姜明安：中國(guó)行政法治發(fā)展進(jìn)程回顧——教訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)

　　從1949年中華人民共和國(guó)成立到1999年的憲法修正案確立“實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略，從1954年中華人民共和國(guó)憲法頒布到2004年的憲法修正案確立“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，以及《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》確立建設(shè)法治政府的目標(biāo)，中國(guó)為選擇和探索公權(quán)力的運(yùn)作模式，選擇和探索權(quán)與法的關(guān)系模式，整整花費(fèi)了50年，付出了沉重和痛苦的代價(jià)，當(dāng)然也獲得了彌足珍貴的教訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)。

　　1949年中華人民共和國(guó)成立，中國(guó)共產(chǎn)黨取得了執(zhí)政地位。黨執(zhí)政后，如何行使公權(quán)力，有兩條道路可以選擇：第一條道路是，黨和國(guó)家充分地，不受限制地運(yùn)用手中掌握的公權(quán)力，以嚴(yán)密的計(jì)劃和國(guó)中所有的資源，包括黨所領(lǐng)導(dǎo)的人民，為手段，去實(shí)現(xiàn)黨的預(yù)定目標(biāo)：消滅剝削，消滅壓迫，建設(shè)自立于世界民族之林的強(qiáng)盛的中國(guó)；
第二條道路是，依法治國(guó)，以法規(guī)范和控制黨與國(guó)家的權(quán)力，以人為本，而不是為發(fā)展而發(fā)展，為強(qiáng)國(guó)而強(qiáng)國(guó)，一切公權(quán)力的行使均受法律的約束，均以人民的幸福和安康為依歸。

　　由于發(fā)展和強(qiáng)國(guó)心切，我們選擇了第一條道路。原本設(shè)想，這條道路會(huì)是一條快速發(fā)展的道路：通過(guò)幾年或十幾年時(shí)間，徹底摧毀舊的上層建筑，廢除舊的生產(chǎn)關(guān)系，建立起全新的上層建筑和生產(chǎn)關(guān)系，即可以推動(dòng)生產(chǎn)力突飛猛進(jìn)的發(fā)展，趕英超美。但是，結(jié)果卻事與愿違，生產(chǎn)力不僅沒(méi)有能突飛猛進(jìn)的發(fā)展，反而使經(jīng)濟(jì)接近崩潰的邊緣。于是乎我們懷疑黨外黨內(nèi)存在大批的階級(jí)敵人，是黨外黨內(nèi)的資產(chǎn)階級(jí)破壞所致，因此必須大搞階級(jí)斗爭(zhēng)，一切以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱，于是乎我們反右、四清、文革……。

　　我們選擇第一條道路（即人治的道路）的初衷，也許是為人民謀幸福（而非好大喜功），但最終結(jié)果卻給人民導(dǎo)致了那么大的苦難、災(zāi)難。這是為什么呢？當(dāng)我們現(xiàn)在不得不走上了第二條道路（即法治道路）的時(shí)候，不能不對(duì)第一次選擇的錯(cuò)誤加以回顧和總結(jié)：我們是怎么選擇上走第一條道路的？第一道路為什么是錯(cuò)誤的？為什么選擇走第一條道路會(huì)導(dǎo)致與我們意愿完全相反的結(jié)果？

　　我們有必要簡(jiǎn)要回顧一下我國(guó)五十年來(lái)從人治走向法治的進(jìn)程，回顧一下中國(guó)行政法治發(fā)展的艱難歷程，從中總結(jié)我們的教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)。

　　一、選擇法治還是人治，我們徘徊猶豫過(guò)，但最終還是選擇了人治

　　我國(guó)不曾有過(guò)西方民主和西方法治式的行政法與行政法制度。舊中國(guó)國(guó)民政府實(shí)行的是專制和獨(dú)裁，從未真正實(shí)行過(guò)西方式的“分權(quán)”和“法治”。它雖然頒布過(guò)大量的規(guī)定政府組織機(jī)構(gòu)及其職權(quán)和活動(dòng)的行政性法律文件，它雖然也曾建立過(guò)像行政訴愿、行政訴訟一類行政法制度[1]，但這些行政法律文件和這類行政法制度作用有限，而且因?yàn)闆](méi)有與分權(quán)制約和法治相聯(lián)系，所以它們并非是現(xiàn)代民主意義的行政法和行政法制度。

　　在我國(guó)，真正現(xiàn)代民主意義的行政法的產(chǎn)生和形成經(jīng)歷了一個(gè)非常曲折的過(guò)程。在新中國(guó)成立以前，中國(guó)共產(chǎn)黨在革命根據(jù)地的建設(shè)中曾制定過(guò)一些行政法律性文件，建立過(guò)某些行政法制度。例如對(duì)于當(dāng)時(shí)政府機(jī)構(gòu)建設(shè)的“精兵簡(jiǎn)政”制度，對(duì)于軍政工作人員的獎(jiǎng)懲制度等。為了監(jiān)督行政工作人員遵紀(jì)守法和保護(hù)人民群眾免受某些行政工作人員違法亂紀(jì)行為的侵犯，各根據(jù)地還曾建立過(guò)各種行政法制監(jiān)督制度，如人民群眾的申訴、控告、檢舉制度等。[2]但是，那時(shí)的任務(wù)是革命，是戰(zhàn)爭(zhēng)，而不是建設(shè)，革命和戰(zhàn)爭(zhēng)需要的是權(quán)威、服從和鐵的紀(jì)律，而不是民主和法治。

　　新中國(guó)成立以后，我們?cè)诳偨Y(jié)革命根據(jù)地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，開(kāi)始思考法治的可能性，開(kāi)始創(chuàng)立初步的行政法和行政法制度。當(dāng)時(shí)行政法的主要目的是提高政府工作效率，保證和促進(jìn)政府實(shí)現(xiàn)其擔(dān)負(fù)的組織、管理、指揮社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)的任務(wù)，同時(shí)也有防止行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法亂紀(jì)，保障公民權(quán)利和合法利益的作用。為了實(shí)現(xiàn)此種目的和作用，行政法著重調(diào)整行政機(jī)構(gòu)和工作人員的職、權(quán)、責(zé)，使職、權(quán)、責(zé)明確和統(tǒng)一。同時(shí)，行政法也規(guī)定行政活動(dòng)的某些程序和方法。為防止濫用權(quán)力、克服官僚主義和保護(hù)公民的合法權(quán)益，當(dāng)時(shí)行政法也規(guī)定某些形式的行政法制監(jiān)督制度，規(guī)定受理和解決公民申訴、控告、檢舉的制度，規(guī)定勞動(dòng)群眾直接參加國(guó)家管理和對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的直接監(jiān)督。[3]

