城市化、農(nóng)地制度與社會(huì)保障*

　　摘要：城市化過程中的人口遷移問題、社會(huì)保障問題、村莊內(nèi)部農(nóng)地調(diào)整問題乃至于農(nóng)用土地非農(nóng)化問題，都是現(xiàn)階段中國轉(zhuǎn)軌與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中面臨的重大問題。對(duì)于上述每個(gè)問題，學(xué)術(shù)界已有相當(dāng)多的理論和實(shí)證研究。但是，事實(shí)上，三方面問題相互之間緊密關(guān)聯(lián)，需要一個(gè)整體思路來進(jìn)行分析，更需要在此基礎(chǔ)上給出系統(tǒng)、具操作性的解決方案，以避免從任何單方面研究給予政策建議可能導(dǎo)致的顧此失彼。本文在對(duì)有關(guān)研究綜述和上述問題詳細(xì)剖析的基礎(chǔ)上，揭示了中國背景下城市化、農(nóng)地制度和社會(huì)保障問題在一個(gè)大國轉(zhuǎn)軌與發(fā)展過程的特殊性。最后，文章提出在改革現(xiàn)行農(nóng)地制度的同時(shí)，通過給予農(nóng)民在土地和城鎮(zhèn)社會(huì)保障之間的自由選擇權(quán)建立起一種良性的城市化機(jī)制。

　　關(guān)鍵詞：城市化，農(nóng)地制度，社會(huì)保障

　　一、引言

　　過去二十多年中的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，中國取得了突出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效。毫無疑問，持續(xù)的高經(jīng)濟(jì)增長來自于市場化取向的制度變革及其所導(dǎo)致的資源配置和激勵(lì)改進(jìn)。但進(jìn)入90年代以后，漸進(jìn)式改革所帶來的矛盾開始凸顯。一方面，政府不得不開始為城市國有部門支付重組成本，包括社會(huì)保障成本；
另一方面，在城市化開始加速、人口流動(dòng)不斷增加的背景下，戶籍制度改革仍然無法取得根本性突破；
同時(shí)，在多種因素作用下三農(nóng)問題有所惡化，農(nóng)民收入增長緩慢，城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴(kuò)大。在這些問題中，不完全的城市化、不完善的社會(huì)保障體制以及不穩(wěn)定的農(nóng)地制度三個(gè)問題特別突出。

　　就城市化和人口遷移來看，隨著中國市場化進(jìn)程的進(jìn)一步發(fā)展，“離土不離鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展模式潛力遞減，但目前“半開放式”的戶籍制度和城市管理體制仍然嚴(yán)重制約勞動(dòng)力的自由流動(dòng)和人口的遷徙，使得人口在不同區(qū)域之間，城市和鄉(xiāng)村之間的再配置無法充分有效地完成。具體而言，目前的戶籍制度使得人口由鄉(xiāng)村向城市的流動(dòng)在很大程度上成為“不完全遷移”，大多表現(xiàn)為單身、短期流動(dòng)：一方面，它表現(xiàn)在流動(dòng)人口進(jìn)入大、中城市并享有基本的城市居民權(quán)利仍然受到限制；
另一方面，跨省區(qū)的人口遷移仍然受到戶籍制度的制約。這一點(diǎn)非常重要，因?yàn)閮?nèi)地有大量的農(nóng)業(yè)、甚至是非農(nóng)業(yè)人口涌向沿海地區(qū)不同等級(jí)城市，但卻無法獲得居住地戶口，從而很難在遷入地定居下來，不得不忍受家庭分居、子女教育無法保障、老人得不到照顧等痛苦。

　　不僅如此，在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，農(nóng)民工的職業(yè)身份決定了他們不能夠進(jìn)入到城市的正式就業(yè)體系中來，其所從事的往往是非正規(guī)部門的工作。非正規(guī)就業(yè)工人享受不到一般正規(guī)就業(yè)者享有的社會(huì)福利，就連基本的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)也難以達(dá)到，比如工時(shí)、周薪、帶薪假、最低工資、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等等。從政府角度來看，由于國有企業(yè)下崗和城市貧困問題的增加，政府面臨的社會(huì)保障壓力迅速增加，資金嚴(yán)重不足。在這種情況下，流動(dòng)人口，特別是由農(nóng)村向城市遷移的流動(dòng)人口的社會(huì)保障問題難以提上議事日程。

　　進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保障缺失使得他們無法切斷與農(nóng)村土地的關(guān)系，一旦他們在城市失去工作和收入，農(nóng)村土地（包括耕地和宅基地）就成為其就業(yè)乃至生存的保障。進(jìn)城農(nóng)民工“離鄉(xiāng)不放土”也對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)地制度的穩(wěn)定性提出了挑戰(zhàn)。

　　雖然集體所有、家庭長期承包經(jīng)營的農(nóng)地制度安排在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)起到了促進(jìn)和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作用，但在具體操作中，由于多種因素影響，包括家庭人口變動(dòng)的作用，在土地集體制賦予村莊內(nèi)部每個(gè)合法成員平等地?fù)碛写鍖偻恋氐臋?quán)利的情況下，農(nóng)戶地權(quán)缺乏穩(wěn)定性，結(jié)果是很多地區(qū)農(nóng)村土地不得不進(jìn)行定期、不定期的大、小調(diào)整，很多地區(qū)農(nóng)戶家庭長期承包土地的權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)。

　　比農(nóng)地在村莊內(nèi)部進(jìn)行調(diào)整更加嚴(yán)重的是農(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)生產(chǎn)用地的問題。在城市化和工業(yè)化加速的背景下，政府用行政審批手段控制土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途，使得農(nóng)地使用性質(zhì)轉(zhuǎn)化必須通過征地途徑改土地的農(nóng)民集體所有制為國有制，并由于補(bǔ)償方式不當(dāng)和標(biāo)準(zhǔn)偏低帶來了一系列社會(huì)矛盾和沖突，甚至帶來很多失地農(nóng)民，形成社會(huì)不穩(wěn)定因素。

　　城市化過程中的人口遷移問題、社會(huì)保障問題、村莊內(nèi)部農(nóng)地調(diào)整問題乃至于農(nóng)用土地非農(nóng)化問題，都是現(xiàn)階段中國轉(zhuǎn)軌與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中面臨的重大問題。在每個(gè)問題上，學(xué)術(shù)界已經(jīng)進(jìn)行了相當(dāng)多的理論和實(shí)證研究，并有針對(duì)性地提出了很多政策建議。但是，如同我們將要指出的，上述三方面問題相互之間有著非常緊密的關(guān)聯(lián)，需要一個(gè)整體思路來進(jìn)行分析，更需要在此基礎(chǔ)上給出系統(tǒng)、具操作性的解決方案，以避免從任何單方面研究所提政策建議可能導(dǎo)致的顧此失彼。

　　本文安排如下，第二部分對(duì)直接相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行了討論，第三部分分析了目前我國城市化、農(nóng)地制度和社會(huì)保障問題之間的相互關(guān)系，并指出中國作為一個(gè)轉(zhuǎn)軌中發(fā)展的大國所具有的特點(diǎn)及其對(duì)進(jìn)一步改革的含義，在本文最后一部分，我們提出一個(gè)系統(tǒng)性解決上述問題的政策組合，并對(duì)該政策組合思路的含義及操作進(jìn)行多層面的討論。

　　二、研究綜述與評(píng)論

　　2.1城市化與人口流動(dòng)

　　中國城市化和人口遷移方面的文獻(xiàn)非常龐大，也涉及多學(xué)科領(lǐng)域。中外學(xué)者在研究中的一個(gè)基本共識(shí)，是由于傳統(tǒng)的以戶籍制度為核心的一系列具有歧視性制度安排，使得中國的城市化遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于工業(yè)化，城鄉(xiāng)就業(yè)以及人口的比例與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的比例脫節(jié)嚴(yán)重。根據(jù)Au and Henderson（2002）的研究，由于戶籍制度等因素的限制，中國的城市化遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于國民經(jīng)濟(jì)整體結(jié)構(gòu)的變化，不僅表現(xiàn)在城市化的水平偏低，而且表現(xiàn)在城市的集中度不足，整體規(guī)模偏小。因此，放開人口流動(dòng)將使得一些地縣級(jí)別城市及大城市在吸納大規(guī)模人口的同時(shí)，獲得顯著生產(chǎn)力改進(jìn)。

　　改革開放以來，特別是進(jìn)入90年代以后，隨著市場化過程的深化，以戶籍制度為核心的一系列安排逐漸弱化，特別是一些生活必需品市場自由化及勞動(dòng)力市場的逐漸開放，使得傳統(tǒng)體制下限制人口流動(dòng)的一些因素所起作用日益降低。但是，一些地區(qū)進(jìn)行的不同程度的戶籍制度改革嘗試并沒有取得根本性突破：不僅主要大中城市的戶籍制度沒有真正放開，而且跨省區(qū)的戶籍改革仍然困難重重。即使在戶籍制度改革進(jìn)展最快的一些中小城市（鎮(zhèn)），一段時(shí)期內(nèi)戶籍的獲得也需要支付相當(dāng)數(shù)額的資金購買，而同時(shí)這些中小城鎮(zhèn)戶籍所帶來的潛在好處非常有限，相反，獲得戶口必須要放棄農(nóng)村的土地和計(jì)劃生育政策城鄉(xiāng)差異所導(dǎo)致二胎指標(biāo)，這些中小城鎮(zhèn)的戶口改革并沒有得到很大的響應(yīng)。更進(jìn)一步來看，也有學(xué)者認(rèn)為，雖然戶口的作用不可否認(rèn)，但其效果也沒有人們想象的那么有力。進(jìn)一步放開戶籍的限制不大可能會(huì)導(dǎo)致大量的農(nóng)村人口涌入城市（Choi，2000）。

