劉山鷹：1946年政協(xié)會(huì)議與中國(guó)憲政設(shè)計(jì)

　　【內(nèi)容提要】1946年政協(xié)會(huì)議是中國(guó)憲政史上極其重要的一幕。在國(guó)內(nèi)外各種因素的促成下，包括國(guó)民黨、共產(chǎn)黨、民主同盟、青年黨在內(nèi)的國(guó)內(nèi)各派政治力量達(dá)成了憲政共識(shí)，即：改組國(guó)民黨一黨專政的政府，在中國(guó)通過(guò)一部民主的憲法，建立一個(gè)兩院國(guó)會(huì)制、責(zé)任內(nèi)閣制和省自治制度的憲政國(guó)家。但是，由于東北戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)，該方案最終未能實(shí)現(xiàn)。

　　【關(guān)鍵詞】中國(guó)國(guó)民黨；
中國(guó)共產(chǎn)黨；
民主同盟；
政協(xié)會(huì)議；
憲政

　　一、政協(xié)會(huì)議開幕式上的憲政共識(shí)

　　抗戰(zhàn)勝利后，國(guó)共雙方雖然進(jìn)行了重慶談判，簽署了《雙十協(xié)定》，但這并沒(méi)有避免雙方之間爆發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)。在趕走日本侵略者之后，中國(guó)又面臨著爆發(fā)全面內(nèi)戰(zhàn)的危險(xiǎn)。在國(guó)內(nèi)外各種力量的呼吁和促成下，雙方最終簽署了停戰(zhàn)協(xié)定。并按照《雙十協(xié)定》中有關(guān)召開政協(xié)會(huì)議決定“政治民主化、軍隊(duì)國(guó)家化”等重大事項(xiàng)之約定，在停戰(zhàn)協(xié)定簽訂的當(dāng)天，即1946年1月10日上午，政治協(xié)商會(huì)議在重慶國(guó)民政府禮堂開幕。

　　蔣介石在開幕詞中說(shuō)：“本會(huì)議召集的目的，是邀集各黨派代表和社會(huì)賢達(dá)來(lái)共商國(guó)是�！�…今后政治上和社會(huì)上一切的設(shè)施，都要盡量納之于正常的軌轍，加強(qiáng)法治的精神，以立憲政的基礎(chǔ)。”接著，蔣介石提出了三點(diǎn)希望：“一是要真誠(chéng)坦白，樹立民主的楷模。在鞏固國(guó)本的共同認(rèn)識(shí)之下，都能充分坦白地提出主張，不必有所隱諱或保留�！�…唯有坦白，才見(jiàn)得真誠(chéng)。也唯有犧牲成見(jiàn)，擇善而從，才能成立合理而有益的決議。二要大公無(wú)私，顧全國(guó)家的利益。在國(guó)家民族整個(gè)利益之前，所有黨派或個(gè)人部分的成見(jiàn)，應(yīng)無(wú)不可以犧牲，無(wú)不可以讓步。為了成立有效的決議，有時(shí)候撤銷我們的提案，比之堅(jiān)持我們的主張，更有偉大的價(jià)值。三要高瞻遠(yuǎn)矚，正視國(guó)家的前途。要開辟建國(guó)的前途，促使我們國(guó)家的進(jìn)步，而決不可以使國(guó)家停滯在百事落后的地位，甚而至于造成國(guó)家的退步�！雹�

　　周恩來(lái)代表共產(chǎn)黨致詞，他表示：
“十八年內(nèi)戰(zhàn)慘痛的經(jīng)驗(yàn)，人民的痛苦，使我們今天在先烈的昭示下，在中山先生遺像之前，應(yīng)痛下決心，不僅在今天下令停戰(zhàn)，而且要永遠(yuǎn)使中國(guó)不再發(fā)生內(nèi)戰(zhàn)”。“政治協(xié)商會(huì)議，就要請(qǐng)各黨代表及社會(huì)賢達(dá)，一起來(lái)訂出如何實(shí)現(xiàn)政治民主化、軍隊(duì)國(guó)家化及黨派平等合法的方案，并在此過(guò)渡期中，我們提議要在共同綱領(lǐng)的基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)各黨派，無(wú)黨派代表人士合作的舉國(guó)一致的政府�！币�“去掉一切落伍陳腐和不合時(shí)宜的制度和辦法，信賴人民，依靠人民，實(shí)現(xiàn)民有、民治、民享的政治”。②

　　政協(xié)會(huì)議的目標(biāo)與任務(wù)，主要是由各黨派協(xié)商如何結(jié)束國(guó)民黨的一黨統(tǒng)治，以及如何實(shí)行憲政。自國(guó)民黨一黨訓(xùn)政以來(lái)，它是第一次由國(guó)內(nèi)各種政治派別平等、公開地決定國(guó)家大事。抗戰(zhàn)期間雖有國(guó)民參政會(huì)，各黨派借國(guó)民參政會(huì)可以參與到國(guó)家的政治生活中來(lái)。但參政會(huì)明顯地是一種咨詢性質(zhì)的機(jī)關(guān)，可以提供意見(jiàn)，發(fā)表評(píng)論，提出建議案，但是它沒(méi)有決定國(guó)事的權(quán)力。因此，雖然國(guó)民參政會(huì)本身是民主性質(zhì)的，但它不改變整個(gè)國(guó)家政權(quán)的國(guó)民黨一黨訓(xùn)政的性質(zhì)。它不是在國(guó)民黨之上，而是在國(guó)民黨之下，它通過(guò)的決議和意見(jiàn)，對(duì)于國(guó)民黨一黨訓(xùn)政的政權(quán)，只是一種參考。這些決議和意見(jiàn)是否被接受，取決于國(guó)民黨而不取決于國(guó)民參政會(huì)。在國(guó)民參政會(huì)里，各黨派和國(guó)民黨之間的關(guān)系是不平等的。甚至國(guó)民黨也不承認(rèn)有什么其他黨派，就連中國(guó)共產(chǎn)黨也是以“文化團(tuán)體”的名義加入國(guó)民參政會(huì)。

　　政協(xié)會(huì)議與國(guó)民參政會(huì)有著本質(zhì)區(qū)別。其一，承認(rèn)各黨派的合法地位是政協(xié)會(huì)議得以召開的前提。多個(gè)政黨和政治派別的合法存在，是一個(gè)民主社會(huì)的基本政黨生態(tài)。一個(gè)社會(huì)只有一個(gè)政黨，肯定不是民主社會(huì)；
一個(gè)社會(huì)客觀上有多個(gè)黨存在，但法律上不給予認(rèn)可，也不是民主社會(huì)，如國(guó)民黨一黨訓(xùn)政時(shí)期；
一個(gè)社會(huì)客觀上有多個(gè)黨存在，法律也給予認(rèn)可，但各個(gè)政黨之間的地位是不平等的，有“老子黨”和“兒子黨”的依附與被依附關(guān)系存在，同樣也不能稱之為民主社會(huì)，比如此前的國(guó)民黨與青年黨。1月10日開幕的政治協(xié)議會(huì)議，同時(shí)具備上述三個(gè)條件。正如蔣介石在開幕式上的致詞中所宣布的：“各政黨在法律之前一律平等，并得在法律范圍之內(nèi)，公開活動(dòng)�！逼涠�，政協(xié)會(huì)議是多黨決策體制，這與國(guó)民參政會(huì)的國(guó)民黨一黨決策體制有著顯著不同。政協(xié)會(huì)議由國(guó)民黨、共產(chǎn)黨、民盟、青年黨和無(wú)黨無(wú)派的社會(huì)賢達(dá)五方面的代表所組成，代表人數(shù)不等，但議案以五方面同意為通過(guò)，非取決于多數(shù)，五方各有一票權(quán)。這種議事方式跟聯(lián)合國(guó)安理會(huì)五個(gè)常任理事國(guó)的議事方式類似，各方均有否決權(quán)。這樣國(guó)民黨雖然在政協(xié)會(huì)議中占有重要地位，但它若不和中國(guó)共產(chǎn)黨及其他黨派、無(wú)黨派人士充分協(xié)商并取得相互諒解，就不可能達(dá)成協(xié)議。這是自國(guó)民黨執(zhí)掌全國(guó)政權(quán)以來(lái)，第一次不能僅憑一黨意志便決定國(guó)家大事。

