周其明：中國(guó)選舉法修改的研究報(bào)告

　　內(nèi)容提要：本文較全面分析了中國(guó)選舉法的修改之于法治的意義，探討了當(dāng)代中國(guó)法治之路的若干嘗試，如司法改革、違憲審查、機(jī)構(gòu)改革、黨政分開(kāi)、基層民主、人大制度改革等，認(rèn)為中國(guó)法治的啟動(dòng)有賴于人民民主，沒(méi)有人民的力量，法治所需要的一系列制度沒(méi)有辦法建立或者建立了也很難實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)重視作為人民民主制度基石之一的選舉制度的改革，應(yīng)當(dāng)拋棄一切其他不切實(shí)際的幻想，從小處入手，力促進(jìn)行真實(shí)的選舉，至少要設(shè)立一個(gè)程序嚴(yán)密的選舉規(guī)范。翹首以待的2004年選舉法修改，沒(méi)有回應(yīng)廣大中國(guó)公民對(duì)真實(shí)而有意義的選舉的渴望。中國(guó)立法機(jī)關(guān)理應(yīng)全面審查現(xiàn)行選舉法中存在的缺陷，進(jìn)行全面的修改。

　　關(guān)鍵詞：法治；
選舉制度；
選舉法

　　前言

　　當(dāng)依法治國(guó)在一九九九年寫入中國(guó)憲法，法治不再僅僅是中國(guó)人書齋里的學(xué)問(wèn)的時(shí)候，無(wú)數(shù)中國(guó)人為之雀躍，“二十年改一字”被中國(guó)法學(xué)家引以為心酸的自豪。[①]然而我們掩卷而思，不覺(jué)法治離中國(guó)仍然很遙遠(yuǎn)，什么是法治、我們是否需要法治、如何走向法治，這些問(wèn)題仍然橫在中國(guó)人的面前。[②]盡管今天仍然還有法治和德治或者人治的爭(zhēng)論，甚至可以說(shuō)中國(guó)當(dāng)今仍然是人治，但法治畢竟在中國(guó)已經(jīng)取得了合法性和輿論上的優(yōu)勢(shì)，作為人類政治文明的法治被認(rèn)為是中國(guó)人未來(lái)的生活方式。

　　自清末以來(lái)，實(shí)現(xiàn)法治或者說(shuō)是憲政成為中國(guó)不能回避的問(wèn)題。所謂經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、國(guó)家統(tǒng)一、國(guó)企改革、農(nóng)民問(wèn)題、腐敗問(wèn)題、道德危機(jī)等等，不過(guò)是中國(guó)法治問(wèn)題的一個(gè)局部。專注其中的局部容易讓人產(chǎn)生一葉障目的感覺(jué)，只有認(rèn)清問(wèn)題的根本才能找到局部問(wèn)題的解決方法，中國(guó)需要樹(shù)起法治的路標(biāo)，這樣，在法治路徑上的哪怕一丁點(diǎn)的改良實(shí)質(zhì)上都是在解決人們目前頭痛的問(wèn)題。

　　實(shí)現(xiàn)法治的藥方在中國(guó)多不勝數(shù)，相關(guān)著述浩如煙海，本文這里略加歸納：

　　（一）民間的探索：

　　1、司法獨(dú)立。司法獨(dú)立源于司法公正的要求。當(dāng)一批研究西方法治的學(xué)者發(fā)現(xiàn)，司法獨(dú)立是西方法治的一個(gè)很重要的要素，而司法權(quán)并不是中國(guó)權(quán)力的核心，選擇一個(gè)似乎并不敏感的領(lǐng)域改革，解決危害劇烈的司法腐敗，實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，達(dá)到司法公正，可能是中國(guó)法治的突破口。[③]這場(chǎng)由學(xué)者發(fā)動(dòng)官方支持的司法改革，多年徘徊不前或者說(shuō)無(wú)疾而終，說(shuō)明司法改革并不是一個(gè)局部的不敏感問(wèn)題，雖然從表面上看，它僅僅要求解決依法審判的問(wèn)題，還沒(méi)有提高到要求良法的法治深層次。但已經(jīng)觸及執(zhí)政黨與司法和人大與司法的關(guān)系，如何使中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)和人大對(duì)司法的監(jiān)督不至變成非法干涉，成為司法改革的難點(diǎn)。人們不難看出，中國(guó)不是美國(guó)，在人民代表制度下的司法也不可能獨(dú)立，司法改革不可能成為中國(guó)法治的突破口。[④]

　　2、違憲審查。違憲審查是中國(guó)法治和憲政建設(shè)的一個(gè)根本點(diǎn)，這個(gè)根本卻一直沒(méi)有辦法建立起來(lái)，從中國(guó)前國(guó)家主席劉少奇手拿憲法卻保不住自己命運(yùn)的悲慘境遇中，看出憲法在中國(guó)還僅僅是一個(gè)文本。中國(guó)的歷次修憲，學(xué)者們都提出憲法實(shí)施問(wèn)題，現(xiàn)行憲法已經(jīng)修改四次，在違憲審查問(wèn)題上卻沒(méi)有進(jìn)展。現(xiàn)行憲法中規(guī)定，憲法的監(jiān)督和實(shí)施由全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)，可這個(gè)機(jī)關(guān)從來(lái)不愿或者不敢行使自己的憲法權(quán)力，憲法的缺位已經(jīng)成為中國(guó)法制建設(shè)的瓶頸。為了解決這個(gè)問(wèn)題，中國(guó)的學(xué)者們炒作了“齊玉苓案”和“孫志剛案”，無(wú)奈就是撼不動(dòng)違憲審查問(wèn)題，孫志剛的死換不來(lái)違憲審查的生。一些學(xué)者還在那里苦思冥想如何啟動(dòng)違憲審查。[⑤]其實(shí)，違憲審查在一定程度上就是憲政或者說(shuō)法治，它不是那么容易啟動(dòng)的，這里主要是因?yàn)樵谥袊?guó)很難容忍一個(gè)不被領(lǐng)導(dǎo)的中立機(jī)構(gòu)出現(xiàn)。

　　3、言論自由。言論自由的核心表現(xiàn)是學(xué)術(shù)研究自由、新聞自由以及對(duì)政府批評(píng)的自由。言論自由并不是人們穢污的誹謗和侮辱的自由，這是一個(gè)很淺顯的道理。在一個(gè)易以思想獲罪、信奉“其心可誅”的國(guó)度，多做事、少說(shuō)話，是很多中國(guó)父母告誡子女的行為準(zhǔn)則，一切不符合正統(tǒng)意識(shí)形態(tài)的觀念都可能成為異端。解放思想，讓思想沖破牢籠，仍然是中國(guó)人長(zhǎng)遠(yuǎn)的追求。中國(guó)憲法中雖然規(guī)定有中國(guó)公民有言論自由，但以言論獲罪仍然不鮮見(jiàn)，中國(guó)需要有基本法律來(lái)具體規(guī)范言論自由的界限，這樣人們知道自己可以說(shuō)什么、不可以說(shuō)什么，避免不必要的悲劇。時(shí)至今日，中國(guó)仍然沒(méi)有《出版法》、《新聞自由法》，是頗令人深思的，到底我們不能說(shuō)什么、不能研究什么。沒(méi)有法制保障的言論自由隨時(shí)都可能遭受滅頂之災(zāi)，期望新聞自由或者說(shuō)是新聞監(jiān)督或者說(shuō)是言論自由成為法治的突破口，除非有人繼續(xù)持有譚嗣同式的激情。對(duì)言論自由的壓制只會(huì)在社會(huì)上繼續(xù)上演說(shuō)假話、說(shuō)空話的社會(huì)怪病。

　　4、結(jié)社自由。中國(guó)近代有無(wú)數(shù)的結(jié)社，早期有名的有孫中山的同盟會(huì)和毛澤東的農(nóng)民協(xié)會(huì)，結(jié)社不僅僅是一種興趣的連接，更重要是一種利益的聚合，容易產(chǎn)生不同集團(tuán)之間的利益對(duì)抗，結(jié)社的理想秩序狀態(tài)是法治，也容易導(dǎo)向法治，不允許結(jié)社導(dǎo)向的是專制。無(wú)序的結(jié)社也可能釀成社會(huì)動(dòng)亂。中國(guó)憲法中規(guī)定有中國(guó)公民的結(jié)社自由，但和言論自由一樣沒(méi)有法律的規(guī)范，沒(méi)有《結(jié)社法》，什么樣的利益不能連接，什么樣的組織不能成立，人們很難預(yù)知，和言論一樣，沒(méi)有法制保障的結(jié)社自由隨時(shí)都可能遭受滅頂之災(zāi)。單個(gè)的公民沒(méi)有結(jié)社自由，不可能有公民社會(huì)，也不可能有法治，然而，沒(méi)有法制保障的結(jié)社自由無(wú)法行使，因而不可能成為法治的突破口。人們應(yīng)該以此理解歷史的中國(guó)為什么容易成為一盤散沙。[⑥]

　�。ǘ�）官方的方略：

　　1、機(jī)構(gòu)改革。機(jī)構(gòu)改革源于鄧小平的干部人事制度改革。[⑦]鄧小平由于自身的遭遇，痛感專制的危害和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人終身制的局限，倡導(dǎo)了機(jī)構(gòu)體制改革。九十年代后期的機(jī)構(gòu)改革伴隨了依法行政的方略，然而機(jī)構(gòu)改革解決不了“精簡(jiǎn)、膨脹、再精簡(jiǎn)、再膨脹”的怪病，特別是地方機(jī)構(gòu)在缺乏財(cái)力和社會(huì)保障支撐的情況下難度很大。依法行政是機(jī)構(gòu)改革的深入，它觸及了行政機(jī)構(gòu)的守法問(wèn)題，但機(jī)構(gòu)改革主要限于行政機(jī)構(gòu)改革，沒(méi)有解決其他機(jī)構(gòu)的守法問(wèn)題以及對(duì)良法的追問(wèn)。這些決定了機(jī)構(gòu)改革對(duì)實(shí)現(xiàn)法治貢獻(xiàn)的有限。

　　2、黨政分開(kāi)。黨和國(guó)、黨與政有別，黨政分開(kāi)不僅是民主潮流的影響，其中的必要也為中國(guó)共產(chǎn)黨所認(rèn)識(shí)。[⑧]在中國(guó)制定了憲法后，國(guó)家機(jī)關(guān)成為治理國(guó)家的合法機(jī)關(guān)，政黨不是國(guó)家機(jī)關(guān)，沒(méi)有治理國(guó)家的直接權(quán)力，但事實(shí)上，由于黨政不分，在國(guó)家管理的一些方面和一些地方，造成了一定的沖突和混亂。黨政分開(kāi)不僅僅是黨和行政機(jī)構(gòu)的分開(kāi)，還牽涉黨與人大、黨與司法機(jī)關(guān)、黨與軍事機(jī)關(guān)的關(guān)系問(wèn)題，如果黨政分開(kāi)的結(jié)果是存在兩套實(shí)際存在的國(guó)家機(jī)構(gòu)體系，這不僅進(jìn)一步加大國(guó)家治理的成本，而且由于沒(méi)有分清黨與政的職能，于事并無(wú)補(bǔ)。黨政分開(kāi)沖擊的是政黨制度，政黨制度與公民的結(jié)社權(quán)利相連，而中國(guó)恰恰沒(méi)有《政黨法》和《結(jié)社法》。

　　3、基層民主。推進(jìn)農(nóng)村基層民主是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)中國(guó)民主建設(shè)的一個(gè)突出貢獻(xiàn)，主要是為了解決農(nóng)村問(wèn)題，希望能像農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革一樣成為中國(guó)政治體制改革的前奏。但農(nóng)村長(zhǎng)出民主果實(shí)的難度畢竟大于城市，而且即便是對(duì)中國(guó)整體局勢(shì)影響甚微的偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，一些基層政權(quán)仍然千方百計(jì)阻擾農(nóng)民當(dāng)家作主。[⑨]當(dāng)前農(nóng)村基層民主推進(jìn)的優(yōu)勢(shì)是尚有一部《村民委員會(huì)組織法》可以作為依托，而且在中國(guó)權(quán)力的高層也沒(méi)有明確的反對(duì)，但如何明晰村委會(huì)和村黨支部的關(guān)系，排除上級(jí)政府的干涉，進(jìn)一步規(guī)范選舉程序，仍然是農(nóng)村基層民主推進(jìn)中的難題。值得欣慰的是，彭真當(dāng)年力主通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法》在農(nóng)村確實(shí)發(fā)揮了民主訓(xùn)練的角色，這種夾縫中的“草根民主”當(dāng)年的指向雖然不是法治，現(xiàn)在卻越來(lái)越多的引起了人們的注意。[⑩]但是，正如有學(xué)者指出，村委會(huì)不是一級(jí)政權(quán)組織，村級(jí)民主選舉并不必然引起整個(gè)政治體制的連鎖反應(yīng)，對(duì)全國(guó)的民主化建設(shè)推動(dòng)的力度不可能太大。而且農(nóng)村不是政治經(jīng)濟(jì)中心，相對(duì)于城市而言要落后得多，依靠基層農(nóng)村通過(guò)“村官”的“海選”來(lái)促進(jìn)城市的政治體制改革，從而啟動(dòng)法治，是不切實(shí)際的。[11]

　　4、黨內(nèi)民主。時(shí)下的中國(guó)，黨內(nèi)民主是一個(gè)熱門話題。在2003年中國(guó)權(quán)威理論期刊《求是》雜志第12期上，一篇題為《以黨內(nèi)民主推進(jìn)人民民主》的文章引起了中外關(guān)切中國(guó)民主法治進(jìn)程人士的普遍關(guān)注。[12]該文指出中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，迫切要求深化政治體制改革，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作制度，大力推進(jìn)人民民主，進(jìn)一步革除經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性障礙，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)民主的先導(dǎo)，要以黨內(nèi)民主推進(jìn)人民民主。以黨內(nèi)民主推進(jìn)人民民主的主張，目前得到一部分中國(guó)學(xué)者和官方的認(rèn)同。從中國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)上看，沒(méi)有黨內(nèi)民主，很難有人民民主。[13]但是，以黨內(nèi)民主推進(jìn)人民民主的主張，無(wú)異于認(rèn)同要先搞黨內(nèi)民主，等黨內(nèi)民主了，再搞人民民主。這種主張無(wú)視中國(guó)人民民主的實(shí)踐和民主的法制建設(shè)的實(shí)際，在一定程度上等于在給拒絕人民民主的行為搖旗吶喊。當(dāng)今，中國(guó)的人民民主已經(jīng)基本上有法可依，已經(jīng)基本建立起了以憲法為根本的民主法律體系，中國(guó)人民有能力在人民民主實(shí)踐中進(jìn)一步完善人民當(dāng)家作主的方式，真正實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)。如果說(shuō)有法可依的人民民主都無(wú)法實(shí)現(xiàn)，又如何可以用缺乏規(guī)范的黨內(nèi)民主去推進(jìn)人民民主呢？