　　周其仁（2002）指出：城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)要素在空間積聚、集中過程的一個(gè)副產(chǎn)品。政府不能以為掌握了城市（鎮(zhèn)）發(fā)展的“客觀規(guī)律”，就能通過“規(guī)劃”城市（鎮(zhèn)）化來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。在“行政規(guī)劃和權(quán)力租金驅(qū)動(dòng)”下，城鎮(zhèn)化改革可能是危險(xiǎn)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有“國土制”和“行政升等”的刺激，在吸納農(nóng)民勞動(dòng)力的“預(yù)期”沒有實(shí)現(xiàn)之前，土地濫占、官僚膨脹、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)危機(jī)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)等等就可能“升級(jí)”到不堪負(fù)荷的地步。黃毅（2002）對(duì)浙江所有地區(qū)共計(jì)88個(gè)樣本鎮(zhèn)進(jìn)行的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，很多中小城鎮(zhèn)加快戶籍制度改革和推進(jìn)城市化成為地方政府提高建制級(jí)別，增加財(cái)政分成，特別是擴(kuò)大農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地，獲取預(yù)算外收入的一個(gè)幌子。

　　2.2農(nóng)地制度

　　在我國，土地集體制賦予村莊內(nèi)部每個(gè)合法成員平等地?fù)碛写鍖偻恋氐臋?quán)利，其結(jié)果是土地分配隨人口的變化而變化（周其仁和劉守英1988）。目前，農(nóng)村土地不僅是作為農(nóng)村生產(chǎn)要素為土地使用者創(chuàng)造收益，而且，在勞動(dòng)力市場不完善和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)有限的條件下，為農(nóng)民充分利用家庭勞動(dòng)力創(chuàng)造了條件（Putterman and Ciacu ，1995），而在糧食市場不完善的條件下，土地能夠保障糧食安全（Park，1996）；
而在喪失非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的情況下，土地更作為一種保險(xiǎn)（Giles ，1999）。由于土地權(quán)利對(duì)農(nóng)民具有廣泛的可達(dá)性，上述這些功能的實(shí)現(xiàn)對(duì)于平等和貧困的緩解具有重要意義。

　　Rozelle ，Brandt et al （2002）等的研究指出，雖然不穩(wěn)定地權(quán)對(duì)農(nóng)業(yè)投資、土地的自由流轉(zhuǎn)及其所帶來的資源配置和交易收益都可能產(chǎn)生負(fù)面影響，[1]但行政性的土地調(diào)整相當(dāng)程度上是土地租賃市場不發(fā)達(dá)時(shí)村莊為改善土地配置效率而采取的行動(dòng)。從這個(gè)意義上看，這種土地調(diào)整不僅有助于公平，而且可能提高效率，所以平等和效率是否存在矛盾取決于調(diào)地導(dǎo)致的潛在效率損失和改進(jìn)的相對(duì)大小。[2]此外，由于土地為占農(nóng)民提供了基本的生活保障。土地調(diào)整的社會(huì)保障和失業(yè)保險(xiǎn)功能也應(yīng)得到充分考慮（姚洋，2000）。

　　一個(gè)更重要的問題是各地土地調(diào)整的巨大差異和地權(quán)穩(wěn)定的內(nèi)生性。實(shí)際上，是否調(diào)整土地是在很大程度上是在地方層次，特別是村級(jí)水平?jīng)Q定的。[3]Turner，Brandt and Rozelle（2000）的研究發(fā)現(xiàn)，調(diào)地頻率與村莊人口變化正相關(guān)，也隨非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)上升而增加，這意味著行政性調(diào)地有助于消除不同農(nóng)戶由于人口相對(duì)變化和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)不同（但平均分地）所導(dǎo)致的配置效率損失；
而且，在那些糧食定購較高的地區(qū)，土地調(diào)整的頻率也上升，這是因?yàn)榧Z食收購的增加將使得農(nóng)業(yè)收益下降，有較好非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的村民將創(chuàng)造壓力使得村領(lǐng)導(dǎo)將地調(diào)整給那些仍然愿意從事農(nóng)業(yè)的家庭，村干部愿意這樣做也將使得訂購任務(wù)能夠比較順利的完成。

　　同樣重要的還有調(diào)地規(guī)模（大調(diào)整抑或小調(diào)整）的決定因素。上述學(xué)者進(jìn)行的實(shí)證研究表明，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)及其增加對(duì)減少土地調(diào)整規(guī)模有非常主要的作用，甚至超過人口變動(dòng)的影響。雖然行政性調(diào)地能夠在一定程度上彌補(bǔ)租賃市場發(fā)育不足所帶來的效率缺失，但由于租賃市場相對(duì)較薄、加上信息不完全、調(diào)地的交易成本較高等，這種替代并不完全。特別有意思的是，行政性調(diào)地和市場化租賃（往往是短期轉(zhuǎn)包）都隨非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)上升而增加，這也在一定程度上說明由于行政性調(diào)地因其時(shí)間上相對(duì)滯后（于人口變動(dòng)和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)變化），加上因信息、村集體配置土地機(jī)制（如按人口或勞動(dòng)力平均分配）等原因不能完全實(shí)現(xiàn)有效率配置土地，仍然需要市場化租賃來進(jìn)行補(bǔ)充。

　　90年代中后期以來，隨著城市化過程的加速和城市土地市場化進(jìn)程的進(jìn)展，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的進(jìn)程加快，加上財(cái)政體制改革過程中收入不斷上收導(dǎo)致的地方預(yù)算內(nèi)收入與支出的落差逐漸增大，地方政府通過征收農(nóng)用土地并轉(zhuǎn)為非農(nóng)地以擴(kuò)大預(yù)算外財(cái)源的行為有增無減，特別是地方政府為在區(qū)域競爭中突出政績而擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展各類開發(fā)區(qū)的需要，往往通過低于市場價(jià)格征用農(nóng)地，然后以市場價(jià)格轉(zhuǎn)手，獲得巨大的級(jí)差地租，在相當(dāng)?shù)貐^(qū)導(dǎo)致失地農(nóng)民及其引起的失業(yè)和社會(huì)不穩(wěn)定現(xiàn)象。

　　針對(duì)這個(gè)問題，周其仁（2004）指出，癥結(jié)在于現(xiàn)存體制仍然把政府強(qiáng)制征地視為農(nóng)地轉(zhuǎn)用的唯一合法途徑。因此，土地制度方面的根本改革應(yīng)該集中于改革征地制度、確立“農(nóng)地轉(zhuǎn)用”的市場轉(zhuǎn)讓權(quán)。實(shí)際上，農(nóng)民的集體土地所有權(quán)早已在一些地方通過各種形式直接進(jìn)入工業(yè)和城市建設(shè)用地的一級(jí)市場。這種打破現(xiàn)行征地體制、使農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)從農(nóng)地?cái)U(kuò)大到非農(nóng)用地領(lǐng)域的做法，在有些地方已發(fā)展到一定規(guī)模，形成比較完整的套路（周其仁2004）。

　　很多學(xué)者認(rèn)為，土地私有化是解決行政性土地調(diào)整和農(nóng)地征用轉(zhuǎn)非農(nóng)地所引起的一系列問題的唯一出路。文貫中（2004）指出，現(xiàn)行的農(nóng)地制度對(duì)實(shí)現(xiàn)全社會(huì)范圍內(nèi)的公平和分享繁榮的目標(biāo)而言已經(jīng)構(gòu)成制度性的障礙。由于農(nóng)民沒有農(nóng)地所有權(quán)，名下土地不能私下出售。結(jié)果大部分農(nóng)民即使外出打工，也會(huì)想盡一切方法留住土地，但同時(shí)這又使轉(zhuǎn)包和出租帶有種種限制和不確定性。因此，要建立一種機(jī)制使得擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模成為可能，就必須通過實(shí)行土地私有和土地的自由交易來完成。此外，私有化將有助于農(nóng)村金融的發(fā)展，因?yàn)樗接谢�的土地能夠作為貸款的抵押，而這對(duì)于那些沒有其他資產(chǎn)的純農(nóng)戶而言更加重要。趙耀輝和文貫中（2002）還指出，在年輕人外出打工日益增多，農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能可能削弱，而目前儲(chǔ)蓄和養(yǎng)老金市場提供的回報(bào)偏低的條件下，永久租佃權(quán)、乃至于土地私有化可以在政府無法向農(nóng)村養(yǎng)老進(jìn)行較大投入情況下起到養(yǎng)老保障的作用。楊小凱（2004）則從土地私有制與憲政共和的關(guān)系強(qiáng)調(diào)土地私有產(chǎn)權(quán)，乃至于一般私有產(chǎn)權(quán)構(gòu)成憲政的基礎(chǔ)?點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　并以英國土地私有制是英國憲政，代議制的基礎(chǔ)，并為后來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供制度保障為例說明中國實(shí)行土地私有的必要性。他認(rèn)為，政府通過私有化能夠用行動(dòng)證實(shí)不進(jìn)行掠奪承諾的可信性，才可能真正限制執(zhí)政者的機(jī)會(huì)主義行為。

　　1.3社會(huì)保障

　　與遷移人口特別相關(guān)的社會(huì)保障安排主要是社會(huì)保險(xiǎn)，社會(huì)救助和住房保障。社會(huì)保險(xiǎn)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等，是社會(huì)保障體系的核心，而社會(huì)救助主要表現(xiàn)為面向城市居民的最低生活保障，局部發(fā)達(dá)省區(qū)最低生活保障也開始覆蓋到農(nóng)村地區(qū)。社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助一個(gè)主要區(qū)別在于前者需要通過單位或個(gè)人繳費(fèi)才能夠獲得資格。