　　從中華人民共和國(guó)成立到五十年代中期，是中國(guó)行政法制開(kāi)始生長(zhǎng)和發(fā)展的時(shí)期，是我國(guó)行政法的初創(chuàng)階段。

　　這個(gè)時(shí)期，國(guó)家制定和頒布了大量的行政組織方面的法律法規(guī)，規(guī)定各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織、職權(quán)、工作方式和責(zé)任[4]。同時(shí)，國(guó)家還制定和頒布了大量的行政管理方面的法律、法規(guī)，規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各方面事務(wù)以及人、財(cái)、物各個(gè)領(lǐng)域管理的權(quán)限及管理方式。１９４９年１０月至１９５６年１２月，國(guó)家共頒布行政管理方面的法律、法規(guī)８２９項(xiàng)[5]。

這個(gè)時(shí)期，國(guó)家還建立了行政監(jiān)察制度和公民控告國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違法失職行為的制度。當(dāng)時(shí)起臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》第１９條規(guī)定：“在縣市以上的各級(jí)人民政府內(nèi)，設(shè)人民監(jiān)察機(jī)關(guān)，以監(jiān)督各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員是否履行其職責(zé)，并糾舉其中違法失職的機(jī)關(guān)和人員。人民和人民團(tuán)體有權(quán)向人民監(jiān)察機(jī)關(guān)或人民司法機(jī)關(guān)控告任何國(guó)家機(jī)關(guān)和任何公務(wù)人員的違法失職行為”。1954年頒布的第一部《中華人民共和國(guó)憲法》第9７條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何違法失職的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，有向各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)提出書面控告或者口頭控告的權(quán)利。由于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人有取得賠償?shù)臋?quán)利”。１９４9年9月27日第一屆全國(guó)政協(xié)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》規(guī)定政務(wù)院設(shè)人民監(jiān)察委員會(huì)，人民監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)察政府機(jī)關(guān)和公務(wù)人員是否履行其職責(zé)。１９５４年9月２１日第一屆全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院設(shè)立監(jiān)察部。監(jiān)察部的任務(wù)是檢查國(guó)務(wù)院各部門、地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)營(yíng)企業(yè)及其工作人員是否正確執(zhí)行國(guó)務(wù)院的決議、命令；
檢查國(guó)務(wù)院各部門、地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)營(yíng)企業(yè)執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算中存在的重大問(wèn)題，并對(duì)上述部門、機(jī)關(guān)、企業(yè)和公私合營(yíng)企業(yè)、合作社的國(guó)家資財(cái)收支、使用、保管、核算情況進(jìn)行監(jiān)督；
受理公民對(duì)違反紀(jì)律的國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)營(yíng)企業(yè)及其工作人員的控告和國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員不服紀(jì)律處分的申訴，并審議國(guó)務(wù)院任命人員的紀(jì)律處分事項(xiàng)。從中華人民共和國(guó)成立到上世紀(jì)五十年代中期，在行政法制監(jiān)督方面，除了確定行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督以外，憲法和法律還規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的一般監(jiān)督。[6]

　　上述情況說(shuō)明，中華人民共和國(guó)成立以后較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，當(dāng)時(shí)的黨和政府是準(zhǔn)備探索走法治道路的，在公權(quán)力運(yùn)作上比較重視行政法制制約：既制定各種行政組織法，為政府實(shí)施行政管理確定權(quán)限，規(guī)定責(zé)任；
又頒布各種行政管理法規(guī)，為政府實(shí)施行政管理確定準(zhǔn)則、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、程序；
同時(shí)設(shè)立行政法制監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)政府機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)的行為進(jìn)行監(jiān)督，保障政府機(jī)關(guān)及其工作人員合法地、準(zhǔn)確地和有效地行使職權(quán)，保障公民的合法權(quán)益不被政府機(jī)關(guān)及其工作人員違法失職行為侵犯。當(dāng)然，那個(gè)時(shí)期，執(zhí)政者雖然對(duì)行政法制比較重視，雖然開(kāi)始了行政法制的初步建設(shè)，但是他們對(duì)法治的認(rèn)識(shí)并不是很深刻的，并沒(méi)有把它與民主政治密切地聯(lián)系起來(lái)。從而當(dāng)時(shí)所建立的行政法制并不是很完善的，并沒(méi)有完全解決民主的法律化和制度化的問(wèn)題。當(dāng)時(shí)雖然制定了各種行政組織法，但由于在政治體制上存在著黨政不分的問(wèn)題，從而在行政法上并不可能實(shí)行嚴(yán)格的權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則和越權(quán)無(wú)效原則。當(dāng)時(shí)雖然頒布了大量的行政管理法規(guī)，但由于在行政管理領(lǐng)域，領(lǐng)導(dǎo)人指示傳統(tǒng)習(xí)慣上占有最優(yōu)地位和具有最佳效力，從而人治并不曾完全為法治所取代。當(dāng)時(shí)雖然建立了對(duì)政府機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督制度，但是由于不承認(rèn)權(quán)力制約原則和沒(méi)有建立系統(tǒng)有效的監(jiān)督機(jī)制、特別是在監(jiān)督機(jī)制中缺少行政訴訟的環(huán)節(jié)，因此，公民對(duì)政府的機(jī)關(guān)及其工作人員的申訴、控告并非都能得到及時(shí)、公正的處理，公民因行政行為所受的損害并非都能得到適當(dāng)?shù)馁r償。公民尚不能到法院去控告政府機(jī)關(guān)的違法失職行為，使政府機(jī)關(guān)作為被告和公民一道接受法院對(duì)他們之間發(fā)生的爭(zhēng)議的審理、裁決。

　　事實(shí)上，上世紀(jì)五十年代初期和中期，黨和政府雖然一直在探索法治道路，但是最高領(lǐng)導(dǎo)人在心理上還是更傾向于人治的。因此，在國(guó)際國(guó)內(nèi)出現(xiàn)某些所謂的“階級(jí)斗爭(zhēng)新動(dòng)向”后[7]，就完全放棄了對(duì)法治的探索而毅然決然地實(shí)行人治。