　　5、人大制度改革。人民代表大會(huì)制度是中國(guó)的基本政治制度，其他政治制度都以它為基礎(chǔ)。從理論上說(shuō)，人民代表大會(huì)制度是一種非常優(yōu)越的制度，它由人民選舉代表組成人民代表大會(huì)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，受人民代表大會(huì)監(jiān)督，人民代表大會(huì)受人民監(jiān)督。如果人民代表大會(huì)制度的理想能夠?qū)崿F(xiàn)，本文認(rèn)為確實(shí)沒(méi)有哪一種政治制度比它優(yōu)越了。如果能切實(shí)執(zhí)行人民代表大會(huì)制度，那應(yīng)該是中國(guó)人民的福音。但人民代表大會(huì)制度實(shí)施的50年來(lái)，并沒(méi)有真正理順人民代表大會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系，沒(méi)有真正解決人民與人民代表大會(huì)的關(guān)系問(wèn)題。首先，人民民主選舉人民代表并沒(méi)有得到很好的落實(shí)，在很多地方選舉的形式主義非常嚴(yán)重。[14]選舉的形式主義在一定程度沖擊了人民代表大會(huì)的基石。其次，在人民代表大會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系中，人民代表大會(huì)的實(shí)際地位與法律地位并不是很相稱。在一些地方，人民代表大會(huì)僅僅是政府履行法律手續(xù)的工具。[15]人民代表大會(huì)被棄之一旁，很大程度是因?yàn)辄h委直接領(lǐng)導(dǎo)政府，政府直接執(zhí)行黨委的決定，就不太顧及人大的應(yīng)然地位了。[16]在人民代表大會(huì)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系上，人民代表大會(huì)的監(jiān)督與司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)之間究竟是一個(gè)什么關(guān)系，中國(guó)的理論家們還沒(méi)有弄清楚。[17]事實(shí)上，由于一些地方黨組織對(duì)司法工作的直接指揮，人民代表大會(huì)對(duì)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行有效監(jiān)督也并非易事。再次，在人民與人民代表大會(huì)之間的關(guān)系上，人民代表大會(huì)怎樣對(duì)人民負(fù)責(zé)，人民怎樣監(jiān)督人民代表大會(huì)，沒(méi)有明確的規(guī)范。人民是公民的集合體，單個(gè)的公民手中擁有的是權(quán)利，通過(guò)權(quán)利去制約權(quán)力曾是一些學(xué)者的理想。[18]但是，依據(jù)權(quán)力制約的一般理論，只有權(quán)力對(duì)權(quán)力的制約，才是有效的。按照權(quán)利與權(quán)力的不同屬性，人民實(shí)際上是不可能對(duì)人民代表大會(huì)進(jìn)行有效監(jiān)督的。[19]而且，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，如果確實(shí)具有最高權(quán)力又無(wú)法對(duì)它進(jìn)行有效監(jiān)督，將難免陷入權(quán)力自然腐敗的困境。因此，人民代表大會(huì)制度作為一個(gè)基礎(chǔ)性的政治制度，它內(nèi)在的局限性決定其實(shí)施的難度是很大的。中國(guó)幾乎每一個(gè)學(xué)者，都說(shuō)要堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，如果說(shuō)堅(jiān)持它是因?yàn)槠淅碚撋系膬?yōu)越性，那什么樣的情況才算是完善？人大制度改革，究竟改革什么？

　　以上說(shuō)明，中國(guó)仍然在法治的路徑上摸索。如果我們能肯定的說(shuō)，中國(guó)需要的是法治，那我們需要探明的不僅僅是法治是什么，更需要知道實(shí)現(xiàn)法治的動(dòng)力機(jī)制在哪里。根據(jù)馬克思主義的一般原理，沒(méi)有人民的參與，沒(méi)有人民的力量，現(xiàn)實(shí)的法律很可能就不是人民需要的法律，甚至可能是惡法。[20]所以，惟有人民民主才是法治的保障，人民民主是通向法治之路的力量保證。沒(méi)有人民民主，法治很可能是無(wú)源之水、無(wú)本之木。法治的啟動(dòng)有賴于人民民主，沒(méi)有人民的力量，法治所需要的一系列制度沒(méi)有辦法建立或者建立了也很難實(shí)現(xiàn)。因此，作為人民民主制度基石之一的選舉制度，在實(shí)現(xiàn)法治中突顯其重要，我們應(yīng)該拋棄一切其他不切實(shí)際的幻想，從小處入手，力促進(jìn)行真實(shí)的選舉，至少要設(shè)立一個(gè)程序嚴(yán)密的選舉規(guī)范。[21]

　　因此，觀察中國(guó)的選舉法律制度無(wú)疑是一個(gè)很重要的課題，應(yīng)該引起觀察家們的注意。

　　一、中國(guó)選舉法究竟存在什么問(wèn)題

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　　選舉法，顧名思義，是規(guī)范選舉行為的法律。目前中國(guó)普遍出現(xiàn)的厭選情緒，不能不說(shuō)與這部法律沒(méi)有發(fā)揮作用有關(guān)�，F(xiàn)在是，領(lǐng)導(dǎo)不愿意搞選舉，覺(jué)得費(fèi)時(shí)、費(fèi)力、費(fèi)錢，反正是形式；
選民不愿意參加選舉，覺(jué)得折騰了半天沒(méi)有用。[22]如果選舉法不能激發(fā)選民的選舉積極性，中國(guó)的民主建設(shè)將會(huì)遭受挫折。單從法律規(guī)范層面上看，中國(guó)選舉法至少存在如下問(wèn)題：

　�。ㄒ唬┝⒎�目的不明確

　　立法目的是一部法律的靈魂，通常表述在法律的第一條中，說(shuō)明這部法律是用來(lái)干什么的。德國(guó)法學(xué)家耶林在描述立法目的時(shí)說(shuō)道，“法律在很大程度上是國(guó)家為了達(dá)到一定的目的而有意識(shí)制定的”，“目的是全部法律的創(chuàng)造者，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的”，“立法者首先有了明確的立法目的。才能著手具體的立法活動(dòng)，使整個(gè)立法活動(dòng)圍繞立法目的展開(kāi)”。[23]在一定意義上，一部法律制定的怎樣和實(shí)施的怎樣直接是這部法律要達(dá)到怎樣的目的的反映。

　　中國(guó)現(xiàn)行選舉法的立法目的是什么，它又是如何規(guī)定的呢？選舉法的第一條中說(shuō)，“根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法，制定全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法�！边@個(gè)條文是有缺漏的，它沒(méi)有說(shuō)明是根據(jù)憲法什么，簡(jiǎn)單的說(shuō)根據(jù)憲法沒(méi)有意義，因?yàn)樗�有法律都是根�?jù)憲法。因此，可以說(shuō)中國(guó)選舉立法的目的并不明確。實(shí)際上，中國(guó)選舉立法的目的在于落實(shí)現(xiàn)行憲法第三十四條的規(guī)定，也就是保障公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，從而在政治和法律上實(shí)現(xiàn)憲法第二條人民主權(quán)的規(guī)定。

　　保障公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，從表面上看來(lái)好像是一個(gè)抽象的目的，但在法律的整體上它卻是一個(gè)統(tǒng)攬整部法律的思想，一切不利于保障公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)的選舉法原則和法律規(guī)范都應(yīng)當(dāng)被修改或者被摒棄。立法目的模糊的法律好比人暈亂了靈魂。中國(guó)目前選舉中出現(xiàn)的許多問(wèn)題，如選民厭選、選區(qū)劃分的隨意、“戴帽”選舉、“暗箱操作”等，固然有選舉法律規(guī)范不完善的原因，但是一部沒(méi)有明確保障公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)思想的法律怎么可能不出現(xiàn)這些情況呢。選舉法立法目的的不明確甚至于讓人們誤解這部法律根本就沒(méi)打算保障公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。這個(gè)結(jié)論顯然背離了中國(guó)選舉立法的初衷。

　�。ǘ�）法律原則欠缺

　　如果說(shuō)選舉法的立法目的還帶有些政治屬性，那選舉法的基本原則表現(xiàn)更多的是法律屬性。在法的內(nèi)在結(jié)構(gòu)中，法律原則的效力高于法律規(guī)范，當(dāng)法律規(guī)范有缺漏和沖突時(shí)，可以直接適用法律原則。因此，法律原則在法律結(jié)構(gòu)中具有承上啟下的重要地位。選舉法的基本原則一般規(guī)定在選舉法的總則中。

　　中國(guó)現(xiàn)行選舉法的基本原則根據(jù)學(xué)者們的一般歸納，主要有：選舉權(quán)的普遍性、選舉權(quán)的平等性、直接選舉和間接選舉并用、無(wú)記名投票，等。[24]這些歸納在一定程度上反映了我國(guó)選舉法的真實(shí)狀況。新中國(guó)自第一部選舉法制定50多年來(lái)，這些選舉基本原則經(jīng)受了一定的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)，社會(huì)主義民主也有了一定的發(fā)展，但與人民的要求和期望仍存在一定的距離，與馬克思主義追求的完全的普遍、平等、直接和秘密投票的選舉還相距甚遠(yuǎn)。在建設(shè)社會(huì)主義政治文明和法治國(guó)家的時(shí)期，重新審視和構(gòu)建中國(guó)選舉法的基本原則顯得猶為必要。

　　中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在總結(jié)選舉的歷史發(fā)展和批判資本主義選舉制度的基礎(chǔ)上，把選舉權(quán)的普遍性當(dāng)作選舉法的第一原則。實(shí)際上，選舉權(quán)的普遍性是選舉發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它仍然在不斷的完善之中。選舉的要義在于政治參與和選賢與能，是人民通過(guò)投票的方式來(lái)選擇他們的代表和領(lǐng)導(dǎo)人的活動(dòng)，只有存在競(jìng)爭(zhēng)才能保證選舉的使命得以實(shí)現(xiàn)，競(jìng)爭(zhēng)是選舉的本質(zhì)特征，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)就沒(méi)有選舉。所以，競(jìng)爭(zhēng)選舉才是選舉法的第一原則。綜觀中國(guó)選舉法的立法和修改，顯然對(duì)競(jìng)爭(zhēng)選舉原則還缺乏認(rèn)識(shí)，競(jìng)爭(zhēng)選舉還沒(méi)有成為中國(guó)選舉法的基本原則。中國(guó)共產(chǎn)黨人在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期曾作過(guò)一些競(jìng)選的實(shí)踐，此后競(jìng)選僅限于差額和等額選舉的徘徊。由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)，選舉中對(duì)候選人的介紹和投票也流于形式。很多人大代表和國(guó)家公職人員因?yàn)槿狈Ω?jìng)選的歷練，當(dāng)選相對(duì)輕松得多、容易得多，“得來(lái)全不費(fèi)功夫”，所以，榮譽(yù)意識(shí)有余、責(zé)任意識(shí)不足，議政質(zhì)量難以保證。目前中國(guó)出現(xiàn)的跑官要官、對(duì)上負(fù)責(zé)對(duì)下不負(fù)責(zé)的歪風(fēng)，癥結(jié)在于選舉法中缺乏競(jìng)爭(zhēng)選舉原則的規(guī)定。

　　其次，中國(guó)選舉法中雖然有關(guān)于選舉時(shí)間、地點(diǎn)、結(jié)果等公開(kāi)的規(guī)定，但在總則中還缺乏選舉公開(kāi)原則的規(guī)定。由于選舉法關(guān)于選舉公開(kāi)規(guī)定的疏漏，雖然人大和政府有關(guān)部門做了大量保障公民選舉權(quán)的工作，但仍然不能得到社會(huì)的廣泛認(rèn)同，在有些地方還給暗箱操作創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。公開(kāi)是公正的前提，陽(yáng)光是最好的消毒劑。列寧曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“廣泛民主原則要包含兩個(gè)必要條件：第一，完全的公開(kāi)性；
第二，一切職務(wù)經(jīng)過(guò)選舉。沒(méi)有公開(kāi)性來(lái)談民主是很可笑的”。[25]我們耳熟能詳?shù)氖�，一些�?guó)家選舉時(shí)，由于媒體的幫助，選民們只需坐在家中，就可以觀賞到每一位候選人的音容笑貌、舉止風(fēng)度，候選人的身世、經(jīng)歷、家庭情況甚至于家庭關(guān)系、夫妻關(guān)系是否和諧全部成了大家的自由談資。實(shí)際上，在信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的今天，選舉公開(kāi)并不是技術(shù)層面做不到的事，而是愿意不愿意做的問(wèn)題。中國(guó)選舉法沒(méi)有理由在這個(gè)問(wèn)題上停止不前。

　　再次，即便是中國(guó)長(zhǎng)期引以為自豪的選舉權(quán)的普遍性原則，也由于忽視數(shù)千萬(wàn)流動(dòng)人口的選舉權(quán)而受到極大的沖擊。中國(guó)選舉法對(duì)犯罪嫌疑人、被告人及其他被限制人身自由的人的選舉權(quán)的規(guī)定，也不盡合理。[26]選舉權(quán)的平等原則由于選舉法中農(nóng)村和城市每一代表所代表的人口數(shù)的不平等規(guī)定讓人詬病。長(zhǎng)期以來(lái)一些學(xué)者把無(wú)記名投票等同于秘密投票也是不完全正確的，因?yàn)槊孛芡镀卑�括秘密寫票和投票兩個(gè)方面。

　　選舉法的基本原則是選舉法立法目的的具體化和法律分解，是一國(guó)對(duì)現(xiàn)行的選舉實(shí)際的宏觀理論概括，從以上看出，中國(guó)選舉法的修改由于缺乏理論上的準(zhǔn)備，還沒(méi)有回應(yīng)這一實(shí)際。

　�。ㄈ�）選舉法調(diào)整范圍有限

　　中國(guó)的選舉從選舉對(duì)象上可分為三種類型：各級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉、國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的選舉、基層群眾自治性組織成員的選舉。中國(guó)選舉法調(diào)整范圍目前還僅限于各級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉。由于不同類型的選舉雖然在具體操作規(guī)范上有所差別，但在選舉的指導(dǎo)思想和基本原則上應(yīng)該是相同的，正是基于這一點(diǎn)，有必要把不同類型的選舉法律統(tǒng)一起來(lái)，特別是把選舉國(guó)家公職人員的選舉法和選舉國(guó)家代議機(jī)關(guān)代表的選舉法統(tǒng)一起來(lái)，使國(guó)家公職人員的選舉不再游離于選舉的基本原則之外。