　　我國城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系的建立與國有企業(yè)改革密不可分。以養(yǎng)老保險(xiǎn)來看，政府建立統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和擴(kuò)大統(tǒng)籌覆蓋面（以包括城鎮(zhèn)非公企業(yè)職工）的改革在實(shí)施中遇到很大阻力，究其原因，主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)支柱部分過大，個(gè)人帳戶過小。同時(shí)個(gè)人帳戶資金的低回報(bào)率也導(dǎo)致人們參與積極性降低。低回報(bào)率在很大程度上是由于個(gè)人帳戶是空帳，即進(jìn)入個(gè)人帳戶里的錢并沒有用來投資，而是被用來發(fā)放給現(xiàn)有退休職工（趙耀輝，徐建國，2002）。為解決這些問題，2001年，中國政府開始進(jìn)行完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，主要包括：逐步做實(shí)個(gè)人賬戶，實(shí)現(xiàn)部分基金積累，探索基金保值增值辦法；
將基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平與職工參保繳費(fèi)年限更緊密聯(lián)系；
統(tǒng)一靈活就業(yè)人員的參保繳費(fèi)辦法等（勞動(dòng)社會(huì)保障部，2004）。實(shí)際上，養(yǎng)老保險(xiǎn)難以覆蓋到遷移人口，不僅是因?yàn)檫@些人口靈活就業(yè)的特點(diǎn)，也來自于前述現(xiàn)收現(xiàn)付體制存在的問題使得繳費(fèi)主體缺乏信心。[4]

　　顯然，如果解決了“老人”問題，新的以“個(gè)人帳戶”為主的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系就可能建立起來，對(duì)于很多處于非正式部門和靈活就業(yè)鄉(xiāng)村遷移人口而言，其交納養(yǎng)老保險(xiǎn)金的積極性將有所提高。就我們看來，諸如養(yǎng)老保險(xiǎn)之類需要繳費(fèi)才能夠享受的社會(huì)保險(xiǎn)，只要在有效解決歷史問題的基礎(chǔ)上理順體制，就可以逐漸運(yùn)作起來，也可能在吸引城市新增人口（包括遷移人口）參與，政府無須為這些保險(xiǎn)擔(dān)負(fù)太多成本。

　　但是，政府更應(yīng)該積極作為的是建立基本社會(huì)救助體系，在中國對(duì)于城市低收入人口，包括新遷移人口最為重要的是一旦由于種種原因喪失獲取收入能力而建立的最低生活保障，而該保障體系的建立已經(jīng)建立了很好的基礎(chǔ)，將其進(jìn)一步推廣到相當(dāng)部分（獲得戶口）的遷移人口并不困難。[5]

　　在住房保障方面，目前我國城市實(shí)行了住房公積金制度、經(jīng)濟(jì)適用住房制度、廉租住房制度為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)住房保障制度建設(shè)。其中經(jīng)濟(jì)適用房政策在全國大面積鋪開，從1998年到2003年，經(jīng)濟(jì)適用住房竣工面積已經(jīng)達(dá)到達(dá)4.77億平方米，雖然理論上經(jīng)濟(jì)適用住房的租售價(jià)格以保本微利為原則，并實(shí)行申請、審核和公示制度，強(qiáng)調(diào)公開透明，嚴(yán)格監(jiān)督管理。但在實(shí)際操作中，由于這些經(jīng)濟(jì)適用房具有的某種的“免費(fèi)午餐”性質(zhì)，上述原則都非常難以實(shí)現(xiàn)，特別是經(jīng)濟(jì)適用房在戶型設(shè)計(jì)和房源分配上也存在很多的問題，結(jié)果是很多購買經(jīng)濟(jì)適用房的家庭并非政策設(shè)計(jì)初衷希望瞄準(zhǔn)的家庭。[6]就廉租房政策來看，目前，全國已有35個(gè)大中城市全面建立了最低收入家庭廉租住房制度。無論是經(jīng)濟(jì)適用房還是廉租房，其適用對(duì)象都是本城市、具有戶籍的低收入人口。

　　對(duì)于鄉(xiāng)村遷移人口的社會(huì)保障問題研究相對(duì)較少。盧海元（2004）論證了建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是農(nóng)民工徹底完成城鎮(zhèn)化最重要的制度保障和政策選擇，并提出應(yīng)加快建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。根據(jù)農(nóng)民工建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度歷史起點(diǎn)的差異和存在“雙重經(jīng)濟(jì)保障”的現(xiàn)實(shí)，他建議對(duì)農(nóng)民工實(shí)施以土地?fù)Q保障為主的多種形式的“實(shí)物換保障”，建立多元化的籌資機(jī)制，以及建立健全農(nóng)民工農(nóng)業(yè)退出機(jī)制和農(nóng)村返回機(jī)制。

　　應(yīng)當(dāng)指出，就政府的目前財(cái)力和各類社會(huì)保障的不同特點(diǎn)來看，政府直接籌資并提供給遷移人口的，除廉租房和子女平等就學(xué)權(quán)利外，只能夠是依據(jù)各地情況制定的城市最低生活保障；
在失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老金等需要繳費(fèi)才有資格享有的社會(huì)保險(xiǎn)安排上，則應(yīng)該嚴(yán)格根據(jù)是否繳費(fèi)來決定是否得到保障，政府所能做的是在解決前述“老人”問題的基礎(chǔ)上，推動(dòng)覆蓋面擴(kuò)大（以及最多是財(cái)政許可條件下的有限補(bǔ)貼）。

　　三、城市化、農(nóng)地制度和社會(huì)保障：一個(gè)轉(zhuǎn)軌中發(fā)展的大國視角

　　我們認(rèn)為，要解決前面提到的目前困擾我國的城市化過程不徹底、農(nóng)地制度不穩(wěn)定和（遷移人口與失地農(nóng)民）社會(huì)保障不健全的問題，不僅需要充分認(rèn)識(shí)這些問題相互的緊密關(guān)聯(lián)，也必須把這些問題放在一個(gè)轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的大國背景下進(jìn)行討論。

　　首先，不應(yīng)忽視上述三個(gè)方面的問題的緊密關(guān)聯(lián)：城市化過程的滯后和鄉(xiāng)村人口在遷移方面的“不完全”，根本原因在于沒有為流動(dòng)人口建立社會(huì)保障體制和相應(yīng)的居住、子女教育安排，從而無法構(gòu)造一個(gè)良性循環(huán)機(jī)制，使得遷移人口從農(nóng)村逐漸地、但又是全面地轉(zhuǎn)移出來；
而人口的不完全轉(zhuǎn)移使得外出務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民，即使根本不想、或者至少相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)不期望回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，但由于對(duì)未來失業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避或子女就學(xué)等方面的需要而不愿意放棄土地；
在目前土地集體所有、但土地租賃市場不完善、法律保障機(jī)制不健全的情況下，往往只能將土地?zé)o償（或低價(jià)）轉(zhuǎn)包給親戚、朋友（即使后者從效率上看未必是最適合接包者）。特別在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低迷、農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較高的情況下，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)“倒貼”包地、甚至無人接包乃至拋荒的情況，這至少構(gòu)成了農(nóng)地轉(zhuǎn)包的市場無法得到有效發(fā)育的一個(gè)重要因素；
[7]正是由于上述不完全遷移，使得外出務(wù)工經(jīng)商者“離土”的機(jī)制無法啟動(dòng)，造成“離鄉(xiāng)不離土”的局面，使得農(nóng)村土地?zé)o論是保持穩(wěn)定、還是進(jìn)行適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整的“余地”較小，村莊內(nèi)部土地調(diào)整的壓力增大；
[8]同時(shí)，在農(nóng)村土地集體所有制，但法律對(duì)于地方政府和“集體”權(quán)限沒有充分制約、而目前的征地制度安排無法通過市場機(jī)制來發(fā)現(xiàn)土地價(jià)格，結(jié)果必然是城市化過程引致農(nóng)民剝奪，同時(shí)無法推動(dòng)農(nóng)民就業(yè)和城市化完成。雖然部分地區(qū)已經(jīng)開始給予失地農(nóng)民一定的社會(huì)保障，但由于往往是政府單方面的強(qiáng)制性安排，不僅公平、公正和透明無法得到保證，而且導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)和土地利用效率低下。

　　其次，中國是一個(gè)處于全球化背景下經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大國。這就意味著為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的競爭，充分發(fā)揮中國的比較優(yōu)勢，我國的城市、產(chǎn)業(yè)和人口都需要在全國大空間范圍內(nèi)進(jìn)行重組。而這勢必伴隨相當(dāng)部分勞動(dòng)年齡人口、特別是相對(duì)年輕、并更有知識(shí)的勞動(dòng)力人口的大規(guī)模遷移，主要是向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和內(nèi)地主要大中城市的遷移。

　　在我國的人口遷移中，長距離遷移占相當(dāng)?shù)谋壤�。根�?jù)Rozelle al（2002）2000年對(duì)隨機(jī)抽取的6省60個(gè)村1199個(gè)代表性農(nóng)戶進(jìn)行的調(diào)查及其推定表明，農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)從1981年的4千萬增加到1995年的1.5億，而到2000年進(jìn)一步上升到2億以上（非農(nóng)就業(yè)參與率從31-34%增加到43%）。根據(jù)該調(diào)查提供的分析，在1990年，大約有不到30%的農(nóng)村人口出省打工，而到2000年，這個(gè)比例增加到40%.

