黃鐘：從高官調(diào)整看官制弊端

　　2004年10月28日，陜西省十屆人大常委會(huì)第14次會(huì)議以按表決器的方式，一致通過(guò)了接受賈治邦辭去陜西省省長(zhǎng)職務(wù)的請(qǐng)求的決定；
以無(wú)記名投票表決的方式，一致通過(guò)了陳德銘任陜西省代省長(zhǎng)的決定。

　　這只是大陸數(shù)起高層人事變動(dòng)中的一個(gè)。

　　在此前后，不僅陜西，而且遼寧、河南、福建、安徽、西藏、青海、吉林等省區(qū)也有高官易職。

　　每次這樣大規(guī)模的官員調(diào)整，都引起了海內(nèi)外輿論的高度關(guān)注，大陸媒體也紛紛做出種種解讀和評(píng)論。當(dāng)然，從不同的角度觀察和分析，就會(huì)得出不同的啟示。

　　各級(jí)政府代理首長(zhǎng)何其多

　　在大陸各級(jí)政府首長(zhǎng)調(diào)整中，尤其引人注目的是，常常出現(xiàn)了一些代理政府首長(zhǎng)。

　　比如在大陸此番高官調(diào)整中，49歲的宋秀巖就是出任的青海省代理省長(zhǎng)。當(dāng)然，其他省也有人擔(dān)任代理省長(zhǎng)。

　　在此前的10年里，每一位青海省省長(zhǎng)都曾當(dāng)過(guò)青海省代理省長(zhǎng)。

　　1992年，田成平任青海省副省長(zhǎng)、代省長(zhǎng)，1993年當(dāng)選為青海省省長(zhǎng)。

　　1997年4月，白恩培任青海省副省長(zhǎng)、代省長(zhǎng)，1998年1月至1999年8月任青海省省長(zhǎng)。

　　1999年8月，趙樂(lè)際任副省長(zhǎng)、代省長(zhǎng)，2000年1月當(dāng)選為青海省省長(zhǎng)。2003年1月再次當(dāng)選青海省省長(zhǎng)。

　　趙樂(lè)際新當(dāng)選為省長(zhǎng)還不到一年，2003年8月，中共中央決定趙樂(lè)際任中共青海省委書(shū)記。2003年10月，趙樂(lè)際辭去青海省省長(zhǎng)職務(wù)，楊傳堂任青海省副省長(zhǎng)、代省長(zhǎng)。

　　楊傳堂當(dāng)選為青海省省長(zhǎng)不到一年，2004年12月23日，青海省十屆人大常務(wù)委員會(huì)決定任命宋秀巖為青海省副省長(zhǎng)、代省長(zhǎng)，接受楊傳堂的辭職。楊傳堂出任西藏自治區(qū)黨委書(shū)記。

　　這也就是說(shuō)，青海省從1999年到2004年，5年里出了4位代理省長(zhǎng)。有的代理省長(zhǎng)是長(zhǎng)期在青海工作，也有的是剛從外省調(diào)來(lái)不久。比如，白恩培是陜西清澗人，1997年2月任青海省委副書(shū)記之前，為中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委副書(shū)記。

　　當(dāng)然，大陸地方各級(jí)政府中的代理首長(zhǎng)，“代理”時(shí)間短的不到一個(gè)月，長(zhǎng)的也不到一年。比如，2001年1月陸浩任甘肅省副省長(zhǎng)、代省長(zhǎng)，同月就當(dāng)選為甘肅省省長(zhǎng)。再比如，2001年12月31日武漢市第十屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議通過(guò)了“關(guān)于接受王守海辭去武漢市人民政府市長(zhǎng)職務(wù)請(qǐng)求的決定”和“關(guān)于周濟(jì)為武漢市人民政府代理市長(zhǎng)的決定”。周濟(jì)以武漢市人大常委會(huì)的全票通過(guò)被任命武漢市副市長(zhǎng)、代理市長(zhǎng)。2002年1月14日，武漢市十屆人大五次會(huì)議選舉他為市長(zhǎng)。可是，他在市長(zhǎng)位置上才100多天，2002年4月任教育部副部長(zhǎng)。于是，武漢市十屆人大常委會(huì)2002年4月29日又任命李憲生為武漢市副市長(zhǎng)、代理市長(zhǎng)。

