吳國光:“縣政中國”──從分權(quán)到民主化的改革

　　通過權(quán)力下放（decentralization）和市場化，中國已經(jīng)在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的軌道上走過了四分之一世紀，大體維持了經(jīng)濟的持續(xù)增長。相比之下，中國政治發(fā)展的道路并不明朗。現(xiàn)行的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)固然有其支撐經(jīng)濟發(fā)展的功能，但是，毫無疑問，它所產(chǎn)生的負面效果也極其巨大和嚴重。如何建構(gòu)既能保障現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展動力、又能消除嚴重的負面后果的政治權(quán)力架構(gòu)，越來越成為中國走向現(xiàn)代化過程中不可回避的問題──它甚至可能是中國現(xiàn)代化的一個中心問題。

　　晚近一波的世界范圍政治民主化（democratization）[1]已走過了高潮。在中國今日的語境中，民主似乎正日益成為一個負面色彩多于正面價值的理念，而民主之外的任何一種政治制度卻并未因此而獲得新的生命力或正當性。非民主政治在今日世界的延續(xù)，往往不僅要從民主世界借用物質(zhì)力量來維持自己的生命力（中國的改革開放就證明了這點），而且還要從自由、民主的思想體系中借用精神的元素來維持自己的正當性（例如，那些在國內(nèi)壓制自由的政權(quán)總是借助“自主”、“多樣”等價值在國際社會中為自己辯護）。這只能說明，政治的自由化與民主化，不管是否遇到阻力，仍然是人類政治生活的主流追求。問題在于，在這樣一個處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期、面臨巨大的人口和資源壓力、文化傳統(tǒng)中相對缺少民主自由因素、而現(xiàn)行政治權(quán)力又高度集中的國度里，如何實現(xiàn)民主化，并且不因民主化而犧牲經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國際地位等其它多種利益。

　　本文的主旨在于探討中國政治發(fā)展如何從經(jīng)濟改革中的行政分權(quán)逐步走向政治權(quán)力的民主化，文中提出的思路是“縣政中國”。“縣”是中國最具傳統(tǒng)的行政區(qū)劃之一，也是目前中國權(quán)力架構(gòu)下極為重要的一級政治層級與行政區(qū)劃。2001年底，中國共有2,861個縣級行政區(qū)劃單位，其中包括1,489個縣、393個縣級市、116個自治縣、49個旗和3個自治旗，此外還有2個縣級特區(qū)、1個縣級林區(qū)和縣級以上城市中的808個市轄區(qū)。[2]

　　若扣除其中的市轄區(qū)、特區(qū)和林區(qū)，縣級行政單位的數(shù)量約為2千多個。在目前的5級行政架構(gòu)下[3]，這2千多個縣級單位（以下統(tǒng)稱“縣”）雖然屬于層級較低的第四級，但各自的規(guī)模并不小。在東部人口密集的省區(qū)，大縣往往有100來萬人口，全國約有172個縣的人口甚至超過100萬；
在西部人口相對稀疏的地區(qū)，每個縣的人口比較少（最少的僅有萬余人，多分布在西藏），但轄區(qū)卻往往面積廣大，動輒上萬平方公里，有些達到10多萬、20多萬平方公里。世界上大約三分之二的國家的面積還不如中國最大的縣大。這樣的人口和地域規(guī)模說明：縣政的建設(shè)，本身就可以具有重大的政治意義。正是著眼于這樣的現(xiàn)實存在，本文提出：大體上以目前的縣級行政區(qū)劃為基本單位[4]，重組中國的權(quán)力架構(gòu)和政府體系，率先在縣一級實行民主政治制度，進而建設(shè)全國憲政。這就是所謂的“縣（憲）政中國”一說的基本涵義。

