莫于川：全民法治實踐的參與權(quán)利與責(zé)任——依法治理主體問題研究

　　內(nèi)容提要：
本文從全民法治實踐的角度對依法治理主體的基本理念與實踐問題進行了系統(tǒng)研究，在此基礎(chǔ)上分別探討了公民在依法治理中的權(quán)利、責(zé)任及參與機制，黨和國家機關(guān)在依法治理中的地位、作用和職責(zé)，以及其他組織對依法治理的參與問題。

　　關(guān)鍵詞：全民法治實踐；
依法治理主體；
公民；
國家機關(guān)；
其他組織

　　發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會的重要目標。發(fā)展社會主義民主政治的基點在于，要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。而依法治理是實施依法治國方略的重要組成部分，是全民參與和承擔(dān)的當代法治實踐，是一個宏大的社會系統(tǒng)工程。近些年來各地推進依法治理的全民法治實踐經(jīng)驗證明，要進一步完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大督促、政府實施、司法保障、各方參與的依法治理工作機制，形成地方依法治理、行業(yè)依法治理、基層依法治理并舉互動的新格局，以推進依法治國方略的貫徹實施，首先必須系統(tǒng)研究和妥善解決有關(guān)依法治理主體的理論與實踐問題，積極探索發(fā)展依法治理主體理論和完善依法治理主體制度的新途徑、新方法。因此，本文從如下四個方面試加討論、略陳管見，以供批判。

　　一、依法治理主體的基本理念與實踐問題

　�。ㄒ唬┮婪ㄖ卫碇黧w的概念和特征

　　依法治理的主體，是指具體推動依法治理工作的組織和個人，也即依法治理的組織者、執(zhí)行者和參與者，包括公民和其他個人、各級各類國家機關(guān)、依法治理組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、其他有關(guān)組織等等，其中國家機關(guān)和依法治理組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是主要責(zé)任者。依法治理主體是依法治理系統(tǒng)工程中最重要的因素之一。

　　依法治理主體的主要特點有三：一是范圍廣泛性，依法治理主體既有組織也有個人，既包括中央國家機關(guān)也包括地方國家機關(guān)，還包括各行業(yè)、各層次的組織機構(gòu)；
二是目標一致性，各類依法治理主體從事依法治理工作的共同目標，是為了創(chuàng)建經(jīng)濟與社會發(fā)展所需良好的法治環(huán)境，積極推進依法治國方略，加快建設(shè)社會主義法治國家；
三是分工合作性，各個依法治理主體扮演特定的角色，從不同的角度、層次和方式，分工配合地實施依法治理，以實現(xiàn)依法治理工作成效的最大化。

　　（二）依法治理主體的構(gòu)成類型和網(wǎng)絡(luò)體系

　　1．依法治理主體的構(gòu)成類型。

　　對于依法治理的主體，可從不同的角度分類：從參與依法治理工作的組織形式，可劃分為組織主體和個人主體；
從參與依法治理工作的法律依據(jù)，可劃分為法定主體和一般主體；
從參與依法治理工作的具體環(huán)節(jié)和參與程度，可劃分為依法治理的組織者、執(zhí)行者、參與者；
從與依法治理行為責(zé)任的聯(lián)系程度，可劃分為對依法治理負有直接責(zé)任者，即直接主體，以及對依法治理負有間接責(zé)任者，即間接主體，而公民屬于既負有直接責(zé)任又負有間接責(zé)任的主體，可稱之為實質(zhì)主體。[1]

　　2．依法治理主體的網(wǎng)絡(luò)體系。

　　依法治理主體是一個立體互動的圈層結(jié)構(gòu)式網(wǎng)絡(luò)體系。從縱向來看，其最上層是依法治理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機構(gòu)，即各級的普法依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室；
處于中間層次的是承擔(dān)地方、行業(yè)、基層依法治理工作的各類正式組織和非正式組織；
作為其基礎(chǔ)的是以各種形式參加依法治理工作的廣大人民群眾。從橫向來看，普法依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室處于核心位置，其外層是承擔(dān)地方、行業(yè)、基層依法治理工作的國家機關(guān)，再外層是其他各類組織，最外層是參加依法治理工作的廣大人民群眾。依法治理主體網(wǎng)絡(luò)體系中的這些組成要素，各居其位、各司其職、緊密聯(lián)系、相互配合，從不同的層次、角度和方式來分工配合地實施依法治理，實現(xiàn)依法治理的共同目標。

　�。ㄈ�）依法治理主體的條件與資格

　　作為依法治理的主體，無論是組織主體還是個人主體均應(yīng)具備一定的條件，包括必需的權(quán)利能力、行為能力、責(zé)任能力和社會信譽度，或者說包括個人自然條件、政治面貌條件和業(yè)務(wù)能力條件。例如，被剝奪政治權(quán)利的服刑人員就不具備作為行政執(zhí)法人員這樣一類依法治理主體的基本條件。

　　承擔(dān)某一類依法治理工作須具備某一類主體資格，否則其作出的行為屬于越權(quán)無效行為。所謂依法治理主體資格，是指符合法定條件的組織或個人經(jīng)過一定程序所獲得的某地域或系統(tǒng)內(nèi)依法治理主體的法律地位，其標志往往是擁有某種資格證書或標志，如行政執(zhí)法資格證。而某種依法治理主體資格的獲得、維持、變更和喪失，均應(yīng)依循一定的程序。例如，從事某一類市場管理行政執(zhí)法工作的組織，必須是依法正式成立的機構(gòu)并得到相應(yīng)的法定授權(quán)或合法委托，從事某一類市場管理行政執(zhí)法工作的人員，須通過特定的考試考核認定程序獲得行政執(zhí)法資格證才能上崗執(zhí)法。特別是對于司法機關(guān)工作人員來說，法定的任職資格條件更高。例如法官的任職資格，現(xiàn)已要求必須既通過統(tǒng)一的國家司法考試又通過法院系統(tǒng)組織的任職資格考試才能夠獲得，可見資格門檻已設(shè)置得相當高。

　　（四）依法治理主體的權(quán)利（權(quán)力）與義務(wù)（責(zé)任）。

　　依法治理主體應(yīng)當擁有相應(yīng)的權(quán)利（權(quán)力），這是其完成依法治理工作任務(wù)的必要條件。這主要包括調(diào)查了解情況、依法作出行為、作出決定、提出建議等多方面的權(quán)利（權(quán)力）。依法治理主體所擁有的依法治理權(quán)利（權(quán)力）不能隨意放棄，否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。例如一名人民警察在下班回家途中（公務(wù)員和企事業(yè)職工上下班途中被視為工作準備時間和工作延續(xù)時間）遇見人民生命財產(chǎn)正遭受重大威脅，應(yīng)積極實施救助，否則就要承擔(dān)行政不作為的相應(yīng)法律責(zé)任以及道義責(zé)任。

　　依法治理主體的義務(wù)（責(zé)任），分別包括政治、行政、社會、法律或道義方面的義務(wù)（責(zé)任），盡管范圍、類別和程度各不相同，均應(yīng)合法適當?shù)芈男泻统袚?dān)。依法治理主體的權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任是相互聯(lián)系和統(tǒng)一的，既不能隨意強加，也不能隨意放棄。

　�。ㄎ澹┮婪ㄖ卫碇械闹黧w問題及對策

　　通過十幾年來的普法教育和依法治理活動，廣大人民群眾依法辦事的意識明顯增強，主要體現(xiàn)在三個方面的變化：一是學(xué)法懂法的積極性大大提高；
二是依法參與的自覺性大大提高；
三是依法維權(quán)的意識大大提高。但從我國各地各行業(yè)推行依法治理的具體情況來看，在依法治理實踐中仍然程度不同地存在許多與主體有關(guān)的現(xiàn)實問題，主要是：

　　1．主體范圍過窄，群眾參與度較低。

　　不少人在觀念上還存在誤區(qū)，誤以為依法治理只是政府機關(guān)的事情，與公民個人關(guān)系不大。所以，有的國家機關(guān)及其工作人員對于人民群眾參加依法治理工作抱持一種忽視、輕視、顧慮等消極態(tài)度；
有的公民對于參加依法治理工作也抱持一種與己無關(guān)、多一事不如少一事的消極態(tài)度。這樣的認識誤區(qū)和消極態(tài)度，必然大大制約依法治理民主參與程度的提高。

　　2．部分參與者不具備主體資格條件。

　　這是一個社會各方面反映強烈且長期存在的老大難問題。例如在某些地方、某些領(lǐng)域，一些根本完全不具備執(zhí)法人員條件和資格的人員以檢查員、聯(lián)防隊員、交通協(xié)管員等身份上崗執(zhí)法，頻繁發(fā)生與管理對象的嚴重沖突，既損害了行政管理相對人的合法權(quán)益，又損害了政府機關(guān)形象，弊端甚多。

　　3．辦事機構(gòu)不盡統(tǒng)一，指導(dǎo)基層不夠有力。

　　在一些地方，依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機構(gòu)，有的設(shè)在當?shù)厝舜�，有的設(shè)在司法局，有的設(shè)在政法委，還有的設(shè)在政府法制辦，很不一致。由于機構(gòu)和體系不統(tǒng)一，造成對基層（街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）依法治理工作的指導(dǎo)存在諸多不便，上下脫節(jié)，形不成整體合力。例如，上級布置工作找不到“腿”，下級匯報找不到門；
最極端的是一些普法和依法治理分開的辦事機構(gòu)，既看不到中央、地方的有關(guān)文件，聽不到工作部署，又無法參加上級召開的相關(guān)工作會議，領(lǐng)會不了上級精神，在工作中只能憑想當然辦事，基層依法治理工作的能力和水平很難得到提高。

　　4．基層司法行政隊伍力量亟待加強。

　　基層司法行政機構(gòu)在依法治理中承擔(dān)著重要職責(zé)。但由于管理體制沒有理順，在一些地方，司法助理員的編制、司法科(司法辦公室)的設(shè)置過去長期沒有得到解決，在一定程度上影響了隊伍的穩(wěn)定和工作的開展。[2]

　　5．依法治理組織工作的經(jīng)費保障不足。

　　依法治理是一項宏大的社會系統(tǒng)工程，需要一定的物質(zhì)投入。但是從一些地方的情況看，開展依法治理工作的經(jīng)費未能列入地方財政預(yù)算，經(jīng)費投入多少往往取決于有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志個人的重視程度及其與有關(guān)部門之間的關(guān)系程度，故經(jīng)常是“有錢就干、沒錢不干、錢多多干、錢少少干”，或者是區(qū)縣布置工作，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）出錢辦事。

　　6．權(quán)限不清、職責(zé)不明、權(quán)利與義務(wù)（權(quán)力與責(zé)任）脫節(jié)。

　　這也是現(xiàn)實生活中比較突出的問題。特別是由于行政組織法律制度建設(shè)相對滯后，一些行政執(zhí)法機關(guān)之間的職權(quán)職責(zé)界限不夠明晰，超越權(quán)限執(zhí)法特別是超越權(quán)限作出行政處罰、行政強制，致使權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)的問題時有發(fā)生；
公民不能自覺守法和依法維護社會秩序的現(xiàn)象也比較常見。