　　按照地方各級(jí)政府每屆任期與本級(jí)人大每屆任期相同的憲法規(guī)定，省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)等正常情況下應(yīng)該是任職五年。選舉類(lèi)官員頻繁更迭的背后，是憲法規(guī)定的任期常常沒(méi)有得到遵守。如果以政府首腦的更迭頻率來(lái)衡量一個(gè)地方的政治穩(wěn)定程度的話(huà)，那些任期常常不滿(mǎn)就離任，盡管和西方制度下那種政府首腦走馬燈似的更換不可同日而語(yǔ)，但這實(shí)際上還是可以看著政局穩(wěn)定程度不高的表現(xiàn)。這種政局不穩(wěn)定性往往表現(xiàn)為官場(chǎng)震蕩、任免隨意、朝令夕改等等現(xiàn)象。

　　從這個(gè)角度來(lái)看，考慮到不但可以出現(xiàn)代理政府省長(zhǎng)、代理市長(zhǎng)，也可以是代理鄉(xiāng)長(zhǎng)，那么，這就表明這種政局不穩(wěn)定性具有制度性和普遍性的特點(diǎn)了。

　　異地做官的傳統(tǒng)

　　在官員調(diào)整中，常�？梢园l(fā)現(xiàn)異地做官的現(xiàn)象。

　　這是中國(guó)的一個(gè)政治傳統(tǒng)。

　　在沒(méi)有其他相應(yīng)改革配套的情況下，比如國(guó)家和地方之間的權(quán)責(zé)清晰、權(quán)力制約機(jī)制得當(dāng)?shù)鹊�，要徹底打破這一傳統(tǒng)，無(wú)疑會(huì)出現(xiàn)許多新的弊端，但是，這并不妨礙我們探討異地做官本身存在的種種弊端。

　　根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的規(guī)定，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行任職回避制度，比如，擔(dān)任縣（市）委書(shū)記、縣（市）長(zhǎng)職務(wù)以及縣（市）紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門(mén)、人民法院、人民檢察院和公安部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，一般不得在本人成長(zhǎng)地任職。

　　在這種任職回避制度下，異地做官應(yīng)運(yùn)而生。當(dāng)然，這只是“一般”情況，而不是全部，而且 “成長(zhǎng)地”也不容易準(zhǔn)確地界定。

　　不過(guò)這個(gè)并不是法律的條例卻是項(xiàng)現(xiàn)實(shí)中管用的政策。

　　至于每個(gè)具體的異地做官者是否稱(chēng)職，我們且不去管它，同時(shí)也不管異地做官是否能夠打亂權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，防止公共權(quán)力變成根深蒂固的家族或者派系權(quán)力，只是選舉權(quán)角度進(jìn)行分析。

　　按照憲法和法律，年滿(mǎn)18歲的公民通常都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、法院院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)是通過(guò)選舉產(chǎn)生的�？墒且�?yàn)椤耙话悴坏迷诒救顺砷L(zhǎng)地任職”的規(guī)定，這些職位一般也就只能是外地干部充任。這就等于限制，甚至是剝奪了公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。這與限制候選人應(yīng)該具備當(dāng)?shù)氐木用褓Y格，恰恰相反。

　　因?yàn)樵诜�律上常委�?huì)是無(wú)權(quán)選市長(zhǎng)縣長(zhǎng)的，為了回避或者躍過(guò)這一道坎，因此，就從甲縣市派到乙縣市，提前幾天或幾個(gè)月到該市、縣當(dāng)由人大常委會(huì)決定其當(dāng)副市長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)，代理市長(zhǎng)、代理縣長(zhǎng)。雖然沒(méi)有任何法律規(guī)定“代理縣長(zhǎng)”和“縣長(zhǎng)”之間是什么關(guān)系，縣長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是不是可以變成“代理縣長(zhǎng)”負(fù)責(zé)制，但“代理縣長(zhǎng)”在代理期間的職權(quán)和“縣長(zhǎng)”恐怕是分別不出來(lái)的，故意不作區(qū)別，也就容易貍貓換太子。代理或長(zhǎng)或短的時(shí)間后，等到人大召開(kāi)時(shí)再選舉。于是乎，原來(lái)的“代理縣長(zhǎng)”就成了“縣長(zhǎng)”。

　　要做到這種異地做官的運(yùn)作過(guò)程不出紕漏，就必定會(huì)選舉是形式，委任是實(shí)質(zhì)。人大常委會(huì)的決定按照“組織安排”，人大將“代理縣長(zhǎng)”變成“縣長(zhǎng)”，也是按照“政治安排”投票。