　　本文將分三個部份論述“縣政中國”的民主化思路。首先，從中國20多年來經(jīng)濟改革的基本路徑出發(fā)，考察中央向地方分權(quán)這一改革戰(zhàn)略的成效和成本，特別是分權(quán)在產(chǎn)生巨大經(jīng)濟收益的同時所造成的一系列的政治困境。然后轉(zhuǎn)向這樣一個問題：如何通過制度變革來解決這些政治困境。無疑，這種制度變革，在能夠解決前述政治困境的同時，還應(yīng)該能夠滿足其它一些經(jīng)濟、社會要求；
而能夠同時滿足多種要求的制度變革，在筆者看來，首推地方民主，特別是縣政民主。但是，筆者將不會單單停留在地方民主的層面，而是同時考量中國這樣一個大國的國家建設(shè)（state-building）和總體上的民主化。

　　一、行政分權(quán)的困境與地方民主的引入

　　中國的經(jīng)濟改革的實質(zhì)就是在行政分權(quán)的框架下引入市場機制。這是20多年來保持高速經(jīng)濟增長、實現(xiàn)經(jīng)濟繁榮穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)之上，通過對外開放開始與國際經(jīng)濟接軌，又通過權(quán)力下放即行政分權(quán)而推行經(jīng)濟自由化和市場化。這些特征是理解中國改革的政治經(jīng)濟學(xué)之特點與要義的切入點。這種改革路徑也產(chǎn)生了嚴重的問題，在經(jīng)濟領(lǐng)域表現(xiàn)為地方保護主義的出現(xiàn)、國內(nèi)市場的分割、對外經(jīng)濟聯(lián)系中的地區(qū)間惡性競爭、地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不均衡等。更為嚴重的問題出現(xiàn)在政治領(lǐng)域。首先是官員腐敗現(xiàn)象的嚴重惡化。這固然不是單由權(quán)力下放造成的，但地方政府自主性的提高削弱了集權(quán)制度下中央的控制力，但又無法發(fā)展出別的監(jiān)督和控制方式，所以必然會導(dǎo)致腐敗的蔓延和加劇。近年來，這種腐敗已超越了官員個人以權(quán)謀私的層面（并不是說這個層面的腐敗有所減輕，相反，它已經(jīng)到了極其嚴重的程度），開始出現(xiàn)了地方權(quán)力整體上向所謂“黑幫化”演變的趨勢，從而至少在地方層級正在把所謂的“發(fā)展型國家”（the developmental state）或“地方國家合作主義”（local state corporatism）[5]逐步改變?yōu)椤奥訆Z型國家”（the predatory state），直接造成了國家與社會關(guān)系的緊張和沖突。與此相聯(lián)系的是法律體系在地方執(zhí)行中的剛度進一步弱化，使本來就不具備法治特色的統(tǒng)治（governance）體系越發(fā)千瘡百孔。由此進一步產(chǎn)生了對國家整合（integration）可能發(fā)生危機的普遍擔憂。多年前就有官員痛斥所謂的“諸侯經(jīng)濟”，隨后則有學(xué)者驚呼中國中央政府能力的下降[6]，近來更有學(xué)者借用民主化轉(zhuǎn)型研究中的有關(guān)概念，強調(diào)中國政治發(fā)展中已經(jīng)出現(xiàn)了所謂“蘇丹化”（sultanism）現(xiàn)象，并認為這是中國政治的巨大隱憂。[7]

　　如何解決這種困境成為近10年來關(guān)于中國政治發(fā)展和改革的理論與政策辯論的焦點之一。有人主張新的中央集權(quán)，以強化國家宏觀調(diào)控職能[8]；
有人則主張將中央與地方分權(quán)的架構(gòu)進一步制度化，在保護地方自主性的基礎(chǔ)上加強中央的某些職能[9]。這種辯論還延伸到政治民主化變革路徑的討論中，其中制度化分權(quán)的思路強調(diào)地方民主，而另一種看法則主張在全國范圍內(nèi)實行直接選舉以塑造“直插基層”的國家權(quán)力。[10]

　　本文體現(xiàn)了“制度化分權(quán)”思路的延伸，并將其中的“地方民主”主張進一步深化。[11]