　　二、極端的人治導(dǎo)致了國(guó)家和人民的深重災(zāi)難，于是，我們開(kāi)始反思：如何防止公權(quán)力濫用？

　　1957年至１９７８年２０年間，是中國(guó)行政法制停滯和倒退的時(shí)期。其中文革１０年，行政法制更是備受摧殘和踐踏。

　　1957年“反右”，開(kāi)始批判“法律至上”。對(duì)“法律至上”的批判在某種意義上可以認(rèn)為是對(duì)民主與行政法制的否定。因?yàn)槊裰饕�求政府以體現(xiàn)和反映人民意志和利益的法律為其最高準(zhǔn)則。人民既然是主人、政府既然是人民的政府，它就必須遵守和服從人民代表機(jī)關(guān)制定的法律。政府管理一切事務(wù)、解決任何問(wèn)題，都必須以法律為依據(jù)。法律對(duì)于實(shí)行民主政治的政府，它必須是“至上”的。即使是黨的政策，它也只有通過(guò)法定程序和以法律形式表現(xiàn)出來(lái)以后，才能在法律上獲得“至上”的地位。一個(gè)民主國(guó)家，只有一個(gè)最高公權(quán)力機(jī)關(guān)，那就是全國(guó)人民代表大會(huì)，只有一種至上的行為規(guī)范，那就是法律，如果最高公權(quán)力機(jī)關(guān)不是人民代表機(jī)關(guān)而是個(gè)人，如果至上的普遍行為規(guī)范不是法律而是個(gè)人的指示，那樣，國(guó)家的民主政體性質(zhì)就會(huì)發(fā)生變化。

　　1９５７年以后，整個(gè)立法工作的速度放慢了，以至近于完全停頓下來(lái)[8]。當(dāng)然，這以前制定的有關(guān)法律、法規(guī)，無(wú)論是有關(guān)行政組織方面的法律、法規(guī)，還是有關(guān)行政管理活動(dòng)方面的法律、法規(guī)，或者是有關(guān)行政法制監(jiān)督、行政救濟(jì)方面的法律、法規(guī)，國(guó)家并沒(méi)有宣布廢止。上世紀(jì)五十年代初期和中期國(guó)家頒布的這些法律法規(guī)在數(shù)量上應(yīng)該說(shuō)是不少的，即使其中有一部分因社會(huì)關(guān)系發(fā)生變化，已不能再適用和已自動(dòng)失去效力，但是也還有相當(dāng)一部分是可以繼續(xù)適用和繼續(xù)有效的。因此，１９５７年以后的一個(gè)時(shí)期，在行政領(lǐng)域盡管存在部分無(wú)法可依的問(wèn)題，但不能說(shuō)完全無(wú)法可依。當(dāng)時(shí)與無(wú)法可依并行的另一個(gè)更嚴(yán)重的問(wèn)題是有法不依。由于輕視法律、否認(rèn)法治的“左”的思想對(duì)執(zhí)政者的影響，他們?cè)谛惺构珯?quán)力過(guò)程中往往依言不依法。以領(lǐng)導(dǎo)人的指示而不是以法律作為辦事的依據(jù)，許多人甚至看領(lǐng)導(dǎo)人的眼色行事，憑猜測(cè)揣摩領(lǐng)導(dǎo)人的意向行事。這樣，在行政領(lǐng)域，自1957年以后，行政法制逐步被取消。在監(jiān)督機(jī)制方面，首先是批判分權(quán)與制約，宣傳過(guò)分的集中與統(tǒng)一；
其次是批判檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督，取消檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員行政行為合法性的監(jiān)督；
再次是撤銷監(jiān)察部，取消監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)整個(gè)行政活動(dòng)合法性、合理性以及對(duì)所有行政工作人員遵守法律和政紀(jì)的監(jiān)督。

　　對(duì)行政法制最嚴(yán)重的破壞和踐踏是１０年“文革”時(shí)期。這個(gè)時(shí)期，不僅行政法制，整個(gè)國(guó)家法制都遭到空前的毀滅性的破壞，憲法被實(shí)際廢除，公民的權(quán)利自由毫無(wú)保障；
刑法無(wú)“法”可言，罪名可以隨意設(shè)定，刑罰可以任意科加，“造反派”說(shuō)某人該抓就抓，說(shuō)某人該殺就殺；
民法變得毫無(wú)作用，企業(yè)財(cái)產(chǎn)可以無(wú)償調(diào)撥，個(gè)人的財(cái)產(chǎn)可以任意查抄罰沒(méi)，商品經(jīng)濟(jì)、按勞分配作為“資產(chǎn)階級(jí)法權(quán)”被限制或取消，“大鍋飯”不需要民法。至于行政法，在“文革”中事實(shí)上已完全無(wú)存在余地。因?yàn)樾姓�法主要是調(diào)整政府和公民之間的關(guān)系的，而當(dāng)時(shí)人民代表機(jī)關(guān)產(chǎn)生的人民政府已被取消（在中央，國(guó)務(wù)院雖然保存，但中央文革攫取了中央政府的許多職能），取而代之的革命委員會(huì)并非由人民代表機(jī)關(guān)產(chǎn)生，并非由人民授權(quán)管理國(guó)家事務(wù)，它們的權(quán)力并不是人民所賦予的，自然它們也就不可能愿意受人民的監(jiān)督和制約，其行為不可能遵守和服從反映和體現(xiàn)人民意志和利益的法律。“革委會(huì)”不是民主的產(chǎn)物，是與行政法制不相容的，這一點(diǎn)決定了行政法制在文革中的厄運(yùn)。

　　1957年一1978年的２０年間，整個(gè)說(shuō)來(lái)，是行政法制被摧殘、被踐踏的年代，但是這２０年尚可以分為若干時(shí)期，各個(gè)時(shí)期的情況有所不同。例如，1957年至1961年是行政法制首先遭到?jīng)_擊和被否定的時(shí)期，但這個(gè)時(shí)期仍有部分法律制度在運(yùn)行。某些行政法制甚至仍在創(chuàng)立、如1957年6月，人大常委會(huì)頒布了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察條例》；
10 月頒布了《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》；
11月批準(zhǔn)頒布了《消防監(jiān)督條例》；
1957年10月國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》等。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　這些法規(guī)都是調(diào)整行政管理的重要法規(guī)，盡管在頒布以后，由于“左”的思想和路線的進(jìn)一步發(fā)展，它們并沒(méi)有得到嚴(yán)格的執(zhí)行。而到1958年，由于“大躍進(jìn)”的全面展開(kāi)，行政法制在各個(gè)實(shí)際領(lǐng)域受到全面沖擊，大量的行政法律、法規(guī)，因不適應(yīng)“大躍進(jìn)”的需要而被實(shí)際廢止。1962年至1965年是第二個(gè)時(shí)期。這個(gè)時(shí)期由于政治上對(duì)“左”的路線有所批判和糾正（當(dāng)然并非是全面的批判和糾正），經(jīng)濟(jì)上對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整，行政法制有所恢復(fù)。1966年至1976年是第三個(gè)時(shí)期，這個(gè)時(shí)期的初期（1966年至1970年），行政法制遭到“文革”急風(fēng)暴雨般的摧毀和破壞。之后，雖然有人民群眾對(duì)“文革”的不滿和反對(duì)，有許多老一輩無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家的斗爭(zhēng)，但由于林彪“四人幫”兩個(gè)反革命集團(tuán)利用毛澤東同志晚年的錯(cuò)誤，制造個(gè)人迷信，使民主和法制繼續(xù)遭到蹂躪，行政法制建設(shè)處于一片蕭條的狀況。1 9７６年１０月以后到1978年是第四個(gè)時(shí)期。這個(gè)時(shí)期，“四人幫”雖然被打倒了，“文革”雖然結(jié)束了，但是“左”的路線并沒(méi)有完全結(jié)束，“兩個(gè)凡是”束縛了人們的思想，行政領(lǐng)域仍然盛行著“長(zhǎng)官意志”，行政法制仍然被冷落、被忽視。