　　中國(guó)現(xiàn)行的選舉規(guī)范主要淵源于：《憲法》、《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》、《關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表直接選舉的若干規(guī)定》、《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》、《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》、《國(guó)務(wù)院組織法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》、《香港特別行政區(qū)基本法》、《澳門特別行政區(qū)基本法》、《村民委員會(huì)組織法》、《城市居民委員會(huì)組織法》以及各地方關(guān)于實(shí)施這些法律的地方性法規(guī)等。選舉法律規(guī)范分散在眾多的法律中，不利于人們準(zhǔn)確把握選舉的精神和原則。

　　因此，選舉法的修改，應(yīng)當(dāng)通盤考慮整個(gè)國(guó)家的選舉事務(wù)，制定統(tǒng)一的選舉法典，使中國(guó)選舉法，不僅規(guī)范人民代表的選舉，也規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的選舉，還規(guī)范基層自治組織的選舉。這對(duì)于推進(jìn)社會(huì)主義法治和民主建設(shè)，無(wú)疑是一件很重要的事情。

　　（四）立法技術(shù)有缺漏

　　從立法技術(shù)上看，中國(guó)選舉法存在如下問(wèn)題：

　　1、新舊法律的銜接有缺漏。在法律層面上，現(xiàn)行關(guān)于人大代表選舉的法律有兩個(gè)：一是1979年頒布，經(jīng)過(guò)1982年、1986年、1995年、2004年修改的《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》；
二是至今仍在適用的1983年制定的《關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表直接選舉的若干規(guī)定》。這個(gè)至今仍在適用的1983年規(guī)定的個(gè)別內(nèi)容已經(jīng)不合時(shí)宜，如它第四條規(guī)定：“因反革命案或者其他嚴(yán)重刑事犯罪案被羈押，正在受偵查、起訴、審判的人，經(jīng)人民檢察院或者人民法院決定，在被羈押期間停止行使選舉權(quán)利”，與刑訴法的無(wú)罪推定原則相沖突。選舉法的修改理應(yīng)吸收1983年制定的《關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表直接選舉的若干規(guī)定》和其他部門法的進(jìn)步成果。

　　2、選舉法的法律結(jié)構(gòu)有缺漏�，F(xiàn)行選舉法的結(jié)構(gòu)是：第一章總則；
第二章地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表名額；
第三章全國(guó)人民代表大會(huì)代表名額；
第四章各少數(shù)民族的選舉；
第五章選區(qū)劃分；
第六章選民登記；
第七章代表候選人的提出；
第八章選舉程序；
第九章對(duì)代表的監(jiān)督、罷免和補(bǔ)選；
第十章對(duì)破壞選舉的制裁；
第十一章附則。從這個(gè)結(jié)構(gòu)中可以看出：

　　（1）在選舉中發(fā)揮重要作用的選舉組織機(jī)構(gòu)沒(méi)有被單列。選舉組織機(jī)構(gòu)的法律主體地位不明確，它除了享有一定的權(quán)力外，還有哪些義務(wù)和法律責(zé)任缺乏規(guī)范，使得選舉法中對(duì)選民義務(wù)規(guī)定有余，對(duì)其它法律主體義務(wù)規(guī)定不足。

　�。�2）沒(méi)有選舉爭(zhēng)議解決的機(jī)制。選舉爭(zhēng)議的解決顯然不限于對(duì)破壞選舉的制裁和難以發(fā)揮作用的申訴，選民對(duì)于選舉爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)還有權(quán)提起訴訟，而關(guān)于訴訟的程序除去選舉法第28條選民資格訴訟的規(guī)定外，其它訴訟在我國(guó)選舉法中沒(méi)有依據(jù)。

　�。�3）把選舉程序僅限于投票計(jì)票環(huán)節(jié)。選舉權(quán)和被選舉權(quán)不僅僅是投票權(quán)，還包括選舉參與權(quán)、推薦權(quán)和被推薦權(quán)、選舉監(jiān)督權(quán)和選舉救濟(jì)權(quán)等。所以，選舉的程序，從選民登記和選區(qū)劃分時(shí)就開(kāi)始了。把選舉程序限于投票計(jì)票是中國(guó)選舉法的重大缺陷，它使得一些地方把選民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)僅僅看作是投票權(quán)。

　　3、實(shí)施選舉法的地方性法規(guī)的不一致。選舉法中有“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本法可以制定選舉實(shí)施細(xì)則”的規(guī)定，從表面上看來(lái)是授權(quán)各地方在選舉法的框架下因地制宜規(guī)范民主選舉，但實(shí)際上是各地方的地方性法規(guī)大量重復(fù)選舉法的規(guī)定，并無(wú)多少地方的特殊性，在一定程度取代了選舉法。而且，由于各地方立法的差異，造成各地選舉差異很大。從各地方的地方性法規(guī)名字上可略見(jiàn)一般：《北京市區(qū)、縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)代表選舉實(shí)施細(xì)則》；
《上海市區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)代表直接選舉實(shí)施細(xì)則》；
《福建省縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)代表直接選舉實(shí)施細(xì)則》；
《廣東省各級(jí)人民代表大會(huì)選舉實(shí)施細(xì)則》；
《廣西壯族自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)選舉實(shí)施細(xì)則》。

　�。ㄎ澹┻x舉程序不完善

　　選舉程序是選舉法原則的具體化，一個(gè)選舉程序不嚴(yán)密的法律最終可能使選舉法的基本原則形同虛設(shè)，實(shí)現(xiàn)不了選舉法的立法目的。中國(guó)選舉法在選舉組織、選區(qū)劃分、選民登記、候選人提名、競(jìng)選規(guī)則、投票計(jì)票、選舉爭(zhēng)議解決等方面的規(guī)定都有缺漏。

　　1、選舉組織。選舉組織主持選舉活動(dòng)的進(jìn)行，是選舉過(guò)程中最重要的組織機(jī)關(guān)，中國(guó)選舉法卻沒(méi)有專章單列，僅在總則中用第七條一個(gè)條文規(guī)定。關(guān)于選舉組織的產(chǎn)生、組成、權(quán)力和義務(wù)，是否應(yīng)該中立和回避等都缺乏規(guī)范。[27]在一些地方，選舉委員會(huì)成員直接當(dāng)選為代表。[28]

　　2、選區(qū)劃分。選區(qū)劃分是選舉的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是被一般選民所忽視的。中國(guó)選舉法僅在第五章用兩個(gè)條文簡(jiǎn)潔表達(dá)�，F(xiàn)實(shí)選舉中選區(qū)劃分的隨意性非常嚴(yán)重。在一些地方純粹是為了保證當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)人當(dāng)選而劃分選區(qū)。如在廣東南海市第十二屆人大代表選舉的選區(qū)劃分中，市委辦和市紀(jì)委、監(jiān)察局、檔案局四個(gè)單位劃為一個(gè)選區(qū)，分了3個(gè)代表，市委正副書記和紀(jì)委書記當(dāng)選。市政府辦與7個(gè)公司劃為一個(gè)選區(qū)，正副市長(zhǎng)當(dāng)選。市長(zhǎng)助理為了避免與市長(zhǎng)同一個(gè)選區(qū)，而分在其主管的局系統(tǒng)當(dāng)選。其中市委辦選區(qū)只148名選民，選出3名代表，另一只要為公司企業(yè)的選區(qū)2168個(gè)選民，才分配代表一名，二者相差為43倍。[29]這遠(yuǎn)比法律規(guī)定的城鎮(zhèn)與農(nóng)村選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)懸殊得多，但因?yàn)槠潆[蔽而沒(méi)有受到重視。選區(qū)劃分是否適當(dāng)，直接關(guān)系到選舉權(quán)平等性原則的實(shí)現(xiàn)，而現(xiàn)行選舉法的修改完全無(wú)視選舉實(shí)踐中的這一混亂狀況。

　　3、選民登記。現(xiàn)行的選舉法對(duì)選民登記程序的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，僅有第六章三個(gè)條文。各地的選舉實(shí)踐基本上是按照該地選舉委員會(huì)的“辦法”來(lái)進(jìn)行的，操作頗不一致。由于中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，人口變動(dòng)很大，現(xiàn)行選舉法規(guī)定的選民登記方法，不僅工作量大，錯(cuò)登漏登的現(xiàn)象也非常突出。選舉權(quán)和被選舉權(quán)作為一種權(quán)利，由選民主動(dòng)決定是否行使，采取自愿登記的方法有助解決目前選舉中存在的問(wèn)題。此外，還應(yīng)當(dāng)考慮流動(dòng)人口的選民登記問(wèn)題。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　選舉法的修改理應(yīng)回應(yīng)這一現(xiàn)實(shí)，完善我國(guó)的選民登記程序。

　　4、候選人提名。候選人提名目前是選民對(duì)選舉意見(jiàn)最大的一個(gè)環(huán)節(jié)，也是最易被暗箱操作或操縱的地方。這次選舉法的修改回應(yīng)了這一點(diǎn)，在直接選舉增加了預(yù)選程序。[30]對(duì)照修改，可以發(fā)現(xiàn)，候選人的產(chǎn)生去掉了選民最厭惡的“反復(fù)醞釀”，保留了“討論協(xié)商”。由于預(yù)選不是必定程序，如何確定多數(shù)選民意見(jiàn)仍然是比較模糊的地方。實(shí)際上，選舉法中候選人提名問(wèn)題不止于此，對(duì)于候選人的資格、候選人提名的方式等方面都還缺乏規(guī)范。

　　5、競(jìng)選規(guī)則。中國(guó)選舉法不僅未把競(jìng)爭(zhēng)選舉當(dāng)作選舉法的法律原則，在法律規(guī)范中也回避競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。和競(jìng)爭(zhēng)略有一點(diǎn)關(guān)系的就是，允許“介紹”候選人，而且介紹的范圍限制于“選民小組或者代表小組會(huì)議上”。[31]這次選舉法的修改增加了一個(gè)“見(jiàn)面”，也就是在三十三條中增加，“選舉委員會(huì)可以組織代表候選人與選民見(jiàn)面，回答選民的問(wèn)題”。盡管只是“可以”不是“必須”，但也是中國(guó)選舉法在競(jìng)選問(wèn)題上難得的一個(gè)進(jìn)步了。面對(duì)選舉實(shí)踐中出現(xiàn)的“拉票”、有組織的競(jìng)選、發(fā)放宣傳材料、籌措選舉經(jīng)費(fèi)等，現(xiàn)行選舉法修改視而不見(jiàn)，不能不說(shuō)是一個(gè)遺憾。

　　6、投票計(jì)票。中國(guó)選舉法對(duì)投票計(jì)票的規(guī)定也十分簡(jiǎn)單，沒(méi)有制度性的保證秘密寫票和秘密投票。由于一些選民對(duì)選區(qū)劃分和候選人的提名有意見(jiàn)，投票在他們看來(lái)更多只是一個(gè)形式了。在選舉實(shí)踐中，大部分選民的寫票都是公開(kāi)的，甚至互相商量。其實(shí)，秘密投票原則的要求并不高，就是設(shè)立一個(gè)秘密寫票間。而這個(gè)，選舉法沒(méi)有規(guī)定。

　　7、選舉爭(zhēng)議解決。在選舉過(guò)程中，及時(shí)處理爭(zhēng)議、維護(hù)正常選舉秩序，具有重要意義。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)選舉法專章卻只有一個(gè)條文規(guī)定“對(duì)破壞選舉的制裁”，這種立法思路更多強(qiáng)調(diào)的是對(duì)法律責(zé)任的追究，而不是選舉問(wèn)題的解決。司法機(jī)關(guān)如何介入選舉爭(zhēng)議，沒(méi)有程序性的規(guī)定。這次選舉法的修改在“對(duì)破壞選舉的制裁”章節(jié)中增加了若干文字，但無(wú)實(shí)質(zhì)性的變化。[32]

　　二、中國(guó)選舉法新修改的批評(píng)

　　雖然中國(guó)憲法中規(guī)定有公民的批評(píng)建議權(quán)，但學(xué)界對(duì)立法批評(píng)的仍然少見(jiàn)。中國(guó)推行法制建設(shè)二十多年來(lái)，已經(jīng)制定了四百多部法律、九百多部行政法規(guī)、上萬(wàn)個(gè)地方性法規(guī)，以及為數(shù)更多的政府規(guī)章，但法律實(shí)施的情況并不是很好。一方面是法律法規(guī)的大量增多，一方面是公民對(duì)法律法規(guī)的陌生和麻木，盡管有年復(fù)一年的普法，社會(huì)對(duì)法律的認(rèn)可程度并不高，公民的法律信仰也并無(wú)明顯的增加。人們有理由對(duì)這種現(xiàn)象進(jìn)行思考。有學(xué)者對(duì)此研究后得出結(jié)論，中國(guó)法之所以難行的一個(gè)重要原因是：“現(xiàn)今中國(guó)法律、法規(guī)和規(guī)章中，主要的法既不是良法也不是惡法，而是富有特色的笨法或劣法”。[33]現(xiàn)行選舉法的立法目的是保障公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，它當(dāng)然不會(huì)是惡法，但它到底是良法還是笨法、劣法呢？人們不需要很多的法律常識(shí)和民主知識(shí)就可以從中國(guó)選舉實(shí)踐中得到判斷。在現(xiàn)實(shí)中國(guó)選舉中，選民增長(zhǎng)的厭選情緒、懶得參加投票，真是中國(guó)人民主素質(zhì)不高嗎？是不是選民在“用腳投票”？

　　不需要用很多例子來(lái)說(shuō)明中國(guó)人民對(duì)民主選舉的渴望，“他們中的許多人因?yàn)樽非筮x舉時(shí)的民主和自由、追求建立公正的選舉制度而作出了重大的犧牲，有的有家不能回，有的受到了迫害，有的被無(wú)理剝奪了選舉權(quán)和被選舉權(quán)”。[34]中國(guó)的立法機(jī)關(guān)理應(yīng)正視老百姓對(duì)選舉改革的期待，全面審查現(xiàn)行選舉法中存在的缺陷，進(jìn)行全面的修改，而不是敷衍了事。說(shuō)敷衍了事也許言重，但請(qǐng)看看現(xiàn)行選舉法修改的五項(xiàng)：

　�。�1）第九條第一款第一項(xiàng)修改為：“（一）省、自治區(qū)、直轄市的代表名額基數(shù)為三百五十名，省、自治區(qū)每十五萬(wàn)人可以增加一名代表，直轄市每二萬(wàn)五千人可以增加一名代表；
但是，代表總名額不得超過(guò)一千名”。原來(lái)的規(guī)定是：“（一）省、自治區(qū)、直轄市的代表名額基數(shù)為三百五十名，省、自治區(qū)每十五萬(wàn)人可以增加一名代表，直轄市每二萬(wàn)五千人可以增加一名代表；
人口超過(guò)一億的省，代表總名額不得超過(guò)一千名”。

　　這里僅僅是修改了一個(gè)語(yǔ)法錯(cuò)誤，也就是原來(lái)的規(guī)定會(huì)給人得出一個(gè)荒繆的結(jié)論，“人口超過(guò)一億的省，代表總名額不得超過(guò)一千名”，“人口沒(méi)有超過(guò)一億的省，代表總名額反而可能超過(guò)一千名”。