　　筆者所說的“地方民主”中的“地方”，不是泛指中央層級之下的所有層級，而是單指“縣”這一級。這樣可以把民主政治的發(fā)展與當今中國所面臨的亟待解決的多方面問題聯(lián)系起來，而不單單是考量民主參與和對政府權(quán)力的制約──雖然這是最重要的考量之一。筆者在討論中將把“地方民主”制度化，與國家建設(shè)相聯(lián)系，主張“實縣虛省”甚至最終“廢省”，將縣級自治直接連接到全國憲政，從而勾勒出一種獨特的中國民主國家權(quán)力構(gòu)架。在這種構(gòu)架下，地方民主也就是“縣政民主”，將成為整個民主制度運作的核心。

　　二、“縣政民主”的設(shè)想與根據(jù)

　　為什么“地方民主”應(yīng)該選擇在縣級實行，怎么實行？后半個問題的答案相對比較簡單：實行縣長直接選舉，選舉當然必須是“公正的、自由的、周期性的”，候選人可以自由競爭選票[12]；
確立縣長作為本縣最高行政官員的職權(quán)，任何黨派（首先是中共）對縣政的干涉只能通過選舉和其它民主程序（比如通過在縣議會內(nèi)的黨派運作）進行[13]；
相應(yīng)地開放媒體，開放黨禁；
實行司法獨立。具體的步驟和方法值得進一步討論，可以先在縣級實行司法獨立，使縣級司法機關(guān)脫離其與本縣中共組織和縣長的權(quán)力從屬關(guān)系；
同時也使各縣境內(nèi)的大眾傳播媒體脫離這種權(quán)力從屬關(guān)系，走向獨立與自由。繼而可以試辦縣長和縣議會直接選舉，并重組選舉之后的黨政權(quán)力關(guān)系，將現(xiàn)有的政黨活動改造為議會“內(nèi)造”政黨的活動。在這種選舉過程中必然出現(xiàn)政團乃至政黨競爭，這等于開放黨禁。在初期階段，可以將這種司法獨立、出版自由和政黨競爭都限制在一縣境內(nèi)，經(jīng)過一兩屆選舉后逐漸放開地域限制。

　　顯然，就全國政局而言，一縣之政治影響其實很小，不必擔心失控或出現(xiàn)混亂。鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉（即使實行）規(guī)模太小，不能真正改變國家政治生活的性質(zhì)；
而地或省級選舉則規(guī)模太大，除去其它因素不說（后面會討論這些因素），單就技術(shù)層面而言也困難較大。中國的大省有將近1億人，中等的省則往往有4千萬至5千萬人，相當于世界上大國的人口規(guī)模。即使先縮小省的規(guī)模、再變革政治，將中國劃分為60個省，每個省也有2千多萬人口，規(guī)模仍然很大。[14]

　　美國開國建立民主制度時，全國僅有400萬人口，而參與民主實踐的人數(shù)更少，要從中減去70萬奴隸，繼而減去占剩余人口一半多的兒童（當時的人口結(jié)構(gòu)比目前年輕很多），再減去余數(shù)中的一半即女性人口，何況還有財富等方面的限制。[15]

　　那時美國實際參加民主政治實踐的人口，恐怕僅有50至60萬──也就是今天中國一個縣的規(guī)模。當今世界上人口超過2千萬的國家總共不到50個，其中僅有一半是民主國家。換言之，即使在劃小了的省區(qū)內(nèi)實行省級民主，中國民主化的單純技術(shù)困難也仍然很大。因此，這可以成為選擇在縣級（而不是一般流行的觀點主張的那樣在省級）組織民主政治生活的第一個理由。

　　第二個理由更為實質(zhì)性，那就是要著眼于解決中國政治當前所面臨的主要問題。“縣”在中國目前（和歷史上）是行政區(qū)劃的關(guān)鍵一環(huán)：低于縣的層級（即目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級）并不具備全面的治理功能；
而高于縣的層級（包括地市一級和省一級）則距離民眾較遠，幅員更為廣大，雖則其治理功能基本上是縣一級的放大。在多種意義上，“縣”都是中國權(quán)力架構(gòu)的基本單位。正因為如此，目前中國政治所面臨的困境在縣一級也特別突出。僅以官員腐敗現(xiàn)象來說，根據(jù)中國官方的最新統(tǒng)計，在過去的5年間，盡管現(xiàn)政權(quán)試圖強化懲治腐敗，并宣稱取得了巨大的成果，但是，不僅總體上官員的腐敗有增無減，而且縣處級官員的腐敗上升幅度十分驚人，增幅達到65％。[16]