　　7．失職瀆職、濫用權(quán)力（權(quán)利）、以權(quán)謀私。

　　這方面問題涉及到依法治理主體的品質(zhì)、動機、目的和法律后果，屬于比較嚴重的問題。例如權(quán)錢交易，打擊報復(fù)，行政不作為，不能確保一方平安，以罰款代替一切法律制裁，以及不合法的濫訴、纏訴和群體上訪，等等。

　　上述問題的解決，需要在各級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，調(diào)動社會各方面力量的積極性和創(chuàng)造性，包括中央和地方兩方面積極性、國家機關(guān)和人民群眾兩方面積極性、正式組織和非正式組織兩方面積極性，從突出的現(xiàn)實問題入手，通過觀念更新和制度創(chuàng)新，逐步建立起新的依法治理運行機制。[3]為此，特別需要解決好法制教育與依法治理的關(guān)系，有針對性地進一步加強法制教育。法制教育和依法治理是一個問題的兩個方面：依法治理不僅是具體地實踐依法治國的基本國策，而且它本身就是一種無形教育，會激發(fā)起廣大公民學(xué)法、守法、用法的自覺性，大大提高法制教育的效果；
同時，法制教育又為依法治理提供思想基礎(chǔ)，有力地推動各項工作沿著規(guī)范化、制度化的方向發(fā)展。在一些地方的現(xiàn)實社會生活中，權(quán)大于法、情大于法、有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象廣泛存在，嚴重削弱了法律的權(quán)威地位，極大挫傷了廣大公民學(xué)法的積極性和熱情，成為制約法制教育深入開展的一個心理因素，這是一個亟待解決的難點問題，必須引起全社會的高度重視。當務(wù)之急是各級國家機關(guān)特別是行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)的工作人員應(yīng)率先垂范，堅決貫徹依法行政和公正司法原則，帶動全社會形成學(xué)法、守法、用法、護法的良好風(fēng)氣，真正樹立起法律至上的權(quán)威地位。

　　二、公民在依法治理中的權(quán)利、責(zé)任及參與機制

　�。ㄒ唬┕�民在依法治理中的角色定位

　　我國現(xiàn)行憲法第二條明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。依法治理作為一項國家事務(wù)、社會事務(wù)和法制建設(shè)事業(yè)，廣大人民群眾既可以通過自己的代表和權(quán)力機關(guān)去推進，理所當然也可以在一定程度上保留行使部分國家治理權(quán)，直接參與管理某些國家事務(wù)、社會事務(wù)和法制建設(shè)事業(yè)，無疑應(yīng)當成為依法治理工作的主體。只有全民參與依法治理，預(yù)期的依法治理目標才能更好地實現(xiàn)。

　　中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會確立了依法治國的基本方略，并且通過修憲程序?qū)⑵漭d入了現(xiàn)行憲法；
黨的十六大進一步強調(diào)了依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)，任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權(quán)，要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。這是我國社會主義事業(yè)發(fā)展的劃時代的里程碑，也是鄧小平理論和“三個代表”重要思想的組成部分，是發(fā)展社會主義政治文明的必然要求。所謂依法治國，就是廣大人民群眾在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進行，實現(xiàn)社會主義民主的制度化和法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。依法治理作為依法治國的具體實踐，需要付出艱巨而不懈的努力，才能實現(xiàn)社會主義民主和各項事業(yè)的制度化和法律化。人民當家作主是我國社會主義民主的根本原則。我國的民主政治建設(shè)就是要實現(xiàn)一切權(quán)力屬于人民，使全體人民以主人公身份平等地、普遍地參與一切國家大事，(點擊此處閱讀下一頁)

　　不僅僅享有政治權(quán)利，而且還享有在經(jīng)濟生活、文化生活和社會生活等各個方面的民主權(quán)利。黨的十六大政治報告指出：要保證人民群眾依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對干部實行民主監(jiān)督。民主和法制是分不開的，建設(shè)社會主義民主政治，必須大力健全社會主義法制，否則無法穩(wěn)健可靠地實現(xiàn)社會主義民主政治發(fā)展目標；
反過來說，要健全社會主義法制，必須大力發(fā)展社會主義民主，發(fā)揮人民群眾在依法治理工作中的主體性作用。

　　我國“四五”普法規(guī)劃也明確要求，以江澤民同志“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，立足于國家“十五”計劃確定的宏偉目標，立足于建立和完善社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要，立足于依法治國的總體要求，繼續(xù)推進普法依法治理工作的深入開展，保障和促進經(jīng)濟建設(shè)和社會各項事業(yè)的健康發(fā)展�！叭齻�代表”重要思想，集中概括了我們黨和國家一切工作的根本方向、根本準則、根本依據(jù)，對黨和國家的各項工作都具有重大指導(dǎo)意義，也為依法治理工作的深入開展指明了方向。依法治理工作要按照“三個代表”的要求，積極為保障和促進先進生產(chǎn)力的發(fā)展服務(wù)，為堅持中國先進文化的前進方向服務(wù)，為維護最廣大人民的根本利益服務(wù)。在我國任何時候都必須堅持尊重社會發(fā)展規(guī)律與尊重人民群眾歷史主體地位的一致性，堅持為崇高理想奮斗與為最廣大人民謀利益的一致性，堅持完成黨的各項工作與實現(xiàn)人民利益的一致性。由此可以更好地認識和把握我國全體公民在依法治理這一偉大社會系統(tǒng)工程中所應(yīng)扮演的角色和承擔(dān)的使命。

　�。ǘ�）公民在依法治理中的基本權(quán)利與義務(wù)

　　我國公民作為依法治理工作的重要主體，由憲法和法律明確規(guī)定了同公民參加依法治理有關(guān)的一系列法定權(quán)利和義務(wù)。對此，可從如下三個方面來看：

　　1．現(xiàn)行憲法確定（或蘊涵表達的）同公民參加依法治理有關(guān)的權(quán)利。

　　這方面的權(quán)利主要有：平等權(quán)（第三十三條、第四十八條），選舉權(quán)、被選舉權(quán)和罷免權(quán)（第十七條、第三十四條），參加管理的權(quán)利（第二條、第十六條、第十七條），知情權(quán)（第四條、第二十七條、第一百二十五條），直接和間接的監(jiān)督權(quán)（第三條、第二十七條），批評和建議的權(quán)利（第二十七條、第四十一條），申訴、控告或者檢舉的權(quán)利（第四十一條），辯護權(quán)（第一百二十五條），公民權(quán)利受到國家機關(guān)及其工作人員侵權(quán)時依法取得賠償?shù)臋?quán)利（第四十一條），等等。

　　2．現(xiàn)行憲法確定的同公民參加依法治理有關(guān)的義務(wù)。

　　這方面的義務(wù)主要有：接受教育（當然包括普法教育）的義務(wù)（第四十六條），不得損害公共利益和他人合法自由與權(quán)利的義務(wù)（第五十一條），維護國家統(tǒng)一和全國各民族團結(jié)的義務(wù)（第五十二條），遵守憲法、法律、紀律、公共秩序和保守國家秘密、愛護公共財產(chǎn)、尊重社會公德的義務(wù)（第五十三條），維護祖國的安全、榮譽和利益的義務(wù)（第五十四條），依法服兵役和參加民兵組織的義務(wù)（第五十五條），依法納稅的義務(wù)（第五十六條），等等。

　　3．現(xiàn)行法律規(guī)定的同公民參加依法治理有關(guān)的權(quán)利和義務(wù)。

　　除了憲法之外，在現(xiàn)行的行政實體、程序和訴訟法律中，刑事實體和訴訟法律中，民事實體和訴訟法律中，還有大量法律規(guī)范確定了同公民參加依法治理有關(guān)的權(quán)利和義務(wù)，例如：平等權(quán)利（行政訴訟法第七條，刑事訴訟法第六條，民事訴訟法第八條），辯護權(quán)利（行政訴訟法第九條，刑事訴訟法第十一條，民事訴訟法第十二條），不得有特權(quán)的義務(wù)（刑事訴訟法第六條），知道案情者有作證的義務(wù)（刑事訴訟法第四十八條，民事訴訟法第七十條），等等。

　　（三）公民在依法治理中的責(zé)任形式

　　公民在依法治理中，無論是作為參與依法治理的主體，還是作為行政管理的相對人，都應(yīng)當嚴格守法遵紀、接受管理、正當行使權(quán)利、積極履行義務(wù)，否則就要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。主要包括法律責(zé)任、道義責(zé)任和政治責(zé)任：

　　1．法律責(zé)任。

　　如果公民的行為侵權(quán)違約，就要承擔(dān)賠禮道歉、賠償損失等相應(yīng)的民事法律責(zé)任；
如果公民的行為違反行政法律，就會受到罰款、吊銷證照等相應(yīng)的行政處罰；
如果公民的行為觸犯了刑事法律，就會受到拘役、有期徒刑、剝奪政治權(quán)利等相應(yīng)的刑事制裁。

　　2．道義責(zé)任。

　　如果某個公民的行為（包括作為或不作為）并不違反行政法律或未觸犯刑事法律，或尚未達到法律規(guī)定必須予以行政處罰或刑事制裁的程度，但他以消極態(tài)度對待依法治理，其行為違背了公序良俗，造成了一定的社會傷害或增大了社會成本，則理應(yīng)受到公眾的消極評價和社會輿論的公開譴責(zé)，同時也會受到其良心的自我譴責(zé)。這種否定性的社會評價和內(nèi)心自省，造成巨大的心理張力和壓力，可以說是一種道義責(zé)任。

　　3．政治責(zé)任。

　　如果許多公民都以消極態(tài)度對待依法治理工作，致使這項工作的運轉(zhuǎn)和成效嚴重滯后于社會發(fā)展的客觀要求，造成了極不利于經(jīng)濟與社會發(fā)展的法制失序狀態(tài)，甚至影響到政治與社會穩(wěn)定，從而制約政治文明的發(fā)展，那么受到損害最大的還是廣大人民群眾，因為這種嚴重政治后果和社會代價最終要由民眾自己承擔(dān)。這也是不言自明的道理。

　　（四）公民參與依法治理的主要方式

　　公民作為主體參與依法治理，這是我國實施依法治國方略的進程中需要長期堅持的民主與法治原則，其實現(xiàn)的渠道和方法是多層次多方面的，包括間接參與和直接參與。例如，堅持和完善人民代表大會制度是公民參與依法治理的基礎(chǔ)，這是一種間接參與方式；
完善村民（居民）自治、擴大直選范圍、完善評議行政首長和推進政務(wù)公開等行政民主制度、發(fā)展行業(yè)協(xié)會等行業(yè)自治組織等等，是公民直接參與依法治理的必要條件和重要內(nèi)容。對此，可通過公民參與城市治理、公民參與行政管理、公民參與法制監(jiān)督等直接參與的方式，來加以認識和把握。

　　1．關(guān)于公民參與城市治理。[4]