　　（2）第三十一條第一款修改為：“由選民直接選舉的人民代表大會(huì)代表候選人，由各選區(qū)選民和各政黨、各人民團(tuán)體提名推薦。選舉委員會(huì)匯總后，在選舉日的十五日以前公布，并交各該選區(qū)的選民小組討論、協(xié)商，確定正式代表候選人名單。如果所提候選人的人數(shù)超過(guò)本法第三十條規(guī)定的最高差額比例，由選舉委員會(huì)交各該選區(qū)的選民小組討論、協(xié)商，根據(jù)較多數(shù)選民的意見(jiàn)，確定正式代表候選人名單；
對(duì)正式代表候選人不能形成較為一致意見(jiàn)的，進(jìn)行預(yù)選，根據(jù)預(yù)選時(shí)得票多少的順序，確定正式代表候選人名單。正式代表候選人名單應(yīng)當(dāng)在選舉日的五日以前公布”。原來(lái)的規(guī)定是：“由選民直接選舉的人民代表大會(huì)代表候選人，由各選區(qū)選民和各政黨、各人民團(tuán)體提名推薦。選舉委員會(huì)匯總后，在選舉日的十五日以前公布，并由各該選區(qū)的選民小組反復(fù)醞釀、討論、協(xié)商，根據(jù)較多數(shù)選民的意見(jiàn)，確定正式代表候選人名單，并在選舉日的五日以前公布”。

　　其實(shí)，這個(gè)被普遍稱贊的預(yù)選程序，并非制度創(chuàng)新，實(shí)際上是恢復(fù)1979年選舉法的規(guī)定。1979年的選舉法就明確規(guī)定：“如果所提候選人名額過(guò)多，可以進(jìn)行預(yù)選，根據(jù)較多數(shù)選民的意見(jiàn)，確定正式代表候選人名單”，這一制度設(shè)計(jì)，事實(shí)上也是當(dāng)年擴(kuò)大民主的一大亮點(diǎn)。但1986年對(duì)選舉法進(jìn)行第二次修改時(shí)，刪去了有關(guān)預(yù)選的規(guī)定，其理由是一些地方集中選民較困難、預(yù)選會(huì)增加選舉工作量等等，然而正是這一變動(dòng)，為一些地方操縱選舉提供了機(jī)會(huì)。1995年對(duì)選舉法再次進(jìn)行修改時(shí)，在縣級(jí)以上各級(jí)人大的間接選舉中又引入了預(yù)選程序，在一定程度上恢復(fù)了這一制度設(shè)計(jì)。

　　現(xiàn)行選舉法修改刪除“反復(fù)醞釀”，保留了“討論、協(xié)商”，根據(jù)較多數(shù)選民的意見(jiàn)，確定正式代表候選人名單，恢復(fù)規(guī)定有條件進(jìn)行預(yù)選。這種立法思路好像是既可以回避1979年選舉法中預(yù)選的弊端，又可以回避現(xiàn)行選舉法不預(yù)選的弊端，調(diào)和折衷，似乎是比較可行的。不過(guò)，讓人疑惑的是，如果說(shuō)因?yàn)樵�選舉法中確定正式代表候選人的程序容易導(dǎo)致“暗箱操作”，那為什么不干脆把這個(gè)容易導(dǎo)致“暗箱操作”、不合理的程序完全刪除，而要繼續(xù)保留它，只在特定情況下才適用預(yù)選程序呢？“討論、協(xié)商”和“反復(fù)醞釀”有什么不同？用什么標(biāo)準(zhǔn)判斷是“較多數(shù)選民的意見(jiàn)”，是相對(duì)多數(shù)還是絕對(duì)多數(shù)，是全體選民中的“較多數(shù)”，還是參與提名的選民的“較多數(shù)”或者是選民小組中選民的較多數(shù)？預(yù)選的程序是怎樣的，選舉法為什么不規(guī)范預(yù)選程序，它與正式選舉程序有什么不同，能不能干脆取消預(yù)選程序，直接把所有候選人納入正式選舉一次選舉？[35]選舉法的修改沒(méi)能回答這些問(wèn)題，修改的結(jié)果仍然解決不了對(duì)不公正產(chǎn)生候選人的質(zhì)疑，也缺乏可操作性。

　�。�3）第三十三條修改為：“選舉委員會(huì)或者人民代表大會(huì)主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)向選民或者代表介紹代表候選人的情況。推薦代表候選人的政黨、人民團(tuán)體和選民、代表可以在選民小組或者代表小組會(huì)議上介紹所推薦的代表候選人的情況。選舉委員會(huì)可以組織代表候選人與選民見(jiàn)面，回答選民的問(wèn)題。但是，在選舉日必須停止對(duì)代表候選人的介紹”。原來(lái)的規(guī)定是：“選舉委員會(huì)或者人民代表大會(huì)主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)向選民或者代表介紹代表候選人的情況。推薦代表候選人的政黨、人民團(tuán)體和選民、代表可以在選民小組或者代表小組會(huì)議上介紹所推薦的代表候選人的情況。但是在選舉日必須停止對(duì)代表候選人的介紹”。[36]

　　這個(gè)沒(méi)有約束力的修改竟然被很多人叫好，說(shuō)明人們對(duì)原來(lái)的選舉法都快喪失信心了。這個(gè)修改是中國(guó)法律的特色之一，一個(gè)最基本的強(qiáng)制性要求在法律中被降低為選擇性的規(guī)定，既然選舉委員會(huì)可以組織代表候選人與選民見(jiàn)面，回答選民的問(wèn)題，那選舉委員會(huì)不組織代表候選人與選民見(jiàn)面也無(wú)須承擔(dān)任何法律責(zé)任。代表候選人與選民見(jiàn)面，回答選民的問(wèn)題，是代表候選人當(dāng)選為人民代表的最基本條件，很難想象一個(gè)不愿與選民見(jiàn)面、不回答選民問(wèn)題的人民代表會(huì)代表人民的利益。

　　中國(guó)人民代表大會(huì)制度最基本的一點(diǎn)就是，人大代表由選民民主選舉產(chǎn)生，同時(shí)受選民的監(jiān)督。按照人民代表大會(huì)制度的要求，人大代表與選民的關(guān)系應(yīng)該是非常密切的。但實(shí)際上，一直以來(lái)，各地人大代表選舉過(guò)程中往往存在著代表候選人多由組織推薦，選民對(duì)候選人情況不了解，候選人代表選民利益的意識(shí)不強(qiáng)，人大代表被當(dāng)成一種榮譽(yù)，致使其職責(zé)意識(shí)淡薄，選民也無(wú)從監(jiān)督人大代表是否履行了代表職責(zé)。

　　這個(gè)修改實(shí)際上還表明，中國(guó)選舉法還不鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)選舉，介紹代表候選人的方式還非常有限，沒(méi)有回應(yīng)基層民主選舉中出現(xiàn)的代表候選人、自薦人自我宣傳的新情況。如果今后的選舉中繼續(xù)出現(xiàn)貼海報(bào)、發(fā)傳單、籌經(jīng)費(fèi)、組建助選機(jī)構(gòu)，選舉秩序失控怎么辦？所以說(shuō)，選舉法的修改無(wú)視人民民主發(fā)展的現(xiàn)實(shí)和要求，回避立法難點(diǎn)，留下法律空白，也是一種不負(fù)責(zé)任。

　�。�4）第四十四條第一款修改為：“對(duì)于縣級(jí)的人民代表大會(huì)代表，原選區(qū)選民五十人以上聯(lián)名，對(duì)于鄉(xiāng)級(jí)的人民代表大會(huì)代表，原選區(qū)選民三十人以上聯(lián)名，可以向縣級(jí)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出罷免要求”。原來(lái)的規(guī)定是：“對(duì)于縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)的人民代表大會(huì)代表，原選區(qū)選民三十人以上聯(lián)名，可以向縣級(jí)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出罷免要求”。

　　這個(gè)修改主要是針對(duì)個(gè)別地方出現(xiàn)新一屆代表剛選出，新一屆人民代表大會(huì)還未召開(kāi)就有選民提出罷免要求，一些人大工作人員要求提高罷免代表的聯(lián)名人數(shù)。[37]實(shí)際上，中國(guó)選民聯(lián)名要求罷免的例子還非常少，與選民10人以上聯(lián)名就可以提名代表候選人相比，原選區(qū)30十人以上聯(lián)名已經(jīng)是較多的人數(shù)。鼓勵(lì)選民提出罷免應(yīng)該與鼓勵(lì)選民提名候選人一樣，有利于密切人大代表與選民的關(guān)系，提高本來(lái)已經(jīng)很淡薄的民主意識(shí)。“深圳麻嶺罷免風(fēng)波”和“株洲映峰罷免風(fēng)波”起因于質(zhì)疑選舉的違法，原本應(yīng)該提起確認(rèn)選舉無(wú)效之訴訟，而不是提起罷免案。兩起風(fēng)波最后都因有關(guān)部門的干預(yù)，部分撤回簽名無(wú)疾而終。[38]由于沒(méi)有法律依據(jù)，選民無(wú)法提起確認(rèn)選舉無(wú)效之訴訟，而提起罷免案，這本身就是選舉法的缺陷之一，可是中國(guó)的立法機(jī)關(guān)卻開(kāi)錯(cuò)了藥方，用提高罷免的門檻來(lái)減少罷免案。本文贊同一些學(xué)者的觀點(diǎn)，“提高提出罷免的門檻不如規(guī)范選舉程序”。[39]

　�。�5）第五十二條修改為：

　　“為保障選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，對(duì)有下列行為之一，破壞選舉，違反治安管理規(guī)定的，依法給予治安管理處罰；
構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：

　　（一）以金錢或者其他財(cái)物賄賂選民或者代表，妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的；

　�。ǘ�）以暴力、威脅、欺騙或者其他非法手段妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的；

　�。ㄈ�）偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)或者有其他違法行為的；

　�。ㄋ模�對(duì)于控告、檢舉選舉中違法行為的人，或者對(duì)于提出要求罷免代表的人進(jìn)行壓制、報(bào)復(fù)的。

　　國(guó)家工作人員有前款所列行為的，還應(yīng)當(dāng)依法給予行政處分。

　　以本條第一款所列違法行為當(dāng)選的，其當(dāng)選無(wú)效“。

　　原來(lái)的規(guī)定是：

　　“為保障選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，對(duì)有下列違法行為的，應(yīng)當(dāng)依法給予行政處分或者刑事處分：（一）用暴力、威脅、欺騙、賄賂等非法手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的；
（二）偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)或者有其他違法行為的；
（三）對(duì)于控告、檢舉選舉中違法行為的人，或者對(duì)于提出要求罷免代表的人進(jìn)行壓制、報(bào)復(fù)的”。

　　這個(gè)修改在法律語(yǔ)言表述上比原來(lái)更準(zhǔn)確了，增加了行政處罰的規(guī)定，把刑事處分改為刑事責(zé)任。把賄賂單列則嫌羅嗦了，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律解釋解決其含義。沒(méi)有改變由強(qiáng)調(diào)制裁到注重爭(zhēng)議解決的思路，沒(méi)有解決選舉法在這方面存在的根本問(wèn)題。

　　首先，這一章的名稱應(yīng)當(dāng)叫法律責(zé)任。它不僅包括暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)、壓制報(bào)復(fù)等違法行為，還應(yīng)當(dāng)包括選舉組織、選區(qū)劃分、選民登記等中的各種違法行為；
法律責(zé)任的主體不僅包括選民和國(guó)家工作人員，還應(yīng)當(dāng)包括選舉組織、各政黨、各社會(huì)團(tuán)體等。

　　其次，應(yīng)當(dāng)賦予人民法院對(duì)選舉是否有效的最終裁判權(quán)，并具體規(guī)范裁判的程序。

　　從以上可以看出，中國(guó)選舉法的新修改是不到位的，它沒(méi)有回應(yīng)人民厭惡虛假選舉、進(jìn)行真實(shí)而有意義選舉的渴望，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　更沒(méi)有把進(jìn)一步擴(kuò)大直接選舉、縮小農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例、把國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人選舉納入選舉法規(guī)范等建議列入選舉法修改議程。為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況，是令人深思的。

　　立法是一項(xiàng)崇高的事業(yè)，是立法機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要權(quán)力，同時(shí)，制定良法又是立法機(jī)關(guān)的神圣義務(wù)。中國(guó)立法法第五條規(guī)定，“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)”。綜觀中國(guó)現(xiàn)行選舉法的修改，它并沒(méi)能做到立法法的要求。除了向各地人大部門征求意見(jiàn)外，沒(méi)有像樣的論證和討論。[40]全國(guó)人大調(diào)研組早在赴廣東調(diào)研之前，就已經(jīng)透露本次《選舉法》修正只是一次小改。[41]選舉法修改一次不易，從立法規(guī)劃的制定，到各地方人大的建議，再到全國(guó)人大的調(diào)研，是需要花去很多成本的，中國(guó)選舉法的這種成本開(kāi)銷已經(jīng)很頻繁，從1979年制定，已經(jīng)經(jīng)過(guò)1982年、1986年、1995年、2004年四次修改了。修改選舉法是十屆全國(guó)人大的立法規(guī)劃，如果這次修改不能滿足人民的要求，可以預(yù)見(jiàn)，它的修改將繼續(xù)列入十一屆全國(guó)人大的立法規(guī)劃。[42]立法就像修路，不能敷衍了事，修好一條路可以管很多年，而一條“豆腐渣”路用不了幾年又得修，中國(guó)的立法機(jī)關(guān)能不能把選舉法修得更好些呢？

　　三、應(yīng)當(dāng)如何完善中國(guó)現(xiàn)行的選舉法

　　通過(guò)以上分析，本文認(rèn)為，從全面完善選舉法的角度看，應(yīng)該大修。這個(gè)大修是全方位的：明確立法目的；
確定選舉原則；
完善選舉規(guī)范。本文把選舉法的完善大致分成兩個(gè)階段：

　　第一個(gè)階段，主要應(yīng)當(dāng)解決目前中國(guó)選舉的形式主義問(wèn)題，完善選舉程序。先完善直接選舉程序，再完善間接選舉程序。選舉的非法和流于形式的操作已嚴(yán)重傷害了人們對(duì)民主政治的期望，滋生了一部分公民對(duì)選舉的厭煩和冷淡情緒。這個(gè)階段的解決目標(biāo)主要是，完善候選人產(chǎn)生、競(jìng)選的宣傳和組織及經(jīng)費(fèi)、選區(qū)劃分、選民登記、選舉組織、選舉爭(zhēng)議解決、違法選舉的法律責(zé)任等的規(guī)定，增加公開(kāi)選舉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人直接選舉的規(guī)定。選舉過(guò)程中的組織包辦、暗箱操作，以及越來(lái)越猛烈的金錢腐蝕，已經(jīng)開(kāi)始挑戰(zhàn)中國(guó)的民主選舉制度。實(shí)現(xiàn)選舉法修改的第一個(gè)階段目標(biāo)將進(jìn)一步提高人民參與民主的積極性，從而使選舉開(kāi)始走向更加實(shí)質(zhì)的民主。

