：第一，在中國(guó)社會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變的時(shí)期，不少新的社會(huì)階層在中國(guó)產(chǎn)生，鄉(xiāng)村權(quán)勢(shì)階層只是其中的一個(gè)，而且遠(yuǎn)不是最強(qiáng)大的一個(gè)。但是，在農(nóng)村地區(qū)，他們是最強(qiáng)大的。

　　第二，鄉(xiāng)村權(quán)勢(shì)階層與農(nóng)民的關(guān)系在中國(guó)幾個(gè)不同類型的地區(qū)（東部和南部工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)、中部地區(qū)和西部不發(fā)達(dá)地區(qū)）不同，但只要一個(gè)縣的財(cái)政收入中農(nóng)村渠道的收入占到30%以上，農(nóng)民與鄉(xiāng)村權(quán)勢(shì)階層的關(guān)系就會(huì)十分對(duì)立。一般觀察，這種對(duì)立與這個(gè)比重有密切關(guān)系。

　　第三，據(jù)我做的一些典型調(diào)查，以及從其他人調(diào)查中所得到的應(yīng)證，相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政已經(jīng)不堪重負(fù)，遇到資不抵債的困境，但他們繼續(xù)在完成上級(jí)交給的收入征收任務(wù)。但在一般情況下，這個(gè)“上級(jí)”止于縣級(jí)，而非省級(jí)和中央政府。所以，鄉(xiāng)村權(quán)勢(shì)階層的核心是縣一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)。在這些縣，上級(jí)財(cái)政通常對(duì)他們有相當(dāng)數(shù)量的轉(zhuǎn)移支付，所以，關(guān)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)的源頭肯定到不了省以上的政府，或者說，省以上的政府只能承擔(dān)制度變革滯后的責(zé)任。

　　第四，在我們的調(diào)查中，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的農(nóng)戶數(shù)據(jù)的理論值（農(nóng)戶平均負(fù)擔(dān)乘以農(nóng)戶總數(shù)）與縣財(cái)政的對(duì)應(yīng)收入數(shù)據(jù)常常并很大不同，后者明顯小于前者，說明相當(dāng)一部分農(nóng)戶沒有交納稅費(fèi)，他們的稅費(fèi)轉(zhuǎn)嫁到了弱勢(shì)農(nóng)戶的身上了。看來，嚴(yán)重的問題可能不是稅費(fèi)重，而是稅費(fèi)的征收與使用的無序。這種無序，正是鄉(xiāng)村權(quán)勢(shì)階層存在的一個(gè)標(biāo)志。

　　2.中央政府與地方政府的關(guān)系——從農(nóng)業(yè)波動(dòng)的角度進(jìn)行的分析

　　我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)波動(dòng)與政策規(guī)定呈弱相關(guān)，而與政策的執(zhí)行力度呈強(qiáng)相關(guān)，這種情況與中央政府與地方政府的關(guān)系有關(guān)。

　　若對(duì)我國(guó)中央政府的農(nóng)村政策作一個(gè)總體判斷，很難把政策劃分為兩類，一類是“強(qiáng)農(nóng)政策”，一類是“擠農(nóng)政策”。除了1983年的“比例價(jià)”政策使使政府收購(gòu)價(jià)格比此前制定的超購(gòu)加價(jià)低了10%這種明顯的“擠農(nóng)”行為之外，其他時(shí)候的政策并沒有訴諸文字的“擠農(nóng)”傾向。1990年大豐收，并沒有帶來政策本身的變化，此后幾年內(nèi)的農(nóng)業(yè)投入減少、耕地被大量占用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲、收糧打白條以及農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重等現(xiàn)象，并沒有作為政策出現(xiàn)。1996年，糧食大豐收，跟隨的政策從政策制定者的出發(fā)點(diǎn)看，還是在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)。訴諸文字的農(nóng)村政策也有搖擺，主要發(fā)生在糧食流通政策。而其中遭受學(xué)者反對(duì)的流通政策的變化，往往是為了“強(qiáng)農(nóng)”，至少不是為了“擠農(nóng)”。