　　從上述數(shù)據(jù)來看，中國大陸的人口遷移與日本、韓國和臺(tái)灣等經(jīng)濟(jì)體發(fā)展過程中的人口遷移具有相當(dāng)顯著的差別。后者基本上是短途遷移，加上這些經(jīng)濟(jì)體的土地私有性質(zhì)，農(nóng)民維護(hù)自己對(duì)于土地權(quán)利的成本更低，所以在這些經(jīng)濟(jì)體發(fā)展過程中，農(nóng)民對(duì)于土地的“粘連”（如兼業(yè)化）也相對(duì)更容易。而這些經(jīng)濟(jì)體相對(duì)于中國更高的人口密度和相當(dāng)快速的經(jīng)濟(jì)增長，以及發(fā)展過程中對(duì)農(nóng)產(chǎn)品更高的保護(hù)程度，也使得農(nóng)地價(jià)值及其增長相對(duì)更高，農(nóng)地的細(xì)碎化更難以改變；
而在中國，對(duì)于那些長途遷移的農(nóng)村勞動(dòng)力而言，在土地集體所有的情況下，遷移農(nóng)戶對(duì)于家鄉(xiāng)土地的權(quán)利或者難以有效保障，或者占而不用造成資源浪費(fèi)。

　　此外，全球化意味著勞動(dòng)力流動(dòng)中遷移人口的年輕化和相對(duì)高教育水平。蔡昉（2000）總結(jié)了中國農(nóng)村流動(dòng)勞動(dòng)力的特征，首先是遷移人口的年齡大大低于勞動(dòng)人口的年齡的平均水平，絕大部分在20-35歲之間。其次是遷移者與農(nóng)村勞動(dòng)力的平均水平相比，受教育程度較高，即大多數(shù)為受過初中以上教育的勞動(dòng)力。Rozelle al（2002）的研究也發(fā)現(xiàn)，外出打工者的年齡結(jié)構(gòu)越來越年輕化，1981年所有不同年齡段勞動(dòng)人口非農(nóng)就業(yè)參與率都在18%到19%，到了1990年則該范圍擴(kuò)大到20.5%to 33.6%，但仍然沒有出現(xiàn)越年輕比率越高的情況，但到了2000年，16-20歲年紀(jì)人口非農(nóng)就業(yè)參與率（75.8%）則比1990年（23.7%）增加了兩倍。21-25歲年齡段人口和26-30歲年齡段非農(nóng)就業(yè)參與率則比1990年增加了一倍，30歲以上年齡段人口的參與率雖然也上升了17個(gè)百分點(diǎn)（達(dá)到37.6%），但仍然不及16-20歲人口參與率的一半。就30歲以下的農(nóng)村流動(dòng)人口看，該比例從31%增加到45%.應(yīng)當(dāng)指出，近年以來遷移者的年輕化和教育水平趨勢意味著也使得遷移者不僅缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，也缺乏務(wù)農(nóng)興趣，而這些人恰恰是城市化過程的生力軍。

　　最后，必須注意到，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的發(fā)展。由于具有城市偏向的一系列制度安排，轉(zhuǎn)軌過程中中國的城鄉(xiāng)差距異常擴(kuò)大，而在城鄉(xiāng)人口流動(dòng)過程中，遷移出來的人群與留在農(nóng)村中的人群收入水平差距較大。Rozelle et al （2002）的實(shí)證研究也發(fā)現(xiàn)，相對(duì)中低收入的村莊中通過流動(dòng)獲得就業(yè)的勞動(dòng)者比例要高于那些收入較高的村莊，而在更高收入的村莊中更高比例的勞動(dòng)力人口則選擇在本地中小企業(yè)和大型制造業(yè)就業(yè)。因此，對(duì)于那些相對(duì)中低收入的村莊，遷移出的人口相對(duì)于留在鄉(xiāng)村者的教育和收入水平更高。如果人口流動(dòng)能夠作到完全遷移，那么這些人口逐漸放棄土地，將顯著改善留在農(nóng)村人口的生產(chǎn)資料和收入水平；
而對(duì)那些收入較高的村莊，相對(duì)低收入人口的完全遷移將改善其自身收入水平，降低其與原移出地居民的收入差距；
更多人口向城市部門的完全遷移有助于扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)收入差距惡化，乃至縮小城鄉(xiāng)差距。

　　轉(zhuǎn)軌過程中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口遷移也意味著城市化過程、戶籍制度和農(nóng)地制度改革具有漸進(jìn)性。中國傳統(tǒng)的重化工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略使得農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力大量積累，而這些勞動(dòng)力在城市化過程的轉(zhuǎn)移必然是逐漸的。所以改革不一定意味著大動(dòng)干戈、另起爐灶，可以、也應(yīng)該在已有體制基礎(chǔ)上逐步進(jìn)行。事實(shí)上，考慮到城市化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的就業(yè)吸納能力的有限性及其增加的逐漸性，現(xiàn)有的農(nóng)地均分制度確實(shí)在一定程度上降低了城鄉(xiāng)人口遷移的推力，而戶籍制度的存在則在一定程度上減少了城鄉(xiāng)人口遷移的拉力�？傮w而言，這一套制度安排雖然有其不合理的成分，但也確實(shí)使得中國在一定程度上避免了拉美、東南亞和南亞等國發(fā)展過程中出現(xiàn)的一系列問題，如城市高失業(yè)、貧民窟等問題。如果認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，在進(jìn)行農(nóng)地制度的改革過程中，就需要保留和利用其合理的成分，而同時(shí)盡量改革其弊端。如果把戶籍制度以及一系列相應(yīng)的限制人口流動(dòng)的制度安排比作一道閥門的話，現(xiàn)在需要采取的行動(dòng)，不是把閥門一下子打開，則是如何通過具體的政策措施，逐漸地、但又是有效地降低這道閥門，從而促進(jìn)更多的農(nóng)村勞動(dòng)力逐漸地、但又是完全地進(jìn)入到城市中來。

　　綜上，雖然我國現(xiàn)有制度安排在很大程度上已經(jīng)無法限制勞動(dòng)力的流動(dòng)，[9]但戶籍制度改革，特別是大中城市和跨省區(qū)的戶籍制度改革還沒有取得根本性的突破，從而抑制了勞動(dòng)力的長期遷移，造就了一支龐大的流動(dòng)人口大軍，使得人口在城鄉(xiāng)之間、沿海和內(nèi)地之間的配置無法有效完成，也增大了鄉(xiāng)村的農(nóng)地進(jìn)行行政性調(diào)整的壓力。從目前的情況看，限制人口長期遷移（定居）的主要因素是社會(huì)保障制度、子女就學(xué)和住房條件。如果在以上三個(gè)方面取得突破口，戶籍制度改革的突破口就找到了。[10]

　　在已有討論中，土地私有化被很多學(xué)者認(rèn)為是一個(gè)解決土地行政性調(diào)整和防止農(nóng)地征用過程中農(nóng)民利益被侵犯的最佳選擇。但是，私有化對(duì)于改善農(nóng)村的收入分配未必是最佳選擇，特別是那些中低收入地區(qū)，遷移人口收入往往顯著高于留在農(nóng)村人口的收入，私有化意味著無法實(shí)現(xiàn)橫向補(bǔ)貼；
進(jìn)一步來看，就保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的問題，如果相當(dāng)部分遷移人口已經(jīng)、或即將從城市獲得其主要收入來源，那么在配合以適當(dāng)?shù)拇胧┦沟闷涑蔀槭忻窈�，更�?yīng)該保護(hù)的是留在農(nóng)村的“農(nóng)民”的土地產(chǎn)權(quán)；
此外，在進(jìn)一步的農(nóng)地制度改革中，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　一個(gè)非�，F(xiàn)實(shí)的、也是最關(guān)鍵的問題，是現(xiàn)階段進(jìn)行土地私有化在政治上的可接受性。如果有其他的制度改革選擇能夠以漸進(jìn)的方式去實(shí)現(xiàn)土地私有化希望達(dá)到的保護(hù)農(nóng)民利益、提高土地利用和交易效率目標(biāo)，甚至還更有利于實(shí)現(xiàn)一些其他目標(biāo)（如收入分配目標(biāo)），并且這樣的制度安排也充分考慮利用既有制度的基礎(chǔ)和優(yōu)點(diǎn)，從而在政治上更加可行的話，那么就值得尋求。

　　四、農(nóng)地非農(nóng)市場化條件下的戶口—農(nóng)地選擇：一種備選政策組合

　　在前面分析的基礎(chǔ)上，我們提出一個(gè)政策組合，為解決我國城市化和農(nóng)地制度中主要問題的政策討論提供一種可能選擇。

　　該政策組合如下：首先，在農(nóng)村建立專門土地權(quán)益管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)給農(nóng)民所承包土地（按照地塊）發(fā)放長期土地使用權(quán)證；
其次，設(shè)定一定的、但不高的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)（如在該城市就業(yè)2、3年，申請時(shí)累計(jì)6-12個(gè)月收入標(biāo)準(zhǔn)在600或800元以上），同時(shí)在城市中為流動(dòng)人口建立最基本的社會(huì)保障體制、子女就學(xué)和住房安排機(jī)制，構(gòu)成一個(gè)福利包；
在自愿的基礎(chǔ)上，達(dá)到上述準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)村遷移人口，如果（無償）放棄農(nóng)村的土地（包括土地使用權(quán)證），則可以獲得城市戶口和申請享受上述福利包的資格（Eligibility ）；
[11]當(dāng)然，農(nóng)民可以選擇不放棄農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，但同時(shí)在城市打工，農(nóng)民也可以選擇出售土地產(chǎn)權(quán)證，但不遷移到城市，但都無法獲得享受上述福利包的資格，；
同時(shí)，改革目前的農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用途的征用性質(zhì)的土地制度，允許農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入一級(jí)市場，只要符合城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的要求，土地開發(fā)商可以直接與村集體進(jìn)行土地交易，使得土地用途轉(zhuǎn)換和相應(yīng)土地升值潛力較大的村集體及其村民能夠保有土地出讓的主要收益，而一旦土地出讓后，農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，自動(dòng)獲得上述享有上述福利包的資格；
政府可以在農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地的過程中，根據(jù)轉(zhuǎn)為非農(nóng)土地的交易價(jià)格與其農(nóng)業(yè)利用價(jià)值（之貼現(xiàn)）的差額（即增加值部分）抽取一定比例的增值稅，作為提供上述福利包的財(cái)政基礎(chǔ)。