　　“反右”和“文革”是完全背離法治而走向了極端人治的道路，它給國(guó)家和人民帶來(lái)的災(zāi)難是無(wú)比深重的。因此，在“文革”結(jié)束以后，甚至還在“文革”過(guò)程中，許多人即開(kāi)始思考：我們選擇的道路和路線是不是錯(cuò)了？人治也許能夠創(chuàng)造一時(shí)的速度和效率，但它不可避免地會(huì)導(dǎo)致公權(quán)力濫用，導(dǎo)致對(duì)千百萬(wàn)人權(quán)利和自由的損害，代價(jià)太大了。事實(shí)上，人治也不可能能夠創(chuàng)造長(zhǎng)久的速度和效率，“文革”后期我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)陷入崩潰的邊緣就是明證。

　　三、重建法制，從健全和完善法制出發(fā)，逐步從人治走向法治，

　　從法制走向法治

　　自１９７８年中共十一屆三中全會(huì)至１９８９年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》通過(guò)，是中國(guó)行政法制重建和中國(guó)逐步從法制走向法治的時(shí)期。

　　黨的十一屆三中全會(huì)第一次把民主和法制提到了重要的地位，會(huì)議《公報(bào)》指出：“ 為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，使民主制度化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性，連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，……要忠實(shí)于法律和制度，忠實(shí)于人民利益，忠實(shí)于事實(shí)真相；
要保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超于法律之上的特權(quán)”。這一段話是我門在民主和法治方面，對(duì)過(guò)去幾十年經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，特別是對(duì)十年“文革”教訓(xùn)的最深刻的總結(jié)。它標(biāo)志著我們對(duì)公權(quán)力的性質(zhì)和如何執(zhí)掌公權(quán)力的全新認(rèn)識(shí)，標(biāo)志著我們對(duì)人治道路和法治道路的重新選擇。

　�。保梗罚改曛粒保梗福鼓�，中國(guó)為重建和發(fā)展行政法制做了一系列工作。其中最主要的有下述五項(xiàng)：

　�。ㄒ唬┗謴�(fù)原有法制，解決行政領(lǐng)域無(wú)法可依的問(wèn)題

　　1979年，全國(guó)人大常委會(huì)作出決議，確定從中華人民共和國(guó)成立以來(lái)國(guó)家制定的法律、法令，凡不與現(xiàn)行憲法、法律、法令相抵觸者均繼續(xù)有效。這樣就恢復(fù)了一大批法律、法令，包括調(diào)整行政社會(huì)關(guān)系的法律、法令的效力，部分地解決了行政領(lǐng)域無(wú)法可依的問(wèn)題，為重建行政法制做了第一步較容易做但卻有較大效益和作用的工作。

　　重建行政法制的較困難的工作是需要新制定一系列適應(yīng)新的形勢(shì)和情況的調(diào)整行政社會(huì)關(guān)系的新的法律、法規(guī)，建立各種有關(guān)的行政管理制度，使行政管理逐步走向法制化的道路。

　　八十年代初在這方面做了不少工作。首先，第五屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過(guò)《地方組織法》[9]，將地方各級(jí)革命委員會(huì)改為地方各級(jí)人民政府，詳細(xì)規(guī)定了地方各級(jí)人民政府的組織、職權(quán)和工作方式：之后，第六屆全國(guó)人大第五次會(huì)議又通過(guò)《國(guó)務(wù)院組織法》，將國(guó)務(wù)院的組織和活動(dòng)重新納入法制的軌道。其次，這個(gè)時(shí)期頒布了大量的行政管理方面的法律、法規(guī)[10]，解決有法可依的問(wèn)題，為行政機(jī)關(guān)依法辦事提供了前提條件。

　�。ǘ�）修改“七八憲法”，確定行政法制的宗旨和發(fā)展方向

　�。保梗罚改曛粒保梗福鼓赀@個(gè)時(shí)期，行政法制發(fā)展中最具有重大意義的事件是“八二憲法”的頒布，“八二憲法”不僅重新恢復(fù)和確認(rèn)了上世紀(jì)五十年代初、中期創(chuàng)建而在這之后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)中斷了的行政法制，而且將之向前大大發(fā)展了一步。這主要表現(xiàn)在下述五個(gè)方面：（１）重新確認(rèn)和發(fā)展了作為行政法制基礎(chǔ)的人民主權(quán)原則。憲法明確規(guī)定，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，行政機(jī)關(guān)由人民代表機(jī)關(guān)產(chǎn)生，對(duì)人民和人民代表機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，受人民和人民代表機(jī)關(guān)監(jiān)督，人民可依法通過(guò)各種途徑和形式直接管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)。（２）重新確認(rèn)和發(fā)展了以“法律至上”為核心的行政法治原則：一切國(guó)家機(jī)關(guān)必須遵守憲法和法律，任何國(guó)家機(jī)關(guān)的行為必須符合憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為必須予以追究；
任何國(guó)家機(jī)關(guān)和公職人員都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。（３）重新確認(rèn)和發(fā)展了一定的職權(quán)劃分與制約原則：政府成員不得擔(dān)任人大常委會(huì)委員和兼任審判機(jī)關(guān)與檢查機(jī)關(guān)的職務(wù)；
行政機(jī)關(guān)不得干涉人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)和人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)；
人大常委會(huì)監(jiān)督政府的工作，有權(quán)撤銷政府制定的同憲法法律相抵觸的行政法規(guī)、規(guī)章、決定和命令；
人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員遵守憲法和法律實(shí)行監(jiān)督。（4）重新規(guī)定了工作責(zé)任制和效率原則：一切國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行工作責(zé)任制，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，對(duì)工作人員實(shí)行培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對(duì)官僚主義。(5)重新確定了國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府的性質(zhì)、地位，規(guī)定了中央和地方各級(jí)人民政府的基本職權(quán)。