　　政治協(xié)商會(huì)議的召開，體現(xiàn)了一種實(shí)實(shí)在在的民主精神。如果政治協(xié)商會(huì)議的協(xié)商和決議，確實(shí)能制定出中國(guó)走向民主憲政的可行方案，并且這些方案能夠得到切實(shí)的執(zhí)行，那么政協(xié)會(huì)議的地位，就跟美國(guó)憲政史上制憲會(huì)議的地位非常相似。如果說(shuō)國(guó)共之間的停戰(zhàn)協(xié)定鋪就了一條通向中國(guó)憲政之門的道路，政協(xié)會(huì)議則是站在門前叩門，并試圖推開它。

　　就當(dāng)時(shí)而言，政協(xié)會(huì)議為中國(guó)的各種政治力量，為中國(guó)渴望和平、安寧、自由、民主的廣大人民，提供了無(wú)盡的想象和希望。如果政協(xié)會(huì)議達(dá)成全面協(xié)議，且這些協(xié)議均能夠得到有效遵守，那是值得人們額手相慶、大書特書的喜事，中國(guó)將從此走上憲政建國(guó)之路。如果政協(xié)會(huì)議不能得到全面協(xié)議，或者達(dá)成的協(xié)議不能得到全面遵守，那么中國(guó)不僅不能走向憲政之路，而且和平都將不保。顯而易見(jiàn)的是，如果政協(xié)會(huì)議不能取得成果，停戰(zhàn)協(xié)定自然會(huì)自動(dòng)失效；
用和平方式不能解決，自然會(huì)用武力的方式來(lái)解決。所以，正如無(wú)黨派代表邵從恩先生在政協(xié)開幕上的致詞中所希望的：

　　今天政治協(xié)商會(huì)議……雖然參加會(huì)議的代表，不過(guò)寥寥數(shù)十人，但實(shí)際上是全國(guó)人民以至盟邦所非常注意的，正是萬(wàn)目睽睽，十目所視，十手所指，異常嚴(yán)重，尤其是四萬(wàn)萬(wàn)無(wú)告的同胞，眼巴巴望著我們這次會(huì)議的成功，這種情形是值得我們深切的認(rèn)識(shí)。外面有人說(shuō)，你們這次會(huì)議，只許成功，不許失敗，如果失敗，使人民失望，盟邦失望，將來(lái)如何演變，還堪設(shè)想嗎？所以非成功不可。但是這兩個(gè)字應(yīng)該怎樣解釋？所謂成功，是指國(guó)家成功、民族成功，不是一黨一派或是個(gè)人的成功，要是一黨一派或個(gè)人成功，反轉(zhuǎn)來(lái)就是國(guó)家不成功；
只有國(guó)家成功，才能使一黨一派或個(gè)人都跟著成功，成功的界限應(yīng)該在這些地方。①

　　這番“垂涕而道”的希望和擔(dān)心，準(zhǔn)確地反映了人們又喜又怕的脆弱心態(tài)，也反映了政協(xié)會(huì)議千鈞在肩的地位——只許成功，不許失敗！

　　1月12日，周恩來(lái)鑒于國(guó)共多次談判的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出四點(diǎn)意見(jiàn)供政協(xié)會(huì)議討論問(wèn)題時(shí)參考：（一）要互相承認(rèn)，不要互相敵視。（二）要互相商量，不要獨(dú)斷。（三）要互相讓步，不要獨(dú)霸。（四）要互相競(jìng)賽，不是互相抵消�！耙陨纤狞c(diǎn)，是從九年來(lái)雙方商談中得來(lái)的痛苦經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。雖似泛論，但很希望各位先生和全國(guó)人民了解。這是一種由衷之言。我們誠(chéng)懇希望在這次政治協(xié)商會(huì)議上，能夠認(rèn)識(shí)到這方面�！雹�

　　周恩來(lái)的四點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，表明中國(guó)共產(chǎn)黨在與國(guó)民黨的長(zhǎng)期談判和斗爭(zhēng)中，在很大程度上已經(jīng)領(lǐng)悟到了憲政國(guó)家所必須具備的基本精神。第一點(diǎn)意見(jiàn)是建立在政治多元主義的事實(shí)基礎(chǔ)之上的。民主憲政體制的前提是多元政治的存在，沒(méi)有多種政治力量和派別的存在，就不存在什么憲政體制。緊接著，是一個(gè)對(duì)多元政治力量的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，即對(duì)于多元政治力量的存在是無(wú)視它、抹殺它，還是承認(rèn)它、接受它。承認(rèn)它、接受它，是一個(gè)寬容的開放社會(huì)所具備的品質(zhì)，也是一個(gè)憲政國(guó)家必備的精神特征。第二點(diǎn)意見(jiàn)“要互相商量，不要獨(dú)斷”，著眼的是國(guó)家大政方針的決策和政策制訂。一個(gè)多元體制下的政治決策必然是民主決策，要多方面的政治力量都能表達(dá)自己的觀點(diǎn)，并通過(guò)一定程序來(lái)決定這些觀點(diǎn)是否被接納。第三點(diǎn)“要互相讓步，不要獨(dú)霸”，強(qiáng)調(diào)的是一種妥協(xié)精神。多元利益的存在，必然會(huì)產(chǎn)生不同利益的矛盾和沖突，妥協(xié)是化解此類矛盾和沖突的最佳選擇。如果各執(zhí)一端，互不相讓，必然釀至政治僵局，甚至?xí)�使一些政治力量不顧一切地選擇用武力方式解決問(wèn)題，這樣的結(jié)果就不再是“讓步”，而是“獨(dú)霸”了。第四點(diǎn)“要互相競(jìng)賽，不要互相抵消”，表達(dá)的是一種多元政治體制下的激勵(lì)機(jī)制和多贏機(jī)制。

　　周恩來(lái)的談話雖然帶有中國(guó)共產(chǎn)黨的政治意圖，卻也充分表明了中國(guó)共產(chǎn)黨在出席這次政治協(xié)商會(huì)議時(shí)，所抱有的希望解決問(wèn)題的極大誠(chéng)意。

　　出席政治協(xié)商會(huì)議的代表共38人，其中有中國(guó)國(guó)民黨代表8人，中共代表7人，民主同盟代表9人，青年黨代表5人，無(wú)黨派人士9人。

　　他們代表著中國(guó)當(dāng)時(shí)存在的三種主要政治力量：一股力量是中國(guó)國(guó)民黨，盡量維護(hù)其一黨訓(xùn)政格局；
一股力量是中國(guó)共產(chǎn)黨，盡量打破國(guó)民黨的一黨訓(xùn)政格局，謀求中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)內(nèi)政治格局中的應(yīng)有地位；
民主同盟、青年黨和無(wú)黨派人士，既反對(duì)國(guó)民黨一黨專政，又不同意中國(guó)共產(chǎn)黨擁有軍隊(duì)和單獨(dú)的政權(quán)，他們希望在中國(guó)建立一種統(tǒng)一、和平、民主的資產(chǎn)階級(jí)憲政體制。在反對(duì)國(guó)民黨的一黨訓(xùn)政、實(shí)現(xiàn)民主等一系列問(wèn)題上，中國(guó)共產(chǎn)黨和民主同盟及其他民主勢(shì)力的要求，總的來(lái)說(shuō)基本一致。面對(duì)現(xiàn)實(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨接受了民盟等民主力量建立一個(gè)民主共和國(guó)的主張，并經(jīng)常進(jìn)行協(xié)商，在一些問(wèn)題上采取聯(lián)合行動(dòng)。