　　自1997年7月到2002年5月，在中國檢察機關(guān)立案偵查涉嫌職務(wù)犯罪的10,518人當中，縣處級干部所占的比例高達93.51％。[17]

　　這充份說明，通過制度改造的方式在縣級建立可能抑制腐敗的政治權(quán)力架構(gòu)，也就是通過民主政治及其配套措施（比如司法獨立和輿論自由等）來抑制在縣這一級發(fā)生的政治腐敗，已成為當務(wù)之急。

　　事實上，在承認更高級別的官員的腐敗往往具有嚴重惡果的同時，也應(yīng)當看到，縣級官員的腐敗對民眾的切身福祉有更為直接的負面影響，也比較容易為民眾所了解，從而更為直接地對政府的合法性產(chǎn)生負面影響。哪怕僅僅從消除這兩點負面效果出發(fā)來考慮，發(fā)展“縣政民主”也應(yīng)該成為中國政治制度建設(shè)的首要任務(wù)。反過來，同樣由于這兩個理由，發(fā)展“縣政民主”，也就是讓公民在縣一級直接參與政治，也會具有較好的條件和效果。首先，由于“縣政”直接影響本縣公民福祉，則公民參與政治的渠道一旦打通，普通公民的參與動力會比較強大。其次，就公民對政治生活、政治領(lǐng)導(dǎo)人的了解而言，也就是與民主政治的質(zhì)量密切相關(guān)的公民信息占有能力而言[18]，縣政民主的條件不僅比地區(qū)、省或全國的政治生活條件要好得多，也比更低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治生活條件要好得多。一般來說，公民要掌握較高行政層級的政治信息比較困難，但在較低的層級而又超越了個體直接接觸的范圍內(nèi)，在信息流通中扮演關(guān)鍵角色的媒體，可能由于沒有足夠數(shù)量的受眾而無法生存；
而沒有現(xiàn)代媒體的介入，民主政治下所需要的多元信息渠道就很難出現(xiàn)。換言之，在目前中國的條件下，“縣政民主”不僅是必需的、可行的，而且也最可能具備民主政治應(yīng)該具備的品質(zhì)。在這個層面上，“縣政民主”就已經(jīng)超越了對于所謂程序民主的建立所具有的基礎(chǔ)意義，進一步關(guān)乎民主本身的品質(zhì)──這可以看作是第三個理由。

　　如果國家層級的民主尚未付諸實踐，則地方民主可能強化地方認同，從而構(gòu)成對國家認同的挑戰(zhàn)，進而成為分離主義的溫床。前蘇聯(lián)當年的政治變化過程是個典型的例子。事實上，在當前的中國，除了民族問題外，并不存在任何因地方認同強化而引起的國家認同危機。但這不等于說在地方民主發(fā)展的情況下不可能出現(xiàn)這種危機。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的民主政治遠遠不足以將公民政治生活的基本面向民主化，更與全國民主化距離過遠；
另一方面，一旦實行省級政治生活的民主化，除了其因為地域廣大和人口眾多所可能引起的技術(shù)困難之外，還會引發(fā)某種國家認同的危機。全國政權(quán)如果一段時間內(nèi)還不是由全體公民直接選舉產(chǎn)生，而省級政權(quán)已經(jīng)民主化了的話，則這個時間差就會表現(xiàn)為具有堅實民意基礎(chǔ)的省級政權(quán)和缺少政治合法性的中央政權(quán)之間的鴻溝，(點擊此處閱讀下一頁)