　　（三）改革政府機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能

　　長(zhǎng)期以來(lái)，由于不重視行政法制，在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制上以人治代替法治，結(jié)果導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，職責(zé)不清。機(jī)構(gòu)之間、工作人員之間互相推諉、互相扯皮、工作效率極其低下。到八十年代初，這種情況已經(jīng)發(fā)展到“不能容忍”的地步。為了改變這種狀況，使政府機(jī)構(gòu)適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的需要，1982年3月，第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第22次會(huì)議通過(guò)決議，決定對(duì)國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府的機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面改革。這次改革用了兩年多時(shí)間，取得了一定的成效，特別是在領(lǐng)導(dǎo)班子年輕化、知識(shí)化方面取得了較明顯的進(jìn)展，但是在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)方面取得的成效卻有限。１９８８年３月第七屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)決議，決定對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行新的全面性的改革。這次改革的目標(biāo)是：根據(jù)黨政分開(kāi)、政企分開(kāi)和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，逐步建立具有中國(guó)特色的功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、靈活高效的行政管理體系。這次改革主要著眼于轉(zhuǎn)變政府職能，按照加強(qiáng)宏觀管理和減少直接控制的原則，重新確定政府機(jī)構(gòu)的職能，確定每一機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，做到定職能、定機(jī)構(gòu)、定人員。這次改革雖然取得了較大成效，但也沒(méi)有從根本上解決問(wèn)題：一些機(jī)構(gòu)在作了一定精簡(jiǎn)后，不久即重新膨脹，恢復(fù)到改革前的狀態(tài)，甚至更甚于前。造成這種狀況的原因主要有兩條：其一是沒(méi)有嚴(yán)格的行政法制保障，沒(méi)有以法律嚴(yán)格規(guī)定政府的組織和編制以及違反編制規(guī)定，濫設(shè)機(jī)構(gòu)、濫增人員的責(zé)任；
其二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未建立，政府仍然什么都管，什么都干預(yù)，結(jié)果只能是精簡(jiǎn)－膨脹，再精簡(jiǎn)－再膨脹。

　　（四）規(guī)范行政法規(guī)和規(guī)章的制定，健全行政立法制度

　　在“八二憲法”頒布以前，我國(guó)一直未明確行政立法的法律地位，盡管行政機(jī)關(guān)從未停止發(fā)布過(guò)調(diào)整各種行政社會(huì)關(guān)系的規(guī)范性文件。1982年現(xiàn)行憲法正式確認(rèn)行政立法，規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)制定行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院各部委有權(quán)制定規(guī)章。以后《地方組織法》又規(guī)定省、直轄市、自治區(qū)人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府亦有權(quán)制定規(guī)章。行政法規(guī)和規(guī)章是法律的具體化和補(bǔ)充。在現(xiàn)代社會(huì)，科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人們社會(huì)活動(dòng)的頻率加快，社會(huì)關(guān)系較以往大為復(fù)雜，光靠議會(huì)制定的法律已遠(yuǎn)遠(yuǎn)適應(yīng)不了調(diào)整現(xiàn)代社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化生活的需要。因此，行政立法是現(xiàn)代法治的必然要求。當(dāng)然，現(xiàn)代法治不僅要求確立行政立法的法律地位，而且更要求以法律規(guī)范行政立法，保障人民主權(quán)和法制的統(tǒng)一，保障行政立法符合憲法和法律，保障廣大社會(huì)公眾參與行政立法。正因?yàn)槿绱�，我�?guó)現(xiàn)行憲法和組織法規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，地方人大常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令（含規(guī)章）。國(guó)務(wù)院于１９８７年４月專門頒布了《行政法規(guī)制定程序暫行條例》，各省市也于其后相繼頒布了有關(guān)制定地方規(guī)章的程序規(guī)定，使整個(gè)行政立法逐步規(guī)范化。

　�。ㄎ澹┩貙捫姓�爭(zhēng)議解決途徑，完善行政解紛機(jī)制

　　在傳統(tǒng)上，我們解決行政管理領(lǐng)域的爭(zhēng)議和糾紛，通常都由行政機(jī)關(guān)依一般行政程序單方?jīng)Q定或由行政機(jī)關(guān)對(duì)爭(zhēng)議雙方進(jìn)行調(diào)解，由雙方在互讓互諒的基礎(chǔ)上達(dá)成解決爭(zhēng)議的協(xié)議。這種解決問(wèn)題的方法雖然程序簡(jiǎn)便，易于執(zhí)行（行政決定可強(qiáng)制執(zhí)行，調(diào)解協(xié)議則多能自愿執(zhí)行），但它們?cè)诤芏鄷r(shí)候會(huì)背離法治和公正的要求。進(jìn)入八十年代以后，根據(jù)法治和公正的要求，我國(guó)開(kāi)始拓寬行政爭(zhēng)議解決途徑，完善行政解紛機(jī)制。例如，1982年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)商標(biāo)法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院工商行政管理部門設(shè)立商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)負(fù)責(zé)處理商標(biāo)爭(zhēng)議事宜；
1984年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)專利法》規(guī)定，國(guó)家專利局設(shè)立專利復(fù)審委員會(huì)，負(fù)責(zé)處理專利爭(zhēng)議事宜；
１９８７年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)營(yíng)企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理暫行規(guī)定》中規(guī)定，勞動(dòng)行政管理機(jī)關(guān)設(shè)立勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)，在其職權(quán)范圍內(nèi)處理因履行勞動(dòng)合同而發(fā)生的爭(zhēng)議案件和因開(kāi)除、除名、辭退違紀(jì)職工而發(fā)生的爭(zhēng)議案件。上述法律、法規(guī)規(guī)定的行政裁判機(jī)構(gòu)或行政仲裁機(jī)構(gòu)均是設(shè)在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)專門處理特定爭(zhēng)議案件的機(jī)構(gòu)，它們處理爭(zhēng)議案件，不是根據(jù)一般的行政程序，而是根據(jù)一定的準(zhǔn)司法程序，如申請(qǐng)、答辯、調(diào)查、取證、當(dāng)事人陳述、對(duì)質(zhì)、辯論等，裁決必須嚴(yán)格根據(jù)法律和事實(shí)作出，當(dāng)事人不服裁決，在法律有規(guī)定的情況下，還可向人民法院提起訴訟。當(dāng)然，目前我國(guó)行政解紛機(jī)制尚不完善，行政裁決程序還不規(guī)范。這些有待于現(xiàn)在正制定的《行政程序法》加以具體規(guī)定。