　　相對于日益繁重的城市管理任務(wù)而言，城市政府擁有的資源是有限的。如果沒有城市利益相關(guān)者的積極參與，難以保證形成科學(xué)的決策，難以保證法律和政策得到有效落實，對公共權(quán)力的監(jiān)督也難以取得預(yù)期效果。因此，首先要積極探索新機制，吸引城市利益相關(guān)者參與城市治理。城市政府可以通過聽證會的方式直接聽取各利益相關(guān)者的意見，協(xié)調(diào)各種利益，增加決策的科學(xué)性、透明度，有利于政府的法令和政策得到廣泛理解和支持，也有利于加強社會監(jiān)督和減少行政腐敗。比如，城市規(guī)劃管理，可以在政府統(tǒng)一控制城市規(guī)劃權(quán)的前提下，吸收城市利益相關(guān)者廣泛參與，集思廣益。在制定城市規(guī)劃過程中，由城市規(guī)劃主管部門主導(dǎo)，吸收土地管理部門、公共服務(wù)企業(yè)、城市規(guī)劃專家以及其他利益相關(guān)者共同參與，并公開征求社會各方面特別是廣大市民的建議，使城市規(guī)劃盡可能符合城市發(fā)展的客觀規(guī)律，提高城市規(guī)劃的透明度，并使各城市利益相關(guān)者明確各自的權(quán)利和義務(wù)，有利于城市規(guī)劃的監(jiān)督落實，并減少不正當干預(yù)。其次，開展多種教育形式，提高市民素質(zhì)及參與城市管理的能力。通過教育和培養(yǎng)，讓利益相關(guān)者充分認知自身的權(quán)利和相應(yīng)的義務(wù)。比如，目前城市交通秩序不好，有的人為了搶幾秒鐘時間公然闖紅燈，影響其他車輛和行人通行與安全。這種人的行為是只顧自己的通行權(quán)利，不顧別人的通行權(quán)利，不履行遵守交通規(guī)則的義務(wù)。因此，要從根本上改善交通秩序，除了改善道路條件和交通警察加強執(zhí)法，還應(yīng)提高全社會的遵紀守法意識。

　　這里以美國許多城市吸引利益相關(guān)者積極參與城市建設(shè)和管理的做法來加以比較。在美國許多城市，已形成調(diào)動利益相關(guān)者全過程參與城市治理，充分實現(xiàn)公民參與城市管理權(quán)利的一整套機制，這是其提高城市管理水平的重要保證。這主要包括如下四個環(huán)節(jié)：其一，各利益相關(guān)者共同參與“發(fā)現(xiàn)”城市的問題。在美國，被列為市政府或市議會的議題，從形式上看是由政府官員或市議員決定的，實際上他們只是利益相關(guān)者的代言人，他們的問題可能是聯(lián)邦政府的指示或建議，可能是某政府官員為了政績而提出的發(fā)展報告或某議員為了爭取選票而采納的選民要求，也可能是為某個利益集團服務(wù)的媒體提出和渲染的問題。其二，參與決策。由于公共資源有限，“發(fā)現(xiàn)”的問題必須通過一定的程序確定解決問題的優(yōu)先順序和具體的優(yōu)先解決方案。這一過程涉及各方面的利益，需要各利益相關(guān)者共同參與決定。以城市總體規(guī)劃為例：城市規(guī)劃局不能單獨決定，而是要協(xié)同城市規(guī)劃師以及交通、環(huán)保、公共服務(wù)、文化、安全等相關(guān)領(lǐng)域的企業(yè)、團體、機構(gòu)共同參與，還要公開征求市民意見，然后經(jīng)過市議會審批通過成為法令，并報聯(lián)邦住房和發(fā)展部備案。這種參與過程既是集思廣益的過程，也是協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者的合法利益的過程。因此，城市總體規(guī)劃一旦確定下來，就有很高的權(quán)威性。按照美國許多州的法律，各個城市的“總體規(guī)劃”就是一部“城市社區(qū)憲法”，是指導(dǎo)城市社區(qū)未來發(fā)展的藍圖。所有的城市發(fā)展，不論是私人的還是公共的，都不能超越這部“城市社區(qū)憲法”所包含的政策范圍。其三，參與實施。由于市民廣泛參與城市管理決策過程，決策過程和結(jié)果的透明度高，在實施過程中，各利益相關(guān)者只能按照形成共識的規(guī)則行事。仍以城市規(guī)劃為例，由于城市發(fā)展方向、城市布局、各區(qū)域土地使用性質(zhì)、各分區(qū)的詳細規(guī)劃、控高規(guī)劃等，綜合考慮了交通、文化等多種因素，協(xié)調(diào)了各方面的利益，如果在執(zhí)行過程中任意改變，就可能會帶來交通、治安等一系列問題，損害相關(guān)者的利益；
同時，由于決策的透明度高，使利益相關(guān)者對自身的權(quán)利義務(wù)比較清楚，如果利益遭到損害，就會要求賠償。例如，某棟建筑如果超過規(guī)劃的高度，可能會影響到相鄰建筑的采光或破壞整體協(xié)調(diào)；
如果某建筑商任意改變住宅區(qū)中住宅的外觀顏色，可能會影響鄰居的審美視覺。這些都會遭到利益相關(guān)者舉報，政府主管部門會立即要求違規(guī)者及時糾正，并予以處罰。如果某塊土地確實需要改變使用性質(zhì)，也需要召集各利益相關(guān)者開聽證會，其中鄰居的意見對最后的行政決定起著關(guān)鍵作用。其四，參與監(jiān)督�？茖W(xué)的決策貴在落實，決策的落實貴在監(jiān)督。由于城市管理決策把各方面利益較好地協(xié)調(diào)起來，能夠有效調(diào)動利益相關(guān)者共同監(jiān)督?jīng)Q策的落實，因此監(jiān)督效率較高。否則，僅僅依靠執(zhí)法部門監(jiān)督，不僅成本高昂，而且效率也較低。例如常有這樣的情況：一家公司計劃在某居民區(qū)開一家歌舞廳，并承諾滿足居民提出的安全等方面的合理要求，通過聽證會獲得了政府主管機關(guān)發(fā)放的許可證開業(yè)后，附近居民就可按照原先的要求來檢查這家歌舞廳的音響、衛(wèi)生是否超標，是否增加了社區(qū)的不安全性等，一旦違規(guī)立即舉報，最后該歌舞廳因難以按照承諾的條件經(jīng)營便只好停業(yè)。從美國的公民參與城市治理的經(jīng)驗來看，現(xiàn)代城市管理過程固然離不開行政機關(guān)，但如果沒有利益相關(guān)者特別是廣大市民的積極參與，則城市治理不僅效率低下，而且成本也會十分高昂。

　　2．關(guān)于公民參與行政管理。

　　行政民主化是20世紀后期以來出現(xiàn)的世界性潮流，對各國行政管理和行政法制產(chǎn)生了很大影響。在我國，逐步擴大公民參與公共行政管理的廣度和深度，不僅是發(fā)展社會主義政治文明，加快現(xiàn)代民主化進程的要求，也是實現(xiàn)一個地方各項事業(yè)順利發(fā)展的保障。為從制度上保證行政相對人對行政活動過程的民主參與，實現(xiàn)立法、行政、監(jiān)督工作的科學(xué)化、民主化，應(yīng)創(chuàng)新和完善各項行政民主制度。例如：（1）完善行政聽證制度。我國《行政處罰法》、《價格法》等法律已經(jīng)正式建立起行政聽證制度。除了嚴格執(zhí)行既有的法律規(guī)定，還可在其他重大行政決定方面（例如城市房屋拆遷、農(nóng)村土地征用、涉及第三人利益的行政許可方面）實行聽證制度，更規(guī)范更充分地保障利害關(guān)系人的意見得到充分表達，保障行政聽證中的意見能夠在最終決策中得到認真考慮。（2）擴大公民參與渠道。帶有全局性的行政決策，例如經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃、財政預(yù)決算、制定行政規(guī)范性文件等重大事項，應(yīng)當擴大行政相對人參與決策的制度化渠道，完善公民對政府部門政績和政風(fēng)進行評議以及民意調(diào)查等行政民主制度，以充分反映行政相對人的愿望和看法。（3）完善專家咨詢和專家論證制度。在堅持和完善各地行之有效的政府法律顧問團制度的同時，還可應(yīng)普遍建立起專職的政府律師制度（也稱為公職律師制度），為各級政府機關(guān)及其行政首長決策提供更經(jīng)常和直接的法律咨詢，使其公務(wù)行為能夠更加符合行政法治的要求，減少違法侵權(quán)的可能性。當然，在經(jīng)濟、科技等其他領(lǐng)域，也可建立健全類似的專家咨詢機構(gòu)，例如建立經(jīng)濟顧問團、科技顧問團、專門審議會等等。(點擊此處閱讀下一頁)

　　專門審議會制度是指由專家學(xué)者和各種團體代表通過專門審議會的組織形式，分別就各類重大決策發(fā)表咨詢意見。日本等國的經(jīng)驗表明，專門審議會能夠在地方立法、行政立法和制定規(guī)范性文件以及重大決策等方面，更充分和制度化地發(fā)揮專家作用和反映行政相對人的利益愿望，更充分地實現(xiàn)公民參與行政管理的權(quán)利。

　　3．關(guān)于公民參與法制監(jiān)督。

　　公共權(quán)力行使過程及其監(jiān)督過程的民主化，是法治國家推行民主政治、達到法治目標的內(nèi)在要求。在我國，包括監(jiān)督權(quán)力在內(nèi)的一切公共權(quán)力屬于人民，因而在監(jiān)督工作中也應(yīng)貫徹民主原則。廣大公民是一支最基本、最廣泛、最有潛力、也是最本源的社會民主監(jiān)督力量。我國憲法第四十一條就公民的批評、建議、申訴、控告、檢舉等權(quán)利作出了明確規(guī)定，這是公民對行政進行監(jiān)督的憲法依據(jù)。公民的監(jiān)督權(quán)，可以通過所參加的各種社會組織來行使，也可以依法直接行使。我國已建立舉報、信訪、申訴、復(fù)議、行政訴訟等制度來保障公民的法定監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)，并且有關(guān)制度隨著社會生活的發(fā)展而不斷改進和創(chuàng)新。諾內(nèi)特和塞爾茲尼克曾指出：“法律參與的擴大不只是增進法律秩序的民主價值，它還能有助于提高法律機構(gòu)的能力�！盵5]因此，應(yīng)充分發(fā)揮廣大人民群眾（以及新聞媒介、民主黨派、人民團體和各種社會組織）在監(jiān)督工作中的特殊作用，認真實行民主監(jiān)督，達到提高綜合監(jiān)督效能，促進實現(xiàn)依法行政和公正司法的目標。

　　例如，現(xiàn)代行政管理的廣度和深度是前所未有的，失誤和不盡人意之處也在所難免；
而任何一種行政救濟方式都有其局限性，所以不斷拓展監(jiān)督渠道和完善救濟制度乃是客觀要求。盡管我國已實行行政復(fù)議、行政訴訟等制度，但在實踐中最終受到行政復(fù)議和司法審查監(jiān)督的具體行政行為比較少，無法通過行政復(fù)議、行政訴訟得到救濟的情形大量存在。[6]例如，在行政執(zhí)法過程中公民受到執(zhí)法人員的恐嚇或辱罵，公民理應(yīng)獲得行政獎勵而未能獲得，公民向行政機關(guān)提出合理的咨詢要求而得不到答復(fù)等等，公民遇到這些情況都難以通過現(xiàn)行的行政復(fù)議、行政訴訟等常規(guī)渠道獲得救濟。因此，為適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下行政管理民主化和納稅人需求多樣化的新形勢，更好地體現(xiàn)人民政府全心全意為人民服務(wù)的宗旨，應(yīng)在堅持和完善行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償、信訪、行政首長公開電話、行政執(zhí)法與監(jiān)督機關(guān)負責(zé)人接待日等制度的基礎(chǔ)上，積極拓展和整合監(jiān)督與救濟的渠道和形式，如人民代表定期接待選民和原選舉單位人員并負責(zé)為之申訴怨情和爭取救濟等新的制度設(shè)計，并努力實現(xiàn)各項公民怨情申訴制度的系統(tǒng)化、規(guī)范化、簡便化和高效化，以更好地監(jiān)督行政過程、糾正行政偏誤和補救行政相對人的權(quán)益損失，以推動實現(xiàn)行政行為的合法、合理、合目的。

