楊光：“電荒”與中國的電力體制改革

　　“電荒”來勢洶洶

　　中國是世界第二大電力消耗國，2003年的用電量超過18900億千瓦時，預(yù)計2004年全年將達(dá)到21100億千瓦時。今年的電力供需缺口巨大，業(yè)內(nèi)專家預(yù)計達(dá)到3000萬至4000萬千瓦時（國家電網(wǎng)公司認(rèn)為僅夏季電力缺口即達(dá)2000萬至3000萬千瓦時），這個數(shù)字十分驚人，超過了一些中等國家的全年發(fā)電量，需要再造兩個三峽電廠才能滿足。造成電力短缺的原因很多：水庫來水不足影響水電產(chǎn)出量，煤電價格之爭影響火電廠正常生產(chǎn)，連年的高溫干旱使城市空調(diào)負(fù)荷和農(nóng)業(yè)灌溉用電大量增加，但這些只是表面的原因。用電需求高速增長與電力供給的增長不協(xié)調(diào)，過往電力投資不足導(dǎo)致現(xiàn)有發(fā)電裝機(jī)容量不敷使用，這是電力短缺的主要原因。而之所以電力建設(shè)投資嚴(yán)重不足，并非中國的資金短缺，并非民間資金或外資沒有投資眼光，也并非掌握審批權(quán)的官員不明白電力短缺的嚴(yán)重后果，這背后的實(shí)質(zhì)根源，一是現(xiàn)行計劃審批體制的僵硬化，導(dǎo)致了對供求變化的信息反應(yīng)遲鈍，二是用行政手段對能源利益進(jìn)行分割和國有大企業(yè)基本壟斷電力經(jīng)營的局面扭曲了市場機(jī)制。

　　“九五”期間，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放慢，用電增長隨之放緩，中國一度出現(xiàn)了暫時性的電力富余。這使得政府和電力企業(yè)對電力供求關(guān)系的長期預(yù)測發(fā)生了誤判，并在電力供給和需求兩方面產(chǎn)生了政策和決策失誤的嚴(yán)重后果：

　　一、電力供給方面，強(qiáng)制關(guān)閉了一批小電廠，從嚴(yán)審批電力投資項(xiàng)目，“三年不批小火電”，電力基建投資從“八五”時期占全部基建投資的12.09%降為“九五”時期的10.4%，2000至2002年這一比例更降至7%左右。1990年平均每增加4億固定資產(chǎn)投資就配套增加1萬千瓦發(fā)電裝機(jī)容量，而2000至2002年分別是16億、19億、24億的固定資產(chǎn)投資才配套1萬千瓦的新增裝機(jī)容量，因此，近年來投產(chǎn)的裝機(jī)容量明顯不能滿足增長中的用電需求。

　　二、電力需求方面，當(dāng)初政府為了替“賣電難”的電力企業(yè)解憂，節(jié)電的意識便轉(zhuǎn)化為耗電的熱情，大力鼓勵企業(yè)和居民用電，甚至以優(yōu)惠政策刺激“耗電大戶”多用電。大中城市紛紛實(shí)施“流光溢彩”、“亮化工程”，新建住宅項(xiàng)目推廣奢侈的電采暖消費(fèi)方式。同時，冶金、水泥、電解鋁等高電耗工業(yè)發(fā)展迅猛，農(nóng)村電網(wǎng)改造工程的實(shí)施也有效地激發(fā)了鄉(xiāng)村的電力需求，因此，用電需求量一直以高于GDP增長4至6個百分點(diǎn)的速度迅速增長，2003年全國用電量的增長率達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的15%以上。

　　從2002年起中國發(fā)生局部“電荒”，有12個省級電網(wǎng)拉閘限電，到2003年的夏冬兩季，拉閘限電的省級電網(wǎng)達(dá)到21個。今年一開年，局部性、時段性的“電荒”便不可收拾地波及全國，擴(kuò)大為全局性、全時段的電力緊缺，一季度就有24個省區(qū)限電，26個城市啟動限電措施，東南部工商業(yè)城市的用電形勢尤其緊張。為了應(yīng)付超常的電力緊缺局面，除了將拉閘限電的“非常措施”作為常規(guī)手段頻繁使用之外，政府動用了價格杠桿調(diào)節(jié)電力市場，電價普遍上調(diào)（在去年提價8分錢之后，發(fā)改委又決定西部電價上調(diào)0.02至0.03元/度，東部上調(diào)0.02元/度，全國電價平均上調(diào)0.014元/度），實(shí)施分時電價以“移峰填谷”，并且，以副總理級別的高官親自出馬，向公民發(fā)出了節(jié)約用電的道德要求和政治號召，要求公務(wù)員帶頭響應(yīng)，試圖開展一場全民性的“節(jié)電愛國運(yùn)動”。