　　第二個(gè)階段，應(yīng)當(dāng)著眼于世界民主發(fā)展的潮流，吸取人類政治文明的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，使中國(guó)的選舉制度符合法治國(guó)家的要求。這個(gè)階段的目標(biāo)主要是：（1）制定統(tǒng)一的選舉法。使中國(guó)的選舉法，不僅規(guī)范人民代表的選舉，也規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的選舉，還規(guī)范基層自治組織的選舉。（2）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)和公開(kāi)選舉。防止暗箱和非法操作，使選舉真正成為選賢與能的政治活動(dòng)。（3）實(shí)現(xiàn)選舉的平等原則。取消農(nóng)村和城鎮(zhèn)人口代表數(shù)的不平等規(guī)定，完善選區(qū)劃分的規(guī)定，使每一個(gè)階層的公民的利益都能得到適當(dāng)?shù)拇�表。�?）逐步實(shí)現(xiàn)從縣級(jí)到省級(jí)直至中央的人民代表和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的直接選舉。選舉的遠(yuǎn)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將使中國(guó)步入世界民主發(fā)展的潮流，人民當(dāng)家作主的程度將達(dá)到較高的境界。

　　目前，最具挑戰(zhàn)意義的是要有一部《縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表選舉法》，用它取代《關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表直接選舉的若干規(guī)定》，隨后制定《鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府領(lǐng)導(dǎo)人選舉法》。這兩部法律應(yīng)當(dāng)按完全的普遍、平等、直接、競(jìng)爭(zhēng)和秘密投票的選舉模式設(shè)計(jì)，其中第一部是體制內(nèi)就可以完善的，創(chuàng)新的難度相對(duì)較小，無(wú)須修改憲法。隨著中國(guó)直接選舉范圍的擴(kuò)大和平等選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)，《縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表選舉法》也就直接變?yōu)椤度嗣翊�表大�?huì)代表選舉法》，《鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府領(lǐng)導(dǎo)人選舉法》也就直接變成《人民政府領(lǐng)導(dǎo)人選舉法》。

　　下面試以縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表選舉為例表達(dá)一管之見(jiàn)，拋磚引玉，分析該選舉法應(yīng)有的主要內(nèi)容：[43]

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　　總則是關(guān)于本部法律的立法目的和基本原則的規(guī)定。

　　1、立法目的的表述

　　為保障公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，發(fā)展和規(guī)范人民民主，根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法，制定縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表選舉法。

　　分析：在立法目的中規(guī)定該法的目的是保障公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，表明該法是憲法性的基本法律。

　　2、基本原則的表述

　�。�1）市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)的代表，均由選民直接選舉產(chǎn)生。

　　分析：此條是直接選舉原則的規(guī)定，否定了間接選舉。選舉的范圍暫時(shí)局限在縣以下人民代表大會(huì)代表的選舉。

　　（2）中華人民共和國(guó)公民有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。但是法律另有規(guī)定的除外。

　　精神病患者在選民登記期間患病的，經(jīng)選舉委員會(huì)確認(rèn)，不列入選民名單。

　　未滿十八周歲的公民自其年滿十八周歲后開(kāi)始行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

　　在選舉期間依照法律被限制人身自由的人停止行使選舉權(quán)利。

　　現(xiàn)役軍人的選舉權(quán)和被選舉權(quán)由法律另行規(guī)定。

　　分析：此條是對(duì)選舉權(quán)普遍性原則的規(guī)定。明確了選舉權(quán)利及其行為能力的關(guān)系，這里實(shí)際上否定了選舉權(quán)利的代行。取消列舉式的法律規(guī)定更利于保障選舉權(quán)利的普遍性。隨著社會(huì)的發(fā)展，將來(lái)在一定時(shí)期，允許精神病患者和未滿十八周歲的公民的監(jiān)護(hù)人代行其選舉權(quán)，有利于對(duì)這些特殊群體的權(quán)利保障。

　�。�3）中華人民共和國(guó)公民有平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，法律對(duì)人民代表大會(huì)代表職位另有規(guī)定的除外。

　　每一選民在一次選舉中只有一個(gè)投票權(quán)。

　　有少數(shù)民族聚居的地方，每一聚居的少數(shù)民族都應(yīng)有代表參加當(dāng)?shù)氐娜嗣翊�表大�?huì)。

　　歸僑人數(shù)較多地區(qū)，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的歸僑代表參加當(dāng)?shù)氐娜嗣翊�表大�?huì)。

　　分析：該條是對(duì)選舉權(quán)平等性原則的規(guī)定。在中國(guó)縣以下人大代表的選舉中率先實(shí)現(xiàn)選舉權(quán)利的完全平等是可行的，而且完全必要，有利于煥發(fā)廣大人民的民主熱情，讓他們體驗(yàn)什么是真正的民主。該條實(shí)際上還區(qū)分了選舉權(quán)和被選舉權(quán)平等的程度，真實(shí)反映被選舉權(quán)的不同性質(zhì)和享有被選舉權(quán)的要求。取消縣以下人民代表大會(huì)中婦女應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的規(guī)定，因?yàn)檫@在沒(méi)有獨(dú)立劃分婦女選區(qū)的情況下強(qiáng)行規(guī)定，會(huì)影響選舉選賢與能的根本目標(biāo)。在少數(shù)民族聚居地方和歸僑人數(shù)較多地區(qū)，可以通過(guò)單獨(dú)劃分選區(qū)的方式保證這些群體有適當(dāng)?shù)拇�表�?/p>

　�。�4）市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)代表的選舉采取差額競(jìng)爭(zhēng)的方法，實(shí)行秘密投票。

　　分析：該條把差額競(jìng)爭(zhēng)和秘密投票規(guī)定為選舉的必須要求，有利于實(shí)現(xiàn)自由和公正的選舉�！白鳛檫x舉，只有當(dāng)它是自由和公正的時(shí)候才有意義”。[44]

　　（5）市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)代表的選舉堅(jiān)持公開(kāi)原則。

　　分析：公開(kāi)原則的規(guī)定，有利于把公開(kāi)貫徹在選舉的全過(guò)程中，在選區(qū)劃分、候選人產(chǎn)生、投票和計(jì)票、選舉經(jīng)費(fèi)使用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，便于監(jiān)督，杜絕“暗箱操作”。

　　（6）市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)代表選舉的經(jīng)費(fèi)，列入財(cái)政預(yù)算，由國(guó)庫(kù)開(kāi)支。

　　代表候選人可以依法籌集選舉經(jīng)費(fèi)。

　　分析：選舉經(jīng)費(fèi)由國(guó)家保障，列入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行審計(jì)監(jiān)督，有利維護(hù)選舉秩序的基本穩(wěn)定。由于競(jìng)爭(zhēng)選舉的需要，允許候選人依法籌集選舉經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)是可行的。

　　（二）選舉組織

　　選舉組織主持選舉活動(dòng)的進(jìn)行，是選舉過(guò)程中最重要的組織機(jī)關(guān)，有必要在選舉法中專章規(guī)定。該章主要規(guī)定選舉組織的產(chǎn)生、組成、權(quán)力和義務(wù)。

　　1、選舉組織的產(chǎn)生

　　市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的民政部門設(shè)立選舉委員會(huì)，主持本級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉。

　　市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣的選舉委員會(huì)受同級(jí)人民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間受同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選舉委員會(huì)在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間受上級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。上級(jí)人民代表大會(huì)代表選舉委員會(huì)指導(dǎo)下級(jí)人民代表大會(huì)代表選舉委員會(huì)的工作。

　　選舉委員會(huì)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，辦理選舉的具體事務(wù)。

　　分析：選舉組織是主持和辦理選舉事務(wù)的機(jī)關(guān)，其工作的結(jié)果是產(chǎn)生人大代表或國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，因此，選舉組織有特殊的法律地位。一次選舉活動(dòng)的時(shí)間雖然是短暫的，但選舉事務(wù)卻是長(zhǎng)期的。很多國(guó)家的選舉組織都是常設(shè)機(jī)關(guān)，如美國(guó)的聯(lián)邦選舉委員會(huì)、俄羅斯的中央選舉委員會(huì)、德國(guó)的選舉委員會(huì)等。把中國(guó)的選舉組織作為常設(shè)機(jī)關(guān)，有利于長(zhǎng)期一以貫之的推進(jìn)社會(huì)主義民主事業(yè)。

　　選舉組織設(shè)在何處，是一個(gè)可以商榷的問(wèn)題。一種設(shè)想是把它設(shè)在同級(jí)人大之下，另一種設(shè)想是把它設(shè)在行政機(jī)關(guān)序列之中。由于選舉事務(wù)有行政的屬性，把它設(shè)在行政機(jī)關(guān)序列中是妥當(dāng)?shù)�。根�?jù)中國(guó)的傳統(tǒng)習(xí)慣，規(guī)定選舉委員會(huì)設(shè)在同級(jí)政府的民政部門，但由同級(jí)人大領(lǐng)導(dǎo)，使選舉委員會(huì)盡可能成為一個(gè)常設(shè)的獨(dú)立機(jī)關(guān)，避免其他機(jī)關(guān)和個(gè)人的非法干涉。

　　2、選舉組織的組成

　　（1）選舉委員會(huì)由主任委員、副主任委員若干人和委員若干人組成。選舉委員會(huì)的組成人員由同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提名，經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)投票通過(guò)。選舉委員會(huì)的組成人員出缺時(shí)，在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，由同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議提名，常務(wù)委員會(huì)會(huì)議通過(guò)。

　　（2）選舉委員會(huì)組成人員，應(yīng)有無(wú)黨派人士，其具有同一黨派身份者，不得超過(guò)組成人員總額二分之一。

　�。�3）選舉委員會(huì)組成人員的任期，每屆五年，連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆。

　　分析：選舉是與政黨密切相關(guān)的活動(dòng)，甚至是政黨最重要的事務(wù)。因?yàn)樵诜ㄖ螄?guó)家，政黨要通過(guò)選舉才能執(zhí)政。在社會(huì)主義國(guó)家，執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)通過(guò)選舉向國(guó)家機(jī)關(guān)輸送優(yōu)秀人才，支持人民當(dāng)家作主，避免直接替民作主。在選舉組織中，規(guī)定具有同一黨派身份者不超過(guò)總額的二分之一是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

　　3、選舉組織的權(quán)力和義務(wù)

　�。�1）選舉委員會(huì)應(yīng)每月舉行一次會(huì)議。選舉、罷免期間，各類選舉或罷免事務(wù)會(huì)議的召開(kāi)不受此限。選舉委員會(huì)由主任委員召集會(huì)議，主任委員未能召集時(shí)，可在副主任委員中推選一人擔(dān)任會(huì)議召集人。選舉委員會(huì)全體成員半數(shù)以上出席的會(huì)議有效，經(jīng)選舉委員會(huì)出席會(huì)議成員三分之二以上表決同意的選舉事務(wù)方為通過(guò)。

　　（2）選舉委員會(huì)行使下列權(quán)力：

　�。╝ ）制定本級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉工作計(jì)劃；

　�。╞ ）管理選舉活動(dòng)的宣傳，負(fù)責(zé)選舉工作人員的聘任和培訓(xùn)；

　　（c ）提出選舉經(jīng)費(fèi)的預(yù)算，查核選舉經(jīng)費(fèi)的使用；

　�。╠ ）審查、登記選民，管理選民名冊(cè)；

　�。╡ ）提出本級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉劃分選區(qū)的建議；

　�。╢ ）確定選舉日，公布具體的投票日期、投票地點(diǎn)；

　　（g ）組織各政黨、人民團(tuán)體、選民推薦代表候選人；

　　（h ）審查候選人資格，依法確定并公布正式候選人名單；

　�。╥ ）派遣投票站管理人員和監(jiān)察人員；

　�。╦ ）公布選舉結(jié)果，確認(rèn)選舉是否有效；

　　（k ）對(duì)選舉活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，受理選民和其他選舉當(dāng)事人的申訴、控告，并作出處理決定；

　�。╨ ）總結(jié)選舉工作，整理、建立選舉工作檔案。

　�。�3）選舉委員會(huì)應(yīng)在規(guī)定期間內(nèi)發(fā)布下列公告：

　�。╝ ）選區(qū)劃分及選舉日的選舉公告。在本屆人民代表大會(huì)屆滿日的九十日前發(fā)布；

　　（b ）代表候選人提名起始時(shí)間的選舉公告。在選舉日的三十日前公布，登記代表候選人的期間不得少于七日；

　�。╟ ）公布選民名單的選舉公告。在選舉日的三十日前公布，其公示期間不得少于十日；

　　（d ）代表候選人名單的選舉公告。在選舉日的十五日前公布；
經(jīng)過(guò)預(yù)選的，應(yīng)在選舉日五日前公布；

　�。╡ ）投票時(shí)間和投票站地點(diǎn)的選舉公告。在選舉日的十五日前公布。

　�。╢ ）代表當(dāng)選名單的選舉公告。在投票日后的三日內(nèi)公布；

　�。╣ ）選舉經(jīng)費(fèi)收支決算的選舉公告。在投票日后的三十日內(nèi)公布；

　�。╤ ）另行選舉的選舉公告。在另行選舉日的十日前公布；

　　（i ）定期補(bǔ)選的選舉公告。在定期補(bǔ)選日的十五日前公布；

　�。╦ ）其它應(yīng)予公告的事項(xiàng)。

　　選舉公告應(yīng)送達(dá)各選區(qū)，并分別張貼適當(dāng)?shù)攸c(diǎn)。

　�。�4）選舉委員會(huì)應(yīng)將其發(fā)布的各類選舉公告定期編入選舉公報(bào)。

　�。�5）選舉委員會(huì)組成人員和選舉工作人員不得被登記為代表候選人，否則應(yīng)辭去選舉工作職務(wù)。[45]

　　分析：規(guī)定選舉委員會(huì)的工作方式、明確其應(yīng)該行使的權(quán)力，落實(shí)選舉的公開(kāi)原則，實(shí)行回避。[46]其中劃分選區(qū)這樣的重大權(quán)力由上一級(jí)選舉委員會(huì)行使并公告。

　�。ㄈ�）選區(qū)劃分

　　選區(qū)劃分是直接選舉的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是被一般選民所忽視的。在一些西方國(guó)家，選區(qū)劃分是各政黨斗爭(zhēng)的焦點(diǎn)，占多數(shù)席位的政黨往往將反對(duì)派勢(shì)力集中在一個(gè)選區(qū)或在這些地區(qū)少設(shè)選區(qū)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　以致選區(qū)的劃分大小不一，一個(gè)選區(qū)的人口數(shù)甚至是另一個(gè)選區(qū)的數(shù)倍。[47]選區(qū)劃分是否適當(dāng)，直接關(guān)系到選舉權(quán)平等性原則的實(shí)現(xiàn)。如果選區(qū)之間的人口數(shù)差別過(guò)大，會(huì)影響選民的投票效力，使“一票一價(jià)”成為空洞的花瓶。與選區(qū)劃分相關(guān)的有代表名額和名額分配。