　　我們認(rèn)為，采取上述政策，就能夠找到一個(gè)把前述城市化不完全、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定與社會(huì)保障體制不健全等相互關(guān)聯(lián)問題導(dǎo)入良性循環(huán)的突破口。為遷移人口建立基本的社會(huì)保障制度，將使得進(jìn)城農(nóng)民有長久遷移的選擇；
而建立在農(nóng)民自愿放棄在農(nóng)村農(nóng)用土地基礎(chǔ)上的永久遷移，將為減少農(nóng)村行政性調(diào)地創(chuàng)造條件；
同時(shí)，農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上交易“農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地”權(quán)利和政府征收土地增值稅，則不僅能夠保護(hù)城市化過程中農(nóng)民的基本權(quán)益，提高土地資源利用效率，也將促進(jìn)農(nóng)村遷移人口社會(huì)保障福利包的融資。進(jìn)一步來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度改革的過程，就是不斷放松廣大參與者約束條件，擴(kuò)大其可選擇集合、以改善其福利、并同時(shí)確�；�本社會(huì)公平、促進(jìn)收入分配平等的過程。

　　首先，就農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定問題來看，實(shí)際上，雖然新的土地承包法規(guī)定給予農(nóng)戶30-50年穩(wěn)定的土地承包權(quán)，但各地農(nóng)村進(jìn)行的土地調(diào)整還在進(jìn)行。在造成土地行政性調(diào)整的多重原因中，固然部分是由人口變動(dòng)以及非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)變化所引致，因此可能有助于在保證公平的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)效率改進(jìn)，但如果一些地區(qū)的土地調(diào)整出于地方干部的尋租行為，那么通過一種可實(shí)施的法律手段來限制這類調(diào)地就成為必要；
即使對(duì)于那些因人口變動(dòng)而進(jìn)行的土地調(diào)整，雖然它可能在一定程度上能夠同時(shí)提高土地資源的分配公平和配置效率，但它也容易導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)土地投資行為的短期化，從而帶來其他方面的效率損失。所以，如果能夠通過部分農(nóng)村人口的完全遷移來緩解土地調(diào)整壓力，則保持農(nóng)民土地的穩(wěn)定就可以實(shí)現(xiàn)。很多發(fā)展中國家土地制度改革的經(jīng)驗(yàn)證明，在地方層次建立給土地權(quán)屬管理辦公室并直接給農(nóng)民發(fā)放土地使用權(quán)證就是這樣一種低成本、且具有可操作性的手段。一旦把土地使用權(quán)證給到農(nóng)民手中，除非其主動(dòng)放棄，地方干部很難進(jìn)行行政性調(diào)整。

　　目前也是發(fā)放長期土地使用權(quán)證的良好時(shí)機(jī)，這主要是因?yàn)榧Z食購銷體制的市場化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自由化。自糧食購銷體制在90年代中后期進(jìn)行了不成功的嘗試后，2000年后我國糧食體制開始全面市場化改革，近兩年以來改革進(jìn)一步加速，傳統(tǒng)的糧食訂購基本取消；
此外，一段時(shí)期內(nèi)地方政府強(qiáng)行推動(dòng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策和結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃也大都因?yàn)槠洹霸谑袌鼋?jīng)濟(jì)條件下使用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段”所帶來的弊端而日益減少。因此，總體而言，對(duì)于農(nóng)地使用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面存在的各類管制開始逐漸減少。根據(jù)前面的分析，這顯然在相當(dāng)程度上降低了行政性調(diào)地的壓力和必要性。[12]所以降低管制政策本身在一定程度上就有利于保障農(nóng)民的土地權(quán)益（包括減少通過糧食收購抽取的收益權(quán)，增加作物種植選擇所帶來的潛在收益權(quán)，以及減少調(diào)地所帶來的潛在權(quán)益，如保證對(duì)農(nóng)地進(jìn)行長期投資的回報(bào)等）。

　　我們認(rèn)為，建立包括遷移人口的最基本社會(huì)保障體制，子女就學(xué)和住房安排機(jī)制在內(nèi)的福利包，促進(jìn)鄉(xiāng)村遷移人口的完全城市化則為農(nóng)村土地減少調(diào)整壓力創(chuàng)造了有利條件�？紤]到流動(dòng)人口工作收入相對(duì)較低、相當(dāng)部分工作在目前沒有建立養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制的非正式部門，為他們建立的社會(huì)保障機(jī)制應(yīng)該以一旦出現(xiàn)問題后進(jìn)行社會(huì)救助（social assistance）為主，如擴(kuò)展目前在城市實(shí)施的最低生活保障機(jī)制，在遷移人口一旦由于某些特殊原因缺乏經(jīng)濟(jì)來源時(shí)進(jìn)行低保救助，但同時(shí)不排斥遷移人口（在繳費(fèi)的前提下）進(jìn)入已有的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，或者專門為低收入者和遷移人群建立的相應(yīng)機(jī)制；
在子女就學(xué)方面，至少在九年制義務(wù)教育階段，建立遷移人口子女享有在與所遷移城市原住兒童相同的入學(xué)權(quán)利和繳納相同的費(fèi)用；
[13]在遷移人口住房安排上，應(yīng)該考慮徹底改革乃至完全取消目前普遍實(shí)行、但效果不佳的經(jīng)濟(jì)適用房政策，建立以低收入居民（不僅包括新遷移人口，也包括本地居民）為目標(biāo)群體的廉租房政策。

　　上述政策思路的另外一個(gè)配套措施是在給予農(nóng)村移民“城市福利包（戶口）—農(nóng)地使用權(quán)證”自愿選擇的同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)村土地非農(nóng)化過程中的市場化，而政府從中抽取土地增值稅來為城鎮(zhèn)福利包融資。目前征地體制出現(xiàn)很多問題的關(guān)鍵在于政府壟斷土地一級(jí)市場，并在很大程度上具有單方面制訂補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力，這種壟斷的市場結(jié)構(gòu)不僅使得土地市場的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制無法發(fā)揮作用，滋生大量的尋租、補(bǔ)償不足以及土地被過度占用的現(xiàn)象，[14]也使得有關(guān)城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)換的法律無法實(shí)施，[15]同時(shí)弱化了目前城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的權(quán)威性和科學(xué)性。[16]所以，市場化的征地模式要遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于目前的模式。

　　政府通過農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地過程中產(chǎn)生的土地增值稅來為（那些放棄農(nóng)地的）遷移人口建立福利包也具有經(jīng)濟(jì)效率和收入分配兩個(gè)方面的合理性。從理論上看，土地利用用途的轉(zhuǎn)換所發(fā)生的增值在很大程度上來自于具有“外部性”的城市基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而非土地原使用者的投資，因此，抽取土地增值稅用于為促進(jìn)為城市發(fā)展作出貢獻(xiàn)的遷移人口之福利包和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有經(jīng)濟(jì)學(xué)的合理性。

　　上述措施的本質(zhì)，是政府通過建立基本福利包，而以該福利包為交換條件，向遷移到城市的、具有一定收入水平和發(fā)展?jié)摿Γ◤亩�也有信心放棄農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)）遷移人口去“購買”土地使用權(quán)，然后政府將那些被自愿放棄的土地再分配（補(bǔ)貼）給留在農(nóng)村的人、或應(yīng)付農(nóng)村土地人口變動(dòng)所需進(jìn)行的調(diào)整，從而使得農(nóng)民、特別是留在農(nóng)村者既有的土地實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定，推動(dòng)農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)收入增長和土地社會(huì)保障。應(yīng)該指出，正是因?yàn)樯鲜龈＠�包是新建立的，而遷移人口在福利包—土地產(chǎn)權(quán)證選擇中具有完全的自主性，選擇了福利包農(nóng)民顯然具有福利的改進(jìn)；
[17]而如果上述福利包的建立能夠（或至少部分可以）通過征收“土地農(nóng)轉(zhuǎn)非”過程的土地增值稅來實(shí)現(xiàn)，那么實(shí)際上是使得所有遷移人口分享城市化和工業(yè)化過程中所帶來的土地增值收益。[18]

　　如果我們可以大致認(rèn)為相比于那些留在農(nóng)村的人口，那些自愿放棄農(nóng)村土地使用權(quán)（以交換福利包）而進(jìn)入城市的遷移人口（主要是長途遷移人口）的收入相對(duì)較高，而后者的財(cái)富一般而言又比那些因?yàn)椤稗r(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地”而獲益的農(nóng)民的財(cái)富相對(duì)較低的話，那么，上述措施就具有促進(jìn)收入分配改進(jìn)、但同時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)體系效率沒有負(fù)面影響的優(yōu)點(diǎn)。[19][20]相比之下，只進(jìn)行土地私有化并沒有這樣的收入分配功能。進(jìn)一步來看，如果利用土地增值稅建立福利包的措施，能為遷移人口建立的社會(huì)保障和子女就學(xué)等安排在相當(dāng)程度上建立財(cái)政基礎(chǔ)，那么這些措施就不會(huì)對(duì)目前已經(jīng)捉襟見肘的城市社會(huì)保障體系施加更大的壓力。