　　四、建設(shè)責(zé)任政府、有限政府、誠(chéng)信政府、透明政府、為民和便民政府，“法治政府工程”全面啟動(dòng)和施工

　�。保梗�0年至２００5年１５年間，是中國(guó) “法治政府工程”全面啟動(dòng)和進(jìn)入系統(tǒng)施工的時(shí)期。這一時(shí)期，中國(guó)行政法開(kāi)始由原來(lái)主要適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式向適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的模式轉(zhuǎn)化，由過(guò)去主要執(zhí)行“管理”職能的模式開(kāi)始向既具“管理”職能，更具“規(guī)范和控權(quán)”職能的模式轉(zhuǎn)化。由推進(jìn)建設(shè)威權(quán)政府、萬(wàn)能政府、政策主導(dǎo)政府、保密政府、秩序本位政府的模式向推進(jìn)建設(shè)責(zé)任政府、有限政府、誠(chéng)信政府、透明政府、為民和便民政府的模式轉(zhuǎn)化。我國(guó)行政法模式自上世紀(jì)九十年代開(kāi)始的這種發(fā)展和轉(zhuǎn)化主要體現(xiàn)在下述五個(gè)方面：

　�。ㄒ唬┐_立依法行政原則和建設(shè)法治政府的目標(biāo)

　　在我國(guó)，正式確立依法辦事、依法行政原則是在上世紀(jì)九十年代《行政訴訟法》通過(guò)和實(shí)施以后。[11]《行政訴訟法》第一條規(guī)定，行政訴訟的基本目的之一即在于維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。１９９３年，第八屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的政府工作報(bào)告正式以政府文件的形式確定了依法行政的原則�！秷�(bào)告》明確提出：“各級(jí)政府都要依法行政，嚴(yán)格依法辦事。一切公職人員都要帶頭學(xué)法懂法，做執(zhí)法守法的模范”[12]。l996年第八屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要及關(guān)于（綱要）報(bào)告的決議》更進(jìn)一步將依法行政，依法治國(guó)，建立法治國(guó)家作為國(guó)家的治國(guó)方針�！秷�(bào)告》指出：“要堅(jiān)持和實(shí)行依法治國(guó)，積極推進(jìn)社會(huì)主義法制建設(shè)的進(jìn)程，加強(qiáng)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，不斷提高廣大干部和群眾的法律意識(shí)和法制觀念，努力建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”[13]。自此，依法行政原則在我國(guó)逐步形成并最終正式確立。與此相適應(yīng)，我國(guó)行政管理各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面的法律、法規(guī)也逐步健全、完善，僅全國(guó)人大及其常委會(huì)在這個(gè)時(shí)期即通過(guò)了200多件法律，其中絕大多數(shù)涉及行政管理[14]。正是在行政管理領(lǐng)域初步和基本解決了有法可依的問(wèn)題以后，中央人民政府于2004年提出了全面建設(shè)法治政府的總目標(biāo)以及行政法治所要求的政府定位、行政立法、行政執(zhí)法、行政決策、解紛機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和法治觀念等七個(gè)方面的具體目標(biāo)。[15]

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　�。ǘ�）制定《行政訴訟法》和《國(guó)家賠償法》，建設(shè)責(zé)任政府

　　責(zé)任政府主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是政府向人民和人民代表機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，政府要定期和不定期地向人民和人民代表機(jī)關(guān)報(bào)告工作，人民和人民代表機(jī)關(guān)如果對(duì)政府的工作不滿意，政府如果得不到人民和人民代表機(jī)關(guān)的信任，政府就應(yīng)該辭職，人民和人民代表機(jī)關(guān)就可以選舉產(chǎn)生新的政府，這是憲政的要求；
二是政府向法律負(fù)責(zé)，政府應(yīng)該依法行政，政府如果違法行使職權(quán)，侵犯行政相對(duì)人的權(quán)益，相對(duì)人可以提起行政訴訟，請(qǐng)求法院撤銷政府的行為和責(zé)令政府賠償其損失，這是行政法治的要求。

　　中國(guó)法制史有幾千年，訴訟制度也有差不多同樣長(zhǎng)久的歷史。但中國(guó)法制史主要是刑法史和刑事訴訟史。民法和民事訴訟在中國(guó)法制史中位置很低，行政法和行政訴訟則幾乎沒(méi)有地位。就“民告官”的行政訴訟而言，歷代的法律雖然沒(méi)有禁止“民告官”，但法律的運(yùn)作實(shí)際上只允許“官告民”，而不允許“民告官”。不僅不允許民告官府，民告官員個(gè)人實(shí)際上也是非常困難的。我國(guó)在上世紀(jì)四十年代未建立新的政權(quán)后，憲法雖然規(guī)定民可告官[16]，但直到八十年代以前并沒(méi)有建立真正規(guī)范化的“民告官”制度（行政訴訟制度）。法律的實(shí)際運(yùn)作仍然是只允許“官告民”，而不允許“民告官”。直到1989年，七屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)《行政訴訟法》，正式確定“民告官”的行政訴訟制度[17]。該法于1990年10月１日起施行，到現(xiàn)在已有１5年時(shí)間。這１5年的運(yùn)作雖然并不順利，其實(shí)施曾有過(guò)而且現(xiàn)在仍然有各種各樣的障礙和困難，但是這個(gè)制度畢竟生存了下來(lái)，并且每年都在發(fā)展。[18]

　　行政法治層面的責(zé)任政府除了要求建立“民告官”的行政訴訟制度外，另一項(xiàng)重要要求就是應(yīng)建立行政侵權(quán)責(zé)任賠償制度。自上世紀(jì)五十年代以來(lái)，我國(guó)對(duì)于因政府違法或不當(dāng)行為侵害，造成其人身或財(cái)產(chǎn)損害的公民一直實(shí)行一種政策性補(bǔ)償制度。這種制度在不同的歷史時(shí)期對(duì)于受害人雖然也起了積極的救濟(jì)作用，但是其不足之處在于政策變化多，彈性大，標(biāo)準(zhǔn)不一，從而實(shí)行起來(lái)有失公正，導(dǎo)致很多應(yīng)該得到救濟(jì)的受害人得不到救濟(jì)；
同樣的受害人有的能得到多種且較優(yōu)厚的救濟(jì)，有的卻只能得到很微薄的救濟(jì)或根本得不到救濟(jì)。由于沒(méi)有統(tǒng)一的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，這種制度還可能導(dǎo)致執(zhí)行政策的機(jī)關(guān)和工作人員的腐敗。由于存在這些弊端，更由于九十年代以來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和“民告官”制度的推動(dòng)，通過(guò)立法規(guī)范國(guó)家侵權(quán)責(zé)任，建立國(guó)家賠償制度的呼聲越來(lái)越高。正是在這種背景下，八屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議于1994年通過(guò)了《國(guó)家賠償法》[19]。該法同時(shí)規(guī)定了行政賠償和刑事賠償（即冤獄賠償）兩種國(guó)家賠償。根據(jù)該法，公民不僅可以對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政侵權(quán)行為造成的損害請(qǐng)求國(guó)家賠償，而且可對(duì)司法機(jī)關(guān)及其工作人員在行使偵查、檢察、審判、監(jiān)獄管理職權(quán)時(shí)實(shí)施的侵權(quán)行為所造成的損害請(qǐng)求國(guó)家賠償。國(guó)家賠償制度的建立是我國(guó)在人權(quán)保障方面的一個(gè)重大進(jìn)步，無(wú)疑體現(xiàn)了現(xiàn)代法治的精神。