　　但是，我國(guó)還不是一個(gè)法制國(guó)家，當(dāng)然也不是一個(gè)政策“一言九鼎”的國(guó)家。政策的實(shí)際效果如何，很大程度上取決于政策執(zhí)行的力度。例如，我國(guó)的農(nóng)業(yè)投入與就行政壓力有密切關(guān)系。1985年至1988年這個(gè)時(shí)期，是我國(guó)糧食生產(chǎn)的徘徊時(shí)期，四年總計(jì)，糧食平均每公頃比1984年減產(chǎn)55公斤。這個(gè)時(shí)期的農(nóng)業(yè)投入是下降的。1989-1991年，農(nóng)業(yè)投入又開始增加。這顯然與當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有關(guān)。當(dāng)時(shí)把通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)過熱看作了重要的事情，于是強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)作用。

　　1994年開始，中央政府糧食生產(chǎn)的行政約束，特別對(duì)南方各省的糧食減產(chǎn)提出了批評(píng)。1995年出臺(tái)了“米袋子”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。這一套“政策”調(diào)整實(shí)際上沒有多少新的內(nèi)容，只不過是把以往的強(qiáng)調(diào)“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位”的政策加以具體化和行政指令化。由于各省將米袋子省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制層層分解實(shí)際上形成了一種對(duì)糧食生產(chǎn)的準(zhǔn)計(jì)劃管理。有的省對(duì)完不成計(jì)劃的基層政府采取了處罰措施。因?yàn)閷?duì)農(nóng)戶的干預(yù)增強(qiáng)，一些地方干群關(guān)系趨于緊張。但是，這種政策客觀上在短期內(nèi)起到了促進(jìn)糧食增產(chǎn)在作用。

　　改革開放以來，抓農(nóng)業(yè)行政力度大的幾個(gè)時(shí)期是：1982至1984年，糧食產(chǎn)量持續(xù)超常增長(zhǎng)。這個(gè)時(shí)期的產(chǎn)出增加，主要是改革的功績(jī)。

　　1985至1988年，糧食生產(chǎn)四年徘徊，糧食價(jià)格大幅度上揚(yáng)。84-89年，糧食市場(chǎng)價(jià)上揚(yáng)了78.2%，年均上揚(yáng)12.2%.各地紛紛爆發(fā)“糧食大戰(zhàn)”、“羊毛大戰(zhàn)”、“棉花大戰(zhàn)”、“蠶繭大戰(zhàn)”和“烤煙大戰(zhàn)”。糧食收購(gòu)價(jià)格在84-89年間提高了75.9%，年均提高12%.80年代后幾年，合同價(jià)和收購(gòu)的平均價(jià)相對(duì)于市場(chǎng)價(jià)反復(fù)下降，其中合同價(jià)從市場(chǎng)價(jià)的2/3下降到1/3；
平均價(jià)格從70%降低到55%.顯然，這種提價(jià)措施不能對(duì)農(nóng)民起到刺激作用。在這種情況下，強(qiáng)制措施必然要登場(chǎng)，交售糧食合同實(shí)際上成了新的名義下的強(qiáng)制定購(gòu)。為了保證收購(gòu)合同完成，地方政府在收購(gòu)季節(jié)關(guān)閉了市場(chǎng)，并且阻止跨行政邊界的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易。同時(shí)，這個(gè)時(shí)期的供應(yīng)不明顯增加的原因，在一定程度上，是因?yàn)榈胤秸�府�?duì)農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行不力。在許多地區(qū)，地方政府并不承諾提供“掛鉤”計(jì)劃下的農(nóng)民應(yīng)該得到的投入要素。對(duì)全國(guó)范圍里的一萬農(nóng)戶所做的調(diào)查表明，1987年合同定購(gòu)糧食配售的化肥和柴油數(shù)量比中央指示的水平低了20％，定金也只達(dá)到要求數(shù)量的86％（中央農(nóng)村政策研究中心農(nóng)村觀察辦公室，“農(nóng)村改革與農(nóng)民”，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》，1988，8）。87－88年間的打白條現(xiàn)象也十分嚴(yán)重，每收購(gòu)100元的農(nóng)產(chǎn)品，平均欠款數(shù)達(dá)到20－40元。