　　1、代表名額

　�。�1）市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的代表名額，按照下列規(guī)定確定：

　�。╝ ）市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣的代表名額為一百名。人口總數(shù)超過(guò)五十萬(wàn)的，每增加五千人可以增加一名代表，代表總名額不得超過(guò)二百名；
人口不足五十萬(wàn)的，代表總名額可以少于一百名。

　�。╞ ）鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的代表名額為四十名。人口總數(shù)超過(guò)六萬(wàn)的，每增加一千五百人可以增加一名代表，代表總名額不得超過(guò)一百名；
人口不足六萬(wàn)的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的代表總名額可以少于四十名。

　　（2）聚居的少數(shù)民族多或者人口居住分散的縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)，經(jīng)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，代表名額可以另加百分之五。

　　（3）市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣人民代表大會(huì)的代表總名額由省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)確定，報(bào)上一級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。

　　鄉(xiāng)級(jí)人民代表大會(huì)的代表名額由縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)確定，報(bào)上一級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。

　�。�4）市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的代表總名額確定后，不再變動(dòng)。行政區(qū)劃變動(dòng)等原因造成人口較大變動(dòng)的，該級(jí)人民代表大會(huì)的代表總名額依照本法重新確定。

　　分析：代表數(shù)量過(guò)多是中國(guó)人大制度中的一個(gè)問(wèn)題，耗資大，會(huì)期短，會(huì)議效果差，眾多人大代表形式主義的基層檢查讓很多單位也應(yīng)接不暇。代表數(shù)量下降也利于人大代表的專職化，減少政府機(jī)關(guān)組成人員和司法機(jī)關(guān)組成人員兼任人大代表的傾向，提高人大代表的議政能力。

　　2、名額分配和選區(qū)劃分

　�。�1）市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的代表選舉，按照選民的居住地劃分選區(qū)。各選區(qū)人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等。

　　每一選區(qū)選舉產(chǎn)生一名代表。

　�。�2）市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選區(qū)均由其上一級(jí)選舉委員會(huì)劃分，并予以公告。

　　選區(qū)劃分后不再變更。如果出現(xiàn)行政區(qū)劃變動(dòng)等原因造成人口較大變化等情況，可以重新劃分選區(qū)。選區(qū)劃分如有變更，應(yīng)在該級(jí)人民代表大會(huì)屆滿日前的六個(gè)月完成并公告。

　　分析：在人員流動(dòng)較大的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，選區(qū)按居住地劃分，有利于密切當(dāng)選者與住所地的關(guān)系，減少行政隸屬關(guān)系對(duì)選民意志的影響。實(shí)行小選區(qū)制，且規(guī)定各選區(qū)人口數(shù)大體相等，可以有效防止選區(qū)劃分中的舞弊行為，也可以減少有的選區(qū)幾十人選一名代表、有的選區(qū)幾萬(wàn)人選一名代表的現(xiàn)象發(fā)生，自然取消了城鄉(xiāng)人口代表數(shù)不同的規(guī)定。選區(qū)劃分的公告制度使選區(qū)劃分能成為選民監(jiān)督的內(nèi)容。

　　（四）選民登記

　　選民登記是國(guó)家對(duì)公民是否擁有選舉權(quán)利的確認(rèn)。從選舉發(fā)展的歷史看來(lái)，選民登記經(jīng)歷了由嚴(yán)格審查到寬泛享有的過(guò)程。隨著，普遍選舉權(quán)的確立，選民登記不再是一個(gè)政治性很強(qiáng)的問(wèn)題，它更多是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題。

　　1、選民登記的機(jī)構(gòu)

　　市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)選舉委員會(huì)設(shè)選民登記辦公室，負(fù)責(zé)選民登記的日常事務(wù)。

　　分析：在選舉委員會(huì)常設(shè)后，選民登記可以作為一個(gè)經(jīng)常性工作來(lái)進(jìn)行。

　　2、選民登記的時(shí)間、地點(diǎn)和方式

　　（1）選民登記采用公民主動(dòng)登記的方法。登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)提交身份證明。

　　公民應(yīng)當(dāng)在戶籍所在地進(jìn)行選民登記。公民居住地與戶籍所在地不一致的，連續(xù)居住滿一年者，取得戶籍所在地選民資格證明后，可以在現(xiàn)居住地轉(zhuǎn)移登記為選民。

　�。�2）選民登記應(yīng)當(dāng)在選舉日的十日前中止。中止期間，直至選舉結(jié)果公布之日結(jié)束。

　　選民登記中止期間，暫緩辦理選民登記。

　　分析：選舉權(quán)利作為一種積極權(quán)利，應(yīng)當(dāng)由公民主動(dòng)行使。主動(dòng)登記是公民希望行使選舉權(quán)利的體現(xiàn)，反之，應(yīng)當(dāng)視為放棄。[48]任何人都不能強(qiáng)迫公民參加選舉或者不參加選舉，所以選民登記機(jī)構(gòu)既不能拒絕選民登記，也不能強(qiáng)迫選民登記。[49]當(dāng)一個(gè)國(guó)家有很多選民不愿意行使選舉權(quán)利時(shí)，很可能是因?yàn)檫x舉的無(wú)意義，選舉制度的改革就應(yīng)當(dāng)提上議事日程了。

　　3、選民登記機(jī)關(guān)的事務(wù)

　　（1）經(jīng)登記確認(rèn)的選民資格長(zhǎng)期有效。對(duì)選民經(jīng)登記后遷出原選區(qū)的、死亡的、患精神病的以及依照法律被剝奪政治權(quán)利的人，從選民名單上除名。

　　（2）選民名單應(yīng)在選舉日的三十日以前公布，實(shí)行憑選民證參加投票選舉的，應(yīng)當(dāng)發(fā)給選民證。

　�。�3）對(duì)于公布的選民名單有不同意見(jiàn)的，可以向選舉委員會(huì)提出申訴。選舉委員會(huì)對(duì)申訴意見(jiàn)，應(yīng)在三日內(nèi)作出處理決定。申訴人如果對(duì)處理決定不服，可以在選舉日的五日以前向人民法院起訴，人民法院應(yīng)在選舉日以前作出判決。人民法院的判決為最后決定。

　　分析：選民登記是選舉的一項(xiàng)最基礎(chǔ)的工作，在這個(gè)工作中可以清楚了選民對(duì)選舉的期望和滿意程度。

　�。ㄎ澹┖蜻x人提名

　　自由公正的候選人提名制度不僅在于保障公民的被選舉權(quán)，更在于它直接關(guān)系選舉選賢與能的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。選誰(shuí)舉誰(shuí)的全過(guò)程都應(yīng)當(dāng)是民主、公開(kāi)和透明的。

　　1、候選人的資格

　　代表候選人應(yīng)當(dāng)具有如下資格：

　�。�1）屬于本選區(qū)已經(jīng)公布的選民；

　�。�2）愿意充當(dāng)代表候選人的承諾；

　�。�3）非本級(jí)人民政府、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的組成人員或者選舉工作人員。

　　分析；
一般來(lái)說(shuō)，候選人的資格是公民享有被選舉權(quán)并愿意行使被選舉權(quán)的資格。它和享有選舉權(quán)的資格是不一樣的，也不完全等同與享有被選舉權(quán)的資格。因?yàn)閺睦碚撋现v，候選人不僅應(yīng)當(dāng)具有選舉權(quán)，還要有為選民贏得一定利益的能力，以及代表選民的意愿。但是，候選人究竟應(yīng)當(dāng)具有多大議政能力，法律不好明確規(guī)定，選舉的競(jìng)爭(zhēng)程序可以彌補(bǔ)其不足，候選人愿意代表選民的承諾卻是必不可少的。候選人應(yīng)當(dāng)為本選區(qū)選民的規(guī)定可以防止非法指派候選人現(xiàn)象的發(fā)生。

　　2、候選人提名的方式

　　（1）各政黨、各人民團(tuán)體，可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人。選區(qū)選民三十人以上聯(lián)名，可以推薦代表候選人。

　　經(jīng)本選區(qū)選民十人以上附議，選民可以自薦為代表候選人。

　　（2）各政黨、各人民團(tuán)體和選民各自推薦的代表候選人的名額，不得超過(guò)本選區(qū)應(yīng)選代表的名額。

　　（3）推薦者應(yīng)向選舉委員會(huì)提供下列資料：

　�。╝ ）候選人簽名的候選人登記表。

　�。╞ ）候選人選民資格證明。

　�。╟ ）政黨、人民團(tuán)體、選民聯(lián)名的推薦表或選民附議的自薦表。

　　分析：候選人提名的方式在我國(guó)現(xiàn)行選舉法中有兩種，即組織提名和聯(lián)名提名。由于選民參政熱情的提高，實(shí)踐中出現(xiàn)了“獨(dú)立候選人”的現(xiàn)象，有必要加以鼓勵(lì)和規(guī)范。針對(duì)提名過(guò)多、過(guò)濫的現(xiàn)象，可把聯(lián)名的人數(shù)由十人提高到三十人。

　　3、代表候選人的確定

　�。�1）市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)的代表候選人名額，應(yīng)多于應(yīng)選代表名額的一至二倍。代表候選人的提名不足應(yīng)選代表名額一倍的，選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)重新組織推薦代表候選人。

　�。�2）各政黨、各人民團(tuán)體、各選民推薦的代表候選人和選民自薦的代表候選人在選舉中一律平等。選舉委員會(huì)不得調(diào)換或者增減合法提名的代表候選人，代表候選人由選舉委員會(huì)匯總后公告。

　�。�3）代表候選人數(shù)量超過(guò)差額比例的，應(yīng)該進(jìn)行預(yù)選。根據(jù)預(yù)選時(shí)得票多少的順序，確定正式代表候選人名單，并予以公告。

　　分析：三種提名方式都是法律規(guī)定的，提出的候選人的法律地位也應(yīng)當(dāng)完全相同。差額和預(yù)選機(jī)制的確立，有利于保障選舉的競(jìng)爭(zhēng)性和有序進(jìn)行。

　　（六）競(jìng)爭(zhēng)選舉

　　前已述及選舉在一定程度上就是競(jìng)選，由于中國(guó)現(xiàn)行選舉法對(duì)競(jìng)爭(zhēng)選舉的規(guī)定較少，為進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)選舉競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，把競(jìng)爭(zhēng)選舉單列一章是有意義的。這個(gè)部分主要規(guī)范候選人產(chǎn)生后各方采取的競(jìng)爭(zhēng)措施。

　　1、候選人的宣傳介紹

　�。�1）推薦代表候選人的各政黨、人民團(tuán)體、選民及自薦的代表候選人應(yīng)當(dāng)向選舉委員會(huì)介紹代表候選人的情況。

　　選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)編印介紹代表候選人的公報(bào)，公報(bào)包括代表候選人的姓名、近期像片、性別、出生年月、籍貫、學(xué)歷、職業(yè)、住址及推薦者等有關(guān)內(nèi)容。

　　代表候選人的個(gè)人資料，由候選人自行負(fù)責(zé)。選舉委員會(huì)已知或經(jīng)查明個(gè)人資料不實(shí)者，不予刊登公報(bào)。

　�。�2）代表候選人名單公告后，選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)組織代表候選人和選民見(jiàn)面，候選人應(yīng)當(dāng)擬出任期目標(biāo)向選民公布，并回答選民提出的問(wèn)題。代表候選人不愿與選民見(jiàn)面的，應(yīng)取消其代表候選人資格。

　�。�3）推薦代表候選人的各政黨、人民團(tuán)體或選民可以為其所推薦的候選人印發(fā)以文字、圖畫從事競(jìng)選的宣傳品及懸掛或豎立標(biāo)語(yǔ)、看板、旗幟、布條等廣告物。

　　各政黨、人民團(tuán)體或選民印發(fā)的宣傳品，應(yīng)載明政黨、人民團(tuán)體或選民的名稱。選舉宣傳中不得有商業(yè)廣告行為。

　�。�4）代表候選人可以印發(fā)以文字、圖畫從事競(jìng)選的宣傳品及懸掛或豎立標(biāo)語(yǔ)、看板、旗幟、布條等廣告物，可以在選舉委員會(huì)規(guī)定的時(shí)間和地點(diǎn)使用電視、廣播、報(bào)紙等媒體向選民介紹自己。

　　代表候選人印發(fā)的各類文字、圖畫宣傳品，應(yīng)親自簽名。

　　（5）各類懸掛或豎立的標(biāo)語(yǔ)、看板、旗幟、布條等廣告物，不得妨礙公共安全或交通秩序，并應(yīng)于投票日后七日內(nèi)自行清除。

　　分析：候選人的宣傳介紹，是選舉中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是選民選擇的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國(guó)選舉中突出的問(wèn)題是選民甚至對(duì)自己將來(lái)的代表一無(wú)所知，也不知道候選人是否愿意代表自己的利益。用法律形式規(guī)定候選人的宣傳介紹顯得十分必要。宣傳介紹不僅是推薦者和候選人的權(quán)利，也是其義務(wù)。

　　2、選舉競(jìng)爭(zhēng)的手段及其限制

　　（1）選舉委員會(huì)征得半數(shù)以上候選人同意，可以舉辦辯論會(huì)。

　　二名以上代表候選人提出舉辦辯論會(huì)的，選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在提出后兩日內(nèi)組織。

　　辯論會(huì)以三場(chǎng)為限，每場(chǎng)每人限三十分鐘

　　（2）代表候選人在選舉期間可以設(shè)立助選辦事處并向選舉委員會(huì)登記，助選辦事處的設(shè)置和活動(dòng)方式由選舉委員會(huì)規(guī)定。

　　（3）在選舉日應(yīng)當(dāng)停止一切競(jìng)選活動(dòng)。

　　（4）各政黨、人民團(tuán)體、代表候選人及其助選人不得有下列行為：

　�。╝ ）煽動(dòng)他人破壞社會(huì)公共秩序；

　�。╞ ）妨害其他代表候選人的競(jìng)選活動(dòng)；

　�。╟ ）向選民或其他候選人行賄或給付不正當(dāng)利益；

　�。╠ ）對(duì)舉報(bào)選舉違法行為的人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)。

　　分析：選舉競(jìng)爭(zhēng)的手段很多，理想的競(jìng)爭(zhēng)方式是理性的、非對(duì)抗性的競(jìng)爭(zhēng)，限制不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)。