　　這樣做，一方面會(huì)讓選民和代表都覺(jué)得自己的一票并不怎么莊嚴(yán)，也懷疑法律和人大的權(quán)威和威信，另一方面，也讓那些能夠順利通過(guò)選舉“手續(xù)”產(chǎn)生的各級(jí)政府首長(zhǎng)，清楚意識(shí)到自己的烏紗帽是由哪里決定的，要跑官需要到哪里去跑。異地做官原則容易用活生生的經(jīng)驗(yàn)讓官員產(chǎn)生對(duì)憲法和法律的不信任、不尊重，甚至是蔑視。

　　由于官員如棋子，可以隨時(shí)調(diào)動(dòng)、任免，沒(méi)有哪個(gè)選舉產(chǎn)生的官員知道自己在一個(gè)地方到底能夠干多長(zhǎng)時(shí)間，能不能干滿(mǎn)任期。有時(shí)，初到一地任職，首先就得熟悉情況，屁股還沒(méi)有坐熱，就可能因?yàn)檫@樣那樣的原因，或者是不得不“因公辭職”，或者是“自愿辭職”等等。如此短期內(nèi)，往往會(huì)想法子干幾件能夠讓決定自己政治前途的人感到滿(mǎn)意的“大事”。之所以搞不顧民眾利益的政績(jī)工程，屢禁不止，這跟大陸官制的局限不無(wú)原因。再則，異地做官，人生地不熟，尤其是在缺乏法治背景的環(huán)境里，任何當(dāng)選者要順利工作，就需要重新調(diào)整人事安排，把相當(dāng)?shù)木�力都放在了人事斗�?zhēng)上，通過(guò)控制人頭來(lái)掌握權(quán)力。

　　異地做官制度勢(shì)必影響選舉的嚴(yán)肅性。當(dāng)人們把人大看成是橡皮圖章、任命書(shū)復(fù)印機(jī)的時(shí)候，實(shí)際上也是把憲法和法律看成一紙具文，認(rèn)為掌權(quán)者并不把它們當(dāng)回事，于是，在“組織安排”順利通過(guò)的同時(shí)，政府的公共信用也受到嚴(yán)重的損害。當(dāng)然，通過(guò)異地做官來(lái)調(diào)虎離山，使得那些被暗中認(rèn)為有腐敗等問(wèn)題的官員易于調(diào)查取證，往往是在一個(gè)新的地方當(dāng)選不到一年，就被宣稱(chēng)涉嫌犯罪，這對(duì)政府威信和法律尊嚴(yán)的打擊，更為沉重。

　　個(gè)別任免權(quán)的背后

　　在大陸政府高官調(diào)整中，常�？梢钥吹剑�某某任副省長(zhǎng)，代理省長(zhǎng)、某某又任副市長(zhǎng)，代理市長(zhǎng)。人們讀這樣這樣的報(bào)道時(shí)，往往不會(huì)意識(shí)到，在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)，這都是一個(gè)問(wèn)題。

　　大陸現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大職權(quán)之一就是選舉省長(zhǎng)、副省長(zhǎng)，自治區(qū)主席、副主席，市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)，州長(zhǎng)、副州長(zhǎng)，縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)，區(qū)長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)選舉鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)，鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)。

　　按照《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第二十條的規(guī)定，地方各級(jí)人大進(jìn)行選舉，以全體代表的過(guò)半數(shù)通過(guò)。也就是說(shuō)，要被選上縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)，就必須獲得該縣全部人大代表半數(shù)以上的選票。

　　雖然地方各級(jí)人大的會(huì)議按照法律規(guī)定，每年至少舉行1次，實(shí)際上通常只舉行一次。如果因?yàn)榉N種原因，需要罷免、選舉、任免本級(jí)政府的組成人員時(shí)，要召開(kāi)人大會(huì)議，需要經(jīng)過(guò)1/5以上代表提議，才可以臨時(shí)召集本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議。由于人大并不常年開(kāi)會(huì)，而且會(huì)期很短，這在時(shí)間和程序上就使得專(zhuān)門(mén)為人事問(wèn)題召開(kāi)人大會(huì)議幾乎不可能。

　　于是，就出現(xiàn)了本級(jí)政府的組成人員是由該級(jí)人大選舉任命的，但是，提出辭職、接受辭職、任免、撤職等，在人大閉會(huì)期間，卻是由其常委會(huì)來(lái)完成。

　　以縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)為例。按照法律，地方各級(jí)人大無(wú)論是選舉、罷免縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)，或者是批準(zhǔn)其辭職等，需要超過(guò)全體代表半數(shù)的票贊成方可通過(guò)。