　　（三）制定《行政處罰法》和《行政許可法》，建設(shè)有限政府和“三公”政府

　　有限政府和“三公”（公開(kāi)、公正、公平）政府是法治政府的基本構(gòu)成要件。有限政府是指政府職能有限（主要限于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)），權(quán)力有限（主要限于制定規(guī)則和實(shí)施監(jiān)督管理），政府不能無(wú)所不能、無(wú)所不為，要堅(jiān)持政企分開(kāi)、政事分開(kāi)，理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系。十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《行政許可法》即最明確、最直接地體現(xiàn)了“有限政府”的原則：該法第12條規(guī)定國(guó)家許可規(guī)制的范圍，政府不能在此范圍之外實(shí)施許可規(guī)制。而且，即使是屬于國(guó)家許可規(guī)制范圍之內(nèi)的事項(xiàng)，該法第13條還規(guī)定，對(duì)于其中行政相對(duì)人能夠自主決定的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，待業(yè)組織或中介組織能夠自律管理的，行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，法律也可以排除政府的許可規(guī)制。

　　“三公”政府是指政府行使法定職能要遵循正當(dāng)法律程序，即保證實(shí)體和程序正義的公開(kāi)、公正、公平的程序。我國(guó)自上世紀(jì)八十年代以后，開(kāi)始注重對(duì)政府權(quán)力的控制和制約，建立了各種相應(yīng)的監(jiān)督制度，形成了較為嚴(yán)密的監(jiān)督體系和機(jī)制。但當(dāng)時(shí)這種監(jiān)督和制約往往是只及于權(quán)力行使之前或權(quán)力行使之后，權(quán)力行使之前是通過(guò)法律確定行政機(jī)關(guān)權(quán)力的界限，使其不得無(wú)限行使權(quán)力；
權(quán)力行使之后是通過(guò)各種監(jiān)督途徑追究行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使權(quán)力的法律責(zé)任。但法律恰恰忽略了對(duì)行政權(quán)行使過(guò)程的規(guī)范，忽略了從程序上對(duì)行政行為的制約�，F(xiàn)代社會(huì)，法律往往不得不賦予行政權(quán)較大的自由裁量空間，人們很難在實(shí)體上對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)密的規(guī)范。因此，在現(xiàn)代社會(huì)，程序控制是保障行政權(quán)合法、正確行使，防止其濫用和侵犯公民權(quán)利、自由的必不可少的條件。上世紀(jì)九十年代以后，我們開(kāi)始認(rèn)識(shí)到正當(dāng)法律程序?qū)τ诳刂普�府�?quán)力，建設(shè)有限政府、“三公”政府和廉潔政府的重要意義，從而開(kāi)始注重行政程序立法。我國(guó)行政程序最典型的立法是1996年3月第八屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò)的《行政處罰法》和２００３年８月第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《行政許可法》。這兩部法律較好地解決了對(duì)行政行為的程序制約問(wèn)題，較好地體現(xiàn)了現(xiàn)代民主、法治的精神和原則，其所規(guī)定的各項(xiàng)行政程序制度：如出示身份證件，表明身份制度，告知制度、說(shuō)明理由制度，調(diào)查和收集證據(jù)制度、聽(tīng)取當(dāng)事人陳述和申辯制度，送達(dá)行政決定書、告知當(dāng)事人救濟(jì)權(quán)利、救濟(jì)途徑的制度，時(shí)效制度以及聽(tīng)證制度，等等。特別是聽(tīng)證制度，對(duì)于保障行政行為公正合理進(jìn)行，防止行政執(zhí)法人員濫用權(quán)力，保護(hù)公民法人或其他組織的合法權(quán)益具有特別重要的意義�！缎姓�處罰法》和《行政許可法》為我國(guó)行政程序立法積累了很好的經(jīng)驗(yàn)，目前，我國(guó)立法機(jī)關(guān)準(zhǔn)備在這兩部法律和其他規(guī)定行政行為程序的有關(guān)單行法律的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一的行政程序法[20]，以規(guī)范整個(gè)行政機(jī)關(guān)的行政行為，使體現(xiàn)現(xiàn)代民主、法治精神的公開(kāi)、公正、公平原則貫穿在整個(gè)行政的運(yùn)作過(guò)程中。

　　(四) 制定《行政監(jiān)察法》和《公務(wù)員法》，確立制約與激勵(lì)機(jī)制，建設(shè)廉潔政府

　　現(xiàn)代法治既要求權(quán)力制約與監(jiān)督，也要求激勵(lì)。在現(xiàn)代社會(huì)，行政法治如果不同時(shí)確立制約與激勵(lì)雙重機(jī)制，就不可能建設(shè)高效政府和廉潔政府，濫權(quán)、腐敗、官僚主義和效率低下就不可避免。

　　孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”。因此，必須“以權(quán)力制約權(quán)力”，否則“公民生命，自由必然要成為濫用權(quán)力的犧牲品”[21]。我國(guó)從“文革”的教訓(xùn)中已深刻認(rèn)識(shí)到對(duì)政府權(quán)力加以監(jiān)督和制約的必要性。因此，上世紀(jì)八十年代初期通過(guò)的憲法，加強(qiáng)了各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府的監(jiān)督力度，如規(guī)定全國(guó)人大有權(quán)罷免國(guó)務(wù)院總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)；
全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；
全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)組織特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，對(duì)特定問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查；
全國(guó)人大代表在全國(guó)人大開(kāi)會(huì)期間，全國(guó)人大常務(wù)委員在開(kāi)會(huì)期間，有權(quán)依法定程序?qū)��?guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院各部、委提出質(zhì)詢，等等[22]。其次，也是非常重要的一項(xiàng)措施，即是建立和完善行政監(jiān)察制度。１９９０年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《行政監(jiān)察條例》，１９９７年，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第２５次會(huì)議又通過(guò)《行政監(jiān)察法》，即將《條例》上升為法，從而確立了我國(guó)相對(duì)穩(wěn)定和較為規(guī)范的，且有中國(guó)特色的行政監(jiān)察制度：行政監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)于行政系統(tǒng)之內(nèi)，便于監(jiān)察機(jī)關(guān)了解行政系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)章、制度、政策，熟悉和掌握監(jiān)察對(duì)象的情況，從而有利于提高監(jiān)督的效率；
行政監(jiān)察機(jī)關(guān)享有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)、行政處分權(quán)和行政處理權(quán)等較廣泛的監(jiān)督權(quán)；
與此同時(shí)，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察職權(quán)要受嚴(yán)格的程序制約，監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員實(shí)施監(jiān)察行為違反法定程序要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在我國(guó)行政法制監(jiān)督中，除了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督外，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督亦具有重要的地位。1994年第八屆全國(guó)人大第九次會(huì)議通過(guò)《審計(jì)法》，規(guī)定國(guó)家實(shí)行審計(jì)制度，由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)人民政府及其各部門的財(cái)政收支以及國(guó)有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。對(duì)于被審計(jì)單位，審計(jì)機(jī)關(guān)享有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)，要求其作出某種行為或不作出某種行為權(quán)（如要求提供有關(guān)文件、賬冊(cè)、材料或要求停止違法收支，制止嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)等），以及一定的行政處罰權(quán)（如沒(méi)收非法所得、處以罰款、扣繳款項(xiàng)、，停止銀行貸款等）。