　　3、競(jìng)選的經(jīng)費(fèi)管理

　�。�1）代表候選人可以接受不超過(guò)規(guī)定限額的選舉經(jīng)費(fèi)捐助，并逐筆開(kāi)具收據(jù)并自留存根。選舉經(jīng)費(fèi)的限額，由選舉委員會(huì)制定。

　　（2）代表候選人不得接受下列選舉經(jīng)費(fèi)捐助：

　�。╝ ）外國(guó)企業(yè)、團(tuán)體、個(gè)人或主要成員為外國(guó)人的企業(yè)、團(tuán)體；

　　（b ）同次選舉的其他候選人、推薦其他候選人的政黨、人民團(tuán)體；

　　（c ）國(guó)有事業(yè)單位或公益事業(yè)法人。

　　各政黨、人民團(tuán)體、代表候選人或助選人，不得向不特定人以發(fā)行定期、不定期無(wú)息、有息債券或其它有價(jià)證券方式，募集選舉經(jīng)費(fèi)。

　　（3）各代表候選人應(yīng)合并設(shè)立選舉經(jīng)費(fèi)收支帳薄，并由選舉委員會(huì)指定注冊(cè)會(huì)計(jì)師負(fù)責(zé)記帳保管，以備查考。

　　各代表候選人應(yīng)于投票日后十日內(nèi)，填寫選舉經(jīng)費(fèi)收支決算申報(bào)表，向選舉委員會(huì)申報(bào)，選舉經(jīng)費(fèi)收支決算申報(bào)表應(yīng)由注冊(cè)會(huì)計(jì)師簽章負(fù)責(zé)。

　　選舉委員會(huì)對(duì)前款所申報(bào)選舉經(jīng)費(fèi)的收支，認(rèn)為有不合事實(shí)的，可以要求查看收支憑據(jù)或證明文件。

　�。�4）選舉經(jīng)費(fèi)收支憑據(jù)、證明文件等，應(yīng)于申報(bào)后保管六個(gè)月。發(fā)生訴訟的，應(yīng)保管至判決生效后三個(gè)月。

　　選舉委員會(huì)在收到選舉經(jīng)費(fèi)收支決算申報(bào)表二十日內(nèi)，應(yīng)將申報(bào)資料審核后予以公告。

　　分析：中國(guó)的選舉經(jīng)費(fèi)是由國(guó)庫(kù)開(kāi)支的，但由于競(jìng)選的需要，允許候選人依法籌措不超過(guò)規(guī)定限額的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)是可行的。對(duì)選舉經(jīng)費(fèi)的收支可以進(jìn)行必要的監(jiān)督。

　�。ㄆ撸┩镀焙陀�(jì)票

　　投票和計(jì)票是選舉的高潮，對(duì)選舉具有決定性的作用。這一階段要保證選民和候選人的選舉權(quán)利，使選民通過(guò)秘密投票，表達(dá)其自由意志。

　　1、投票站的設(shè)立

　　（1）選舉委員會(huì)應(yīng)視選民分布情況，在各選區(qū)設(shè)立多個(gè)投票站。投票站的設(shè)置、編號(hào)，應(yīng)當(dāng)在選舉日的十五日前公告，并編入選舉公報(bào)。

　　每個(gè)投票站應(yīng)當(dāng)設(shè)立秘密劃票處，秘密劃票處內(nèi)應(yīng)備有供選民劃票使用的書寫工具。

　　（2）投票站由選舉委員會(huì)指派投票管理員一名，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　投票工作人員若干名。投票管理員和投票工作人員職責(zé)如下：

　�。╝ ）管理選票和投票箱；

　�。╞ ）發(fā)放選票和維持投票秩序；

　�。╟ ）投票結(jié)束后密封投票箱并立即送至選區(qū)計(jì)票中心；

　�。╠ ）其它投票事務(wù)。

　　（3）選區(qū)應(yīng)設(shè)置統(tǒng)一的計(jì)票中心，并由選舉委員會(huì)指派總計(jì)票員和計(jì)票員若干名。

　　計(jì)票中心應(yīng)設(shè)置供選舉觀察員參加的觀察席，各投票站的投票箱應(yīng)送至計(jì)票中心匯總計(jì)票。

　�。�4）總計(jì)票員和計(jì)票員職責(zé)如下：

　　（a ）負(fù)責(zé)選區(qū)所有投票站匯總選票的計(jì)票和唱票；

　　（b ）統(tǒng)計(jì)各代表候選人的得票數(shù)字；

　　（c ）制作計(jì)票報(bào)告表并簽章；

　　（d ）其它計(jì)票事務(wù)。

　　分析：組織投票以投票站為單位，可以方便選民。投票站配備投票管理員、監(jiān)察員、觀察員等，使投票的管理規(guī)范化，防止選舉舞弊的發(fā)生。

　　2、投票管理

　　（1）投票、計(jì)票及監(jiān)察工作人員，應(yīng)按時(shí)到達(dá)被指定的投票站和計(jì)票中心。投票或計(jì)票工作人員因故未能按時(shí)到達(dá)者，選舉委員會(huì)應(yīng)及時(shí)更換。監(jiān)察員因故未能按時(shí)到達(dá)者，選舉委員會(huì)應(yīng)及時(shí)指派。

　　投票、計(jì)票工作人員、監(jiān)察員和觀察員應(yīng)佩帶由選舉委員會(huì)制發(fā)的標(biāo)志。

　　（2）投票、計(jì)票及監(jiān)察工作人員應(yīng)參加選舉委員會(huì)舉辦的培訓(xùn)，其工作成績(jī)優(yōu)良者，應(yīng)予以獎(jiǎng)勵(lì)。

　�。�3）投票、計(jì)票及監(jiān)察工作人員如有違法行為，經(jīng)查明屬實(shí)者，除依法處理外，選舉委員會(huì)應(yīng)立即免除其職務(wù)，另行派員接替。

　　（4）投票箱和選票由選舉委員會(huì)制備分發(fā)使用。選票上應(yīng)刊印代表候選人的姓名及推薦者，并預(yù)留另選他人的空欄。

　　（5）選舉委員會(huì)應(yīng)在選舉日的一日前，將投票箱和選票密封后送往各選區(qū)的投票站，交投票管理員負(fù)責(zé)保管。

　　投票開(kāi)始前，投票管理員應(yīng)會(huì)同監(jiān)察員啟封投票箱，公開(kāi)查驗(yàn)后再次加封。

　�。�6）投票開(kāi)始后，投票管理員應(yīng)會(huì)同監(jiān)察員當(dāng)眾啟封選票并發(fā)票。選民憑選民證或身份證領(lǐng)取選票。

　　選民領(lǐng)取選舉票時(shí)，應(yīng)在選民名冊(cè)上簽名或按指印，按指印者，應(yīng)有投票工作人員及監(jiān)察員各一人簽字證明。

　　選民名冊(cè)上無(wú)選民姓名或姓名不相符者，不得發(fā)票。

　�。�7）除選民及第9條第二款規(guī)定的家屬外，非佩帶選舉委員會(huì)制發(fā)標(biāo)志的人員不得進(jìn)入投票站。

　　（8）選民應(yīng)當(dāng)?shù)矫孛軇澠碧�，用選舉委員會(huì)制備的書寫工具劃票。

　　選民劃票后不得將劃票內(nèi)容出示他人。

　�。�9）選民劃票后應(yīng)自行投票。投票一律采用無(wú)記名投票的方法。

　　選民是盲人或因殘廢無(wú)法自行投票而能表示其意思者，可以依其請(qǐng)求，由家屬一人在場(chǎng)，依據(jù)本人意思代為劃票和投票；
其無(wú)家屬在場(chǎng)者，可以依其請(qǐng)求，由投票管理員及監(jiān)察員各一人依據(jù)本人意思代為劃票和投票。

　�。�10）選民對(duì)于代表候選人可以投贊成票，也可以投反對(duì)票；
可以另選其他任何選民，也可以棄權(quán)。

　　（11）選民因病或在選舉期間外出，經(jīng)選舉委員會(huì)同意，可以書面委托其他選民代為領(lǐng)取選票和投票。每一選民接受的委托不得超過(guò)一人。

　�。�12）選民在投票站有下列情況之一的，投票管理員和監(jiān)察員應(yīng)立即制止：

　�。╝ ）故意喧嘩或干擾勸誘他人投票或不投票；

　�。╞ ）攜帶武器或危險(xiǎn)物品入場(chǎng)者；

　�。╟ ）其它違法行為。

　　選民有前款情況之一，未投票的，可在其投票后令其立即退出投票站；
不服制止且情節(jié)嚴(yán)重的，除依法追究其法律責(zé)任外，應(yīng)收回其所持選票，同時(shí)將有關(guān)情況記載于選民名冊(cè)內(nèi)該選民姓名下。

　�。�13）遇有不可抗力事件導(dǎo)致不能投票或投票中止的，應(yīng)由投票管理員會(huì)同監(jiān)察員報(bào)經(jīng)選舉委員會(huì)核準(zhǔn)后，另行選舉。

　�。�14）投票結(jié)束后，投票管理員應(yīng)會(huì)同監(jiān)察員將投票箱密封，于封口處共同簽章后，立即將投箱送至選區(qū)計(jì)票中心。

　　投票管理員應(yīng)會(huì)同監(jiān)察員填寫投票報(bào)告，并將選民名冊(cè)及用余的選舉票分別密封，于封口處共同簽章，送交選舉委員會(huì)保管。

　　投票報(bào)告應(yīng)包括投票站編號(hào)、投票日期、發(fā)出票數(shù)、用余票數(shù)等內(nèi)容。

　　分析：投票過(guò)程設(shè)計(jì)的重點(diǎn)是：選舉秩序的維持和秘密投票的保證。

　　3、計(jì)票管理

　�。�1）計(jì)票中心應(yīng)當(dāng)在投票日當(dāng)天完成計(jì)票�？傆�(jì)票員及計(jì)票工作人員應(yīng)當(dāng)會(huì)同監(jiān)察員公開(kāi)啟封所有投票箱，倒出所有選票。

　　計(jì)票開(kāi)始后，計(jì)票員應(yīng)公開(kāi)逐張唱票、計(jì)票，監(jiān)察員予以現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。

　　（2）選票有下列情況之一的無(wú)效：

　�。╝ ）非選舉委員會(huì)制發(fā)的；

　�。╞ ）不用選舉委員會(huì)制備的書寫工具的；

　�。╟ ）不能辨認(rèn)所選為何代表候選人的；

　�。╠ ）所選的人數(shù)多于應(yīng)選代表人數(shù)的；

　�。╡ ）劃票后予以涂改的；

　�。╢ ）簽名、蓋章、按指印、加入任何文字或劃寫符號(hào)的；

　�。╣ ）選票撕破或不完整的；

　�。╤ ）完全空白的。

　　選舉觀察員對(duì)前款無(wú)效票的認(rèn)定有異議時(shí)，可向選舉監(jiān)督員提出并記錄備案，報(bào)選舉委員會(huì)決定。

　　（3）計(jì)票結(jié)束后，計(jì)票員應(yīng)將各投票站編號(hào)、計(jì)票時(shí)間、有效選票和無(wú)效選票總數(shù)、候選人得票數(shù)等事項(xiàng)，會(huì)同監(jiān)察員填寫計(jì)票、監(jiān)票報(bào)告表，并將有效選票及無(wú)效選票分別密封、于封口處共同簽章，立即送選舉委員會(huì)。

　　分析：計(jì)票過(guò)程設(shè)計(jì)的重點(diǎn)是：準(zhǔn)確、公正。

　　4、投票、計(jì)票的監(jiān)察和觀察

　�。�1）投票站和計(jì)票中心分別設(shè)監(jiān)察員一至二人，監(jiān)察投票、計(jì)票工作。監(jiān)察員由選舉委員會(huì)指派。

　　投票站和計(jì)票中心應(yīng)由當(dāng)?shù)毓�安機(jī)關(guān)派員到場(chǎng)維持秩序。

　�。�2）投票站監(jiān)察員辦理下列投票、計(jì)票監(jiān)察事務(wù)：

　�。╝ ）監(jiān)察投票站管理人員辦理投票及計(jì)票中心計(jì)票事務(wù)；

　�。╞ ）監(jiān)察選民投票事務(wù)；

　�。╟ ）制止并向選舉委員會(huì)報(bào)告其它違反選舉法律的行為。

　�。�3）代表候選人可以向投票站和計(jì)票中心派譴自己的選舉觀察員。政黨、人民團(tuán)體推薦的代表候選人的選舉觀察員，可以由推薦者指派。

　　選舉觀察員名單應(yīng)在選舉日的五日前報(bào)選舉委員會(huì)備案。

　　分析：投票、計(jì)票的監(jiān)察和觀察的目的在于保證選舉的公正，確保選舉秩序。

　　5、當(dāng)選及其它規(guī)定

　�。�1）選區(qū)全體登記選民的過(guò)半數(shù)參加投票，選舉有效。代表候選人以得票多的當(dāng)選。

　　每次選舉所投的票數(shù)，多于投票人數(shù)的無(wú)效，等于或者少于投票人數(shù)的有效。

　�。�2）選舉委員會(huì)應(yīng)于代表當(dāng)選名單送達(dá)后，根據(jù)本法確定選舉是否有效，公告當(dāng)選代表名單。

　　代表當(dāng)選名單公布后的五日內(nèi)，選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向當(dāng)選代表頒發(fā)證書，同時(shí)將各代表候選人所得票數(shù)列表送達(dá)。

　�。�3）選舉委員會(huì)對(duì)用余選票、有效票和無(wú)效票的保管期限為六個(gè)月。

　　前款選票保管期間如發(fā)生選舉訴訟，與選舉訴訟有關(guān)的選舉資料應(yīng)保管至訴訟程序結(jié)束。

　　分析：當(dāng)選不追求高參選率，以相對(duì)多數(shù)為當(dāng)選。

　�。ò耍┝硇羞x舉和補(bǔ)選

　　另行選舉和補(bǔ)選是選舉中的特殊情況，為防止在這個(gè)過(guò)程謀私和舞弊，有必要對(duì)其條件嚴(yán)格限制。

　�。�1）遇有下列情況應(yīng)當(dāng)另行選舉：

　�。╝ ）不可抗力事件導(dǎo)致不能投票或投票中止的；

　　（b ）選舉中發(fā)生違法事件足以影響選舉結(jié)果的。

　　另行選舉由本級(jí)選舉委員會(huì)決定，仍在原選區(qū)進(jìn)行，不再進(jìn)行選民登記和公布選民名單。

　　另行選舉應(yīng)當(dāng)在下一屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開(kāi)前完成。