　　電力發(fā)展的中國國情

　　電是二次能源，是通過消耗其他能源而生產(chǎn)的高級能源產(chǎn)品。目前世界上主要的發(fā)電方式有火電、水電和核電三種，中國基本上是水電、火電三七開，核電微不足道。水電、火電各有利弊：水電產(chǎn)出要“靠天吃飯”，受水庫來水量的絕對約束，而攔水筑壩的水電站建設(shè)對自然生態(tài)的影響難以預(yù)計；
火電主要是燃煤發(fā)電，由計劃調(diào)節(jié)的電價與由市場調(diào)節(jié)的煤價之間存在體制性失調(diào)（對此，發(fā)電企業(yè)與煤炭企業(yè)均感不適），而大量燒煤是我國大氣污染的主要原因，燃煤發(fā)電在為中國人提供電能的同時，也給中國人及其子孫后代造成了無法估量的污染損失。

　　關(guān)于電力發(fā)展的中國國情，我們可以作出兩個基本結(jié)論。

　　第一、真正的“電力充足”是一個相當(dāng)遙遠(yuǎn)的目標(biāo)，但相對的“電力均衡”還是可以通過市場實(shí)現(xiàn)的。目前的“電荒”可能在兩三年內(nèi)緩解，也極有可能因?yàn)楦鞯亍耙缓宥�上”的電力投資和國家對高電耗工業(yè)的“宏觀調(diào)控”而形成下一輪的“電力過�！保�然而，中國在相當(dāng)長的時期內(nèi)卻只能滿足于低水平的電力“均衡”，并不可能有真正意義上的“電力充足”。這是因?yàn)椋褐袊�的用電總量雖僅次于美國，但是，中國的人均占有量仍然只及美國人的十分之一。如果要接近先進(jìn)國家的人均用電量，中國的發(fā)電量將超過當(dāng)前全世界的發(fā)電總量，除非電力領(lǐng)域有突破性的技術(shù)變革，否則，以中國的煤炭、水力資源狀況和環(huán)境狀況，這是不可想象的。中國目前的用電構(gòu)成非常低層次，工業(yè)用電超過70%，農(nóng)業(yè)用電占6%左右，商業(yè)服務(wù)業(yè)和居民生活用電只略多于兩成（這一比例不到美國的三分之一），這說明，中國電的消耗主要是資產(chǎn)性的而不是消費(fèi)性的，尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)的電消費(fèi)水平離富裕文明生活的要求還有很大距離。若要大幅度地提高全體中國人的生活素質(zhì)，中國的電力短缺就必將是長期性的、戰(zhàn)略性的。所以，節(jié)電、節(jié)能應(yīng)該長期堅持，開發(fā)新技術(shù)、使用新電源才是最終走出戰(zhàn)略性短缺的根本途徑。

　　第二、中國的資源不可能長期支撐過往高能耗的經(jīng)濟(jì)增長模式。中國經(jīng)濟(jì)的增長得益于“拼資源”、“拼環(huán)境”、“拼廉價勞工”，我們的地方政府常常把寶貴的土地、資源、能源和廉價的農(nóng)民工“配置”進(jìn)不太先進(jìn)的技術(shù)和管理中去，并以實(shí)際行動默許嚴(yán)重的環(huán)境污染。這樣的增長模式在某些區(qū)域經(jīng)濟(jì)中是常見的，以至于“綠色臺商”許文龍先生會將大陸稱為“經(jīng)濟(jì)殖民地”。中國以大于全世界20%的資源消耗和勞動力消耗換取了世界經(jīng)濟(jì)總量的4%，這中間，還沒有扣除GDP帳上無法反映出來的巨大環(huán)境成本、廉價農(nóng)民工損失掉的福利與社會保障成本。我國燃煤發(fā)電每千瓦時的煤耗比國際先進(jìn)水平高出28%，我國的單位產(chǎn)值能耗幾乎是世界上最高的，每公斤標(biāo)準(zhǔn)煤的國內(nèi)生產(chǎn)總值僅為0.36美元，不足世界平均值的1/5，只有日本的6.5%。中國的資源和能源擁有量不足，“電荒”再一次向人們發(fā)出警示：過往這種對于能源的使用方式（還有對于土地、環(huán)境和廉價勞動力的使用方式）是不可持續(xù)的，也是不應(yīng)該允許它持續(xù)下去的。

　　應(yīng)對“電荒”的同時，不能忘了電力體制的市場化改革

　　資源不足是解決中國能源問題的硬約束，而電力體制的嚴(yán)重弊端則構(gòu)成了突破電力瓶頸的軟約束。硬約束要靠技術(shù)進(jìn)步去解決，軟約束要靠體制改革來破解。電力行業(yè)的市場化程度極低，大概是除了銀行業(yè)之外市場化程度最低的。迄今為止，電力行業(yè)仍保持著濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，基本上通過行政計劃的手段來進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局、電力投資、電力調(diào)度和電價調(diào)整。當(dāng)電廠與電廠、電廠與電網(wǎng)、電業(yè)與煤業(yè)、電業(yè)與運(yùn)業(yè)、大電網(wǎng)與小電網(wǎng)、不同的地區(qū)之間發(fā)生利益糾紛時，也幾乎全部通過行政命令或行政協(xié)調(diào)的方式去緩和矛盾。