　　三、黨和國家機關(guān)在依法治理中的地位、作用和職責(zé)

　　各級黨委、人大、政府要加強對法制宣傳教育和依法治理工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，進一步健全領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大督促、政府實施、司法保障、各方參與的依法治理工作機制，形成地方依法治理、行業(yè)依法治理、基層依法治理并舉互動的新格局。這是依法治理主體理論與制度的關(guān)鍵性內(nèi)容。各地區(qū)、各行業(yè)應(yīng)按照中央的統(tǒng)一要求，把這項工作擺上重要議事日程，納入經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體規(guī)劃進行統(tǒng)一部署。特別是各級普法依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室應(yīng)當切實加強領(lǐng)導(dǎo)，做好具體的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和指導(dǎo)工作；
各地區(qū)、各行業(yè)、各級各類組織應(yīng)結(jié)合實際并量化標準，建立健全法制宣傳教育和依法治理工作責(zé)任制，認真履行職責(zé)，實行目標管理。

　�。ㄒ唬�黨組織在依法治理中的地位和作用

　　1．黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治理。

　　依法治理是依法治國的具體落實，是一項宏大的社會系統(tǒng)工程，也是一個歷史漸進的過程，需要我們付出長期艱巨的努力。而堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，則是全面推進這項偉大工程的根本保障。為此，首先需要正確理解和處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國、依法治理的關(guān)系。所謂依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法制不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。從根本上說，法律與黨的路線方針政策是不矛盾的，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國是有機統(tǒng)一的。正如江澤民同志在《社會主義法制建設(shè)基本知識》序言中所指出的：“堅持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，一個基本的方面就是堅持使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨的模范作用，帶動人民群眾實現(xiàn)黨的路線、方針、政策。國家的憲法和法律是人民群眾意志的體現(xiàn)，也是黨的主張的體現(xiàn)。執(zhí)行憲法和法律，是按廣大人民群眾的意志辦事，也是貫徹黨的路線、方針、政策的重要保障�！睉�(yīng)當指出，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國，這三者是完全一致的。其一，我們黨的主張是代表和體現(xiàn)人民的意志與利益的。實現(xiàn)黨的主張、國家法律與人民意志的統(tǒng)一，就能把黨對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)同依法治國統(tǒng)一起來。其二，黨的各級組織和廣大黨員帶頭自覺遵守并維護憲法和法律，在憲法和法律范圍內(nèi)活動，嚴格依法辦事，為廣大人民群眾做出表率，有利于在全社會形成崇尚法治的良好風(fēng)氣，從而使上升為法律的黨的各項主張得到更好的貫徹執(zhí)行。其三，各級黨組織可以通過法定程序，向各級權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)推薦合格干部，從而在組織上保障黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國方針的實施。依法治國把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚人民民主和嚴格依法辦事統(tǒng)一起來，有利于從制度和法律上保證黨的基本路線和基本綱領(lǐng)的貫徹執(zhí)行，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。對此，我們要進一步加深理解，切實克服把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國、依法治理對立起來的現(xiàn)象。

　　各地的實踐證明，現(xiàn)階段必須通過加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，來奠定依法治理的政治基礎(chǔ)。這是因為，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行和遵守憲法和法律，基層依法治理工作只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下才能穩(wěn)步推進、健康發(fā)展，才能得到有力保障。因此，各級黨組織應(yīng)當從以下幾個方面把黨對依法治理的領(lǐng)導(dǎo)落到實處，為深化依法治理工作奠定堅實的政治基礎(chǔ)：

　　一是在領(lǐng)導(dǎo)的原則上，要按照黨的十六大精神，把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國、依法辦事有機地結(jié)合起來。各級黨的組織要依據(jù)黨的基本路線、基本方針和國家法律，制定本地區(qū)依法治理的工作方針和政策，確立依法治理的基本任務(wù)和發(fā)展進程，把握依法治理的目標和方向，保證黨組織在依法治理中切實發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

　　二是在領(lǐng)導(dǎo)的方式上，做到依法決策、宏觀指導(dǎo)。要認真總結(jié)記取過去長期存在的黨政不分、以黨代政、包攬一切的歷史經(jīng)驗教訓(xùn)。各級地方黨委對本地區(qū)依法治理的重大事項，應(yīng)當事先進行深入調(diào)查研究，經(jīng)過黨內(nèi)民主討論，依照法定程序作出決策。要切實樹立依法執(zhí)政、依法辦事的觀念，轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式，地方黨委關(guān)于依法治理重大事項的決策應(yīng)經(jīng)過法定程序形成公共規(guī)范性文件，通過人大和“一府兩院”貫徹落實。各級黨的組織對依法治理工作的宏觀指導(dǎo)，主要體現(xiàn)為制定規(guī)劃和計劃，明確目標和任務(wù)，建立組織和制度；
而不是包攬具體事務(wù)，代替各個機構(gòu)工作。

　　三是在領(lǐng)導(dǎo)的組織形式上，通過加強黨的自身建設(shè)，發(fā)揮監(jiān)督和保障作用。各級地方黨委要把加強黨的組織建設(shè)與依法治理緊密結(jié)合起來，要充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把依法治理工作置于黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督之下。要努力提高黨員干部的法律意識和綜合素質(zhì)，提高新形勢下運用法律手段管理經(jīng)濟和社會事務(wù)的能力，嚴格要求黨員干部在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，保證黨的基本路線、基本方針的貫徹落實。特別是各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當自覺按照黨的十六大政治報告的要求，通過努力學(xué)習(xí)和實踐，不斷增強法制觀念和依法辦事能力，真正成為遵守憲法和法律的模范。

　　2．依法治理組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的建構(gòu)原則。

　　各地各行業(yè)的依法治理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，是各級黨委（黨組）組織協(xié)調(diào)各方面力量，對依法治理工作實施領(lǐng)導(dǎo)的具體運作方式，擔(dān)負著重大的歷史使命。建立和完善依法治理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，應(yīng)貫徹統(tǒng)一、廣泛、協(xié)調(diào)、權(quán)威等重要原則：

　　（1）統(tǒng)一性原則。這項原則要求，各個依法治理主體要素應(yīng)在依法治理組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下積極開展工作，做到思想統(tǒng)一、組織統(tǒng)一、任務(wù)統(tǒng)一，為實現(xiàn)各地方各行業(yè)的依法治理目標而共同努力。

　�。�2）廣泛性原則。這項原則要求，要使依法治理組織系統(tǒng)成為開放系統(tǒng)，通過依法治理組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)最大限度地調(diào)動起各個依法治理主體要素的積極性，特別是充分發(fā)動廣大人民群眾積極參與依法治理工作，集思廣益、群策群力，取得最大的治理成效。

　　（3）協(xié)調(diào)性原則。這項原則要求，依法治理組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)要努力協(xié)調(diào)好各個依法治理主體要素的力量和步伐，將公民個人與群體組織、正式組織與非正式組織、國家機關(guān)與非國家機關(guān)等依法治理主體要素的力量整合起來，形成最大的治理合力。

　�。�4）權(quán)威性原則。這項原則要求，依法治理組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)要以正確的方針、嚴密的組織、民主的作風(fēng)、極高的效率，積極組織開展依法治理工作，成為最有權(quán)威性的依法治理組織系統(tǒng)的核心力量。

　　3．依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室的構(gòu)成與職責(zé)。

　　目前各地各行業(yè)的依法治理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，名稱尚不盡統(tǒng)一，有的叫做普法依法治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，有的叫做普法依法治理聯(lián)席會議，有的叫做依法治�。▍^(qū)、市、縣）領(lǐng)導(dǎo)小組，還有的叫做依法治�。▍^(qū)、市、縣）工作領(lǐng)導(dǎo)小組，等等。不管叫什么名稱，都是各級黨委對依法治理工作實施領(lǐng)導(dǎo)的具體組織方式，其成員單位都是非常廣泛、非常權(quán)威的。以海南省為例：海南省的依法治理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是海南省普法依法治理聯(lián)席會議，它是落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于各級黨委、人大和政府要加強領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，保障法制宣傳教育五年規(guī)劃任務(wù)的落實這一要求，對組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全省的普法依法治理工作的重大問題進行決策的會議形式；
其召集人是分管政法工作的省委副書記，副召集人是分管政法工作的省委常委和分管宣傳工作的省委常委；
其成員單位有省委辦公廳、省政府辦公廳、省委組織部、省委宣傳部、省政法委、省直機關(guān)工委、省人大法工委、省檢察院、省高級法院、省公安廳、省司法廳、省財稅廳等等。依法治理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)一般不是常設(shè)機構(gòu)。[7]

　　為保證依法治理組織領(lǐng)導(dǎo)工作的正常進行，依法治理組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)都下設(shè)專門的辦事機構(gòu)或常設(shè)機構(gòu)，其名稱多叫做～～～～～～辦公室，簡稱為～～辦，一般設(shè)置在本級司法行政機關(guān)，也有的設(shè)在本級地方黨委的政法委或地方人大。依法治理組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的下設(shè)辦事機構(gòu)或常設(shè)機構(gòu)，承擔(dān)著具體組織開展依法治理工作的大量事務(wù)，具有重大和廣泛的職責(zé)。仍以海南省為例：海南省普法依法治理聯(lián)席會議下設(shè)辦公室，作為其辦事機構(gòu)，主要承擔(dān)了下列12項職責(zé)：

　�。�1）根據(jù)全國普法依法治理工作規(guī)劃，結(jié)合本省實際情況，制訂全省普法依法治理工作規(guī)劃，并負責(zé)組織實施。

　　（2）全面貫徹執(zhí)行省普法依法治理聯(lián)席會議的各項決定，采取有效措施，使之落到實處。

　�。�3）開展調(diào)查研究，總結(jié)推廣典型經(jīng)驗，交流信息，反饋情況，及時向會議召集人、副召集人報告普法依法治理工作，提出工作建議。

　　（4）負責(zé)各市、縣(區(qū))和各部門普法依法治理工作規(guī)劃的備案工作。

　�。�5）負責(zé)聯(lián)席會議的議題擬定和會議記錄、紀要工作，負責(zé)年度總結(jié)、工作報告、報表統(tǒng)計和資料、文件歸檔管理工作，負責(zé)書刊報刊訂閱、發(fā)行及其他文書事務(wù)工作。

　�。�6）負責(zé)聯(lián)席會議文電的收發(fā)、文件傳遞和通訊聯(lián)絡(luò)事項。

　　（7）對全省各地各單位執(zhí)行普法依法治理聯(lián)席會議重大問題決策的執(zhí)行情況進行檢查與催辦，協(xié)助有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)督促落實。