　　問題是我們的政治經(jīng)濟(jì)體制存在一種固有的搖擺性。糧食豐收了，既定政策的實(shí)施力度就放松了，體制中的模棱兩可的東西就向著不利于農(nóng)業(yè)的方面偏移。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的行政力度與國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)背景有密切關(guān)系，一般來說，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)行政力度的時(shí)候是宏觀經(jīng)濟(jì)情況比較糟的時(shí)候，而減弱農(nóng)業(yè)行政力度是宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較好的時(shí)候。此外，糧食歉收了，行政力量就加強(qiáng)了，同樣的政策就會(huì)以十二分的力氣去實(shí)施。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形勢(shì)比較好的時(shí)候，抓農(nóng)業(yè)的行政力度就會(huì)減小。由于1984年的大豐收，1985年有一種樂觀的情緒，其表現(xiàn)是各級(jí)政府都放松了對(duì)糧食生產(chǎn)的重視。這一年國(guó)務(wù)院核定的糧食定購(gòu)數(shù)量為790億公斤，省一級(jí)向下安排變成了750億公斤，再與農(nóng)民簽訂合同時(shí)，又變成了700億公斤。這個(gè)政策出臺(tái)的時(shí)候，糧食的市場(chǎng)價(jià)低于國(guó)家定購(gòu)價(jià)。到1986年，糧食增產(chǎn)了，但由于糧價(jià)沒有下來，高過定購(gòu)價(jià)，各級(jí)政府又在定購(gòu)指標(biāo)上層層加碼，以留有“保險(xiǎn)系數(shù)”。

　　訴諸文字的政策可以不被執(zhí)行。例如，《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》中指出：“今后三年內(nèi)，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的投資在整個(gè)基本建設(shè)投資中所占的比重，要逐步提高到8％左右；
農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)和支援社隊(duì)的支出在國(guó)家總支出中所占的比重，要逐步提高到8％左右”。這一政策就落空了。1980年至1984年，國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出不僅沒有增加，反而減少了。

　　1999年，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格持續(xù)走低，糧食的數(shù)量從全局看又不是一個(gè)大問題了，所以，農(nóng)村工作的一系列他政策，如市長(zhǎng)菜籃子，商品糧基地建設(shè)，村民當(dāng)年的政策拼盤中不很搶眼。值得注意的是，“省長(zhǎng)米袋子”這一政策在當(dāng)年農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)的農(nóng)村工作會(huì)議講話中發(fā)生了重大變化，這個(gè)講話明確否定了糧食“自求平衡”的思路，主張農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合理布局。按照這個(gè)新的的思路，一些省份的省長(zhǎng)就沒有必要當(dāng)“米袋子省長(zhǎng)”了�，F(xiàn)在看來，當(dāng)初出臺(tái)“米袋子省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”和政府控制型的糧食流通體制“改革”是欠考慮的。這不是什么事后諸葛亮，因?yàn)檎�策出臺(tái)當(dāng)時(shí)就有不少人持有異議。這個(gè)新的糧食流通體制改革方案很難嚴(yán)格監(jiān)督實(shí)行，很難緩和財(cái)政補(bǔ)貼壓力，也未能解決農(nóng)民“賣糧難”的問題。中央政府注意到了有關(guān)問題，1999年對(duì)糧食流通政策又作了重大調(diào)整，方向是重新放開搞活。這個(gè)調(diào)整受到有關(guān)方面的歡迎。估計(jì)今后還會(huì)進(jìn)一步放開糧食流通。

　　總體上說，我們的農(nóng)村工作政策是被動(dòng)的，表現(xiàn)為頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，不注意從一些根本問題上下工夫，得過且過。當(dāng)然這種情況不能歸結(jié)為國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的主觀問題；
國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)各方面情況的改善，無疑有強(qiáng)烈的愿望。但由于整個(gè)政治經(jīng)濟(jì)體制使然，整個(gè)管理系統(tǒng)顯出某種笨拙和低效率，是必然的。

　　3.農(nóng)村改革總是被動(dòng)的癥結(jié)在哪里？

　　中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展，明擺著的出路是加快農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化步伐，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　但邁開這個(gè)步子竟出奇地困難。