　　從而很容易導(dǎo)致省級挑戰(zhàn)中央的合法性危機，也可以表現(xiàn)為地方挑戰(zhàn)“國家”的認同和整合危機。如果實行“縣政民主”，則這種危機就會大大減輕，因為“縣”的規(guī)模制約了縣級民主政權(quán)無法挑戰(zhàn)中國這樣一個巨大國家的全國政權(quán)──即便前者是民主的而后者是非民主的�；蛘哒f，即使出現(xiàn)挑戰(zhàn)，那也只可能是公民對中央政權(quán)非民主性質(zhì)的政治合法性的質(zhì)疑，從而可能促使“縣政民主”迅速向“民主中國”過渡；
而不會是訴諸于地方分離乃至獨立的國家整合危機。因此，“縣政民主”最可能消解那種對中國民主化會導(dǎo)致“國家解體”的恐懼──不管這種恐懼是想象的還是真實的。這就是地方民主應(yīng)該落實到縣級的第四個理由。

　　三、從“縣政民主”到“縣（憲）政中國”

　　通過民主化而奠定了堅實合法性的“縣政”會具備足夠的自主性來削弱、挑戰(zhàn)甚至擺脫目前省、地級政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。這正是筆者希望出現(xiàn)的一種效應(yīng)，即通過“縣政民主”而實現(xiàn)“虛省實縣”，最終達成中央與縣兩級政府架構(gòu)的全國政權(quán)體系。省級建制一旦弱化、虛化乃至取消，會產(chǎn)生一系列正面效果：那種以省際分割市場為特點的所謂“地方保護主義”將失去政治和經(jīng)濟基礎(chǔ)──縣級行政區(qū)雖然也具有相當規(guī)模的地方經(jīng)濟，但顯然不足以支撐地方保護主義[19]；
建基于地方（而不是民族）的分裂的威脅大大減少乃至消失，甚至建基于民族的分裂主義的威脅也可以得到某種程度的制約和緩解。

　　由此來看，在“縣政中國”的思路中，“縣政民主”并不單單是全國民主化過程中的一個發(fā)展步驟，更是全國民主化制度框架中的一個主要環(huán)節(jié)。這就是說，“縣政民主”并不單單是走向“民主中國”的基層準備或政治練習(xí)（就像臺灣在民主化之前所實行的縣級選舉那樣），而應(yīng)該是未來“民主中國”的政治制度的一個軸心。在這種制度下，公民在本縣通過直接參與而實行的民主自治，是全國民主的首要內(nèi)容；
而“縣政”之上就是全國層級的政治活動，其民主參與可以是直接的，也可以是間接的。根據(jù)這種設(shè)想，經(jīng)過小幅度的行政區(qū)劃調(diào)整之后[20]，全國大約保持1千個縣，每縣在實行“縣政民主”的同時產(chǎn)生1名全國議會的議員參與全國政治；
中央政府與縣級政府實行制度化分權(quán)，中央掌握外交、國防等權(quán)力，而縣級政府則在社會發(fā)展和管理方面扮演重要角色。如此則中央與縣之間沒有中間層的政府機構(gòu)，縣級以下全部實行公民自治，不必設(shè)政府機關(guān)。

　　這種地方分權(quán)模式與聯(lián)邦制（federalism）不同，屬于單一制國家（the unitary state）中的中央地方分權(quán)。換言之，“縣政中國”是與“聯(lián)邦中國”不同的政治變革思路。而“縣政中國”相較于“聯(lián)邦中國”的優(yōu)越性首先在于：“縣政中國”完全沒有國家分裂的危險性，其國家整合能力大大高于聯(lián)邦制。盡管中國的一個縣和世界上的一個小型國家規(guī)模相似，在縣政中國的設(shè)想中還可以進一步擴大縣的規(guī)模，但是，很明顯，在幅員廣大的中國，每一個這等規(guī)模的縣都不存在挑戰(zhàn)全國政權(quán)的能力。如果全國的縣級建制多達1千個，多個縣彼此之間采取聯(lián)合行動挑戰(zhàn)中央的難度也大大增加，因為即使10個、20個、甚至50個縣采取聯(lián)合行動，在全國格局中也依然是極小的少數(shù)（試想若有3個省采取這類聯(lián)合行動的情況，那就大大不同了）。這樣，那種危言聳聽的所謂“軍閥混戰(zhàn)”的局面就更不可能出現(xiàn)。