　　人事權(quán)上的漏洞就在這里產(chǎn)生。

　　雖然憲法里并沒(méi)有明確規(guī)定地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)決定各級(jí)政府首腦的任免、代理人選等事項(xiàng)，可是按照《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，可以進(jìn)行“個(gè)別任免”。該法第四十四條的規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)在本級(jí)人大閉會(huì)期間，決定副省長(zhǎng)、自治區(qū)副主席、副市長(zhǎng)、副州長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)的個(gè)別任免；
在省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)和人民法院院長(zhǎng)、人民檢察院檢察長(zhǎng)因故不能擔(dān)任職務(wù)的時(shí)候，從本級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院副職領(lǐng)導(dǎo)人員中決定代理的人選。從法理上講，說(shuō)這樣規(guī)定是不符合憲法也好，說(shuō)是違背了應(yīng)該由任免機(jī)關(guān)決定任免的原則也行。

　　通過(guò)“個(gè)別任免”這樣模糊且又無(wú)具體解釋——比如“個(gè)別”是指幾個(gè)，是一次“個(gè)別”還是在一屆人大任期可以不斷出現(xiàn)“個(gè)別”，等等——這在法律上來(lái)說(shuō)是嚴(yán)重的漏洞，而對(duì)一個(gè)要依法治國(guó)的國(guó)家來(lái)說(shuō)，也不是可以忽略的問(wèn)題。

　　既然如此，一屆人大常委會(huì)將全部縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)通過(guò)決定代理縣長(zhǎng)、通過(guò)個(gè)別任免，全部更換了，那也是“合法”的、容易操作的。權(quán)力可以被被悄悄地轉(zhuǎn)移。那些能夠“掛職”當(dāng)副縣長(zhǎng)、副市長(zhǎng)的人，多少是沾了這個(gè)規(guī)定的光�！�—當(dāng)然，有的省立法規(guī)定不得國(guó)政府副職的半數(shù)，比如安徽省。大陸不僅要提防偷雞摸狗之類(lèi)的“壞人”鉆了法律的漏洞，更要提防權(quán)力鉆了憲法和法律的漏洞，或者是故意為自己設(shè)置方便鉆進(jìn)鉆出的漏洞——那著名的立法“宜粗不宜細(xì)”原則就是典型的自設(shè)漏洞。

　　按照現(xiàn)行法律規(guī)定，各級(jí)地方人大常務(wù)委員會(huì)組成人員的名額是有限制的，就省、自治區(qū)、直轄市而言，是35人至65人，人口超過(guò)8000萬(wàn)的省不超過(guò)85人。比如，湖南省第十屆人民代表大會(huì)代表名額為700余名。按照《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》四十五條的規(guī)定，湖南省人大常委會(huì)組成人員不能超過(guò)85人。也就是說(shuō)，以無(wú)論如何都超不過(guò)代表總?cè)藬?shù)的一半甚至1/8的代表，就可以任免副省長(zhǎng)、接受省長(zhǎng)、高級(jí)人民法院院長(zhǎng)等的辭職，決定出個(gè)副省長(zhǎng)、代理高級(jí)人民法院院長(zhǎng)、代理省長(zhǎng)來(lái)。

　　選舉類(lèi)和政治任命類(lèi)政府官員不宜設(shè)退休年齡

　　在大陸，有些選舉或者政治任命產(chǎn)生的政府官員離職，是因?yàn)槟挲g的關(guān)系。

　　按照大陸的慣例，副省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)退休年齡為60歲，在正省部級(jí)崗位上的退休年齡為65歲。而就整個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，依照大陸現(xiàn)行憲法以及“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法”等法律的規(guī)定，選舉類(lèi)和政治任命類(lèi)的職位并不少。

　　雖然設(shè)置年齡限制的原因相當(dāng)復(fù)雜，但其中為人們熟悉的一個(gè)理由，就是防止終身制，保持年輕化。因?yàn)樵诖箨懍F(xiàn)行的體制框架里，一旦沒(méi)有這一條限制，就可能出現(xiàn)政府部門(mén)首長(zhǎng)高齡化的傾向。比如，在大陸1982年的51個(gè)部委中，正、副部長(zhǎng)平均年齡就高達(dá)65.9歲，其中有28位部長(zhǎng)在70歲以上。大概也正因?yàn)槭沁@樣，在大陸媒體對(duì)高官調(diào)整的評(píng)論分析中，往往對(duì)是否更加年輕化，較為關(guān)注。

　　其實(shí)，對(duì)所有政府職位的任職作出年齡限制，也是在大陸體制約束下不得已而為之的一刀切。因?yàn)樵谶@種體制下，沒(méi)有更好的辦法約束權(quán)力不被濫用。