　　主要農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)在改革開放以來，一陣收，一陣放，無論收還是放似乎不與農(nóng)民的利益相關(guān)，而常常決定于其他部門（例如國(guó)家糧食系統(tǒng)、財(cái)政部門等）的利益。不知道什么時(shí)候又有什么部門的利益要求產(chǎn)生壓力，放開的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)再收了回去。

　　土地市場(chǎng)更是無從談起。城市政府已經(jīng)開始在談城市土地收益的增殖了，但當(dāng)初那是從農(nóng)民手里低價(jià)拿過來的，農(nóng)民得了幾個(gè)錢？別看我們有耕地占用的法律，城市利益集團(tuán)該占地還在占，土地增殖的收益還與普通農(nóng)民無緣。有人匡算過，改革開放以來，這個(gè)渠道使農(nóng)民流失的收益是一個(gè)驚人的數(shù)字，可是，我們還總在為農(nóng)民收入增長(zhǎng)發(fā)愁！誰都知道農(nóng)業(yè)是競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，可我們還是給農(nóng)業(yè)強(qiáng)加一個(gè)“雙層經(jīng)營(yíng)體制”！城里那么多的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)為什么不實(shí)行“雙層經(jīng)營(yíng)體制”？

　　農(nóng)村資本市場(chǎng)的凈流出在目前條件下無法遏制，農(nóng)村金融制度創(chuàng)新何其難也！相比之下，城里資本市場(chǎng)的開放和金融自由化程度的提高倒一步一步地向前推進(jìn)。

　　勞動(dòng)力市場(chǎng)的不統(tǒng)一明擺著損害農(nóng)民的利益，且現(xiàn)行制度世所罕見，但改革的步子相當(dāng)緩慢。一切維持現(xiàn)行制度的理由都不能成立，但我們還是拖著不敢一舉取消這個(gè)制度。

　　現(xiàn)在的農(nóng)村稅費(fèi)改革，只是使不合理的制度在程度上有所減輕，距離城鄉(xiāng)居民平等稅賦的要求還相差甚遠(yuǎn)。這個(gè)“改革成果”的保護(hù)成本極高，反彈回去太有可能了。

　　在表面上看，解決上述問題簡(jiǎn)直只需要常識(shí)，學(xué)者的研究統(tǒng)統(tǒng)不必要，高層領(lǐng)導(dǎo)也不必苦苦思索找出路。但是，常識(shí)在這里遇到最大的阻力，那就是利益的誘因。

　　人們應(yīng)該想一想，城里的市場(chǎng)化改革難不難？應(yīng)該是更難吧？那些反對(duì)某項(xiàng)改革的人士可以捶胸頓足、痛哭流涕，但沒有用，改革浪潮不可阻擋。這幾年城市的市場(chǎng)化改革之快，令人目不暇接。這是為什么？道理竟非常簡(jiǎn)單：要求改革的力量比反對(duì)改革的力量更強(qiáng)大，而每一項(xiàng)改革都意味著重新分配利益，具體的改革推動(dòng)者受強(qiáng)大的利益驅(qū)使。

　　改革是要打破舊的秩序平衡，但從以往改革的經(jīng)驗(yàn)看，正式的改革運(yùn)作程序常常是效率極低的程序，而中國(guó)農(nóng)村的改革主要走的是正式的運(yùn)作程序，城市經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革則可以走各種非正式的程序。農(nóng)村改革的程序大體是：調(diào)查研究獲得信息（包括某些上訪活動(dòng)）；
主管部門提出改革意見；
一定范圍里征求意見；
這個(gè)階段的N 次反復(fù)；
最后形成改革的官方文件。常常有人擔(dān)心“中央”不知道農(nóng)民的情況，實(shí)際上不僅知道（畢竟處于信息傳播高度發(fā)達(dá)的社會(huì)），甚至知道得太多；
不僅知道農(nóng)民的要求，也知道相反力量的要求。例如，在農(nóng)村稅費(fèi)改革問題上，中央已經(jīng)開始試點(diǎn)并部署了試點(diǎn)工作的拓展，但又停了一個(gè)時(shí)期，然后才又重新開始。這都是各種“意見”博弈的結(jié)果。