　　監(jiān)察監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督制度所體現(xiàn)的主要是制約原則，在行政法治機(jī)制中，同時(shí)體現(xiàn)制約和激勵(lì)原則的較典型的制度是公務(wù)員制度。我國(guó)在對(duì)公職人員的人事管理上，過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的“干部制度”[23]。這種“干部制度”具有強(qiáng)烈的“人治”色彩：一個(gè)人能否進(jìn)入公職機(jī)關(guān)任職，以及到何機(jī)關(guān)任何職，均完全取決于組織的分配，組織讓干什么就干什么，沒(méi)有個(gè)人的選擇，也沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)。一個(gè)人在公職機(jī)關(guān)工作，當(dāng)上“干部”以后，其晉升、提拔或調(diào)動(dòng)工作也完全取決于組織（主要是組織的負(fù)責(zé)人），取決于國(guó)家的需要，個(gè)人的學(xué)識(shí)、才能和志趣都是次要的考慮因素。這種制度雖然在新政權(quán)建設(shè)的早期起過(guò)一定的積極作用，但長(zhǎng)此以往，整個(gè)公職人員隊(duì)伍的生機(jī)、活力被窒息，導(dǎo)致政府運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，效率低下。特別是當(dāng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)，原“干部制度”的各種弊端更充分地暴露出來(lái)，以至于不改革舊人事管理制度，新經(jīng)濟(jì)體制即難以正常運(yùn)作。正是在這種情況下，國(guó)務(wù)院于1993年發(fā)布了《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，并于2005年由十屆人大十五次會(huì)議上升為法律，即《公務(wù)員法》，從而在我國(guó)正式建立起公務(wù)員制度。這一制度所確立的具體制度主要包括：（1）錄用制度。公職系統(tǒng)錄用擔(dān)任主任科員以下及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，采用公開(kāi)考試、嚴(yán)格考察、平等競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄取的辦法。（2）考核制度。對(duì)公務(wù)員的考核，按照管理權(quán)限，全面考核公務(wù)員的德、能、勤、績(jī)、廉，重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)；
考核確定四個(gè)等次，作為其晉升職務(wù)、級(jí)別和工資的依據(jù)。（3）獎(jiǎng)懲制度。公職機(jī)關(guān)根據(jù)公務(wù)員的表現(xiàn)，對(duì)工作表現(xiàn)突出，有顯著成績(jī)和貢獻(xiàn)，或者有其他突出事跡的公務(wù)員或公務(wù)員集體予以獎(jiǎng)勵(lì)；
對(duì)違法違紀(jì)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的公務(wù)員給予處分；
作為領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員，因失誤、失職造成重大損失或惡劣社會(huì)影響的，或?qū)χ卮笫鹿守?fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的應(yīng)引咎辭職。（4）職務(wù)升降制度。公務(wù)員晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，要經(jīng)過(guò)民主推薦、組織考察、主管機(jī)關(guān)討論決定；
公職機(jī)關(guān)選拔人才還可以采取競(jìng)爭(zhēng)上崗、面向社會(huì)公開(kāi)選拔的方式；
公務(wù)員經(jīng)考核不稱職的，應(yīng)降職使用。（5）交流制度。對(duì)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和某些工作性質(zhì)特殊的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，實(shí)行交流與職位輪換制度。（6）回避制度。公務(wù)員之間有某種法定親屬關(guān)系的，不得在同一機(jī)關(guān)擔(dān)任雙方直接隸屬于同一領(lǐng)導(dǎo)人員的職務(wù)或有直接上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù)，也不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機(jī)關(guān)從事組織、人事、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)和財(cái)務(wù)工作；
公務(wù)員擔(dān)任鄉(xiāng)級(jí)機(jī)關(guān)、縣級(jí)機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行地域回避；
公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，涉及本人或某種法定親屬關(guān)系人員的利害關(guān)系的，必須回避。

　�。ㄎ澹┐_立信賴保護(hù)原則和以人為本原則，建設(shè)誠(chéng)信政府和為民、便民政府

　　信賴保護(hù)原則和以人為本原則是行政法治的重要原則。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，這兩個(gè)原則一直不為我國(guó)行政法學(xué)界所重視，在我國(guó)行政管理實(shí)踐中，背離這兩項(xiàng)原則的現(xiàn)象非常普遍。例如，政府行為經(jīng)常反復(fù)無(wú)常，往往給行政相對(duì)人造成重大的，有時(shí)甚至是傾家蕩產(chǎn)的損失。如政府與相對(duì)人簽訂BOT合同，約定其借款貸款修路建橋，允諾其路橋修好后可建收費(fèi)站收費(fèi)30年，但3 年不到，政府就以收費(fèi)站影響交通順暢為由，責(zé)令相對(duì)人拆除，從而使相對(duì)人破產(chǎn)或背上幾十年也還不清的債務(wù)。又如，政府行為手續(xù)繁瑣，且各政府部門之間互相推諉、互相扯皮，相對(duì)人找政府部門辦一件事，往往要跑幾十個(gè)衙門，蓋幾十個(gè)圖章，花上一年半載的時(shí)間，還不說(shuō)要忍受每個(gè)衙門的門難進(jìn)，臉難看，話難聽(tīng)。

　　近兩年來(lái)，我國(guó)行政法學(xué)界和國(guó)家立法機(jī)關(guān)終于開(kāi)始重視信賴保護(hù)原則和以人為本原則，不僅在學(xué)者的各種行政法著述中開(kāi)始詳細(xì)闡述這兩項(xiàng)原則的具體內(nèi)涵和適用范圍，而且在國(guó)家相應(yīng)法律法規(guī)中明確規(guī)定這兩項(xiàng)原則的內(nèi)容和具體要求。例如，十屆人大四次會(huì)議通過(guò)的《行政許可法》第8條規(guī)定，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

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