　　二、修改憲法草案的前置程序：改組政府

　　從1月14日到1月19日，大會(huì)依照下列議程進(jìn)行討論：首先是改組政府問(wèn)題；
其次是施政綱領(lǐng)問(wèn)題；
第三是軍事問(wèn)題；
第四是國(guó)民大會(huì)問(wèn)題；
第五是憲法草案問(wèn)題。按照討論的問(wèn)題，會(huì)議分為5組：（1）改組政府組，召集人王世杰、羅隆基。（2）施政綱領(lǐng)組，召集人張厲生、董必武。（3）軍事組，召集人胡霖、張東蓀。（4）國(guó)民大會(huì)組，召集人曾琦、鄧穎超。（5）憲法草案組，召集人傅斯年、陳啟天。

　　設(shè)立這五個(gè)小組的設(shè)想是：政治協(xié)商會(huì)議的目標(biāo)與任務(wù)既然在于實(shí)行憲政，那就必須先起草憲法，然后提交國(guó)民大會(huì)通過(guò)，所以設(shè)憲草小組和國(guó)民大會(huì)小組。而國(guó)民大會(huì)之召集不能由國(guó)民黨一黨政府包辦，須由各方共同召集，因此，就須改組國(guó)民政府，容納各黨派參加政府，這樣就建立了政府改組小組，協(xié)商政府改組事宜。政府改組后，憲政實(shí)施前，是一個(gè)短暫過(guò)渡時(shí)期，這一段時(shí)間如何施政，須要有一個(gè)共同綱領(lǐng)，所以又建立了施政綱領(lǐng)小組。此外，由停戰(zhàn)會(huì)議而產(chǎn)生的停戰(zhàn)執(zhí)行小組，只管調(diào)處停戰(zhàn)，而兩黨軍隊(duì)如何變成國(guó)家軍隊(duì)，如何實(shí)現(xiàn)軍隊(duì)國(guó)家化，如何裁軍整軍，還需要協(xié)商解決，所以，又建立了軍事小組。在這五個(gè)小組之外，還建立了一個(gè)綜合小組。綜合小組的協(xié)議，等于政治協(xié)商會(huì)議全體大會(huì)的決定，所以在綜合小組上什么問(wèn)題都可以提出來(lái)討論商決。其中，憲草小組只確定原則，交由憲草審議會(huì)據(jù)以修改“五五”憲草，起草整個(gè)憲法。軍事小組也是只談原則，至于整軍裁軍則由小組交由整軍會(huì)議把原則付諸實(shí)施。①

　　政協(xié)會(huì)議的第一個(gè)任務(wù)就是改組政府。改組政府的關(guān)鍵在于是否把國(guó)民黨一黨專政的政府改組為民主的聯(lián)合政府，再由這個(gè)改組后的過(guò)渡性民主聯(lián)合政府召開國(guó)民大會(huì)，制定憲法，為實(shí)行憲政奠定基礎(chǔ)。

　　1月14日，中國(guó)國(guó)民黨代表團(tuán)提出擴(kuò)大政府組織方案。國(guó)民黨代表王世杰對(duì)此方案進(jìn)行了說(shuō)明，主要補(bǔ)充說(shuō)明之點(diǎn)是：（一）國(guó)府委員就原有名額增加三分之一，現(xiàn)有委員三十六名，再增加三分之一，共為四十八名。（二）國(guó)府委員得由主席提請(qǐng)國(guó)民黨外人士充任之，由中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)通過(guò)。王世杰對(duì)此點(diǎn)作出附帶聲明，認(rèn)為國(guó)民黨是立于領(lǐng)導(dǎo)地位的大黨，如果國(guó)民黨委員的名額僅僅是比較任何他黨的名額多，而不具某特定程度多數(shù)，國(guó)民黨便不能履行領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。（三）國(guó)民政府委員會(huì)的職權(quán)是議決立法原則、施政方針、軍政大計(jì)、財(cái)政計(jì)劃及預(yù)算和主席交議事項(xiàng)，但是沒(méi)有任用各部會(huì)長(zhǎng)官的權(quán)力。

　　按這個(gè)方案，其實(shí)質(zhì)如中國(guó)共產(chǎn)黨《解放日?qǐng)?bào)》所評(píng)論的：“把現(xiàn)在已經(jīng)動(dòng)搖的一黨專政，最后過(guò)渡到完全合法的‘憲政’式一黨專政。總之，變來(lái)變?nèi)�，還是一個(gè)一黨專政�！雹�

　　對(duì)國(guó)民黨的方案，中共代表董必武主張：第一，改組政府應(yīng)有一個(gè)共同綱領(lǐng)。第二，結(jié)束訓(xùn)政。國(guó)府委員會(huì)既成為最高決策機(jī)關(guān)，如果委員會(huì)無(wú)權(quán)用人，那末政策決定了，仍交一黨專政下的官僚去執(zhí)行，結(jié)果還是和以前一樣。第三，在國(guó)府委員會(huì)中，最好是政府主要職員大黨所占的地位不要超過(guò)三分之一。第四，國(guó)府委員會(huì)人選由主席提交國(guó)民黨中執(zhí)會(huì)或中常會(huì)通過(guò)，這還是國(guó)民黨一黨專政的形式。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　國(guó)民黨中央直接干與國(guó)家最高決策機(jī)關(guān)的人選，不知由結(jié)束訓(xùn)政到實(shí)行憲政這一過(guò)渡時(shí)間與訓(xùn)政時(shí)國(guó)民黨對(duì)國(guó)家的地位，究竟有何區(qū)別？董必武還提出：確定主席有緊急處置權(quán)，會(huì)導(dǎo)致手令制的發(fā)展；
國(guó)府委員由48人組成，開會(huì)不易運(yùn)用，范圍應(yīng)該縮��；
政府改組不應(yīng)只限于行政院，應(yīng)包括國(guó)民政府下各院部會(huì)的改組；
政府改組后，黨的費(fèi)用不應(yīng)再由國(guó)庫(kù)開支。②

　　羅隆基代表民主同盟對(duì)國(guó)民黨的方案提出了一連串的質(zhì)疑：國(guó)府委員須經(jīng)國(guó)民黨機(jī)關(guān)通過(guò)，這些人是否要向國(guó)民黨負(fù)責(zé)？增加國(guó)府委員三分之一是整個(gè)國(guó)府委員會(huì)改組重選抑是只補(bǔ)充？決策與用人權(quán)分離，則部分高級(jí)長(zhǎng)官是否向國(guó)府委員會(huì)負(fù)責(zé)，決策如何能保證其實(shí)施？方案中規(guī)定三分之一委員聯(lián)名可建議，三分之二國(guó)府委員贊同有否決權(quán)，則參加府委的黨外人士永遠(yuǎn)難有建議權(quán)，更談不上否決；
主席緊急處置權(quán)，緊急兩字如何解釋，若無(wú)限制，則可能使將來(lái)的國(guó)府委員會(huì)，等于今天的國(guó)府委員會(huì)。他還提出，改組政府要使它真能過(guò)渡到民主，不然只有過(guò)渡而無(wú)目的，就無(wú)意義。③

　　經(jīng)過(guò)激烈的爭(zhēng)論，國(guó)民黨在政府改組問(wèn)題上，同意使國(guó)民政府委員會(huì)成為負(fù)有實(shí)際政治權(quán)力的最高國(guó)務(wù)機(jī)關(guān)，有決策權(quán)和用人權(quán)，主席和行政院對(duì)國(guó)府委員會(huì)負(fù)責(zé)。

　　接下來(lái)的問(wèn)題是國(guó)府委員的名額分配。這是一個(gè)各方都極其關(guān)注的問(wèn)題。國(guó)民黨要求占有特定多數(shù)，而不僅是普通多數(shù)，以保證其不愿放棄的對(duì)于國(guó)家的“領(lǐng)導(dǎo)作用”。1月16日，中國(guó)共產(chǎn)黨提出：在結(jié)束訓(xùn)政籌備憲政之過(guò)渡期中，必須立即擴(kuò)大現(xiàn)有國(guó)民政府的基礎(chǔ)，改組為能容納全國(guó)各抗日民主黨派及無(wú)黨無(wú)派人士參加的、舉國(guó)一致的、臨時(shí)的、聯(lián)合的國(guó)民政府；
多數(shù)黨在政府主要職位中所占的名額不得超過(guò)三分之一；
改組后的政府，應(yīng)脫離國(guó)民黨的直接領(lǐng)導(dǎo)，任何一黨經(jīng)費(fèi)不得由國(guó)庫(kù)開支；
政府所發(fā)布的一切命令，應(yīng)經(jīng)由會(huì)議通過(guò)及主管機(jī)關(guān)連署；
改組后的政府施政方針，應(yīng)以本綱領(lǐng)為根據(jù)。④