　�。�8）負責(zé)組織安排省普法依法治理聯(lián)席會議的籌備工作。

　�。�9）組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全省普法依法治理的日常工作。

　�。�10）負責(zé)各成員單位聯(lián)絡(luò)員的召集及工作指導(dǎo)。

　�。�11）負責(zé)對各市、縣(區(qū))和省直各部門的普法依法治理工作的檢查、驗收和總結(jié)表彰的籌備工作。

　�。�12）完成聯(lián)席會議召集人、副召集人交辦的其他工作。

　　海南省普法依法治理聯(lián)席會議辦公室設(shè)在省司法廳，主任由省司法廳廳長擔(dān)任，副主任由省委宣傳部分管副部長、省司法廳分管副廳長和該廳法制宣傳處處長擔(dān)任。[8]

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　　綜觀近年來我國各地的實際情況，地市縣級普法依法治理辦公室的主要職責(zé)大致包括如下10項：

　�。�1）起草普法依法治理工作總體規(guī)劃和年度計劃，制定落實總體規(guī)劃和年度計劃的實施方案并組織實施。

　�。�2）組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各部門、各單位落實普法依法治理措施。

　�。�3）開展普法依法治理工作的調(diào)查研究和日常活動，交流有關(guān)信息。

　　（4）建議和組織開展對普法依法治理工作進行視察、檢查、評比、獎懲，總結(jié)推廣典型經(jīng)驗。

　�。�5）組織編輯、印制或發(fā)行普法依法治理的教材和資料。

　�。�6）組織普法依法治理的專門培訓(xùn)及考試考核。

　�。�7）組織各級領(lǐng)導(dǎo)干部法制講座、法制培訓(xùn)和普法考核。

　�。�8）組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)新聞單位和文化部門開展法制新聞宣傳和法制文藝宣傳，組織法律知識競賽。

　�。�9）組織召開普法依法治理工作會議。

　�。�10）負責(zé)向普法依法治理工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)匯報工作。

　　4．政協(xié)和民主黨派對依法治理的參與。

　　我國現(xiàn)行憲法第四條修正案明確規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展�！弊鳛閰⒄�黨的民主黨派是我國政治生活中的重要政治力量，政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政是我國各級政協(xié)組織的重要職能。積極支持并組織協(xié)調(diào)各民主黨派及其成員參與依法治理工作，推進民主法制建設(shè)，這是各級政協(xié)及其法制委員會的一項重要職能，是黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府實施、司法保障、各方參與的依法治理工作機制的重要因素，也是加強和改善黨對依法治理工作的領(lǐng)導(dǎo)之重要內(nèi)涵。對此，應(yīng)當予以充分的關(guān)注。

　�。ǘ�）人大及其常委會在依法治理中的地位和職責(zé)

　　自1986年以來，全國已經(jīng)實施完畢三個五年法制宣傳教育規(guī)劃，目前正在實施第四個五年法制宣傳教育規(guī)劃，廣大公民的法制觀念明顯增強，社會各項事業(yè)的依法治理工作逐步開展，在保障改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，促進依法治國基本方略的實施中發(fā)揮了積極的作用。為了適應(yīng)新世紀我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的要求，順利實施國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十五”計劃，積極推進社會主義民主與法制建設(shè)，有必要在全體公民中進一步加強法制宣傳教育。通過深入開展法制宣傳教育，學(xué)習(xí)宣傳鄧小平民主法制建設(shè)理論、依法治國基本方略和憲法法律，進一步提高全體公民的法律素質(zhì)和全社會的依法管理水平，努力做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，切實推進依法治理工作，以保障和促進經(jīng)濟建設(shè)和各項社會事業(yè)健康順利地發(fā)展。眾所周知，處于民主法制建設(shè)第一線的人大及其常委會，對于依法治國、建設(shè)社會主義法治國家，對于“四五普法”，負有非常重大的責(zé)任。不言而喻，在組織開展普法依法治理這一宏大社會系統(tǒng)工程中，作為國家權(quán)力機關(guān)的各級人大及其常委會處于重要的地位，應(yīng)當發(fā)揮特殊的作用。正因為如此，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議于2001年4月28日通過的《全國人大常委會關(guān)于進一步開展法制宣傳教育的決議》指出：“各級人民代表大會及其常務(wù)委員會要加強對法制宣傳教育工作和依法治理工作的監(jiān)督，聽取工作情況的報告，開展視察活動、調(diào)查研究和執(zhí)法檢查，督促本決議的執(zhí)行�！�

　　地方各級人大及其常委會在依法治理中的地位、作用和職責(zé)，還可以通過一些地方人大的做法和經(jīng)驗來加以認識。例如：山東省濰坊市奎文區(qū)人大以“一法”實施、“兩化”建設(shè)和全民普法為重點，加大監(jiān)督工作力度，充分發(fā)揮職能作用，推動了全區(qū)農(nóng)村普法和依法治理的深入發(fā)展。所謂“一法”，即經(jīng)過修改的村民委員會組織法，這是發(fā)展農(nóng)村社會主義民主，促進村民自治的重要法律保障。該區(qū)人大常委會結(jié)合村委會換屆選舉，組織專門力量對這部法律的貫徹情況進行了深入調(diào)查。期間，深入到全區(qū)4個街道所屬30多個村，與200多名街村干部、村民代表、黨員代表進行了座談，面對面地聽取他們的意見和反映，較全面地掌握了依法選舉、依法決策、依法管理、依法監(jiān)督的落實情況。隨后，區(qū)人大常委會重點聽取審議了該區(qū)政府關(guān)于貫徹實施村民委員會組織法情況的匯報，就個別領(lǐng)導(dǎo)干部認識不到位、村級自治組織不健全、農(nóng)村家族和宗派觀念嚴重等現(xiàn)實問題，要求政府及有關(guān)部門進一步搞好對街村干部的法制教育，建立和規(guī)范村民代表會議制度，加強督促檢查，把民主管理、依法治村的各項措施落到實處。對于這部法律中經(jīng)過實踐證明還不夠明確、不夠完善的地方，區(qū)人大常委會還通過該區(qū)的省人大代表提出了具體的意見和建議，山東省人大常委會、省民政廳予以采納并作了答復(fù)，而且山東省實施村民委員會組織法的辦法也已出臺。所謂“兩化”，即在農(nóng)村大力推行民主化、法制化管理，這是促進農(nóng)村依法治理的重要途徑。由于一些地方農(nóng)村個別干部辦事不透明，作風(fēng)簡單粗暴，導(dǎo)致干群關(guān)系激化，影響了改革、發(fā)展和穩(wěn)定。針對這種情況，該區(qū)人大常委會在農(nóng)村大力推行民主化、法制化管理，專門聽取審議了區(qū)政府開展農(nóng)村“兩化”管理情況的匯報，就這項工作中存在的整體進展不平衡、村務(wù)公開不夠規(guī)范、民主管理制度落實不徹底、部分干部群眾法制觀念淡薄等問題，提出審議意見并督促狠抓落實。該區(qū)政府及農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟管理等部門在全區(qū)64個村全面推行這項工作，將每月8日作為定期公開日，組織區(qū)五大班子領(lǐng)導(dǎo)進行檢查驗收。通過這項工作，有效化解了農(nóng)村多年積累的矛盾，真正給了群眾一個明白，還了干部一個清白。搞好全民普法工作，增強農(nóng)村廣大干部群眾的法律意識和法制觀念，是推進農(nóng)村依法治理的社會基礎(chǔ)。基于這一認識，奎文區(qū)人大常委會在“三五”普法期間，積極參與普法和依法治理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，通過作出決議和組織調(diào)查、視察、評議等方式，加大了對農(nóng)村普法工作的監(jiān)督。該區(qū)政府及相關(guān)部門認真組織落實人大常委會的決議，在農(nóng)村探索出“普法一條街”的新途徑，即在每個村的顯要街道開辟普法專欄，定期將與群眾密切相關(guān)的法律知識上墻，引導(dǎo)群眾自覺學(xué)法。現(xiàn)在全區(qū)已經(jīng)在64個村建成“普法一條街”80多條，對增強群眾的法制觀念和依法辦事能力起到了促進作用。[9]

　　（三）行政機關(guān)在依法治理中的地位和職責(zé)

　　行政機關(guān)是推進依法治理的一支主力軍，同時也是依法規(guī)范公共權(quán)力的重點對象。因此，需要通過行政法律制度創(chuàng)新來實現(xiàn)行政管理領(lǐng)域依法治理的目標。從我國現(xiàn)階段的情況看，特別需要大力推進政務(wù)公開，實現(xiàn)行政民主。首先應(yīng)當堅持實行政府法定工作會議公開制度，對根據(jù)政府組織法例行召開的工作會議，原則上都實行公開開會制度；
其次應(yīng)當實行政府公告制度，政府機關(guān)所有對外文件和公告實行統(tǒng)一審核、統(tǒng)一發(fā)布，各部門不再自行頒發(fā)紅頭文件；
再次應(yīng)當建立行政會談制度，政府機關(guān)各處室都應(yīng)接受行政相對人的詢問，及時提供市民所需要的行政信息，幫助行政相對人排憂解難；
還應(yīng)完善政府信息公開制度，包括政府主動公開和應(yīng)行政相對人要求而提供信息，為此應(yīng)制定關(guān)于政府信息公開的規(guī)范性文件，并盡快制定政府信息披露（情報公開）法，明確界定并減少保密的范圍。

　　政府機關(guān)的職能分工決定了司法行政機關(guān)對于依法治理負有重大責(zé)任。黨的十六大強調(diào)指出，要拓展和規(guī)范法律服務(wù)，積極開展法律援助，加強法制宣傳教育，提高全民法律素質(zhì)。近年來各地的實踐證明，依法治理工作要有新進展，重點是抓好基層、地方和行業(yè)的依法治理�；鶎右婪ㄖ卫砉ぷ饕�以農(nóng)村和街道社區(qū)為重點，著重抓好依法治村、依法治理社區(qū)。特別是在廣大農(nóng)村，要廣泛推行依法建制、以制治村、民主管理的活動。司法部部長張福森同志近期針對基層司法行政工作改革的現(xiàn)實任務(wù)時曾強調(diào)指出：基層司法行政工作是司法行政工作的基礎(chǔ)，也是基層社會主義民主法制建設(shè)的重要力量，其改革必須始終堅持為基層黨委、人大、政府依法決策、依法行政服務(wù)，為基層的改革發(fā)展穩(wěn)定服務(wù)，為人民群眾服務(wù)；
要進一步開闊工作思路，拓寬工作領(lǐng)域，進一步把基層司法行政工作活躍起來，整合起來，規(guī)范起來。他特別強調(diào)：一是要研究發(fā)展和完善新形勢下的人民調(diào)解制度。對人民調(diào)解工作的改革，首先要轉(zhuǎn)變觀念，樹立大調(diào)解意識，發(fā)揮我國人民調(diào)解的好傳統(tǒng)，借鑒國外的一些有益做法，既要及時有效地解決糾紛，又要降低調(diào)解社會矛盾的成本；
其次，要提升調(diào)解隊伍的層次，把具有法律知識及其它專業(yè)知識、品行良好、熱心公益事業(yè)的同志特別是一些專家吸納進來；
再次，要提高調(diào)解工作的規(guī)范化水平，為人民調(diào)解與訴訟制度相銜接奠定更好的工作基礎(chǔ)。二是要研究加強基層依法治理的有效途徑和辦法。社會發(fā)展呼喚法律服務(wù)，法律服務(wù)也要適應(yīng)社會發(fā)展。司法行政部門在社區(qū)工作中有著多方面的任務(wù)和責(zé)任，其職能要向社區(qū)延伸。在大中城市城區(qū)的法律服務(wù)所必須依托街道社區(qū)，堅持面向基層、面向社區(qū)、面向群眾提供公益性、非營利性的法律服務(wù)。與此同時，律師、公證、法律援助、安置幫教等都要進入社區(qū)，使社區(qū)形成良好的依法辦事機制，使社區(qū)組織能更好地運用法律推動社區(qū)事業(yè)的發(fā)展，社區(qū)居民能更好地規(guī)范自己的言行，維護自己的合法權(quán)益。三是要研究加強刑釋解教人員的安置幫教工作。加強安置幫教是預(yù)防重新犯罪的一項重要工作，同時也是增強基層社會控制力、建立基層長效安全穩(wěn)定機制的重要組成部分，各地要在已取得成績的基礎(chǔ)上，采取有利措施，堅持不懈地抓下去。[10]黨的十六大將這方面工作明確定位為：拓展和規(guī)范法律服務(wù)，積極開展法律援助，加強法制宣傳教育，提高全民法律素質(zhì)。