　　但是，在強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)和建設(shè)法治國(guó)家的背景下，這樣的年齡限制，從憲法和法律的角度來(lái)看，卻顯露出了不少的弊端。

　　按照現(xiàn)行憲法和法律，對(duì)于選舉類(lèi)和政治任命類(lèi)官員的任職年齡，并沒(méi)有多大就必須退休或者不能擔(dān)任的規(guī)定，比如鄉(xiāng)長(zhǎng)，18歲的公民可以當(dāng)，100歲的公民也可以當(dāng)。目前大陸只有某些政府職位有最低年齡的限制。比如，有選舉權(quán)和被選舉權(quán)但年齡不滿(mǎn)45周歲的公民，是不可能作為國(guó)家主席、副主席候選人的。換句話(huà)說(shuō)，任何對(duì)選舉類(lèi)和政治任命類(lèi)的官員做出最高年齡的限制，缺乏憲法依據(jù)。

　　如果在法律之外出現(xiàn)最高年齡限制的慣例還是規(guī)定，都將是與憲法和法律背離。因?yàn)檫@將意味著61歲的人就沒(méi)有成為副省長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)等候選人的資格，而且選舉一個(gè)62歲的人擔(dān)任省長(zhǎng)，就意味著只能當(dāng)三年，還有二年得另外選舉省長(zhǎng)——比如，要是格林斯潘在大陸，就不可能當(dāng)那么長(zhǎng)時(shí)間的美聯(lián)儲(chǔ)主席。當(dāng)然，目前給所有官員規(guī)定退休年齡的做法，并沒(méi)有產(chǎn)生什么明顯的政治風(fēng)險(xiǎn)，但是，事不預(yù)備則不立，一旦遭到質(zhì)疑，或者引起選舉訴訟，這種做法就無(wú)法找到任何憲法和法律依據(jù)。即使沒(méi)有出現(xiàn)公開(kāi)質(zhì)疑或者選舉訴訟，這并不等于那些權(quán)利意識(shí)清醒的國(guó)民不會(huì)因此懷疑建設(shè)法治國(guó)家的誠(chéng)意。

　　對(duì)于選舉類(lèi)和政治任命類(lèi)官員，不能簡(jiǎn)單地用年輕化還是年老化來(lái)評(píng)斷是非曲直。年齡大并不等于不能是出色的政治家，不能擔(dān)當(dāng)重要的政府職務(wù)。比如，里根1981年任美國(guó)總統(tǒng)時(shí)已經(jīng)70歲。英國(guó)首相丘吉爾1955年卸任時(shí)已經(jīng)81歲；
阿登納1963年從德意志聯(lián)邦共和國(guó)總理卸任時(shí)已經(jīng)87歲，而且是自1949年到1963年當(dāng)了14年總理；
英國(guó)首相迪斯累里1880年卸任時(shí)已經(jīng)76歲；
帕麥斯頓也是81歲還在當(dāng)英國(guó)首相；
格萊斯頓1894年卸任英國(guó)首相已經(jīng)85歲；
戴高樂(lè)1969年從法蘭西第五共和國(guó)總統(tǒng)位置上退下來(lái)時(shí)，已經(jīng)79歲。這些人都可以名列歷史上杰出的政治家行列的。大陸又有什么理由可以將這樣的政治家拒之門(mén)外呢？

　　選舉類(lèi)官員和政治任命官員不應(yīng)該或明或暗地設(shè)置最高任職年齡。對(duì)于任何選舉類(lèi)職位，只要沒(méi)有被剝奪政治權(quán)利，憲法和法律也沒(méi)有明確的年齡限制，那么，年滿(mǎn)18歲的公民就有被選舉權(quán)。只要講依法治國(guó)，這就是一條不可逾越的紅線。這并不是說(shuō)要鼓勵(lì)90歲的公民去當(dāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)、當(dāng)省長(zhǎng)，而是說(shuō)應(yīng)該真正讓民意和選票來(lái)決定。取消年齡限制不僅僅是要讓?xiě)椃ê头�律在形式上得到尊重，更重要的是，是向�?guó)民和國(guó)際社會(huì)證明大陸政府的信用，證明憲法和法律的權(quán)威和信用。這是一個(gè)要健康發(fā)展的國(guó)家所不可缺少的一種軟實(shí)力。當(dāng)然，為了避免按下葫蘆起了瓢，這樣做確實(shí)需要其他改革配套。但是改革的方向應(yīng)該是向前看，不能是削足適履。也就是說(shuō)，為了防止出現(xiàn)利用手里權(quán)力戀棧的行為，只能以憲政和民主的原則引導(dǎo)改革。

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