劉海波：中國村民委員會選舉的局限

　　近年來在中國農(nóng)村推行的村民委員會選舉，因?yàn)榕c人們印象中的民主頗有一些相符合的地方，如海選（即上級不提候選人的直接選舉）、秘密投票、候選人競選演說等等，所以給一些中外人士很大的希望，村民自治的興起和發(fā)展，能夠使政治民主化進(jìn)程在中國農(nóng)村先行一步，成為現(xiàn)階段中國民主建設(shè)的起點(diǎn)和突破口。本文認(rèn)為，這種認(rèn)識是過于天真和樂觀的，因?yàn)樗鼪]有將村民自治置于當(dāng)今中國的制度背景下進(jìn)行分析。筆者認(rèn)為，廣泛涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化各方面的城鄉(xiāng)二元社會制度和自古沿襲至今的中央集權(quán)的政治制度，是塑造當(dāng)今中國社會面貌最關(guān)鍵的制度，也是分析村委會選舉最重要的制度背景。根據(jù)此制度背景下的分析，本文指出，村民自治和和村民委員會直選，對于中國政治民主化進(jìn)程，不見得是福音；
對于解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題不會有真正有益的作用，甚至對解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重問題，其作用也有限。

　　城鄉(xiāng)二元制度表現(xiàn)為農(nóng)民低下的身份和農(nóng)村政社合一的政治、產(chǎn)權(quán)制度安排。

　　在進(jìn)行分析之前,我們首先應(yīng)直面農(nóng)民在中國社會的真實(shí)處境。農(nóng)民在中國絕不僅僅是一種職業(yè)，更是中國大多數(shù)人與生俱來、很難改變的身份。為什么會有農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重這樣一個問題呢？怎么無人談?wù)摮鞘芯用褙?fù)擔(dān)過重呢？我們聽到的是某城市的政府將本市居民的最低生活保障線又提高了這樣的政績。正是因?yàn)槭寝r(nóng)民才有負(fù)擔(dān)過重這個問題，如果去掉了農(nóng)民的身份，則根本就沒有負(fù)擔(dān)一說。一個普通的城市居民，如果他的收入沒有達(dá)到一個相當(dāng)?shù)臄?shù)額，是不需向政府繳納任何稅收的。一個中西部地區(qū)的農(nóng)民呢，很可能，他家庭的人均收入還遠(yuǎn)低于某個城市的最低收入線，但是，無論他的收入怎么樣，鄉(xiāng)、村兩級的提留統(tǒng)籌款還是要繳納的。當(dāng)然，中央規(guī)定了農(nóng)民負(fù)擔(dān)不能超出一定的比例（以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，不能突破農(nóng)民上年人均純收入的5％）。且不說這種尺度是多么難以把握，這種規(guī)定本身不剛好說明，無論農(nóng)民多么貧困，比例之內(nèi)的負(fù)擔(dān)是合法而必須繳納的嗎。我們知道，在中國一個已經(jīng)是農(nóng)民的人要選擇不當(dāng)農(nóng)民，那是幾乎不可能的，只要你被指認(rèn)為農(nóng)民，你飛到天涯海角都得參加戶籍所在地的“三提五統(tǒng)”之人頭平攤。對于那些早已脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)入城市的農(nóng)民來說，一紙戶籍不僅注定了他們從生到死有農(nóng)民身份，而且注定了他們這輩子取得的收入都要被家鄉(xiāng)的老爺們“統(tǒng)籌提留”。

　　戶籍制度固定了農(nóng)民的身份，而農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)利的制度安排更加強(qiáng)了政治權(quán)力對他們命運(yùn)的支配。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不過是說農(nóng)民在一定期限內(nèi)有了受到各種限制的土地使用權(quán)罷了，而且還往往為此付出沉重的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。最重要的生產(chǎn)資料，在動聽的名義下，掌握在國家和集體的手中，或者說掌握在被認(rèn)為是代表國家和集體的人們手中。中國的一個村子，可不是西方意義下的簡單社區(qū)，它是一個村社，以集體的名義擁有土地和村辦企業(yè)的所有權(quán)；
村在中國雖然并沒有正式的行政建制，但村一級的組織，黨支部也罷，村民委員會也罷，又執(zhí)行政府的某些功能，所以在某種意義上又可以看作是一級政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為中國最基層的政權(quán)組織，也具有村社的性質(zhì)，農(nóng)工商總公司和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是二位一體的關(guān)系，總經(jīng)理同鄉(xiāng)鎮(zhèn)長往往是同一個人。農(nóng)村的基層組織，是政社合一，政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力結(jié)合在一起；
作為經(jīng)濟(jì)組織的村社，可能除了婚嫁之外，其成員權(quán)對外是封閉的；
除了婚嫁和考學(xué)之外，成員也不能退出村社。

　　中國的政治結(jié)構(gòu)，傳統(tǒng)和現(xiàn)代都是高度中央集權(quán)的，政權(quán)從中國社會中吸收精英，榨取稅收，高高在上。但政權(quán)控制社會的能力又不是無限的，正式的政權(quán)機(jī)構(gòu)最低只能延伸到縣或鄉(xiāng)一級。廣大鄉(xiāng)村，以村落為單位，以血緣、地緣關(guān)系為紐帶，實(shí)際處于半自治的狀態(tài)。問題是自治的單位只是在村一級，在村落和全國之間，再沒有人民認(rèn)同的，具有合法性的自治單位。地域性的中間權(quán)力，在中國制度上或觀念上都完全缺乏。