　　此外，在具體的法律制度運行中，行政機關(guān)應(yīng)當注重維護法律的穩(wěn)定性和對公民的信賴利益保護，這也是通過依法治理形成良好的政府信譽不可缺少的制度保障。所謂法律穩(wěn)定性原則，是指行政行為一旦作出就具有形式上的不可爭執(zhí)性，該行政行為如果未被有權(quán)機關(guān)依法定程序加以撤銷或改變，那么即使其可能違法也被認為在法律上有效，從而具有對有關(guān)人員、有關(guān)地域、有關(guān)事項的效力，以及內(nèi)容上的不可變更性，也即該行政行為的內(nèi)容不可隨意變更或撤銷。法律穩(wěn)定性原則淵源于行政行為的確定力、拘束力和執(zhí)行力，是對行政行為撤銷權(quán)予以限制的一個理由。從行政相對人的角度而言，行政行為的這種效力和穩(wěn)定性，是保護行政相對人合法利益，形成良好政府信譽的一種保障機制。信賴利益保護原則是根據(jù)德國聯(lián)邦行政法院根據(jù)法律穩(wěn)定性原則以及民法誠信原則的推論而確立起來的，后為大陸法系其他國家借鑒。在普通法中與之相類似的原則是不準翻供，即一個人提出或陳述某種事實后，別人以他提出或陳述的這些事實為依據(jù)作出的行為如果造成了對他的不利，他不能否認或收回已提出或陳述的事實，即使這種事實是錯誤的，他也不能否認或收回。信賴利益保護原則的作用在于防止行政機關(guān)反復(fù)無常的行為給行政相對人權(quán)益造成損害——行政機關(guān)一旦作出某種行為，特別是賦予行政相對人一定權(quán)益的行為，便會產(chǎn)生行政相對人對于行政機關(guān)的信賴以及由此形成的某種應(yīng)予保護的利益；
即使該行為存在瑕疵，作出該行為的行政機關(guān)也不得任意加以改變，這樣的機制有利于形成良好的政府信譽，有利于建立誠信政府。

　�。ㄋ模┧痉�機關(guān)在依法治理中的地位和職責(zé)

　　憲法和法律賦予我國各級司法機關(guān)崇高的地位和很大的職權(quán)，這有利于司法機關(guān)運用審判權(quán)和檢察權(quán)，通過開展審判活動和檢察活動來積極推動依法治理工作。就審判機關(guān)而言，依法開展民商事審判活動、刑事審判活動、行政審判活動，就檢察機關(guān)而言，依法開展偵察活動、公訴活動、法律監(jiān)督工作，這些都是司法機關(guān)作為依法治理主體為確保司法公正應(yīng)當行使的職權(quán)和應(yīng)當履行的職責(zé)，且有助于推動全社會的依法辦事和依法行政。要實現(xiàn)這樣的目標，必須更加科學(xué)、系統(tǒng)、穩(wěn)健地深化司法改革，真正從體制上確保司法機關(guān)能夠依法獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)。

　�。ㄎ澹┮婪ㄖ卫韺�黨和國家機關(guān)工作人員的角色要求

　　由于黨和國家機關(guān)在依法治理中具有重要的地位、作用和職責(zé)，因此對具體從事依法治理工作的黨和國家機關(guān)工作人員的法律素質(zhì)提出了更高要求，也即要求黨和國家機關(guān)工作人員首先成為普法教育重點對象，特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當成為遵守憲法和法律的模范。但是，從實證調(diào)查的情況看，一些地方的部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是基層干部的法制觀念與基層依法治理工作的發(fā)展要求之間還存在不小的差距。主要表現(xiàn)在：

　　1．部分同志特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部還沒有完全樹立起依法辦事的觀念。

　　隨著社會主義民主法制建設(shè)的發(fā)展和普法工作的不斷深入，各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識和法制觀念有了明顯增強。但由于受封建思想殘余和計劃經(jīng)濟體制下權(quán)力過分集中的傳統(tǒng)影響，(點擊此處閱讀下一頁)

　　一些基層干部的法制觀念比較薄弱，在一些地方凡事按領(lǐng)導(dǎo)人意見辦理而不管憲法與法律如何規(guī)定的習(xí)慣根深蒂固，以致在工作中某些基層組織和領(lǐng)導(dǎo)干部自覺不自覺地把自己擺在了超越法律之上的特殊地位，不習(xí)慣于用法律手段管理各項事務(wù)。特別是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部，在經(jīng)濟管理活動中不依法實行民主決策，重大項目盲目拍板上馬，給集體經(jīng)濟造成動輒上百萬元的損失，卻并不承擔(dān)任何責(zé)任。

　　2．部分同志對基層依法治理工作的重要性、長期性、嚴肅性認識不足。

　　目前還有部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部特別是黨政一把手對依法治理工作的認識尚不到位，未能將依法治理工作擺上重要的議事日程，突出表現(xiàn)有三：一是抱著與己無關(guān)的態(tài)度，認為依法治理是上級領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法部門的事，與自己工作無關(guān)，因而不思考、不研究、不部署依法治理工作；
二是抱著急功近利的態(tài)度，認為自己的任期目標只有短短幾年，必須干一些見效快、回報大的工作，才能反映出自己的政績，故將主要精力用于抓經(jīng)濟、抓創(chuàng)收，而對于法制建設(shè)這種投入大、周期長、牽涉精力多卻又不能立馬見成效的工作不關(guān)心、不重視；
三是抱著退避三舍的態(tài)度，認為中國長期缺乏法治的土壤和基礎(chǔ)，重情不重法，而依法治理經(jīng)常碰到一些難點、熱點、敏感點問題，容易得罪人，搞得不好還會惹禍燒身，所以不愿、不敢認真開展這項工作。

　　3．部分同志對基層依法治理的內(nèi)涵和工作任務(wù)在理解上存在偏差。

　　一是“工具論”，把依法治理單純地看成一種手段，認為依法治理就是治理社會熱點、難點問題，把依法治理簡單地等同于社會治安綜合治理、環(huán)境整治；
二是“治民論”，認為依法治理就是管住老百姓、治理老百姓，讓老百姓聽話服從，有的村干部甚至片面地認為“民主就是為集中服務(wù)的，宣傳法律就是為了預(yù)防犯罪”，把人民群眾這個民主法制建設(shè)的主體當成依法治理的對象，對“依法治理的核心目標是建設(shè)民主政治、保障人民權(quán)利”的理念缺乏正確的認識。

　　4．部分同志對基層依法治理工作中出現(xiàn)的新情況、新問題不適應(yīng)。

　　現(xiàn)在一些基層干部比較懷念傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的行政管理模式，認為現(xiàn)在法律給干部的權(quán)力越來越少了，工作越來越難干了。有的村干部說：“我現(xiàn)在有兩怕，一怕老百姓對法律知道多了不好管；
二怕捅了簍子村干部就當不長了�！睂Πl(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的新形勢下出現(xiàn)的一系列深層次的問題，例如怎樣處理轄區(qū)管理與行業(yè)管理的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何指導(dǎo)村委會的工作，如何擺正村黨支部與村委會的關(guān)系，如何發(fā)揮村干部和村民代表在村級民主政治建設(shè)中的作用等等，還缺乏思想上的深入認識和心理上、工作方法上的充分準備。

　　各級領(lǐng)導(dǎo)干部是廣大人民群眾開展依法治理活動的領(lǐng)路人，他們對依法治理的認識水平和重視程度，往往直接影響到依法治理的發(fā)展方向和工作任務(wù)的落實。故須大力提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法制觀念，牢固樹立和維護憲法、法律的尊嚴，堅持法律面前人人平等，任何人、任何組織都沒有超越憲法和法律的特權(quán)，為深化依法治理奠定堅實的思想基礎(chǔ)。針對現(xiàn)實生活中一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部特別是基層領(lǐng)導(dǎo)干部在思想認識上存在的突出問題，今后應(yīng)當著重從以下四個方面入手，努力提高領(lǐng)導(dǎo)干部特別是基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法制觀念和整體法律素質(zhì)：

　　第一，要使領(lǐng)導(dǎo)干部進一步認識到，落實依法治國方略必須轉(zhuǎn)變觀念，增強法律意識，更新法制觀念，在領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式上實現(xiàn)依法決策、依法管理、依法辦事。這不僅是歷史發(fā)展的必然趨勢，也是新時期黨對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的政治要求。

　　第二，要使領(lǐng)導(dǎo)干部進一步認識到，依法治理是依法治國的具體實踐環(huán)節(jié)，是落實依法治國方略的重要基礎(chǔ)性工作；
依法治理是一項長期任務(wù)，必須按照依法治國的總體目標，有計劃、有步驟地推進。

　　第三，要使領(lǐng)導(dǎo)干部進一步認識到，依法治理必須與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、推進政治體制改革和民主法制建設(shè)緊密結(jié)合；
依法治理在落實各項工作中不僅體現(xiàn)著服務(wù)和保障的功能，而且在實現(xiàn)工作目標中還起著主導(dǎo)和總攬全局的作用。

　　第四，要使領(lǐng)導(dǎo)干部進一步認識到，依法治理的主體是廣大人民群眾；
依法治理的核心目標是實現(xiàn)人民當家作主，依法管理國家的各項事務(wù)，實現(xiàn)社會主義民主的制度化和法律化；
依法治理各項任務(wù)和措施的落實；
必須體現(xiàn)人民群眾的根本利益和愿望。