　　可以說(shuō)，國(guó)共雙方的差距很大，其關(guān)鍵在于，國(guó)民黨仍想維護(hù)其一黨專政，象征性地讓出一些名額給中國(guó)共產(chǎn)黨及其他黨派、無(wú)黨派人士，而中共中央給中國(guó)共產(chǎn)黨代表團(tuán)的指示是“必須堅(jiān)持破壞獨(dú)裁”。雙方僵持不下。

　　1月17日，中國(guó)共產(chǎn)黨接到蘇共中央的意見(jiàn)：中共不應(yīng)想蘇維�；�，應(yīng)決心停止內(nèi)戰(zhàn)，并取得蔣同意進(jìn)行民主化。中共如再不停戰(zhàn)，美國(guó)軍隊(duì)和空軍會(huì)壓下來(lái)，要對(duì)美國(guó)有足夠估計(jì)。⑤蔣介石和國(guó)民黨的頑固態(tài)度也使調(diào)停國(guó)共沖突的美國(guó)總統(tǒng)特使馬歇爾頗為不安。馬歇爾認(rèn)為必須督促國(guó)民黨在政治上作出一些重要的讓步，特別是必須促使國(guó)民黨放棄一黨專政的形式，表明國(guó)民政府開始擺脫一黨專政走向民主化，才能夠說(shuō)服中國(guó)共產(chǎn)黨交出軍隊(duì)，實(shí)現(xiàn)在蔣介石領(lǐng)導(dǎo)下的和平統(tǒng)一，徹底結(jié)束兩支軍隊(duì)與兩個(gè)政權(quán)并存的局面。

　　1月22日，馬歇爾與蔣介石會(huì)見(jiàn)，雙方同意，在政協(xié)會(huì)議關(guān)于政治民主化的討論結(jié)束后，即進(jìn)行軍隊(duì)國(guó)家化問(wèn)題的談判。馬歇爾告訴蔣介石，在他看來(lái)，有兩個(gè)因素使其迫切需要與共產(chǎn)黨人盡早為建立一個(gè)統(tǒng)一的政府和軍隊(duì)達(dá)成協(xié)議。其一是，在目前形勢(shì)下，中國(guó)對(duì)付俄國(guó)在緊鄰俄國(guó)的中國(guó)西北和東北地區(qū)加強(qiáng)共產(chǎn)黨政權(quán)、進(jìn)一步削弱國(guó)民政府地位的行動(dòng)的能力是非常脆弱的；
其二是，美國(guó)陸海軍力量顯然不可能長(zhǎng)期待在中國(guó)。①

　　這樣，會(huì)議最后就政府改組問(wèn)題達(dá)成協(xié)議。協(xié)議規(guī)定：（一）改組后國(guó)民政府委員會(huì)為最高國(guó)務(wù)機(jī)關(guān)，不但有對(duì)方針、大計(jì)的決策之權(quán)，并有對(duì)高級(jí)官員的任免之權(quán)。（二）國(guó)民政府委員一共40人，國(guó)民黨和非國(guó)民黨人各占半數(shù)，否定了國(guó)民黨“特定多數(shù)”的主張；
同時(shí)，各黨派的國(guó)民政府委員人選，亦由各黨派自行提名。（三）在議事程序上，提案性質(zhì)涉及施政綱領(lǐng)變更者，須有出席人數(shù)2/3的贊成，始得決議。（四）取消了主席的緊急處置權(quán)，并縮小了主席的相對(duì)否決權(quán)，即提交復(fù)議的案件，如有3/5以上人數(shù)堅(jiān)持原案時(shí)，原案即應(yīng)執(zhí)行。

　　三、西方式憲政架構(gòu)——憲草修改原則

　　最重要的問(wèn)題是憲法修改。國(guó)民黨提交政協(xié)討論的仍是1936年制訂的《五五憲草》，根據(jù)所謂“人民有權(quán)，政府有能”的“五權(quán)憲法”精神而來(lái)，它的核心是實(shí)行總統(tǒng)制和中央集權(quán)制，具體作法是將國(guó)大作為名義上的人民權(quán)力機(jī)關(guān)，而以總統(tǒng)作施政中心，五院從屬于總統(tǒng)。因?yàn)楦鞣綄?duì)于憲法草案的意見(jiàn)基本上以《五五憲草》為討論的基礎(chǔ)，筆者先將《五五憲草》的憲政形態(tài)作一簡(jiǎn)單敘述。

　　《五五憲草》規(guī)定，政權(quán)由國(guó)民大會(huì)行使，治權(quán)歸諸總統(tǒng)及五院，但同時(shí)規(guī)定國(guó)民大會(huì)每三年由總統(tǒng)召集一次，且會(huì)期僅僅一個(gè)月，這樣，國(guó)民大會(huì)得以行使政權(quán)的機(jī)會(huì)非常之少，難以發(fā)揮其權(quán)力機(jī)關(guān)的作用。

　　《五五憲草》在有關(guān)中央政制的規(guī)定中，賦予總統(tǒng)很大的權(quán)力�？偨y(tǒng)統(tǒng)率全國(guó)陸、海、空軍；
可以召集五院院長(zhǎng)會(huì)商關(guān)于二院以上事項(xiàng)，及總統(tǒng)咨詢事項(xiàng)，行政院設(shè)院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)各一人，政務(wù)委員若干人，由總統(tǒng)任免，而且行政院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)，政務(wù)委員，各部部長(zhǎng)，各委員會(huì)委員長(zhǎng)，各對(duì)總統(tǒng)負(fù)其責(zé)任；
總統(tǒng)可任命司法院、考試院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)；
立法委員、監(jiān)察委員半數(shù)由各該院院長(zhǎng)提請(qǐng)總統(tǒng)任命之；
總統(tǒng)任期為6年，可連選連任一次，而立法院院長(zhǎng)、委員、司法院院長(zhǎng)、考試院院長(zhǎng)、監(jiān)察院院長(zhǎng)及委員任期為3年。由此可見(jiàn)，總統(tǒng)既是國(guó)家元首，還是行政首腦，同時(shí)還兼三軍司令，《五五憲草》賦予總統(tǒng)的權(quán)力相當(dāng)大。

　　跟內(nèi)閣制相比，《五五憲草》沒(méi)有規(guī)定國(guó)民大會(huì)對(duì)于總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)構(gòu)的不信任權(quán)。在美國(guó)總統(tǒng)制下，行政機(jī)構(gòu)的任免權(quán)要受到立法機(jī)關(guān)的某種限制，如總統(tǒng)任命重要官員需得到參議院的同意。總統(tǒng)對(duì)最高法院法官的提名也要經(jīng)過(guò)參議院同意后任命，他們的任期不受限制，是終身制�！段逦鍛棽荨穭t沒(méi)有這樣的規(guī)定。由此可見(jiàn)，中華民國(guó)實(shí)行的是總統(tǒng)制，而且這種總統(tǒng)制下的總統(tǒng)權(quán)力，比美國(guó)典型的總統(tǒng)制下的總統(tǒng)權(quán)力還要大。

　　在人民直接行使的權(quán)力方面，規(guī)定“凡事務(wù)有因地制宜之性質(zhì)者，劃為地方自治事項(xiàng)，以法律定之”，非常寵統(tǒng)。同時(shí)又規(guī)定省長(zhǎng)由中央政府任命�？梢�(jiàn)地方和人民直接行使權(quán)力的規(guī)定非常有限，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)孫中山先生“直接民權(quán)”的思想。