　　正是在上述的制度背景下，我們才能更好地理解村民委員會選舉。

　　村民自治當(dāng)然是得到農(nóng)民歡迎的，但農(nóng)民歡迎這種制度恰好是因?yàn)樗麄冏陨肀恢贫人��?guī)定的低下地位，城市居民對居委會選舉是感覺無甚輕重的。民主首先意味著權(quán)利的平等，當(dāng)一種民主的運(yùn)行以不平等的權(quán)利為條件，我們將做何感想呢？舉一個極端的例子，如果一群奴隸被給予選舉自己監(jiān)工的權(quán)利，這能否也叫做民主呢？這種權(quán)利會比擺脫奴隸身份更重要嗎？對于今天的中國農(nóng)民來說，有選擇不做農(nóng)民的權(quán)利要比有選擇自己村官的權(quán)利更重要。那么村民自治是否有利于打破戶口制與村社制這些套在農(nóng)民頭上的枷鎖？沒有這個可能，因?yàn)槭亲罡弋?dāng)局而不是村子自己能夠決定這些制度的存廢。而且，基于嚴(yán)格的身份制下的村民委員會選舉的發(fā)展，有可能使“成員權(quán)”的問題更嚴(yán)重，村民資格的對外封閉性更強(qiáng)。在珠江三角洲的一些所謂的“超級村莊”，打工者人數(shù)超過土著居民幾倍，許多打工者已經(jīng)在當(dāng)?shù)鼐幼×藥啄甑绞畮啄�，但是仍然不具有“村民”資格，不享有村民自治的權(quán)利，在村民委員會中也沒有自己的代表。

　　以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)來說，村民自治也只能使負(fù)擔(dān)在村子內(nèi)部有較平均、較合理的分配，而不能消除沉重的負(fù)擔(dān)本身。農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重來自于下面幾個原因：鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府作為集權(quán)官僚體系的最低一級，其設(shè)置不是為了適應(yīng)地方事物的需要，而是為了官僚體系的整齊劃一和對下控制的需要，因此機(jī)構(gòu)復(fù)雜、人員龐大�；鶎庸賳T們處于這金字塔型的官僚體系中，為了提升，要不斷創(chuàng)造各種政績。權(quán)力缺乏監(jiān)督所帶來的腐敗和浪費(fèi)。在稅制的設(shè)立上，穩(wěn)定的、收益豐厚的稅種都被上級政府拿走。于是，對基層政府（特別是沒有直接掌握效益好的企業(yè)的）來說，把手伸向農(nóng)民簡直成了合情合理：不向你們要，找誰要去？

　　因此，戶口制和村社制的徹底而穩(wěn)妥地廢除是是農(nóng)村基層民主健康發(fā)展的條件，是比推行村委會直選更重要的政治體制改革的內(nèi)容。

　　要使村委會選舉超越傳統(tǒng)的村這一層次，極其困難且不可輕言推廣。因?yàn)橐坏┻x舉越出村這一層次，必定會和一個自上而下的，層層垂直控制的官僚體系發(fā)生莫大的沖突。上面已言及，在中國缺乏全國和村落之間的能有效實(shí)行自治的地域性單位。省也罷，縣也好，都是自上而下的行政機(jī)構(gòu)的一級，其領(lǐng)導(dǎo)人都是被任命的官僚，實(shí)現(xiàn)民主和這一體制完全沖突。高度中央集權(quán)制國家，政治問題往往都是全國性的。權(quán)力的來源既是自上而下，民主政治的推行如何能夠自下而上，逐級展開？在地方單位實(shí)行民主之先，先要有自治的基礎(chǔ)，成為自主性的地方政治實(shí)體。在今日，中國地方政治發(fā)展的問題，在于通過制度的、文化的、社會結(jié)構(gòu)的變化，在地方形成自主性的政治實(shí)體，而不是僅為中央政權(quán)的延伸，但又同割據(jù)、分裂有明確的界限。上面講的這個意思，比較大陸各省和香港更易明了。香港做為中國的一個行政區(qū)，是一個有自主性的政治、行政單位，為一有意義的自治區(qū)域。

顯然,地方自治的形成，關(guān)鍵并不在最基層，而在于中央和它的次一級單位〔在中國目前是省〕關(guān)系的調(diào)整，形成法定的分權(quán)。然后才能有依此類推的，直至最基層的分權(quán)的確立。中國的行政區(qū)域，省、市、縣、鄉(xiāng)、層級整齊，受此影響而形式化地考慮，以為民主推進(jìn)可自下而上逐層展開，自不無天真之處。實(shí)際上，中央和省權(quán)力關(guān)系在憲法層次上的確立，方是政治體制改革的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)真正民主的前提。所謂漸進(jìn)的改革，乃是朝著這個方向的逐步努力，若以為可以由村民直選開始而可以進(jìn)行民主的逐步推進(jìn)，卻是行不通的。

　　政治體制改革的第一步當(dāng)是身份制的廢除，然后是中央政府和次一級政府憲法性權(quán)力關(guān)系的確立。因此，以當(dāng)前的村民委員會選舉為政治體制改革的突破點(diǎn)和方向，即使不是誤入歧途，也是不得要領(lǐng)的。

　　2000年6月

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