　　中國社會對于“縣政中國”的心理接受程度應(yīng)該遠遠高于“聯(lián)邦中國”。歷史上，中國的縣官就是所謂“父母官”，等于說1個縣就是1個大家庭�！翱h政中國”的設(shè)計與這種文化心理相吻合，具有遠較“聯(lián)邦中國”更為深厚的文化和心理基礎(chǔ)。況且，“聯(lián)邦中國”實行起來變革幅度甚大，因此難度與風(fēng)險增大；
而“縣政中國”應(yīng)該比較容易實行。

　　“聯(lián)邦中國”的構(gòu)想并不內(nèi)在地具有民主化的內(nèi)容，而“縣政中國”的設(shè)想是建立在“地域民主”的基礎(chǔ)上的。換言之，不實行民主化，也可以實行“聯(lián)邦中國”；
而沒有“縣政民主”，就不可能實現(xiàn)“縣政中國”──這就把“地方分權(quán)”與民主化有機結(jié)合到一起，并使之相互促進。

　　本文簡略地探討了在中國依據(jù)現(xiàn)有的經(jīng)濟變革中所廣泛實踐的地方分權(quán)而進一步推動政治民主化的一種途徑，提出了通過“縣政民主”，在保持全局穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的前提下解決中國當前政治困境的設(shè)想，并進一步討論了“縣政民主”一旦付諸實踐所必然發(fā)生的“實縣虛省”政治效應(yīng)，構(gòu)想了未來中國“廢省”以形成全國和縣兩級民主政治在制度化分權(quán)基礎(chǔ)上運作的大體框架。這當然僅僅是初步的討論，很多相關(guān)問題尚未涉及或展開。比如，“縣政中國”與經(jīng)濟運作的相互契合問題，廢省之后相鄰的多個縣之間的合作與協(xié)調(diào)，改革以來實行的“市管縣”體制的利弊及其改造問題，“縣政”體制下大城市的政治和行政問題等等，都需要深入探討。但是，哪怕是本文這種初步的討論，也是一種具有制度創(chuàng)新意義的變革思路。筆者一直認為，在中國已經(jīng)實行了多年的經(jīng)濟改革和應(yīng)該實行的政治改革之間，其實是存在具有所謂“路徑依賴”（path dependence）[21]基礎(chǔ)的穩(wěn)妥的民主化道路的。那種認為政治變革一定產(chǎn)生混亂、而民主化會造成中國動蕩乃至分裂的擔憂，其實只是一種杞人之思。

　　【注釋】

　　[1] 關(guān)于這一波民主化浪潮的比較與綜合研究參見：Samuel P. Huntington, The Third Wave:

　　Democratization in the Late Twentieth Century (Norman: University of Oklahoma Press, 1991); Nancy Bermeo ed., Liberalization and Democratization: Change in the Soviet Union and Eastern Europe (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1992); Stephan Haggard and Robert R. Kaufman, The Political Economy of Democratic Transitions (Princeton: Princeton University Press, 1995); Larry Diamond and Marc F. Plattner eds., The Global Resurgence of Democracy (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1996), 2nd ed.; Juan J. Linz and Alfred Stepan, Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1996).

　　[2] 中華人民共和國民政部編，《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊，2002》。北京：中國地圖出版社，2002年。

　　[3] 這5級行政架構(gòu)是：中央、省（及自治區(qū)和直轄市）、屬下轄區(qū)和縣的市（或地區(qū)、州、自治州、盟，本來“地區(qū)”不是一級行政區(qū)劃，但實際上已經(jīng)逐漸實體化，特別是在大多數(shù)“地區(qū)”改為轄區(qū)和縣的市之后，更正式成為一級行政架構(gòu)）、縣（及如前所述的其它同級單位）、鄉(xiāng)（或鎮(zhèn)）。

　　[4] 所謂的“大體上”，是說本文對于目前中國有如此數(shù)目眾多的“縣”級建制并不以為然，而是主張將“縣”的數(shù)目削減到1千個左右。下文對此有涉及。

　　[5] Jean C. Oi, Rural China Takes Off: Institutional Foundations of Economic Reform (Berkeley: University of California Press, 1999).