　　至于城市改革中的非正式運(yùn)作，我們沒有看到詳盡的案例研究——這種研究是很困難的事情，但是，大體上一項(xiàng)改革總有特殊的人群密切關(guān)注，他們可以知道什么層次的領(lǐng)導(dǎo)持有什么意見，誰反對(duì)，誰支持，然后采取相應(yīng)的解決辦法。這種改革運(yùn)作的效率自然比較高（當(dāng)然也有僵持的情形）。相應(yīng)的改革推動(dòng)者在改革中有利益值得索取。相比之下，農(nóng)村改革不可能有這樣的非正式程序，一項(xiàng)改革除非有來自農(nóng)民方面普遍的呼聲，才可能提到議事日程，然后進(jìn)入“試點(diǎn)”階段。像“雙層經(jīng)營(yíng)體制”這樣的制度弊端，因?yàn)樾枰�一定的整體把握水平和歷史感才能發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民不可能直接發(fā)出改革的呼聲，發(fā)動(dòng)對(duì)它的改革幾乎是無望的。農(nóng)業(yè)這個(gè)虧本的產(chǎn)業(yè)，有多少油水可得？有誰愿意花力氣與鄉(xiāng)村干部們爭(zhēng)那個(gè)剛性已經(jīng)強(qiáng)到不能再?gòu)?qiáng)的稅費(fèi)收入？一句話，省會(huì)城市以上的強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)們對(duì)農(nóng)村的利益沒興趣，盡管他們天天要吃糧吃菜。

　　中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)的非正式改革運(yùn)作在一些發(fā)達(dá)國(guó)家其實(shí)也是“正式”的、公開的，那就是它們的“院外活動(dòng)集團(tuán)”的工作。美國(guó)農(nóng)場(chǎng)局（即美國(guó)的農(nóng)會(huì)）的工作人員毫不諱言他們對(duì)美國(guó)議員施加的政治影響，并以他們影響的成功而自豪。相比之下，我們處于某種困難境地。在上世紀(jì)80年代，曾有了解農(nóng)村的一批人士身居京城為農(nóng)村改革奔走，并有一個(gè)機(jī)構(gòu)為依托，農(nóng)村改革的步伐也稍稍快一些，這種景觀由于種種原因現(xiàn)在不見了，農(nóng)村改革完全進(jìn)入了正式的官場(chǎng)程序，效率也不見了。

　　我個(gè)人以為，中國(guó)改革最該急的是農(nóng)村改革這一部分，但偏偏這一部分改革最容易被“慢慢”處理。

　　三、最令人擔(dān)心的事情——對(duì)話危機(jī)

　　農(nóng)業(yè)大國(guó)的歷屆政府的某種共性——對(duì)農(nóng)村穩(wěn)定的憂慮。我指中央政府。基層政府通常想的是自己的治下不會(huì)比別人更差，只要?jiǎng)e處穩(wěn)定，自己也不害怕，中央政府不會(huì)這樣想。

　　任何社會(huì)都會(huì)有利益集團(tuán)的分野，利益集團(tuán)之間也會(huì)有沖突；
可怕的不是沖突，而是有沒有什么解決沖突的有效機(jī)制。好的機(jī)制最重要的是三點(diǎn)：第一，集團(tuán)之間要互相了解，如果一方有了潛在壓力，另一方干脆一抹黑，那就危險(xiǎn)了。這種信息極不對(duì)稱下的博弈，至少有一方要犯錯(cuò)誤。第二，沖突的各方可以坐下來對(duì)話，可以相互妥協(xié)讓步。第三，最好有一個(gè)超脫利益關(guān)系之上的“仲裁者”，如果對(duì)話出現(xiàn)麻煩，這個(gè)仲裁者可以發(fā)揮調(diào)和作用。