　　為配合“四五普法”將領(lǐng)導(dǎo)干部作為重點教育對象的要求，在已出臺《中宣部、人事部、司法部關(guān)于在全國公務(wù)員中開展學(xué)法用法活動和進行依法行政培訓(xùn)的意見》的基礎(chǔ)上，中組部、中宣部、司法部又專門出臺了《關(guān)于加強領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法工作的若干意見》，提出領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法工作要以鄧小平理論和江澤民同志“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，其基本目標是不斷增強領(lǐng)導(dǎo)干部依法治國、依法決策、依法執(zhí)政、依法行政、依法管理、依法履行職責(zé)等法治觀念，提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事能力，增強領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法的計劃性、系統(tǒng)性和針對性，推進領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法的規(guī)范化、制度化建設(shè)，使領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法工作深入健康發(fā)展�！度舾梢庖姟芬�求：在學(xué)習(xí)內(nèi)容上，領(lǐng)導(dǎo)干部主要是學(xué)習(xí)鄧小平民主法制理論，江澤民同志關(guān)于依法治國、建設(shè)社會主義法治國家和加強民主法制建設(shè)等重要論述，憲法和法學(xué)基礎(chǔ)理論，社會主義市場經(jīng)濟方面的法律法規(guī)知識，以及與維護社會穩(wěn)定相關(guān)的法律法規(guī)知識，有關(guān)WTO的法律法規(guī)知識，與本職工作相關(guān)的法律法規(guī)；
在學(xué)習(xí)方法上，要堅持集中培訓(xùn)，黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)，自學(xué)與輔導(dǎo)相結(jié)合，學(xué)法用法相結(jié)合等方式；
在考核方式上，要本著以考促學(xué)的宗旨，定期開展對領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識水平和依法辦事能力的考試考核工作。各地區(qū)、各部門要把領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)法律知識和考試考核結(jié)果以及學(xué)法用法情況，作為年度考核的重要內(nèi)容和領(lǐng)導(dǎo)干部任免、晉升、獎懲的依據(jù)之一�！度舾梢庖姟愤�要求，各地區(qū)、各部門要高度重視并切實加強對領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法工作的領(lǐng)導(dǎo)，各級黨委組織部門、宣傳部門和政府司法行政部門要在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮職能作用，相互支持，密切配合，加強檢查監(jiān)督，積極探索建立新型高效的監(jiān)督制約和激勵機制，調(diào)動領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法的自覺主動性。

　　四、其他組織對依法治理的參與

　　全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在全國開展“四五普法”的決議指出：法制宣傳教育是依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的一項基礎(chǔ)性工作。實施第四個五年法制宣傳教育規(guī)劃，要積極貫徹依法治國的方針，把學(xué)法和用法、法制宣傳教育和依法治理的實踐緊密結(jié)合起來。積極開展地方依法治理工作，逐步實現(xiàn)各項事務(wù)管理的法制化；
積極開展各部門、各行業(yè)的依法治理工作，不斷提高依法行政、依法管理的水平；
積極開展基層依法治理工作，正確處理人民內(nèi)部矛盾，維護社會穩(wěn)定，推進基層民主政治建設(shè)；
圍繞黨和國家的中心工作，開展各種形式的專項依法治理活動，促進各項事業(yè)健康順利地發(fā)展。由于地方、行業(yè)、基層的依法治理各自具有一定的特殊要求，參與依法治理的其他組織具有廣泛性、民主性、層次性和社會性等特點，故應(yīng)結(jié)合各地各行業(yè)依法治理工作的實際，注重發(fā)揮其他組織在參與依法治理過程中的特殊作用。

　�。ㄒ唬┢笫聵I(yè)單位和其他經(jīng)濟組織對依法治理的參與

　　廣大企業(yè)、事業(yè)單位和其他經(jīng)濟組織盡管不是直接作為國家的執(zhí)法部門[11],但它們作為我國社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的基層單位，作為依法治理的主體要素，在推動依法治理的進程中應(yīng)當且能夠有所作為，也即在遵守法律和執(zhí)行政策的前提下，通過建章立制、按章辦事來具體實現(xiàn)本單位的依法治理。倘若一個企業(yè)、事業(yè)單位的規(guī)章制度不健全、不合法、不合理，內(nèi)部管理混亂、松懈，有章不循，隨意處罰，或外部行為不規(guī)范，隨意簽約，不認真履約，等等，就會使職工和相關(guān)人員（他們也是普法教育的對象）對該單位規(guī)章制度的正當性、有效性及其誠信形象產(chǎn)生懷疑，進而使法律規(guī)范的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)，不利于維護良好的內(nèi)部管理秩序和社會經(jīng)濟秩序，勢必大大降低甚至完全抵消法制教育的效果。特別是一些企業(yè)、事業(yè)單位和其他經(jīng)濟組織由于法律法規(guī)授權(quán)成為被授權(quán)組織或得到行政機關(guān)委托成為受委托組織的情況下，對其行使行政管理職權(quán)、參與依法治理工作就提出了更高的要求。

　�。ǘ�）行業(yè)組織對依法治理的參與

　　現(xiàn)代市場經(jīng)濟和法治發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，要使民眾有效地參與政府管理活動，行業(yè)協(xié)會等社會組織的作用必不可少。我國近年的價格聽證實踐證明，沒有行業(yè)協(xié)會等組織化的力量積極參與，分散的個人在聽證中所能起的作用是非常有限的。目前在許多地方，行業(yè)協(xié)會發(fā)育不良，不但數(shù)量有限，而且普遍存在嚴重的行政依附性、職能不合理、運作不規(guī)范、覆蓋面不廣、人才不足、機構(gòu)人員老化等問題。這種狀況極不適應(yīng)加入WTO后地方經(jīng)濟發(fā)展的需求，也不能滿足民眾和企業(yè)的自我管理和參與經(jīng)濟行政管理的需要。上海市最近專門成立了行業(yè)協(xié)會發(fā)展署來以推動行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，這是一個積極和富有價值的信號。[12]但主要依靠行政力量來催生行業(yè)協(xié)會畢竟是權(quán)宜之計，而且本身還可能帶來某些弊端。公眾對行業(yè)組織的需求是其充分發(fā)展生生不息的力量，政府所要做的應(yīng)是為其提供一個寬松和公平的環(huán)境。對于行業(yè)協(xié)會等社團組織，在登記上應(yīng)更寬松，原則上改特許審批為核準注冊。行業(yè)組織也要結(jié)合自身的組織性質(zhì)和工作特點，重點通過行業(yè)自律來實現(xiàn)與本行業(yè)相關(guān)的法律規(guī)范和政策的要求，以促進依法治理和行業(yè)自律水平的提高。要圍繞黨和國家的中心工作，針對本地區(qū)、本部門存在的突出矛盾和群眾關(guān)心的熱點、難點問題，組織協(xié)調(diào)本行業(yè)協(xié)會成員單位積極開展多種形式的自查自糾等專項治理活動，使依法治理的效果看得見、摸得著，充分調(diào)動成員單位參與依法治理工作的積極性，促進本行業(yè)的快速健康發(fā)展。

　�。ㄈ�）社會中介組織對依法治理的參與

　　各國的實踐證明，沒有充分發(fā)展的社會中介組織，就沒有完善的現(xiàn)代市場經(jīng)濟。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，會計事務(wù)所、審計事務(wù)所、律師事務(wù)所、各種評估事務(wù)所和檢驗所等社會中介組織，發(fā)揮著越來越大的社會服務(wù)和社會保健作用。在我國，不僅新的社會中介組織紛紛發(fā)展起來，而且原先依附于政府主管部門的此類機構(gòu)也紛紛脫鉤自立，成為以專業(yè)特長為社會提供服務(wù)而獲得獨立自主發(fā)展的社會中介組織，它們在依法治理進程中發(fā)揮著獨特的作用。但由于我國尚處于社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的初期階段，市場機制和法治體制正在逐步完善的過程中，社會中介組織的力量遠不夠強大，亟需采取措施促進其加快發(fā)展步伐，以適應(yīng)全面推進依法治理的客觀要求。

　　（四）基層法律服務(wù)組織對依法治理的參與

　　在我國，基層法律服務(wù)目前主要由兩種組織來承擔(dān)，一個是基層法律服務(wù)所，一個是調(diào)解委員會。基層法律服務(wù)所設(shè)在區(qū)、鄉(xiāng)，主要辦理訴訟代理、非訴訟代理、協(xié)辦公證見證、擔(dān)任法律顧問、代寫法律文書等法律事務(wù)；
調(diào)解委員會主要調(diào)處發(fā)生在基層的各類糾紛，扮演著化解大量糾紛的“第一道防線”的角色，特別是對于農(nóng)村地區(qū)排解鄰里糾紛、防止矛盾激化、調(diào)整人際關(guān)系、穩(wěn)定社會秩序、保證一方平安來說發(fā)揮著特殊作用，有利于農(nóng)村經(jīng)濟與社會發(fā)展�；鶎臃�律服務(wù)要廣泛開展社會性的法律服務(wù)項目，面向基層開展法律咨詢及服務(wù)工作，同時要協(xié)調(diào)好各種群眾矛盾，及時疏導(dǎo)、正確引導(dǎo)，為農(nóng)村基層的經(jīng)濟與社會發(fā)展創(chuàng)造一個安定、團結(jié)、協(xié)調(diào)的環(huán)境。各類法律服務(wù)工作，要堅持“優(yōu)質(zhì)、高效、優(yōu)惠”的原則，做到在服務(wù)態(tài)度上熱情周到，在服務(wù)質(zhì)量上精益求精，在服務(wù)程序上便利快捷，還要加大對法律服務(wù)工作的監(jiān)督力度（如設(shè)立法律服務(wù)投訴信箱和投訴電話），規(guī)范法律服務(wù)市場，防止收費不辦事、吃拿卡要當事人、違反職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律的行為發(fā)生，保證當事人得到優(yōu)質(zhì)、滿意的法律服務(wù)，充分發(fā)揮出各類基層法律服務(wù)組織在依法治理工作中的作用

　�。ㄎ澹┏青l(xiāng)居（村）民自治組織和各種社區(qū)組織對依法治理的參與

　　黨的十六大強調(diào)指出：要完善村民自治，健全村黨支部領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制；
要完善城市居民自治，建設(shè)管理有序、文明祥和地新型社區(qū)。這為城鄉(xiāng)居（村）民自治組織和各種社區(qū)組織對依法治理的參與，指明了發(fā)展方向，提出了很高要求。

　　農(nóng)村的依法治理工作是依法治理這一宏大工程的重中之重。除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委人大政府機關(guān)應(yīng)發(fā)揮職能作用以外，村民自治組織對于農(nóng)村基層依法治理起著不可代替的特殊作用。我們要從貫徹落實“三個代表”重要思想的高度，進一步增強責(zé)任感和使命感，(點擊此處閱讀下一頁)

　　從政治的、全局的、戰(zhàn)略的高度充分認識搞好農(nóng)村基層依法治理工作的重要性，以更加扎實有效的措施調(diào)動村民自治組織的積極性，抓好農(nóng)村基層依法治理工作，推動農(nóng)村依法治理工作邁上一個新的臺階。在具體操作上，一是要圍繞黨在農(nóng)村的中心工作開展普法依法治理，二是要以維護農(nóng)村社會穩(wěn)定為重點開展普法依法治理，三是要以加強農(nóng)村基層民主法制建設(shè)為努力方向開展普法依法治理，四是要以服務(wù)農(nóng)民為宗旨開展普法依法治理，五是要以黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府實施、司法保障、各方參與的工作機制開展依法治理。農(nóng)村依法治理工作的點多、線長、面廣，需要在黨委領(lǐng)導(dǎo)下各方協(xié)調(diào)配合，結(jié)合實際開展依法治理工作，以形成生動活潑的農(nóng)村基層依法治理工作新局面。