　　[6] 例見：王紹光、胡鞍鋼，《中國國家能力報告》（香港：牛津大學(xué)出版社，1994）。

　　[7] 蕭功秦，“當代中國的地方蘇丹化傾向論析”，載裴敏欣、吳國光編，《第四代面臨的挑戰(zhàn)》（2003，即出）。

　　[8] 王紹光、胡鞍鋼，《中國國家能力報告》（香港：牛津大學(xué)出版社，1994）。

　　[9] 吳國光、鄭永年，《論中央地方關(guān)系》。

　　[10] 見甘陽的“公民個體為本，統(tǒng)一憲政立國”，吳國光的“論制度化分權(quán)”，鄭永年的“鄉(xiāng)村民主和中國政治進程”，均載《二十一世紀》，第35期（1996年6月號）；
以及吳國光的“再論制度化分權(quán)”，鄭永年的“主流社會與民主政治秩序”，均載《二十一世紀》第37期（1996年10月號）。

　　[11] 對于中國制度轉(zhuǎn)型中“地方民主”或“地域民主”的引進和發(fā)展之一般性的討論，參見吳國光、鄭永年的《論中央地方關(guān)系》，特別是第九章，載《當代中國研究》（美國），1994年第6期（總第45期）。

　　[12] 這樣的選舉一般被視為定義現(xiàn)代民主的基本要素。參見：Joseph A. Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy (New York: Harper & Row, 1942/1950),p.250; Robert A. Dahl, Democracy and Its Critics (New Haven: Yale University Press, 1989), p.221; Huntington, The Third Wave, p.7 (引文出自此處)。

　　[13] 這一點非常重要，否則縣長直選的意義會大打折扣。由于某些社會權(quán)力的存在，民選政府并不具有真正的決策權(quán)威，關(guān)于當代民主轉(zhuǎn)型的研究特別強調(diào)這種權(quán)威在民主中的意義。參見：Linz and Stepan, Problems of Democratic Transition and Consolidation, p.3.

　　[14] 縮小省級規(guī)模的主張，近代以來一直在中國政治變革的討論中占據(jù)重要地位，參見張文范主編的《中國省制》（北京：中國大百科全書出版社，1995）。1987年中國當局組織研究政治改革方案時，當時主持研究的國務(wù)院總理趙紫陽也提出過類似設(shè)想，參見吳國光的《趙紫陽與政治改革》（香港：太平洋世紀研究所，1997）。今天也有人贊成這種辦法。事實上，10年前本文作者也曾持這類看法，雖然當時也特意關(guān)注到了“縣級”權(quán)力機構(gòu)的重組問題。見吳國光、鄭永年的《論中央地方關(guān)系》，第163頁。另外，主張“廢省”在清末也是一派重要的意見，見康有為的“廢省論”，載張文范的《中國省制》。但這派意見似乎較少后繼者。如前所述，本文的主張繼承了“廢省論”。

　　[15] Dahl, Democracy and Its Critics.

　　[16] 《香港商報》，2003年3月12日。

　　[17] 《法制日報》，2002年11月1日。

　　[18] 關(guān)于信息占有對于民主運作的制約作用，參見：Arthur Lupia and Mathew D. McCubbins, The Democratic Dilemma: Can Citizens Learn What They Need to Know? (New York: Cambridge University Press, 1998).

　　[19] 舒慶，《中國行政區(qū)經(jīng)濟與行政區(qū)劃研究》（中國環(huán)境科學(xué)出版社，1995）；
劉君德主編，《中國行政區(qū)劃的理論與實踐》（華東師范大學(xué)出版社，1996），尤其第5、17章。

　　[20] 從2千多個縣調(diào)整為大約1千個縣，相當于兩縣合一，這一“工程”的規(guī)模較之縮小省區(qū)或其它可能的設(shè)想都應(yīng)該說小得多。

　　[21] 這個概念在中文語境中有被濫用和誤用的趨勢。這里的涵義和用法，參見：Douglass C. North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance (New York: Cambridge

　　University Press, 1990).

　　吳國光，香港中文大學(xué)政治學(xué)與行政管理系教授

　　（原刊于《當代中國研究》2004年 第1期）

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