　　上述措施是在充分利用目前既有制度的基礎(chǔ)上通過一系列政策來實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)的效率改進(jìn)和社會(huì)公平。從博弈論的角度來看，上述措施的本質(zhì)是通過一種機(jī)制設(shè)計(jì)，利用戶口制度這個(gè)“杠桿”，通過農(nóng)民完全自愿選擇的機(jī)制來顯示具有很大異質(zhì)性的農(nóng)民群體（特別是遷移人口群體）的私人信息，并推動(dòng)其采取有利于自身福利改進(jìn)的行動(dòng)。顯然，它將使得那些已經(jīng)或希望遷移到沿海地區(qū)和主要大中城市的、具有一定人力資本、并對(duì)自己在城市生活的未來具有相當(dāng)信心的鄉(xiāng)村年輕人（其中相當(dāng)部分進(jìn)行長途遷移）能夠完全城市化，而這些人正好是我國城市化進(jìn)程中需要首先吸納的對(duì)象，[21]同時(shí)，其自愿放棄的農(nóng)地將減緩農(nóng)地調(diào)整壓力，可以用來分配給留在農(nóng)村、但人口增加的家庭，或由村集體公開發(fā)包，所獲租金用于應(yīng)對(duì)因?yàn)槿丝谧儎?dòng)而導(dǎo)致的分配不平等，或用于農(nóng)村的公共品供給等。[22]當(dāng)然，在上述政策組合中，土地使用權(quán)證不僅可以抵押，也應(yīng)該允許自由買賣，這將對(duì)農(nóng)村金融和農(nóng)民養(yǎng)老發(fā)揮積極作用。

　　當(dāng)然，上面提出的政策組合要完全實(shí)現(xiàn)，需要中央政府在全國范圍內(nèi)采取統(tǒng)一行動(dòng)，也需要中央與地方、地方之間的配合，特別是給予地方政府適當(dāng)?shù)募��?lì)。當(dāng)然，可以通過在局部地區(qū)試點(diǎn)的方式來逐步推動(dòng)（如在個(gè)別省份之內(nèi)或兩到三個(gè)遷入—遷出地省份之間進(jìn)行試點(diǎn)）。

　　對(duì)上述政策組合可能存在一些潛在疑問，如政府是否需要通過大規(guī)模的公共政策（如前述福利包）來推動(dòng)城市化進(jìn)程？人為設(shè)計(jì)的政策是否往往適得其反？如果土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的市場化和通過土地增值稅建立福利包將嚴(yán)重?fù)p害地方政府的財(cái)政利益和預(yù)算外收入，那么上述政策所導(dǎo)致的潛在利益格局調(diào)整是否會(huì)使得其無法實(shí)施？

　　我們認(rèn)為，由于任何政府行為、特別是大規(guī)模政府公共政策實(shí)施過程中都可能出現(xiàn)的問題，在采納上述政策組合時(shí)，也需要配套相當(dāng)有力的具體措施來防止政府行為可能出現(xiàn)的偏誤。[23]如果為遷移人口建立基本的社會(huì)保障、居住與子女教育安排，推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定與保護(hù)等問題本身就是我國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、全面建設(shè)小康社會(huì)的題中應(yīng)有之意，那么就有必要進(jìn)行大力推動(dòng)；
而正是由于傳統(tǒng)計(jì)劃體制是一個(gè)人為設(shè)計(jì)的整體，現(xiàn)有戶籍制度、農(nóng)地制度以及其所帶來的大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和農(nóng)地制度弊端是該體系的殘留，要打破它們就必須通過精心的、人為設(shè)計(jì)的政策組合來漸進(jìn)、有效地完成；
如果改革不進(jìn)行一定的利益格局調(diào)整，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非無法實(shí)現(xiàn)市場化，那么通過土地征用侵犯農(nóng)民利益、降低土地利用效率并同時(shí)危害社會(huì)、政治穩(wěn)定的情況就無法最終得到有效控制。

　　在目前中央提出的“就業(yè)優(yōu)先”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略背景下，上述政策組合就有其重要的意義。各級(jí)政府應(yīng)該考慮在制定對(duì)下級(jí)政府的考核任務(wù)時(shí)，以新增就業(yè)和城市化新吸納人口作為一項(xiàng)主要考核指標(biāo)，同時(shí)上級(jí)政府、特別是中央政府可以把財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與新遷入人口（包括就學(xué)兒童）適當(dāng)掛鉤，為地方政府參與改革提供激勵(lì)。

　　在中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的過程中，改革必須要從此岸出發(fā)，一方面要充分利用已有政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件和既有制度體系，循序漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)、乃至政治體制的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，另一方面也要在可以突破的地方實(shí)現(xiàn)突破，防止突進(jìn)和停滯，以順利達(dá)到理想的彼岸。在關(guān)于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)軌的爭論中，歷來存在政策改進(jìn)優(yōu)先還是制度建設(shè)優(yōu)先的爭論，特別是在私有化和憲政體制等重大問題上。（參見林毅夫2003，Saches，Yang and Woo ，2003，楊小凱，2003）。在國際前沿的經(jīng)濟(jì)學(xué)主流文獻(xiàn)中，同樣的爭論也一再出現(xiàn)，而且非常激烈。Acemoglu et al（2001，2002a，2002b，2004a，2004b）在一系列非常具有影響的文章中，通過使用歐洲殖民者在殖民地的死亡率作為這些殖民地后來制度水平的工具變量，試圖從實(shí)證上說明制度水平對(duì)于一個(gè)國家長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵作用，但Glaser et al（2004）在最新的工作論文中指出，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　那些用于度量制度的指標(biāo)中，相當(dāng)部分是制度運(yùn)作和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果（outcome ）而非制度本身，所以制度—經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)之間的因果關(guān)系并沒有那么簡單。從實(shí)證檢驗(yàn)看，人力資本似乎是比制度更基本的經(jīng)濟(jì)增長源泉，而人力資本提升往往來自于特定國家采取的有利政策。那些貧困的國家、即使是缺乏專制體制，也可以通過尋求好的政策來擺脫貧困，一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，社會(huì)對(duì)良好制度的需求增加，制度改進(jìn)就成為可能。[24]以本文所涉及到的農(nóng)村土地制度和戶籍制度來看，即使農(nóng)地制度改革的最終結(jié)果是私有化，即使戶籍制度改革的最終結(jié)果是人口的完全流動(dòng)，目前所應(yīng)該做的，也是首先通過促進(jìn)人口向城市完全轉(zhuǎn)移的政策組合來切實(shí)保障農(nóng)民對(duì)土地權(quán)益，而人口向城市的完全遷移不僅對(duì)其本身（通過邊干邊學(xué)），而且對(duì)其子女（通過城市學(xué)校教育）都是當(dāng)前條件下最有效率的人力資本投資。這里我們無意否認(rèn)制度建設(shè)的重要性，但雖然從長遠(yuǎn)看建立良好的制度有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)繁榮穩(wěn)定，但制度的建設(shè)和良性運(yùn)作往往需要相應(yīng)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治條件。從這個(gè)意義上看，制度和政府治理機(jī)制建立都具有很大的內(nèi)生性。從短期乃至于中期來看，精心設(shè)計(jì)并具有可操作性的政策組合不僅促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，也將有助于良好制度體系的最終建立。

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　　*陶然，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所農(nóng)業(yè)政策研究中心副研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，聯(lián)系方式：tao.ccap@igsnrr.ac.cn ，通訊地址：北京市安外大屯路甲11號(hào)中科院地理所農(nóng)業(yè)政策研究中心1508，聯(lián)系電話：010-64889837；
徐志剛，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所農(nóng)業(yè)政策研究中心副研究員，管理學(xué)博士，聯(lián)系方式：zgxu.ccap@igsnrr.ac.cn.作者感謝黃季焜研究員，鐘甫寧教授提出的建設(shè)性批評(píng)和啟發(fā)性建議。

　　[1]姚洋（1998）對(duì)浙江和江西兩省449個(gè)農(nóng)戶的研究表明，地權(quán)穩(wěn)定性對(duì)農(nóng)民的綠肥種植面積有顯著的正面影響，但對(duì)產(chǎn)量的影響不顯著。李果和Rozelle （1998）的研究同樣表明穩(wěn)定的地權(quán)對(duì)投資具有促進(jìn)作用，但對(duì)化肥施用和產(chǎn)量的效果不明顯，如對(duì)產(chǎn)量的影響不超過5%.

　　[2]而且，正如董曉媛（Dong，1998）所指出的，如果對(duì)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)地投資是在村莊而非農(nóng)戶水平上進(jìn)行的，則地權(quán)不穩(wěn)定對(duì)于投資和產(chǎn)出的負(fù)面影響將進(jìn)一步減少�？上КF(xiàn)有的文獻(xiàn)仍然缺乏對(duì)于這個(gè)問題的經(jīng)驗(yàn)研究。

　　[3]根據(jù)姚洋（2000）的歸納，中國農(nóng)村大致存在六種農(nóng)地制度安排類型，包括最普遍的一種類型農(nóng)戶經(jīng)營加\"大穩(wěn)定、小調(diào)整\".；
山東平度縣發(fā)起的兩田制（通過土地招租的形式來模擬市場的土地交易）；
以機(jī)械化集體耕作為特點(diǎn)的蘇南模式；
以貴州湄潭縣為代表的\"生不增、死不減\"制度；
以浙南為代表，土地調(diào)整微乎其微，但土地租賃市場非�；钴S的溫州模式；
以廣東南海縣為代表的土地股份制。除第一種類型為農(nóng)戶自發(fā)的選擇外，后兩種類型均帶有地方政府行為的痕跡。即使在第一種模式中，土地調(diào)整的頻率和強(qiáng)度也有非常大的差異。

　　[4]要從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向個(gè)人賬戶制，需要解決老職工的社會(huì)保障基金補(bǔ)償問題，吳敬璉、林毅夫（2003）指出，由于歷史的欠帳非常之高，應(yīng)當(dāng)從國有資產(chǎn)中“切出一塊”，劃入國企老職工的個(gè)人賬戶，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　以補(bǔ)償國家對(duì)他們的社會(huì)保障隱性債務(wù)。