　　孫中山所設(shè)計(jì)的五院制度，是在反對(duì)西方三權(quán)分立制那種“猜疑的體系”提出來(lái)的。五院具有的權(quán)是政府辦事的權(quán)，五院之間的關(guān)系是職責(zé)分工，五種權(quán)力要“分職任事”，“既不侵越權(quán)限，又能夠互相幫助”。三權(quán)分立是分權(quán)且制衡，而孫中山所設(shè)計(jì)的五權(quán)是分權(quán)且協(xié)助。但是在《五五憲草》中，立法院實(shí)際上也是具有立法權(quán)的機(jī)關(guān)，突破了孫中山所謂“人民有權(quán)，政府有能”的設(shè)想。如憲草規(guī)定，“立法院有議決法律案，預(yù)算案，戒嚴(yán)案，大赦案，宣戰(zhàn)案，媾和案，條約案，及其他關(guān)于重要國(guó)際事項(xiàng)之權(quán)�！背�法律案、條約案總統(tǒng)可提請(qǐng)國(guó)民大會(huì)復(fù)決外，對(duì)于總統(tǒng)提交給立法院的復(fù)議之案，經(jīng)出席委員三分之二以上之決議維持原案時(shí)，總統(tǒng)應(yīng)即公布或執(zhí)行之。這樣，立法院在很大程度上就變成了一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)，而不僅是“有能”的政府機(jī)關(guān)。而且，由于立法院具有上述權(quán)力，那么在實(shí)際上就構(gòu)成了立法院和以總統(tǒng)為首的行政院之間的制約關(guān)系。立法院有議決權(quán)，總統(tǒng)有提交復(fù)決之權(quán)，對(duì)于法律案和條約案還有權(quán)提交國(guó)民大會(huì)復(fù)決。另外，司法院有權(quán)解釋法律，并宣布與憲法抵觸的法律無(wú)效，總統(tǒng)則可以任命司法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)。以上所述，體現(xiàn)了《五五憲草》所規(guī)定的五院制中，蘊(yùn)含著“三權(quán)分立”制的權(quán)力制衡原則。

　　所以《五五憲草》雖然賦予總統(tǒng)以很大的權(quán)力，但沒(méi)有賦予總統(tǒng)獨(dú)裁一切的權(quán)力，總統(tǒng)的權(quán)力要受到很大的限制。盡管如此，政協(xié)會(huì)議上其他黨派均一致認(rèn)為要限制總統(tǒng)權(quán)力，原因在于《五五憲草》賦予總統(tǒng)權(quán)力過(guò)大。所以，各黨派認(rèn)為限制總統(tǒng)權(quán)力的最好辦法，就是把總統(tǒng)制改為責(zé)任內(nèi)閣制。對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨而言，還要運(yùn)用孫中山“直接民權(quán)”的思想，積極呼吁推行地方自治，特別是省自治，以保證中國(guó)共產(chǎn)黨所控制區(qū)城的政權(quán)。

　　1月19日，政協(xié)召開第9次大會(huì)，專門討論憲草問(wèn)題。孫科首先對(duì)1936年公布的《五五憲草》要點(diǎn)作了說(shuō)明。孫科代表國(guó)民黨認(rèn)為，除“三民主義的最高原則”和“五權(quán)制度”不能變更之外，“國(guó)民黨方面并不認(rèn)為這個(gè)草案是天經(jīng)地義不可修改”的。其中提到“總統(tǒng)權(quán)力過(guò)大，這一點(diǎn)或可加以研究”，“省的地位要從新規(guī)定”，“恢復(fù)過(guò)去理想中國(guó)家與地方的均權(quán)制度”。

　　中國(guó)青年黨主張采用責(zé)任內(nèi)閣制。青年黨主席曾琦認(rèn)為總統(tǒng)制有兩個(gè)危險(xiǎn)：“（一）是容易走到反民主的方面，（二）是容易引起革命，招致混亂的局面�！薄胺粗�而行內(nèi)閣制，則有兩種好處：（一）可使元首居于超然的地位，不負(fù)直接行政責(zé)任；
（二）可使政府隨時(shí)有新陳代謝的作用，內(nèi)閣的更迭容易，便不至于引起革命”。另外，青年黨還主張議會(huì)方面采用兩院制；
五院制不必拘泥于形式；
省制應(yīng)該采均權(quán)主義，確定省之自治地位。①

　　中共代表吳玉章提出幾條原則：（一）保障人民權(quán)利問(wèn)題。憲法應(yīng)保障人民權(quán)利，不應(yīng)限制人民權(quán)利，但是五五憲草關(guān)于人民權(quán)利大都規(guī)定“非依法律不得限制”字樣，換言之，即是普通法可以限制人民權(quán)利，這是不妥當(dāng)?shù)�。（二）中央與地方權(quán)限問(wèn)題。主張依據(jù)中山先生均權(quán)主義的原則，凡事務(wù)有關(guān)于全國(guó)性的歸中央，有因地制宜性質(zhì)的歸地方。五院制度中總統(tǒng)權(quán)力太大，容易流于個(gè)人專制之弊。英美等先進(jìn)民主國(guó)家所行的國(guó)會(huì)制度，其經(jīng)驗(yàn)很可采取。（三）地方制度問(wèn)題。主張省為自治單位，自下而上的普選，依據(jù)中山先生遺教省長(zhǎng)民選。省自制省憲。（四）確定國(guó)策。在憲法上明白規(guī)定有關(guān)軍事文化經(jīng)濟(jì)各方面的民主政策。②

　　進(jìn)入小組討論之后，各黨派和社會(huì)賢達(dá)就今后中國(guó)應(yīng)采取什么樣的憲法問(wèn)題展開了激烈爭(zhēng)論。關(guān)于憲政當(dāng)時(shí)有三種型式或藍(lán)本：一是英美資本主義國(guó)家的憲政，二是根據(jù)孫中山五權(quán)憲法所說(shuō)的憲政，三是以蘇聯(lián)為代表的憲政。國(guó)民黨當(dāng)然是要求采取孫中山先生的五權(quán)憲法，并且要求以“五五憲草”作為藍(lán)本。

　　民盟大多數(shù)人，還包括民社黨、青年黨以及無(wú)黨無(wú)派的社會(huì)賢達(dá)多趨向于英美式的憲政。

　　共產(chǎn)黨以及在思想上接受共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的救國(guó)會(huì)和農(nóng)工黨章伯鈞知道當(dāng)時(shí)要把蘇聯(lián)制度拿出來(lái)是不行的，所以也希望有一個(gè)英美式憲政，以期打破國(guó)民黨壟斷政權(quán)的局面。周恩來(lái)對(duì)馬歇爾就曾說(shuō)過(guò)：“我們要英美式憲法，假如能像美國(guó)憲法那樣，我們便滿意了，只怕不可得�！雹�

　　國(guó)民黨要堅(jiān)持五權(quán)憲法，中國(guó)共產(chǎn)黨、民盟等要求實(shí)行英美式的憲政，各不相讓。這樣，如何折衷五權(quán)憲法和英美式憲政便成為問(wèn)題的關(guān)鍵。這個(gè)時(shí)候，民盟成員、民社黨領(lǐng)袖張君勱的方案應(yīng)運(yùn)而生。張君勱曾留學(xué)日本、德國(guó)，既從事實(shí)際的政治活動(dòng)，又從事學(xué)術(shù)研究，是著名的憲法學(xué)家。張君勱根據(jù)孫中山先生的直接民權(quán)學(xué)說(shuō)，批評(píng)“五五憲草”中的國(guó)民大會(huì)不過(guò)是間接民權(quán)，而不是直接民權(quán)，因此要回歸孫中山先生的直接民權(quán)學(xué)說(shuō)，把“五五憲草”中的國(guó)民大會(huì)拿掉，公民投票運(yùn)用四權(quán)（選舉、罷免、創(chuàng)舉、復(fù)決）就是國(guó)民大會(huì)，這樣就把“五五憲草”中有形的國(guó)民大會(huì)，化為公民投票運(yùn)用四權(quán)的無(wú)形的國(guó)民大會(huì)。國(guó)民大會(huì)的名字還在，但“五五憲草”規(guī)定之有形的國(guó)民大會(huì)，則煙消云散。