　　在現(xiàn)代法治國家，城市社區(qū)在城市管理和發(fā)展中有著很強的功能，而社區(qū)功能的發(fā)揮依賴一定的組織形式。以日本為例：日本的社區(qū)組織有“町會”(相當于我國的居委會)和“町會聯(lián)合會”(在管轄事務(wù)方面類似于我國的街道組織)，它們在為老年人、殘疾人提供服務(wù)方面，在預(yù)防青少年犯罪方面，都起著很大的作用。町會在環(huán)衛(wèi)管理、青少年工作、社會治安、辦理國民健康保險、辦理社會福利、收取稅款等方面承擔(dān)了大量的工作，還承擔(dān)了對保釋人員的教育跟蹤等任務(wù)，此外還注意開展對市民的教育和宣傳，協(xié)助政府培養(yǎng)市民的衛(wèi)生意識和法律觀念；
町會聯(lián)合會承擔(dān)居民垃圾的收集清運工作,對青少年的教育指導(dǎo)工作，還在治安方面與警察機關(guān)和地方政府組成防范協(xié)同，由町會聯(lián)合會提供信息，將青少年教育做到防范于前。街道社區(qū)建設(shè)是市民參與依法治理的重要渠道；
街道社區(qū)依法治理是貫徹依法治國基本方略的實際行動，是加強城市基層政權(quán)建設(shè)的需要，也是依法治市工作的深化和具體化。我國的街道社區(qū)依法治理工作，應(yīng)以服務(wù)街道社區(qū)建設(shè)、規(guī)范街道社區(qū)管理、參與街道社區(qū)服務(wù)和保障街道社區(qū)穩(wěn)定為宗旨，充分發(fā)揮居民自治組織和各類社區(qū)組織的作用，力爭經(jīng)過全社會的努力，使街道社區(qū)居民的法律意識明顯提高，社區(qū)建設(shè)、管理、服務(wù)的規(guī)章制度比較健全，執(zhí)法人員、經(jīng)營管理人員及其他從事社會事務(wù)的工作人員依法行政、依法經(jīng)營、依法辦事的能力和水平進一步提高且監(jiān)督制約機制逐步完善，街道社區(qū)居民能得到方便、快捷的法律服務(wù)，居民自治得到較好實行，社區(qū)矛盾糾紛能夠及時化解，社區(qū)的穩(wěn)定有充分保障。為此，要進一步充分發(fā)揮司法行政機關(guān)在街道社區(qū)依法治理中的作用，探索化解新時期人民內(nèi)部矛盾的新機制，依法建章立制，把法制宣傳與法律服務(wù)、人民調(diào)解工作有機結(jié)合起來，走出街道社區(qū)依法治理工作的新路子。

　�。�六）大眾傳媒對依法治理的參與

　　新聞監(jiān)督（或稱輿論監(jiān)督）體現(xiàn)了社會民主的力量，在國家監(jiān)督體系中發(fā)揮著重要功能，因此新聞監(jiān)督在一些西方國家甚至被稱為與立法、行政、司法并列的“第四種權(quán)力”，對實現(xiàn)依法行政和依法治理具有不可或缺的重要作用。西方新聞業(yè)在以自由主義原則建立的新聞法制的保障下，擺脫了政府或官方的過多干涉，近現(xiàn)代以來獲得快速發(fā)展，對資本主義民主政治的發(fā)展和個人權(quán)利的保障起到了重要作用。盡管西方新聞業(yè)也存在商業(yè)化傾向加劇、黃色信息泛濫等弊端和傾向，但總的來說新聞監(jiān)督為民主政治的發(fā)展和完善作出了、不可替代、不可忽視的貢獻。一方面要發(fā)揮新聞監(jiān)督的作用，一方面要克服新聞自由的弊端，這就需要制定相關(guān)的法律制度來加以調(diào)整。20世紀中期以來，歐美各國在繼續(xù)拓展新聞自由范圍的同時，其立法機關(guān)及政府也陸續(xù)制定新聞法、記者法、監(jiān)督法、反壟斷法等一系列有關(guān)法律、法規(guī)和政令，以保障新聞自由與新聞監(jiān)督全面、健康地發(fā)展。

　　與西方國家相比較，中國有著更加漫長的封建專制歷史，過去人們在對新聞自由和新聞監(jiān)督的認識上存在許多誤區(qū)，主要表現(xiàn)為忽視個人價值，不尊重公眾起碼的表達權(quán)、知情權(quán)及對國家生活的監(jiān)督權(quán)，在這種錯誤理念下形成的近現(xiàn)代新聞業(yè)，其功能重在傳達政令、教化人民，而缺乏新聞自由的必要空間和新聞監(jiān)督的有效功能。在實行依法治國方略的新形勢下，應(yīng)該大膽借鑒西方優(yōu)秀的政治文明，嘗試建立更加符合我國社會主義民主政治發(fā)展要求和實際的新聞監(jiān)督體制，發(fā)揮新聞輿論監(jiān)督的作用。首先，要鼓勵媒體對各級國家機關(guān)工作及其負責(zé)人員公務(wù)活動的報道和批評，因為對國家機關(guān)及其工作人員而言，新聞自由的要義是報道“壞事”和批評政府的自由，這對于促進依法決策、依法行政和公正司法、樹立良好的國家機關(guān)形象大有助益；
此外，應(yīng)建立和完善地方行政首長接待日、熱線電話、信箱（包括政府網(wǎng)站中的地方行政首長信箱）、突發(fā)事件及時和追蹤報導(dǎo)等官民溝通制度，對媒體報導(dǎo)和公民的建議、投訴及時作出答復(fù)和處理，保障民意表達的暢通和回應(yīng)；
還要加強法制宣傳隊伍建設(shè)，包括做好法制宣傳骨干的培訓(xùn)工作，加強領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法講師團建設(shè)，提高電視廣播等大眾傳媒的法制專欄記者編輯的專業(yè)水平；
最后但也是最關(guān)鍵的是要盡快出臺和完善更高層次的我國新聞法律法規(guī)，將新聞自由和新聞監(jiān)督納入法治軌道，等等�？傊�，通過觀念更新和制度創(chuàng)新來實現(xiàn)各種大眾傳媒對依法治理的積極參與并得到必要的法律保障。

　　（七）其他社會團體和特殊群體成員參與依法治理的問題

　　要繼續(xù)做好青少年、企業(yè)經(jīng)營管理人員、流動人口等重點對象的法制教育。要按照《關(guān)于進一步加強青少年學(xué)生法制宣傳教育工作的若干意見》、《中宣部、國家經(jīng)貿(mào)委、司法部關(guān)于推動企業(yè)經(jīng)營管理者學(xué)法用法的若干意見》的要求，有計劃、有步驟地推動青少年法制教育基地創(chuàng)建活動，因為青少年應(yīng)當從小接受法制教育，在九年義務(wù)教育期間掌握公民應(yīng)當懂得的基本法律常識；
同時企業(yè)經(jīng)營管理人員要努力學(xué)習(xí)與本行業(yè)有關(guān)的法律法規(guī)，應(yīng)加強對企業(yè)經(jīng)營管理人員的WTO法律知識培訓(xùn)，使其增強依法經(jīng)營管理的自覺性。為此，應(yīng)當創(chuàng)造條件充分發(fā)揮工青婦組織和企業(yè)家組織、各種學(xué)會研究會、各種非政府組織在依法治理中的作用。

　　[1] 這是因為，盡管國家機關(guān)和依法治理組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是依法治理工作的主要責(zé)任者，且責(zé)任后果歸于國家；
但公民不僅要對自己參與依法治理工作的行為負責(zé)，而且要受到其他依法治理主體行為的實質(zhì)性影響，是所有依法治理組織者、執(zhí)行者、參與者的行為后果的終極承擔(dān)者，是依法治理工作成效的最大利害相關(guān)者。正是在這個意義上，可將公民（廣而言之是廣大人民群眾）視為依法治理的一種實質(zhì)主體。

　　[2] 例如，據(jù)北京市近期的一項調(diào)查，該市600余名司法助理員中，只有300余名是國家在編干部，其余300余人有的是縣、鄉(xiāng)補助干部，有的是以農(nóng)代干、以工代干。參見北京市司法局普法依法治理調(diào)研課題組：《北京市區(qū)縣依法治理工作調(diào)研報告》。

　　[3] 例如，山東省濟南市針對過去行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的薄弱環(huán)節(jié)，全面推行并堅持實行執(zhí)法責(zé)任制、 執(zhí)法公示承諾制、執(zhí)法違法責(zé)任追究制等三項制度改革，取得了明顯成效，全市基本實現(xiàn)執(zhí)法權(quán)限法定化、執(zhí)法目標具體化、執(zhí)法程序公開化、執(zhí)法行為規(guī)范化、執(zhí)法檢查經(jīng)常化、執(zhí)法監(jiān)督和錯案追究制度化，形成了嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法、廉潔執(zhí)法的良好氛圍，大大提高了政府法制化管理水平，樹立起較好的政府形象。

　　[4] 這里僅以市民參與城市社區(qū)治理為例略加討論。其實，村民參與農(nóng)村社區(qū)治理也與此同理，但限于篇幅未作討論。

　　[5] 《轉(zhuǎn)變中的法律和社會》，（美）諾內(nèi)特、塞爾茲尼克著，張志銘譯，中國政法大學(xué)出版社1994年版，第110頁。

　　[6] 據(jù)統(tǒng)計，最終受到行政復(fù)議和司法審查監(jiān)督的行政處罰行為，僅占行政處罰案件的萬分之一左右。

　　[7] 參見《海南省委辦公廳、海南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈海南省普法依法治理聯(lián)席會議制度實施方案〉的通知》。

　　[8] 出處同上。

　　[9] 參見《山東省濰坊市奎文區(qū)人大大力推進農(nóng)村依法治理》，鐘世旺撰文， 163網(wǎng)絡(luò)文章，2002年7月。

　　[10] 據(jù)2002-7-1大洋網(wǎng)信息。

　　[11] 如其獲得法律法規(guī)的授權(quán)或者行政機關(guān)的委托，也可成為行政執(zhí)法者，被授權(quán)組織還具有行政主體資格。

　　[12] 上海市政府于2002年初發(fā)布實施了《上海市行業(yè)協(xié)會暫行辦法》和《上海市促進行業(yè)協(xié)會發(fā)展的指導(dǎo)意見》，設(shè)立了上海市行業(yè)協(xié)會發(fā)展署，并明確了該署及市政府有關(guān)委、辦、局和市社團管理局的相應(yīng)職責(zé)。該《暫行辦法》規(guī)定：“市行業(yè)協(xié)會發(fā)展署是經(jīng)市人民政府授權(quán)的本市行業(yè)協(xié)會協(xié)會業(yè)務(wù)的主管部門，負責(zé)本市行業(yè)協(xié)會的發(fā)展規(guī)劃、布局調(diào)整、政策制訂和協(xié)調(diào)管理。市政府有關(guān)委、辦、局是本市相關(guān)行業(yè)業(yè)務(wù)的主管部門，負責(zé)對行業(yè)協(xié)會涉及的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)規(guī)范等有關(guān)事務(wù)進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理。市社團管理局是本市行業(yè)協(xié)會的登記管理機關(guān)，負責(zé)全市行業(yè)協(xié)會的設(shè)立、變更、注銷的登記和備案，對行業(yè)協(xié)會實施年檢和監(jiān)督檢查。”

　　【出處】《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2003年第5期

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