　　[5]從財(cái)政安排上看，城市居民最低生活保障資金由地方政府列入財(cái)政預(yù)算。對(duì)財(cái)政確有困難的地區(qū)，中央財(cái)政給予支持。在這個(gè)方面，近年取得了突破性進(jìn)展，截至2003年底，全國領(lǐng)取城市居民最低生活保障金的人數(shù)為2247萬人，月人均領(lǐng)取58元；
當(dāng)年全國各級(jí)政府財(cái)政支出最低生活保障資金156億元，其中中央政府對(duì)中西部困難地區(qū)補(bǔ)助92億元。（勞動(dòng)與社會(huì)保障部，2004）。

　　[6]平新喬陳敏彥（2004）通過對(duì)中國《房地產(chǎn)開發(fā)統(tǒng)計(jì)年報(bào)》（1999年—2002年）所提供的35個(gè)大城市的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行了實(shí)證分析。對(duì)政府（地方政府）控制的地價(jià)、信貸與經(jīng)濟(jì)適用房優(yōu)惠政策這三個(gè)變量對(duì)于中國房地產(chǎn)業(yè)的投資、銷售價(jià)、銷量與土地購置價(jià)所產(chǎn)生效應(yīng)的估計(jì)表明，通過低價(jià)獲取土地，進(jìn)行“經(jīng)濟(jì)適用房”開發(fā)與土地截留已經(jīng)成了中國房地產(chǎn)開發(fā)商從政府手中獲取廉價(jià)土地的兩個(gè)基本手段。

　　[7]當(dāng)然，土地轉(zhuǎn)包市場的不發(fā)達(dá)有多種因素，比如，租入土地的農(nóng)戶往往需要支付土地的稅負(fù)和公糧，但地方干部在無法完成任務(wù)時(shí)往往不得不找原土地承包方負(fù)責(zé)，但由于后者往往外出，上述體制的運(yùn)作成本會(huì)很高，因此，地方干部往往不鼓勵(lì)、甚至限制轉(zhuǎn)包，其次，在目前的土地制度下，轉(zhuǎn)包行為將可能向村干部發(fā)出信號(hào)，推動(dòng)后者重新分配土地。這勢必阻礙可能存在的轉(zhuǎn)包行為。參見羅斯高等（Rozelle ，et al ，2002）

　　[8]顯然，如同第一部分所指出的，農(nóng)村土地的行政性調(diào)整受到國家糧食收購、地方干部尋租，人口變動(dòng)和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)變化等多種因素的影響，而且，在進(jìn)行行政性土地調(diào)整時(shí)，村領(lǐng)導(dǎo)往往會(huì)根據(jù)村民外出打工的情況，調(diào)低其承包地?cái)?shù)目，但是，這種行為無法完全解決問題，反而可能帶來調(diào)地的任意性所導(dǎo)致的效率損失和尋租。但總的來看，相當(dāng)部分村莊，不管出于什么目的進(jìn)行土地調(diào)整，其表面的理由大都是人口變動(dòng)導(dǎo)致的土地分配不公。如果有農(nóng)民自愿放棄土地，那么，至少行政性土地調(diào)整的理由將弱化、土地調(diào)整的壓力也將降低。

　　[9]但勞動(dòng)力市場，特別是非正式勞動(dòng)力市場的運(yùn)作已經(jīng)有相當(dāng)靈活性。即使一部分大城市、特大城市仍然對(duì)外來勞動(dòng)力存在一定準(zhǔn)入門檻和歧視性政策（如辦理各種證件和收費(fèi)），但由于勞動(dòng)力市場的參與者都有激勵(lì)規(guī)避這些管制，所以這些政策往往并沒有發(fā)揮太大作用，而且隨區(qū)域間競爭強(qiáng)度增加，這類損害城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率政策也越來越少。

　　[10]當(dāng)然，即使勞動(dòng)力市場管制越來越少或容易被規(guī)避，也不一定意味著有一定質(zhì)量的勞動(dòng)力就業(yè)能夠得到充分保障。關(guān)鍵問題在于如何促進(jìn)良性創(chuàng)業(yè)機(jī)制的形成。從這個(gè)意義上講，就業(yè)增加的關(guān)鍵甚至主要是在勞動(dòng)力市場之外。如果說勞動(dòng)力市場管制的解除只是為勞動(dòng)力的順利就業(yè)創(chuàng)造了必要的條件，那么就業(yè)創(chuàng)造和增長的真正源泉在于城市各種產(chǎn)業(yè)、特別是勞動(dòng)力密集型的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)部門能夠順利地建立和發(fā)展起來。這也是在中國目前關(guān)于推進(jìn)城市化過程的討論中往往被忽略的一個(gè)重要方面。從某種意義上看，由于其監(jiān)督的困難，城市政府對(duì)勞動(dòng)力市場的管制（Regulation of Labor ）往往很容易被突破或規(guī)避，但政府對(duì)于很多城市行業(yè)（包括服務(wù)性行業(yè)）進(jìn)入的管制（Regulation of Entry ）和政府在企業(yè)創(chuàng)業(yè)后的實(shí)施的各種管理、（包括收費(fèi)）卻相對(duì)更加難以規(guī)避，從而限制了這些行業(yè)中創(chuàng)業(yè)的進(jìn)行和就業(yè)的增長，并在更大程度上約束了勞動(dòng)力就業(yè)彈性的增加；
此外，其他國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，大中城市由于具有集聚經(jīng)濟(jì)，在吸納勞動(dòng)密集型服務(wù)業(yè)、甚至是制造業(yè)就業(yè)方面具有相當(dāng)?shù)膬?yōu)勢，因此，以大中城市為主導(dǎo)的城市化模式往往是市場機(jī)制條件下發(fā)展中國家城市化的重要特點(diǎn)。

　　[11]這里可以考慮要求農(nóng)民只放棄原有的責(zé)任田作為其自愿基礎(chǔ)上交換福利包的條件，而保留其宅基地和原有自留地，保留部分也發(fā)放產(chǎn)權(quán)證，并允許自由買賣。這樣做的目的是由于農(nóng)民對(duì)于宅基地進(jìn)行的投資往往比較大，而自留地的保留則為遷移到城市的農(nóng)民在一定情況下（如年老后）返鄉(xiāng)保留了可能性。并降低潛在社保壓力

　　[12]實(shí)際上，糧食收購政策不僅增加了調(diào)地的壓力，而且增加了農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，并使得地方干部通過糧食收購抽取暗稅，乃至尋租。更進(jìn)一步來看，上級(jí)政府對(duì)于糧食市場的管制也不利于鄉(xiāng)村民主的發(fā)展，因?yàn)榈胤秸�府為了完成糧食訂購任務(wù)，有激勵(lì)操縱選舉，使得選出的干部能夠配合上級(jí)政府收糧收錢（參見陶然等2003）。而鄉(xiāng)村民主的發(fā)展緩慢在一定程度上又降低了村干部所受到的制約，使得后者更容易通過土地調(diào)整等各種手段來尋租。所以，這里就形成一個(gè)負(fù)反饋，不利于農(nóng)民基本權(quán)益，包括土地權(quán)益的保護(hù)。從這個(gè)意義上看，糧食購銷體制的市場化具有多方面的正面意義。

　　[13]考慮到目前高考錄取制度仍然存在顯著的跨省不平等，高中及高考排可能無法實(shí)現(xiàn)很快并軌，但隨著戶口制度改革的進(jìn)展，需要制定一個(gè)時(shí)間表來完成這個(gè)過程；
目前，可以考慮遷移人口獲得戶口后在新遷入城市出生（或未達(dá)到就學(xué)年齡）的子女自然獲得戶口，這樣也將有助于各地高考錄取分?jǐn)?shù)線逐漸趨同，而由于這些新出生人口參加高考的時(shí)間至少在10年以后，上述趨同的過程不至于引起太大的利益格局。

　　[14]由于政府基本上是是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)非農(nóng)地唯一的買家。如果不存在一個(gè)土地市場和一個(gè)基本上得到公認(rèn)的土地價(jià)格，那么農(nóng)民的權(quán)益是否被掠奪將難以界定。土地交易灰色區(qū)間的擴(kuò)大，使得監(jiān)管者難以有效地運(yùn)用相關(guān)法律，來判斷地方政府行為的合法性。結(jié)果，只能采用行政手段來約束各級(jí)政府，這不僅滋生了“活亂循環(huán)”的現(xiàn)象，也加劇了政府內(nèi)部為了得到行政審批許可的政治博弈。后者，使得土地交易更為不透明，實(shí)際交易的公平性無從談起。目前，中央政府試圖建立垂直的土地管理模式，進(jìn)一步上收土地征用和批租的權(quán)力，即使這些措施可能奏效一時(shí)，但土地調(diào)控中不可避免出現(xiàn)的“一刀切”不利于各地根據(jù)地方需要而開展的城市化和工業(yè)化，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府和開發(fā)商主導(dǎo)制定的情況下仍然無法充分保障農(nóng)民的權(quán)益。同時(shí)，現(xiàn)在進(jìn)行的土地管理的集權(quán)化很難跳出以往中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中反復(fù)出現(xiàn)的“活亂循環(huán)”。