　　接下來(lái)，張君勱主張把監(jiān)察院作為英國(guó)式的上院，把立法院當(dāng)作下院，這樣就把國(guó)民大會(huì)這個(gè)一院制國(guó)會(huì)拿掉之后，把立法院和監(jiān)察院填進(jìn)去，構(gòu)架了一個(gè)兩院制國(guó)會(huì)。行政院則作為英國(guó)式的內(nèi)閣，對(duì)立法院負(fù)責(zé)。立法院對(duì)行政院有不信任權(quán)，可以通過(guò)不信任投票推翻內(nèi)閣（行政院），另組新的內(nèi)閣。當(dāng)然，行政院面對(duì)立法院的不信任，也可以解散立法院，實(shí)行大選，重新產(chǎn)生立法院。立法院和行政院之間形成了互相制約的關(guān)系，立法院有對(duì)于行政院的不信任之權(quán)，行政院則有對(duì)于立法院的解散之權(quán)。實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制之后，雖然總統(tǒng)仍然保留，但總統(tǒng)不再享有巨大的權(quán)力，只是名義上是國(guó)家的元首，其作用跟英王相似。這套方案，雖然保留了孫中山先生所主張的五院制形式，但經(jīng)張君勱偷梁換柱，塞入的完全是英國(guó)式憲政的內(nèi)容。

　　這套方案可以說(shuō)最不利于蔣介石。如果蔣介石要做總統(tǒng)，那么是位居最高但沒(méi)有實(shí)權(quán)；
如果蔣介石要做行政院長(zhǎng)，雖說(shuō)有實(shí)權(quán)，但也有被立法院倒閣的危險(xiǎn)。蔣介石會(huì)左右不是。按照周恩來(lái)的期望，是弄成一個(gè)美國(guó)式的總統(tǒng)制就不錯(cuò)，現(xiàn)在一下子弄成了一個(gè)英國(guó)式的內(nèi)閣制，對(duì)蔣介石的限制更大，當(dāng)然是大喜過(guò)望。

　　所以，“張君勱這種設(shè)計(jì)，在野各方面莫不欣然色喜，一致贊成；
尤其是周恩來(lái)簡(jiǎn)直是佩服之至，如獲至寶。”②更讓中國(guó)共產(chǎn)黨滿意的是，各省得制定省憲，這又頗似聯(lián)邦制的作法。這對(duì)共產(chǎn)黨是非常有利的，因?yàn)楣伯a(chǎn)黨已經(jīng)控制了幾個(gè)省區(qū)。能夠制定省憲，那么中國(guó)共產(chǎn)黨在其所控制的省區(qū)內(nèi)將會(huì)獲得合法的更大的獨(dú)立自主性。當(dāng)然這種方式是與孫中山先生所主張之地方自治思想相吻合的。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　張君勱所設(shè)計(jì)的憲草原則雖然有孫中山先生五權(quán)憲法之名，而無(wú)五權(quán)憲法之實(shí)，但還是得到了國(guó)民黨首席談判代表、孫中山之子孫科的承認(rèn)，國(guó)民黨其余代表亦無(wú)人反對(duì)。

　　孫科1月28日在國(guó)防最高委員會(huì)報(bào)告政協(xié)討論情況時(shí)，對(duì)此作了解釋。認(rèn)為：憲草原則最大的變更就是國(guó)大由有形變?yōu)闊o(wú)形，因?yàn)橛行螄?guó)大開會(huì)期間，除了聽報(bào)告以外無(wú)事可議，也許會(huì)發(fā)生找問(wèn)題的情形，如果設(shè)立常設(shè)機(jī)關(guān)，就會(huì)影響立法院的工作。立法院相當(dāng)于下議院，行政院相當(dāng)于內(nèi)閣，對(duì)立法院負(fù)責(zé)。

他還認(rèn)為這些修改并不違反總理遺教，憲草原則是參考英美體制推行五權(quán)憲法。③既然孫科作為孫中山的兒子，都說(shuō)沒(méi)有違反總理遺教，別人當(dāng)然也就無(wú)話可說(shuō)。這樣，國(guó)民黨方面便承認(rèn)了政協(xié)會(huì)議的憲草原則。

　　四、政協(xié)決議的通過(guò)及評(píng)價(jià)

　　根據(jù)各方達(dá)成的協(xié)定，政治協(xié)商會(huì)議的所有決議都要五方（即國(guó)民黨、共產(chǎn)黨、民主同盟、青年黨和無(wú)黨派社會(huì)賢達(dá)）一致同意，各方無(wú)論強(qiáng)弱，都只有一票表決權(quán)。

　　1月27日，周恩來(lái)飛返延安，在中共中央書記處會(huì)議上報(bào)告了政協(xié)商談的情況，說(shuō)：解放區(qū)問(wèn)題，我們把它放在和平建國(guó)綱領(lǐng)中作為一般的地方自治問(wèn)題，這樣做得到了社會(huì)各界的同情，打破了國(guó)民黨的“割據(jù)”之說(shuō)。軍隊(duì)國(guó)家化問(wèn)題，我們提出與政治民主化平行解決，承認(rèn)三人軍事小組，擊破CC派先取消中共軍隊(duì)之說(shuō)。國(guó)民大會(huì)問(wèn)題，我們堅(jiān)持憲草的民主原則。這些意見(jiàn)都取得了民主同盟的同意與合作。軍事三人小組負(fù)責(zé)整編全國(guó)軍隊(duì)，國(guó)民黨口頭同意我軍編成二十師，經(jīng)過(guò)力爭(zhēng)定為統(tǒng)一整編。我們要求改組政府實(shí)現(xiàn)三三制，國(guó)民黨同意我黨和民盟共有三分之一的名額（合十四名），可以保證行使否決權(quán)。

　　會(huì)議認(rèn)為：我們從抗戰(zhàn)結(jié)束就是和平方針，但前一段的自衛(wèi)斗爭(zhēng)是完全必要的。代表團(tuán)取得的成績(jī)很大，方針都是正確的。并且提出爭(zhēng)取在行政院中取得三分之一的名額。

　　1月28日，中共中央書記處召開會(huì)議，初步商定中國(guó)共產(chǎn)黨參加政府的名單為：毛澤東、朱德、林伯渠、董必武、吳玉章、劉少奇、張聞天、周恩來(lái)。隨后召開的政治局會(huì)議聽取了周恩來(lái)的匯報(bào)，同意中共代表團(tuán)在重慶商定的政協(xié)會(huì)議的各項(xiàng)文件，委托代表團(tuán)正式簽字。周恩來(lái)在會(huì)上還提出：將來(lái)我黨參加政府時(shí)，中央要考慮搬遷問(wèn)題。①

　　國(guó)民黨方面，其政協(xié)代表在會(huì)議期間通過(guò)與蔣介石的個(gè)人溝通決定對(duì)各項(xiàng)議程的態(tài)度。由于政協(xié)會(huì)議的結(jié)論意義重大，特別是會(huì)議所商定的“五五憲草”修正意見(jiàn)可能引起黨內(nèi)外反對(duì)，因此，王世杰建議將協(xié)議結(jié)果提請(qǐng)中央常務(wù)委員會(huì)核定后，始能由本黨代表表示接受。31日下午，在政協(xié)會(huì)議各項(xiàng)議案達(dá)成協(xié)議后，國(guó)民黨召集中央常務(wù)委員會(huì)討論通過(guò)各項(xiàng)議案，授權(quán)代表簽字。

　　這樣一個(gè)根本否定“五五憲草”中國(guó)民黨變相一黨專政和蔣介石巨大權(quán)力的憲草修改原則，為什么會(huì)得到國(guó)民黨的同意，并授權(quán)其政協(xié)代表簽字呢？實(shí)際情況是，政協(xié)會(huì)議開會(huì)期間，國(guó)民黨出席各小組的代表在會(huì)后都向蔣介石匯報(bào)，惟有孫科懶得面蔣報(bào)告，只把憲草小組會(huì)議記錄送蔣過(guò)目，而蔣卻未看。屢次請(qǐng)他看，他卻始終未看。到了政協(xié)會(huì)議閉幕前夕，蔣才看會(huì)議記錄，已經(jīng)晚了，來(lái)不及挽回了。而孫科之所以不當(dāng)面向蔣介石報(bào)告憲草修改原則，按梁漱溟的說(shuō)法，是孫科心懷鬼胎，自己想組閣當(dāng)行政院長(zhǎng)，便把蔣介石給出賣了。②不過(guò)，梁漱溟的這個(gè)分析并不可靠。孫科并沒(méi)有存心隱瞞的意思，因?yàn)閷O科確實(shí)是曾經(jīng)屢次請(qǐng)蔣介石過(guò)目，只不過(guò)是蔣介石沒(méi)有過(guò)目。另外這和孫科在國(guó)民黨內(nèi)的地位有關(guān)，一是因?yàn)樗�本身就身居高位，二是因�(yàn)樗�是孫中山的長(zhǎng)子，這樣的特殊身份當(dāng)然可以不比如其他人那樣事事面蔣。