　　計劃經(jīng)濟(jì)與商品短缺之間的關(guān)系是我們所熟悉的，“電荒”讓我們重溫了計劃體制下的“短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)”。這種體制的效率低下，不僅對市場供求形勢的反應(yīng)遲鈍，而且應(yīng)變程序復(fù)雜、應(yīng)變能力脆弱，沒有平衡條條塊塊間利益分配的良好機(jī)制�！瓣P(guān)系到國計民生”不是拒絕和拖延電力體制市場化改革的合理借口，恰恰是必須盡快完善市場化改革的充分理由。因?yàn)槭聦?shí)無數(shù)次地證明了，市場競爭才是獎優(yōu)汰劣、優(yōu)化資源配置的最好方式，才是確保國家電力安全的可靠保障。糧食、鋼鐵、汽車、電信等行業(yè)也無不“關(guān)系國計民生”，也曾因?yàn)楦叨鹊挠媱澬院蛧�家壟斷而使改革困難重重，然而，正是逐步走向競爭性市場的改革，使它們漸漸獲得了生機(jī)與活力，“國計民生”并未衰弱下去，反而愈加強(qiáng)大。

　　現(xiàn)行電力體制中有許多事情不合理：電力投資項(xiàng)目的行政審批程序既繁瑣又短視，電價對電力供求關(guān)系的反應(yīng)嚴(yán)重滯后，幾家大國企對發(fā)電業(yè)尤其是供電業(yè)的高度壟斷，國資委、發(fā)改委、電監(jiān)會、地方政府對電力企業(yè)的多頭管理，電力企業(yè)缺乏挖潛降耗的技術(shù)進(jìn)步動力、一味將利潤前景依賴于政府出面壓煤價抬電價，……，所有這些事情，都與“電荒”的形成或加劇有關(guān)。由政府下達(dá)計劃、組織資源、制定價格、協(xié)調(diào)矛盾、審批市場，對于普通商品而言不是好辦法，對于電這種特殊商品，也絕不會是好辦法。這沒有什么好爭論的，“電荒”就是鐵的證據(jù)！

　　實(shí)施不久的“廠網(wǎng)分開”、“競價上網(wǎng)”正在完善過程之中，電力體制改革才剛剛起步。但這樣的改革還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因?yàn)殡娏κ袌鲞�遠(yuǎn)未形成一個名符其實(shí)的真正市場。比起政府“有關(guān)部門”的官員來，市場是更聰明、更公平的審批者和定價者，充分的市場競爭是資源優(yōu)化配置的最好方式。對于電力市場，審批權(quán)的大部或全部完全可以取消，壟斷完全可以打破，趁電力緊缺的時候向民間資本和外資開放市場，可謂正得其時。即使對于具有“自然壟斷”特征的輸電網(wǎng)，國家也可以用股份制的方法改變投資結(jié)構(gòu)，用拍賣電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)或招標(biāo)出租電網(wǎng)使用權(quán)的方式形成多元競爭。政府應(yīng)該將精力放在制定產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)法規(guī)上面，制定和維護(hù)游戲規(guī)則，讓多元化的投資者、經(jīng)營者在同一個規(guī)則之下公平競爭，這才是政府部門應(yīng)盡的職責(zé)。至于誰發(fā)電、誰配電、誰售電，至于發(fā)電廠要建多少、建在哪、資金從哪里來、向哪家銀行貸款，至于上網(wǎng)電價和下網(wǎng)電價如何調(diào)整，至于“發(fā)輸配售”四個環(huán)節(jié)的利益如何分配，至于電廠與煤礦如何討價還價，這些都是市場機(jī)制可以順利地、簡捷地、高效地處理好的事情。政府部門將主要精力放在這些吃力不討好的事情上，根本就是不務(wù)正業(yè)。只有當(dāng)電力企業(yè)不是為了完成計劃而生產(chǎn)，而是為了更多的利潤而生產(chǎn)，不是因?yàn)樾姓�指令而“關(guān)�！�，而是因?yàn)閱适�市場競爭力而倒閉或者違反環(huán)保法規(guī)而受罰，企業(yè)才真正具有提高勞動生產(chǎn)率、降低資源消耗率、開發(fā)新技術(shù)、生產(chǎn)新電源、注重環(huán)境保護(hù)的強(qiáng)勁動力。也只有到這個時候，政府對電力工業(yè)的監(jiān)管職能才是真正到位的。

　　原載于2004年6月25日《鳳凰周刊》151期

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