　　美國(guó)在某個(gè)歷史時(shí)期也有過自己的農(nóng)村問題。農(nóng)民對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的運(yùn)輸商和倉儲(chǔ)極不滿意，有的地方還有過劇烈沖突，但由于美國(guó)社會(huì)兩個(gè)條件，使得這種沖突不至于蔓延至不可收拾的地步。一是農(nóng)民的意見是對(duì)商人，不是對(duì)政府，政府可做仲裁者；
二是美國(guó)社會(huì)有一種“談判”機(jī)制，農(nóng)民通過自己的組織與其他利益集團(tuán)既合作又抗?fàn)�，降低了�?duì)話成本，穩(wěn)定了社會(huì)秩序。目前美國(guó)農(nóng)民仍是有不滿情緒，一抱怨農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低，二抱怨政府干預(yù)多，三抱怨政府稅收重（其實(shí)是負(fù)稅），但他們解決問題的辦法就是談判，成天地談判（筆者曾經(jīng)看過他們的類似場(chǎng)合，頗開眼界）。

　　中國(guó)農(nóng)村也有這樣那樣的問題，大家都越來越覺得問題不小，但我們對(duì)每一個(gè)問題都有“好對(duì)策”！可這個(gè)“好對(duì)策”又常�！奥鋵�(shí)不了”，連農(nóng)民也以為，中央政策好，讓下面的“歪嘴和尚”把好經(jīng)念歪了！

　　怎么辦？好象是兩個(gè)辦法可以使用：第一，通過諸如“加強(qiáng)監(jiān)督”這樣傳統(tǒng)的辦法，使基層干部“與中央保持一致”。這個(gè)不靈�？谔�(hào)可以喊得山響，問題不易得到解決�？梢越邮芑鶎拥谋г�，不下達(dá)“政績(jī)指標(biāo)”，甚至可以免掉農(nóng)業(yè)稅和其他涉農(nóng)稅，但基層干部與農(nóng)民之間的矛盾不會(huì)有根本緩和。信息扭曲非常嚴(yán)重，使得中央政府掌握情況很難，因此要不犯決策錯(cuò)誤也很難。好的制度是盡可能少監(jiān)督的制度。中央政府沒有三頭六臂，事事監(jiān)督，哪能監(jiān)督得過來？

　　第二，讓基層干部在農(nóng)民的壓力下，主動(dòng)放棄錯(cuò)誤的做法，認(rèn)認(rèn)真真地解決農(nóng)民急迫需要解決的問題。也不行，因?yàn)檗r(nóng)民的壓力在多數(shù)基層干部看來并不重要，或者算不上什么壓力。別看農(nóng)民一天吵著要上訪，那只是高層政府感到壓力，基層干部不會(huì)有此類感受。基層干部知道，只要不死人，上面就不會(huì)怎么樣，至于下面那不需要害怕。

　　這第二個(gè)辦法行不通，才是問題的癥結(jié)所在。在農(nóng)民問題上，中國(guó)歷來缺乏好的、有利于穩(wěn)定的社會(huì)對(duì)話機(jī)制。在農(nóng)民眼里，政府就是鄉(xiāng)村干部。在中央政府那里，自己的政策也要通過鄉(xiāng)村干部來落實(shí)。無庸諱言，在一些地方，由于多種問題久拖不決，要農(nóng)民信任干部已經(jīng)很難。農(nóng)民對(duì)干部不能奉公守職所造成的利益損害，所能采取的辦法幾乎只能是“上訪”。高層政府對(duì)基層干部的控制，幾乎是鞭長(zhǎng)莫及，所以農(nóng)民通過上訪能解決的問題實(shí)在是九牛一毛。農(nóng)民對(duì)上訪也正在失去信心。除非閉目塞聽，否則誰也不能否定這個(gè)事實(shí)。退一步說，基層政府要與農(nóng)民對(duì)話，找誰？誰是農(nóng)民代表？

　　農(nóng)民忿忿然，其實(shí)基層干部們也不高興，他們?cè)诘懒x上和金錢上都沒占著，不少地方的干部連工資也領(lǐng)不上。但大家還是不能坐下來談，不能感受相互的利害關(guān)系。有力量的（基層政府）希望繼續(xù)使用自己的力量來達(dá)到目的，沒有力量的（農(nóng)民）平時(shí)繼續(xù)顯示弱小，但一旦有機(jī)會(huì)顯示力量又將難以控制。我們能用《天下糧倉》中的盧焯的辦法解決問題？可怕之處就在這里做，我把這叫做“對(duì)話危機(jī)”。