　　這樣，政協(xié)閉幕的當(dāng)天，國(guó)民黨內(nèi)的頑固派谷正剛、張道藩等人在國(guó)民黨中央大會(huì)上大吵大鬧，認(rèn)為“國(guó)民黨完蛋了！什么也沒(méi)有了，投降給共產(chǎn)黨了！憲草十二條原則把‘五五憲草’破壞無(wú)遺了。”蔣介石也表示：“我對(duì)憲草（修改原則）也不滿意，但事已至此，無(wú)法推翻原案，只有姑且通過(guò)，將來(lái)再說(shuō)�！雹垭m然國(guó)民黨內(nèi)有反對(duì)意見(jiàn)，但蔣介石和國(guó)民黨還是同意承認(rèn)政協(xié)會(huì)議取得的決議。

　　1月31日，政治協(xié)商會(huì)議閉幕。會(huì)議通過(guò)了五項(xiàng)議案，分別為《政府組織案》、《國(guó)民大會(huì)案》、《和平建國(guó)綱領(lǐng)》、《軍事問(wèn)題案》和《憲法草案案》。

　　其中，《憲法草案案》規(guī)定了憲草修改的十二條原則：

　�。ㄒ唬﹪�(guó)民大會(huì)：全國(guó)選民行使四權(quán)，名之曰國(guó)民大會(huì)；
在未實(shí)行總統(tǒng)普選制以前，總統(tǒng)由縣級(jí)省級(jí)及中央議會(huì)各級(jí)選舉機(jī)關(guān)選舉；
總統(tǒng)之罷免，以選舉總統(tǒng)之同樣方法行使；
創(chuàng)制復(fù)決兩權(quán)之行使，另以法律規(guī)定。附注：第一次國(guó)民大會(huì)之召集方法，由政治協(xié)商會(huì)議協(xié)議。（二）立法院為國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)，由選民直接選舉，其職權(quán)相當(dāng)于各民主國(guó)家之議會(huì)。（三）監(jiān)察院為國(guó)家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，由各省級(jí)議會(huì)及各民族自治區(qū)議會(huì)選舉，其職權(quán)為行使同意、彈劾及監(jiān)察權(quán)。（四）司法院為國(guó)家最高法院，不兼管司法行政，由大法官若干組織之，大法官由總統(tǒng)提名，經(jīng)監(jiān)察院同意任命之，各級(jí)法官須超出于黨派以外。（五）考試院用委員制，其委員由總統(tǒng)提名，經(jīng)監(jiān)察院同意任命之，其職權(quán)著重于公務(wù)人員及專業(yè)人員之考試，委員超出于黨派之外。（六）行政院：行政院為國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)，行政院長(zhǎng)由總統(tǒng)提名，經(jīng)立法院同意任命之，行政院對(duì)立法院負(fù)責(zé)；
如立法院對(duì)行政院全體不信任時(shí)，行政院或辭職或提請(qǐng)總統(tǒng)解散立法院，但同一行政院長(zhǎng)不得再提請(qǐng)解散立法院。（七）總統(tǒng)：總統(tǒng)經(jīng)行政院決議，得依法頒布緊急命令，但須于一個(gè)月內(nèi)報(bào)告立法院；
總統(tǒng)召集各院院長(zhǎng)會(huì)商，不必明文規(guī)定。（八）地方制度：確定省為地方自治之最高單位；
省與中央權(quán)限之劃分依照均權(quán)主義規(guī)定；
省長(zhǎng)民選；
省得制定省憲，但不得與國(guó)憲抵觸。（九）人民之權(quán)利義務(wù)：凡民主國(guó)家人民應(yīng)享受之自由及權(quán)利，均應(yīng)受憲法之保障，不受非法之侵犯；
關(guān)于人民自由，如用法律規(guī)定，須出之于保障自由之精神，非以限制為目的；
聚居于一定地方之少數(shù)民族，應(yīng)保障其自治權(quán)。（十）選舉應(yīng)列專章，被選年齡定為23歲。（十一）憲草上規(guī)定基本國(guó)策章，應(yīng)包括國(guó)防、外交、國(guó)民經(jīng)濟(jì)、文化教育各項(xiàng)目。（十二）憲法修改權(quán)屬于立法、監(jiān)察兩院聯(lián)席會(huì)議，修改后之條文應(yīng)交選舉總統(tǒng)之機(jī)關(guān)復(fù)決之。①

　　從上述可知，中華民國(guó)將從“五五憲草”所規(guī)定的國(guó)民大會(huì)制改變?yōu)閮稍菏降膰?guó)會(huì)制，從總統(tǒng)制改變?yōu)樨?zé)任內(nèi)閣制，從中央集權(quán)制改變?yōu)槭〉弥贫ㄊ�憲的省自治制度，人民的�?quán)利將得到憲法的全面保障。簡(jiǎn)而言之，即國(guó)會(huì)制、責(zé)任內(nèi)閣制、省自治制度。政協(xié)會(huì)議通過(guò)的十二條憲法修改原則，將使國(guó)民黨的一黨專政成為歷史，中國(guó)將建立一個(gè)民主憲政國(guó)家。

　　參加政協(xié)會(huì)議的各方還承諾，保證該方案在國(guó)民大會(huì)上通過(guò)。

　　蔣介石在閉幕式的致詞中，對(duì)政協(xié)會(huì)議給予了高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為諸位會(huì)員“能開誠(chéng)布公，大家本著互尊互信互助合作的精神，實(shí)事求是的尋覓各種問(wèn)題合理的解決，使本會(huì)始終在祥和協(xié)調(diào)空氣之中，獲得圓滿的成就，尤為本會(huì)議最可寶貴的收獲”。“本會(huì)議所決定的各項(xiàng)方案……都是大家竭誠(chéng)洽商的結(jié)晶。我敢代表政府先行聲明，政府必須十分尊重。一俟完成規(guī)定手續(xù)以后，即當(dāng)分別照案實(shí)行�！�

　　進(jìn)而，蔣介石談到他的感想，認(rèn)為：“‘要求自由，必先了解自由的本質(zhì)，不可只顧個(gè)人的自由，而侵犯別人的自由；
崇尚民主，必先修養(yǎng)法治的習(xí)慣，不可專責(zé)別人守法，而自己則處處置身于法外。’我這幾句話，實(shí)在是鑒于我國(guó)社會(huì)對(duì)于自由與民主觀念的模糊和法治與守法意識(shí)的薄弱，認(rèn)為社會(huì)沒(méi)有安寧，便是國(guó)家沒(méi)有基礎(chǔ)，人民不重法治，必使種種罪惡借民主自由之名義而行�！雹�

　　中共代表周恩來(lái)也發(fā)表了講話：“由于全國(guó)人民的期望與督促，由于盟邦的期待，由于各黨派和社會(huì)賢達(dá)的共同努力，由于蔣主席的領(lǐng)導(dǎo)，終于使我們這些具有長(zhǎng)期性的歷史性的許多問(wèn)題，得到了政治解決。這些問(wèn)題的解決，是為中國(guó)政治開辟了一條民主建設(shè)的康莊大道，而這種解決的方式，也是替民主政治樹立了楷模�！�

　　周恩來(lái)由衷地表示：“雖然這些問(wèn)題的協(xié)議和中共歷來(lái)的主張還有一些距離……但是我們?cè)敢獬姓J(rèn)：這些協(xié)議是好的，是由于各方面在互讓互諒的精神之下得到的一致結(jié)果。我們中國(guó)共產(chǎn)黨愿意擁護(hù)這些協(xié)議，并保證為這些協(xié)議的全部實(shí)現(xiàn)，不分地區(qū)，不分黨派地努力奮斗�！薄爸泄苍敢庾冯S各黨派和社會(huì)賢達(dá)之后，共同努力，長(zhǎng)期合作，為獨(dú)立自由民主統(tǒng)一的中國(guó)奮斗到底，三民主義新中國(guó)萬(wàn)歲。” ①

　　民盟代表張君勱、青年黨主席曾琦、無(wú)黨派代表莫德惠等都在閉幕式上致詞，均表示擁護(hù)政協(xié)通過(guò)的五項(xiàng)決議案，并要精誠(chéng)團(tuán)結(jié)，共謀實(shí)踐。

　　政協(xié)會(huì)議的閉幕及其所達(dá)成的協(xié)議，也得到了社會(huì)輿論的高度評(píng)價(jià)。

　　《大公報(bào)》發(fā)表題為《政治協(xié)商會(huì)議的成就》的社評(píng)，認(rèn)為“所協(xié)商的五項(xiàng)問(wèn)題都已得到一致的協(xié)議，實(shí)在難得�！薄罢�治協(xié)商會(huì)議得以終獲成就，各黨派態(tài)度的妥協(xié)，都值得贊美。共產(chǎn)黨是第二大黨，對(duì)若干問(wèn)題能不固執(zhí)己見(jiàn)，甚為難得。國(guó)民黨能著眼時(shí)代，著眼國(guó)家，值得贊揚(yáng)。政治民主化與軍隊(duì)國(guó)家化，如鳥之雙翼，車之雙輪。現(xiàn)在這兩項(xiàng)具備，以后施政建軍有軌轍可循，其前進(jìn)之路，則歸納于政府改組，以過(guò)渡到憲政實(shí)施。”《大公報(bào)》還提出勸告，認(rèn)為憲政實(shí)行前的過(guò)渡政府，“因有多黨參加，也許要有人多嘴雜的現(xiàn)象，但大家一定要能忍耐。這樣的過(guò)渡政府，它會(huì)亂嚷嚷的走向民主�！雹�

　　《新華日?qǐng)?bào)》連續(xù)三天分別發(fā)表題為《和平建國(guó)的起點(diǎn)》《中國(guó)歷史的新方向——慶祝政協(xié)會(huì)議成功》、《從協(xié)議到實(shí)施》的社論，認(rèn)為這次政治協(xié)商會(huì)議確實(shí)發(fā)揮了和平協(xié)商的偉大作用，是中國(guó)歷史的創(chuàng)舉。③

　　針對(duì)一些人對(duì)于政協(xié)會(huì)議的“遺憾”和“懷疑”，《新華日?qǐng)?bào)》指出，這次政協(xié)會(huì)議的成就，“應(yīng)從中國(guó)整個(gè)歷史的發(fā)展上來(lái)認(rèn)取，應(yīng)從今日整個(gè)世界的發(fā)展上來(lái)認(rèn)取，應(yīng)從中國(guó)人民自身力量的壯大上來(lái)認(rèn)取，從這些觀點(diǎn)來(lái)認(rèn)識(shí)政協(xié)的這次成就，就可看到遺憾是沒(méi)有理由的，懷疑是沒(méi)有必要的�！薄爱�(dāng)歷史規(guī)定要以合法與和平取勝的時(shí)候，就不應(yīng)該死死執(zhí)著武器的批評(píng)�！� ④

　　國(guó)民黨的《中央日?qǐng)?bào)》也認(rèn)為，此次協(xié)商會(huì)議，即在政府的重大讓步之中與參加各方的開誠(chéng)討論之余，獲有全面的協(xié)議，僅就會(huì)議的本身而言，已有其難能可貴的成功。不過(guò)，《中央日?qǐng)?bào)》對(duì)于憲政修改原則稍有保留，認(rèn)為憲法草案協(xié)議的內(nèi)容雖與國(guó)民黨的固有主張有參差之點(diǎn)，惟既經(jīng)協(xié)議，將來(lái)自當(dāng)共同提出于國(guó)民大會(huì)之前，以備采納。④

　　從法律的程序上講，政協(xié)所商定的憲草修改原則出自于各黨派和社會(huì)賢達(dá)的協(xié)商，本身還不是憲法，因?yàn)檎�協(xié)會(huì)議不是立憲機(jī)關(guān)。因此，政協(xié)會(huì)議商定的憲草修改原則要成為憲法的內(nèi)容，還必須要根據(jù)這十二條原則草擬具體的憲法條文，然后提交定于5月5日召開的國(guó)民大會(huì)通過(guò)。如果通過(guò)，政協(xié)會(huì)議商定的十二條原則可算是被國(guó)民大會(huì)完全采納；
如果不通過(guò)，那么這十二條原則將被迫進(jìn)行修改。這在法律程序上是無(wú)可非議的。

　　但是，參與政協(xié)會(huì)議的五方在政協(xié)會(huì)上已經(jīng)商定，保證采取一致立場(chǎng)使政協(xié)會(huì)議的所有決議得以在國(guó)民大會(huì)上通過(guò)。這也應(yīng)該算是政協(xié)決議的一部分。如果各方遵守政協(xié)決議，那么根據(jù)十二條憲草修改原則起草的憲法草案，必定會(huì)在國(guó)民大會(huì)上通過(guò)，如果國(guó)民黨對(duì)政協(xié)決議“毀約”，那么該憲法草案便可能流產(chǎn)�？梢�(jiàn)，《中央日?qǐng)?bào)》的社評(píng)表明了國(guó)民黨方面一種微妙的心理，即可能利用國(guó)民大會(huì)這個(gè)“合法”的渠道，對(duì)憲草原則作有利于自己的修改。不過(guò)，國(guó)民黨的目的也是無(wú)法單方面實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)政協(xié)會(huì)議議定的國(guó)民大會(huì)代表名額分配方案，中國(guó)共產(chǎn)黨和民盟掌握了通過(guò)憲法的否決權(quán)，不取得中國(guó)共產(chǎn)黨和民盟的同意，國(guó)民黨的修改意圖也難有作為。⑤

　　政治協(xié)商會(huì)議的成功召開及其所取得的協(xié)議，為中國(guó)描繪了一個(gè)建立民主憲政國(guó)家的前途。它是中國(guó)歷史上第一次包括全國(guó)范圍的多黨派和社會(huì)賢達(dá)的政治協(xié)商，它也是中華民國(guó)建立30多年以來(lái)的一個(gè)創(chuàng)舉，它的實(shí)現(xiàn)已經(jīng)表征到民主憲政的重要特點(diǎn)：多元政治力量的存在，以及用和平方式在多元政治利益中謀求妥協(xié)和平衡。政協(xié)決議的達(dá)成離不開各方的互諒互讓，特別是國(guó)共兩黨能夠適應(yīng)時(shí)代潮流和響應(yīng)人民呼聲，擇善而從。因此，政協(xié)決議深得人心，在人們心目中燃起了新的希望。許多人把政協(xié)決議當(dāng)作中國(guó)和平、民主和建設(shè)的開始。在當(dāng)時(shí)的一段時(shí)期內(nèi)，政協(xié)決議成為人們衡量各種政治力量是非的重要尺度。

　　正如鄭振鐸所言：“問(wèn)題不在于這次政治協(xié)商會(huì)議的結(jié)果如何，而在于政治協(xié)商會(huì)議以后，所有的協(xié)議，能否逐一實(shí)現(xiàn)；
國(guó)民們能否更積極的督促著政府，逐漸走上更民主、更進(jìn)步的大道上去�！雹�

　　不過(guò)，由于政協(xié)會(huì)議的一個(gè)疏漏，沒(méi)有將東北問(wèn)題列入政協(xié)會(huì)議的議程，導(dǎo)致國(guó)共軍隊(duì)在東北爆發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)，并最終導(dǎo)致該憲政方案的失敗。其后的中國(guó)歷史以另外一種邏輯展開。

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