　　[15]實(shí)際上，和世界上許多國家相比，中國目前的土地法（就審批程序而言）已經(jīng)是非常嚴(yán)格的。中國農(nóng)村土地市場的問題非常類似股票市場。中國的證券法也是一部比許多發(fā)達(dá)國家更為嚴(yán)厲的監(jiān)管法規(guī)。而與此同時(shí)，大股東可以采取各種手段來攫取小股東的利益，基層政府可以視農(nóng)民的權(quán)益于不顧。無論是有關(guān)于金融、還是農(nóng)村的研究中，要求保護(hù)弱小個(gè)體利益的呼聲一直不斷。但類似侵權(quán)現(xiàn)象卻難以杜絕，甚至愈演愈烈。出項(xiàng)上述現(xiàn)象的原因通常有二：一是對(duì)弱小個(gè)體的法律保護(hù)不足；
二是保護(hù)權(quán)益的法律難以得到實(shí)施。在談判雙方存在談判能力和信息不對(duì)稱的情況下，對(duì)談判進(jìn)行監(jiān)管就十分必要了。但作為一個(gè)中央的監(jiān)管者（國土資源部或者中國證監(jiān)會(huì)）來判斷侵權(quán)的依據(jù)是什么？弱小的個(gè)體又能夠依據(jù)什么來指控自身的利益造到侵害？無論是證券，還是土地，監(jiān)管的基礎(chǔ)均是要信息盡量充分，即市場的規(guī)模和透明度要高，這樣價(jià)格才能充分包含所必須的信息。監(jiān)管的判決方能夠有充分的、便捷的基礎(chǔ)。（劉明興，陶然，2004）

　　[16]從根本上看，在強(qiáng)化城市規(guī)劃科學(xué)性和效力的基礎(chǔ)上，只要符合城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的要求，就允許農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入一級(jí)市場，或至少允許農(nóng)村集體直接與開發(fā)商進(jìn)行買賣，政府只需要審批，然后將土地轉(zhuǎn)為國有的模式。當(dāng)然，也可以考慮集體所有土地直接出讓，同時(shí)也不轉(zhuǎn)換土地所有性質(zhì)的模式，政府只需要在土地增值并進(jìn)行交易后征收土地增值稅。不管采取哪種措施，將只要形成市場，土地價(jià)格信息出來了，開發(fā)商侵犯農(nóng)民以及村集體侵犯村民利益的情況都會(huì)得到有效遏制，而這也將進(jìn)一步強(qiáng)化城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃在城市發(fā)展過程中的指導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用，由于目前很多地方政府需要通過征用農(nóng)地來獲得地方財(cái)政預(yù)算外收入，往往會(huì)出現(xiàn)征地和供地過多、或過少的情況，過多表現(xiàn)在過度建設(shè)各類開發(fā)區(qū)，而過少的情況出現(xiàn)在一些實(shí)行土地儲(chǔ)備制度、集中拍賣的城市，都不利于城市的健康發(fā)展或農(nóng)民、城市居民各方利益的保護(hù)，而這些問題也往往使得各地區(qū)的城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃具有很大的隨（領(lǐng)導(dǎo)）意性，缺乏科學(xué)性和權(quán)威性。

　　[17]如果不進(jìn)行這樣的選擇，而直接將土地私有化同時(shí)建立福利包，將使得遷移農(nóng)民獲得“土地加城市福利”的雙重保障，且可能帶來過多農(nóng)民遷入城市，也不利于留在農(nóng)村者的福利改進(jìn)。

　　[18]實(shí)際上，一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快，將不僅使得土地增值和增值稅越高，而且將吸引更多的遷移人口，這恰恰為遷入地城市政府通過土地增值稅為遷移人口提供福利包提供了對(duì)應(yīng)的財(cái)政基礎(chǔ)。

　　[19]如前所述，土地增值稅因?yàn)橥恋卦鲋稻哂型獠啃��?yīng)而具有經(jīng)濟(jì)合理性，而頒發(fā)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)證以保證農(nóng)地使用權(quán)穩(wěn)定，同時(shí)在自愿基礎(chǔ)上以福利包交換產(chǎn)權(quán)將在促進(jìn)平等的同時(shí)不損害農(nóng)地利用效率。而且，由于在進(jìn)行福利包（戶口）—土地使用權(quán)證選擇時(shí)，完全遵循農(nóng)民自愿的原則，那些土地具有農(nóng)轉(zhuǎn)非及很大升值潛力的農(nóng)民將能夠享有土地出讓收益（扣除土地增值稅后的）主要部分；
加上農(nóng)村土地使用權(quán)證也可以用作農(nóng)民貸款的抵押，所以，完全可以在不進(jìn)行土地私有化情況下，實(shí)現(xiàn)土地私有化所可能潛在實(shí)現(xiàn)的主要功能。

　　[20]前述政策中，如果農(nóng)民因?yàn)橥恋胤寝r(nóng)化獲得土地出讓收益后，應(yīng)該轉(zhuǎn)為市民并自動(dòng)獲得享受政府政策福利包的功能，但如果農(nóng)地沒有轉(zhuǎn)為非農(nóng)地，則必須在自愿放棄的基礎(chǔ)上才能夠享有福利包，這里存在一個(gè)是否公平的問題。應(yīng)該指出，所謂的福利包（戶口），如最低生活保障或廉租房，只是一種資格，必須符合一定的條件才能夠拿到。對(duì)于已經(jīng)獲得農(nóng)地轉(zhuǎn)非收益的農(nóng)戶而言，前者的土地增值收入往往使得其不需要、也缺乏條件得到最低生活保障或廉租房。而且，如同我們前面所指出的，政府可以通過適當(dāng)抽取土地增值稅并建立遷移人口的福利包，來實(shí)現(xiàn)更大范圍的公平。

　　[21]如前所述，在實(shí)行上述政策組合時(shí)，需要在準(zhǔn)入方面設(shè)定一定的條件，如一定的工作經(jīng)歷和收入水平，以防止一下子開放“閘門”后大量遷移人口為享受福利包而涌入。這將在使得城市化和人口遷移有序完成的同時(shí)，鼓勵(lì)遷移人口努力工作和創(chuàng)業(yè)，而后者又反過來抑制基本社會(huì)保障支出的過快增長，因?yàn)檎�是這種基本的篩選機(jī)制，使得最終的結(jié)果是相當(dāng)部分遷移人口將無須求助于基本社會(huì)保障�？傊�，考慮到目前中國的現(xiàn)實(shí)，為了避免出現(xiàn)城市貧民窟和由于城鄉(xiāng)收入差距過大時(shí)鄉(xiāng)村人口過度使用福利包的情況，現(xiàn)在的策略不是一下子放開戶籍制度，而是利用它并適當(dāng)降低其門檻，農(nóng)村土地制度改革中也應(yīng)當(dāng)保持其平均性質(zhì)，減少遷移推力。實(shí)踐表明，一下子在局部地區(qū)放開戶籍制度可能會(huì)使得城市措手不及，2001年11月，鄭州市在河南省范圍內(nèi)率先推行以“降低入戶門檻、吸引高層次人才”為主要內(nèi)容的戶籍制度改革，到2004年不得不進(jìn)行調(diào)整。所以，戶籍制度改革不僅需要全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一行動(dòng)，而且需要設(shè)定一定的門檻。（中國青年報(bào)，2004年9月15日）

　　[22]當(dāng)然，由于被放棄的的土地具有一定的“免費(fèi)午餐”的性質(zhì)，通過法律確定一定規(guī)則進(jìn)行合理分配，采取適當(dāng)?shù)拇胧﹣矸乐箤ぷ庀喈?dāng)重要。從這個(gè)意義上看，進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村民主化進(jìn)程，具有重要意義。

　　[23]比如，城市福利包的建立要防止福利過高引起的副激勵(lì)和覆蓋面過廣導(dǎo)致的財(cái)政融資問題，而這可以通過一定的機(jī)制設(shè)計(jì)，如設(shè)定獲得戶口（福利包）的條件，適當(dāng)增加申請低保的成本（如需要經(jīng)常提供詳盡的收入信息并接受監(jiān)督）來完成。

　　[24]實(shí)際上，從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，即使在一個(gè)非憲政民主的體制下，政府即使僅僅出于最大化稅收的考慮仍然有可能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，或至少不去“過度”攫取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的果實(shí)。更進(jìn)一步而言，我們甚至可以說，在一定條件下，當(dāng)存在相鄰國家或地區(qū)激烈的競爭，政府有巨大壓力捍衛(wèi)其統(tǒng)治合法性時(shí)，完全有可能出現(xiàn)一個(gè)非民主體制為了維護(hù)政治合法性而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況。就我們看來，韓國和臺(tái)灣在非民主體制下獲得經(jīng)濟(jì)成功的例子在一定程度上可以被當(dāng)時(shí)國際政治環(huán)境下其所處的地理位置（冷戰(zhàn)前沿）所解釋，因?yàn)槠湔�府必須通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來贏得與鄰近社會(huì)主義國家的競賽；
同樣，中國和越南政府開始改革也是出于鞏固政權(quán)合法性，贏得民眾支持的考慮。因此，即使沒有制度約束，政府也有可能（雖不必然）采取合理政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雖然在長期經(jīng)驗(yàn)上看，一個(gè)持久的民主體制由于能夠保護(hù)財(cái)產(chǎn)和契約權(quán)可能在經(jīng)濟(jì)增長方面要表現(xiàn)得更好，但其中的因果關(guān)系還需要進(jìn)一步分析；
而從短期乃至中期來看，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長而言，具有承諾（不掠奪）效應(yīng)的體制既不是充分條件，也不是必要條件。就短期和中期的轉(zhuǎn)型過程而言，由于制度處于不斷變化的過程中，某些制度安排會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長或不增長的靜態(tài)觀點(diǎn)就不那么具有說服力，甚至可能是誤導(dǎo)的，因?yàn)檫@些制度本身就處于不斷變化的過程中，不能作為給定。從這個(gè)角度上看，我們不一定要訴諸于制度的承諾效應(yīng)（如財(cái)政聯(lián)邦制）來解釋中國在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中的高速經(jīng)濟(jì)增長，也不一定非要通過激烈的（往往也是難以實(shí)現(xiàn)和可操作的）制度變革來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治的全面發(fā)展和轉(zhuǎn)軌。進(jìn)一步的分析，參見楊開忠，陶然，劉明興（2003）。

　�。ㄌ杖�，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所農(nóng)業(yè)政策研究中心；
徐志剛，英國牛津大學(xué)中國學(xué)術(shù)研究中心）

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