　　做個(gè)比喻，農(nóng)村問題已經(jīng)不是醫(yī)頭醫(yī)腳的藥方子問題，不是多一味要藥少一味藥的問題，更不是哪一味藥增減劑量的問題。藥鍋?zhàn)勇┝�，湯匙子折了，藥吃不到嘴里，這才是問題。過去我常常呼吁農(nóng)村經(jīng)濟(jì)要加快市場(chǎng)化，以為這是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的出路，并特別地說，這個(gè)路子對(duì)農(nóng)民，對(duì)基層政府，對(duì)中央政府都是利大于弊是事情，這大抵不錯(cuò)，可是一個(gè)難題越來越突出：誰去推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化？大家不能在一個(gè)制度下妥協(xié)、讓利、合作，怎么搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)？

　　然而，希望就在眼前。我們創(chuàng)造的村民自治選舉制度在一些搞得好的地方，已經(jīng)發(fā)揮了穩(wěn)定社會(huì)的作用。選舉的意義倒不在于什么“人民當(dāng)家做主人”，而在于解決對(duì)話問題。農(nóng)民容易相信自己選出來的人，如果不相信，他也可以寄希望于下一次選舉改變局面。選舉讓農(nóng)民學(xué)會(huì)少數(shù)服從多數(shù)這個(gè)制度，而社會(huì)穩(wěn)定必須仰賴這個(gè)制度。對(duì)地方政府來說，與農(nóng)民選舉的公務(wù)員對(duì)話，要比對(duì)一個(gè)一個(gè)的農(nóng)民對(duì)話容易得多。對(duì)中央政府來說，村民自治制度也大大減輕了自己與基層政府的協(xié)調(diào)控制成本——原來要管許多事，現(xiàn)在主要是管一件事：維護(hù)選舉秩序，制裁選舉違法活動(dòng)。

　　可是，這樣一個(gè)與中華民族命運(yùn)相關(guān)聯(lián)的制度，推展并不順利，還似乎面臨釜底抽薪的危險(xiǎn)。以私見，這件事情上的困難天大，也不應(yīng)該大過中央政府穩(wěn)定社會(huì)的決心，不應(yīng)該大過中華民族的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

　　四、經(jīng)驗(yàn)與推論

　　第一，農(nóng)村改革必須打破來自國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)民的高度控制，讓農(nóng)民依據(jù)市場(chǎng)關(guān)系自由地安排生產(chǎn)。通過對(duì)土地的“集體化”，對(duì)化肥、農(nóng)藥和耕作機(jī)械的計(jì)劃供應(yīng)，對(duì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的限制，以及對(duì)農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道的壟斷，國(guó)家在改革之前實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民的高度控制。改革歷程所產(chǎn)生的經(jīng)驗(yàn)證明，只要打破這種控制，就有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)步；
哪一方面率先打破控制，哪一方面就率先獲得發(fā)展。

　　第二，從改革目標(biāo)的確立到最后實(shí)現(xiàn)，比之中央政府的率先行動(dòng)，鼓勵(lì)地方政府積極探索、推動(dòng)制度創(chuàng)新，其意義更為重要。就推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的政府行為方面看，除過幾次農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)整出自中央政府之外，一些重要的改革行動(dòng)都來自地方政府的主動(dòng)性。包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民自治等改革舉措在產(chǎn)生之初，都與當(dāng)時(shí)的中央政策或國(guó)家法規(guī)形成沖突，改革到了一定程度后，這些改革措施才被修改后的政策法規(guī)所認(rèn)可。中國(guó)農(nóng)村的改革正是這樣在與既定政策的沖突中向前突進(jìn)的。

　　第三，但是，并非一切問題的解決都可以依賴地方政府的主動(dòng)創(chuàng)新，中央政府本身要放權(quán)，要拋棄一些過時(shí)的教條（例如依附于并未消亡的“政社合一”組織的“雙層經(jīng)營(yíng)體制”差不多成了討論的禁區(qū)）。農(nóng)村改革到了墻角，挖掉墻角的只能是中央政府。

　　20030117改定

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