　�。�2）代表在任期內(nèi)出缺達(dá)到代表總名額的百分之十時(shí)，應(yīng)當(dāng)由原選區(qū)進(jìn)行補(bǔ)選。

　�。�3）另行選舉和補(bǔ)選的程序適用本法規(guī)定。

　　（4）補(bǔ)選的代表，其任期到本屆人民代表大會(huì)屆滿時(shí)止。

　　分析：另行選舉僅適用于不可抗力和重大違法事件，補(bǔ)選僅在缺額百分之十時(shí)進(jìn)行，其選舉程序不變。

　　（九）法律責(zé)任

　　中國(guó)現(xiàn)行選舉法關(guān)于法律責(zé)任只有一個(gè)條款，已經(jīng)不能解決目前選舉中的很多違法問(wèn)題。有必要在選舉法中進(jìn)一步明確破壞和妨害選舉的法律責(zé)任，同時(shí)明確選舉委員會(huì)的法律地位和法律責(zé)任，規(guī)定人民法院為選舉糾紛的最后裁決機(jī)關(guān)。

　　（1）破壞選舉，有下列行為之一的，由選舉委員會(huì)責(zé)令改正，并可處以罰款，對(duì)部門給予通報(bào)批評(píng)，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他責(zé)任人員依法給予行政處分；
構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（a ）用暴力、威脅、欺騙、賄賂、誹謗等非法手段破壞選舉或者妨害選民和候選人自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的；

　　（b ）偽造選舉文件、非法代填選票、虛報(bào)選舉票數(shù)或者有其他違法行為的；

　　（c ）對(duì)于控告、檢舉選舉中違法行為的人，或者對(duì)于提出要求確認(rèn)選舉無(wú)效的人進(jìn)行壓制、報(bào)復(fù)的。

　�。�2）違反選舉法規(guī)定，非法募集款項(xiàng)的，由選舉委員會(huì)沒(méi)收違法所得，并處非法所得一至三倍的罰款；
構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　�。�3）違反選舉法規(guī)定，進(jìn)行非法宣傳，由選舉委員會(huì)責(zé)令改正，并可處以罰款，對(duì)部門給予通報(bào)批評(píng)，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他責(zé)任人員依法給予行政處分；
構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　（4）擾亂社會(huì)秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利，侵犯公私財(cái)產(chǎn)，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；
尚不夠刑事處罰的，由公安機(jī)關(guān)給予治安管理處罰。

　　（5）對(duì)所有違反選舉法的責(zé)任人，根據(jù)情節(jié)輕重，縣級(jí)選舉委員會(huì)可以暫停其10年以下的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

　　（6）選舉委員會(huì)及其工作人員違法行使職權(quán)或者不履行職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，造成損害的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)改正并依法賠償。

　�。�7）對(duì)選舉委員會(huì)的處罰和決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

　　分析：選舉是一個(gè)政治性很強(qiáng)的活動(dòng)，牽涉到的人和機(jī)關(guān)也很復(fù)雜。有時(shí)甚至牽連到執(zhí)政黨、人大和政府等，確定和追究法律責(zé)任的難度都很大。因此，在新的選舉法中明確法律責(zé)任，對(duì)于保障公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)更顯得重要。選舉同時(shí)又是一個(gè)時(shí)效性很強(qiáng)的活動(dòng)，選舉糾紛需要及時(shí)快速解決，這不僅要求選舉法的完善，還要求行政訴訟法、民事訴訟法、刑事訴訟法也作相應(yīng)的快速反應(yīng)。

　　結(jié)語(yǔ)

　　發(fā)展民主，進(jìn)行名符其實(shí)的選舉，是中國(guó)政治和法治發(fā)展的潮流所向，也是廣大人民的強(qiáng)烈的內(nèi)心呼喚。實(shí)現(xiàn)和保障人的權(quán)利，就要建立和完善民主的法律制度。任何任意、專斷的權(quán)力都無(wú)法再控制政治活動(dòng)的結(jié)果，是向民主制過(guò)渡的決定性步驟。1978年鄧小平曾在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》這個(gè)報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”選舉法律的完善實(shí)際上是民主化的核心所在。

　　當(dāng)前，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有了較大的發(fā)展、社會(huì)利益結(jié)構(gòu)分化明顯，一些地區(qū)率先出現(xiàn)多起民間人士自主競(jìng)選人大代表的現(xiàn)象。這些選舉出現(xiàn)的爭(zhēng)議甚至混亂，對(duì)現(xiàn)行選舉法的粗略與滯后提出了強(qiáng)大的挑戰(zhàn)，這種與現(xiàn)代政治文明難以相符的選舉法律在今日之中國(guó)已難施行，面對(duì)民間所蘊(yùn)藏的巨大的政治能量，中國(guó)應(yīng)當(dāng)重視修改選舉法及相關(guān)法律。

　�。ㄗ髡邌挝唬褐心县�(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院）

　　-----------------

　　*本文研究曾得到香港中文大學(xué)中國(guó)研究服務(wù)中心的幫助，謹(jǐn)向中心熊景明女士和關(guān)信基先生表示感謝。其中前言發(fā)表于《中國(guó)選舉與治理》2005年第2期，第一部分和第二部分刪節(jié)后發(fā)表于《法律科學(xué)》2005年第4期，第三部分主要借鑒了周梅燕女士和本人關(guān)于“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表選舉程序（建議稿）”的研究成果。

　　[①]李步云、黎青：《從“法制”到“法治”二十年改一字》，《法學(xué)》1999年第7期。

　　[②]中國(guó)研究法治問(wèn)題的代表作有：夏勇的《法治是什么？——淵源、規(guī)誡與價(jià)值》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1999年第4期；
王家福、劉海年主編《依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》，社科文獻(xiàn)出版社1997年版；
蔣立山《中國(guó)法治道路討論》，《中外法學(xué)》，1998年第3、4期；
李步云《走向法治》，湖南人民出版社1998年版；
蘇力《認(rèn)真對(duì)待人治》，《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，1998年12月創(chuàng)刊號(hào)；
以及中國(guó)官方從2000年起引發(fā)的以德治國(guó)的爭(zhēng)論。

　　[③]賀衛(wèi)方是為中國(guó)的司法改革鼓與呼中最著名的學(xué)者，從他在1998年1月2日《南方周末》上發(fā)表《復(fù)員軍人進(jìn)法院》起，他的每一篇關(guān)于司法改革和法治的文字都能引發(fā)人們的激情或嫉恨。然而在其2002年1月4日《人民法院報(bào)》的《改革司法改革》和2004年4月《司法怎能成為大壓輿論的幫兇？》的網(wǎng)絡(luò)文字等中，不難看出賀衛(wèi)方先生的不滿和無(wú)奈。

　　[④]童之偉教授從憲法適用的角度已經(jīng)指出中國(guó)法院的憲法地位，見(jiàn)《憲法適用研究中的幾個(gè)問(wèn)題》，法學(xué)2001年第11期。

　　[⑤]參見(jiàn)胡錦光：《論公民啟動(dòng)違憲審查程序的原則》；
周偉：《從1982憲法以前案例看啟動(dòng)我國(guó)憲法解釋與違憲審查制度的緊迫性》。以上兩文均載于上海交通大學(xué)法學(xué)院編：《中國(guó)法學(xué)會(huì)憲法學(xué)研究會(huì)2003年論文集》（下冊(cè)）。

　　(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　[⑥]柏楊先生把一盤散沙視為中國(guó)人的劣根之一，本文認(rèn)為這種文化特點(diǎn)有其制度的根源。

　　[⑦]《鄧小平文選》（第3卷），人民出版社1993年版，第315頁(yè)以下。

　　[⑧]應(yīng)該說(shuō)自中國(guó)共產(chǎn)黨成立蘇維埃政權(quán)始，就在摸索解決黨政關(guān)系問(wèn)題，1954年憲法是一個(gè)標(biāo)志。但直到1986年，鄧小平講到黨政分開(kāi)，不能以黨代政、黨政不分，權(quán)力過(guò)分集中到黨委，是中國(guó)所特有的官僚主義的一個(gè)總病根時(shí)，黨政分開(kāi)才公開(kāi)變成可以研究的問(wèn)題�！�89事件”后，黨政分開(kāi)不再提了。后來(lái)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)只精減行政機(jī)構(gòu)，在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)名義下，黨的機(jī)構(gòu)卻越來(lái)越龐大臃腫，對(duì)政府事務(wù)、對(duì)社會(huì)事務(wù)干預(yù)有過(guò)多之處。

　　[⑨]自2002年9月29日起，北京大學(xué)鄉(xiāng)土中國(guó)學(xué)會(huì)的12人考察組赴內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰的某個(gè)村莊（以下簡(jiǎn)稱A 村）進(jìn)行了為期四天的實(shí)地調(diào)查，在整理和分析記錄資料的基礎(chǔ)上，提交出了翔實(shí)可信的總結(jié)報(bào)告。根據(jù)調(diào)查報(bào)告的記述，在A 村，黨支部書記和村民委員會(huì)主任等踐踏有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)的政府規(guī)定以及村規(guī)民約、任意謀取私利已經(jīng)是屢見(jiàn)不鮮了。廣大群眾忍無(wú)可忍，終于從1999年起開(kāi)始要求公開(kāi)村務(wù)，使涉及村民公益的決策過(guò)程透明化。但是，村干部們卻無(wú)視這些合理要求，繼續(xù)我行我素。于是，當(dāng)?shù)厝罕娋蛧L試通過(guò)村民委員會(huì)換屆選舉的程序來(lái)更迭有關(guān)人員。但由于村干部與鄉(xiāng)政府沆瀣一氣，正式的選舉卻怎么也不能順利地進(jìn)行到底。其間出現(xiàn)了有人利用鄉(xiāng)政府的辦公計(jì)算機(jī)系統(tǒng)操作戶口底冊(cè)和選民名單、撕毀投票日程公告、阻撓選民證發(fā)行以及部分選票遺失等異�，F(xiàn)象，結(jié)果導(dǎo)致三次選舉均被宣告無(wú)效。既然基層行政權(quán)力已經(jīng)蛻化變質(zhì)，到處布滿官官相護(hù)的關(guān)系網(wǎng)，有關(guān)基層部門對(duì)村民要求重新投票的請(qǐng)示又置若罔聞，村民們只好自發(fā)地另行舉辦選舉。他們相信國(guó)家既然已經(jīng)賦予農(nóng)民這樣的自治權(quán)，公正是可以依法爭(zhēng)取的。A 村的群眾按照法定程序在2002年1月初重新登記選民，同月15日進(jìn)行預(yù)選，20日決選。在這個(gè)過(guò)程中雖然出現(xiàn)了有人爭(zhēng)奪票箱和毆打群眾領(lǐng)袖的一幕，但由于絕大多數(shù)村民的支持和配合，自組織的選舉還是進(jìn)行得有板有眼，并得以圓滿結(jié)束。決選的當(dāng)天，自發(fā)組織的選舉委員會(huì)就趕快把計(jì)票結(jié)果以平信方式上報(bào)鄉(xiāng)政府，以表示守法盡責(zé)的誠(chéng)意。果然不出村民之所料，鄉(xiāng)政府在同月26日通過(guò)鄉(xiāng)廣播電視臺(tái)的新聞節(jié)目發(fā)布公告，宣稱第四次選舉因違反法律規(guī)定而無(wú)效。于是，村里的群眾按照預(yù)定計(jì)劃，開(kāi)始進(jìn)一步加強(qiáng)個(gè)別申訴和集體上訪的抵制活動(dòng)，反復(fù)向上級(jí)行政機(jī)關(guān)、各級(jí)不同部門的信訪辦公室以及公眾傳播媒體提出申訴和陳情。在上訪的核心人物于3月12日被旗（縣）公安機(jī)關(guān)逮捕之后，村民們毅然決然第三次進(jìn)京直訴（越級(jí)上訪），強(qiáng)烈要求國(guó)家和社會(huì)關(guān)注《村民委員會(huì)組織法》以及有關(guān)基層民主選舉、村務(wù)公開(kāi)、村民自治的法規(guī)在安家村無(wú)從落實(shí)的嚴(yán)重問(wèn)題。參見(jiàn)季衛(wèi)東：《從農(nóng)村的法律話語(yǔ)場(chǎng)看中國(guó)憲政的合意論基礎(chǔ)及其缺陷》，《法律人》2004年9月號(hào)。

　　[⑩]彭真在10多年前主持制定村民委員會(huì)組織法時(shí)說(shuō)，在農(nóng)村搞好村民委員會(huì)，就等于辦好億萬(wàn)農(nóng)民的“民主培訓(xùn)班。參見(jiàn)《彭真文選》，人民出版社1991年版，第611頁(yè)以下。

　　[11]見(jiàn)何卓文：《加快推進(jìn)政治體制改革》，載《科學(xué)社會(huì)主義》，2004年第2期。

　　[12]這篇文章的作者是在國(guó)內(nèi)有“黨建研究專家”之稱的中央社會(huì)主義學(xué)院副院長(zhǎng)甄小英和她的學(xué)生，中央黨校博士李清華。

　　[13]中國(guó)人民民主之難行，究竟是人民沒(méi)有能力，還是黨內(nèi)不民主？“中國(guó)國(guó)家大、人口多、經(jīng)濟(jì)文化落后、公民素質(zhì)低，不能搞民主”的理論，早被蔡定劍系統(tǒng)的實(shí)證研究否定。參見(jiàn)蔡定劍：《中國(guó)選舉狀況的報(bào)告》，法律出版社2002年版，第231頁(yè)。

　　[14]本人認(rèn)為準(zhǔn)確的說(shuō)法應(yīng)該是人民代表而不是人大代表，雖然只是一字之差，但表達(dá)的含義顯然有別。代表是代表人民的，而不是代表人大。關(guān)于選舉的形式主義，可參見(jiàn)蔡定劍：《中國(guó)選舉狀況的報(bào)告》，法律出版社2002年版，第52頁(yè)以下。一些地方的人大工作者甚至認(rèn)為選舉是勞命傷財(cái)?shù)氖拢瑓⒁?jiàn)魏興榮：《民意呼求加快代表選舉的民主進(jìn)程》，載上海交通大學(xué)法學(xué)院編：《中國(guó)法學(xué)會(huì)憲法學(xué)研究會(huì)2003年論文集》（上冊(cè)）。

　　[15]蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社2003年第四版，第37頁(yè)。

　　[16]一些地方的政府工作報(bào)告，是先到黨委去通過(guò)，再拿到人民代表大會(huì)去表決。按照黨內(nèi)的紀(jì)律規(guī)定，黨員代表應(yīng)當(dāng)執(zhí)行黨委的決定，這樣具有多數(shù)黨地位的黨委決定一般都能順利在人民代表大會(huì)中通過(guò)，盡管也有個(gè)別例外。

　　[17]相關(guān)的理論研究可參見(jiàn)：陳斯喜，《沖突與平衡—人大監(jiān)督與司法獨(dú)立》，載《人民司法》2002年第6期；
焦洪昌，《對(duì)法院向人大會(huì)議報(bào)告工作的質(zhì)疑》，《岳麓法學(xué)評(píng)論》第2卷108頁(yè)；
童之偉，《法權(quán)與憲政》，山東人民出版社2001年版，第625頁(yè)以下。人大實(shí)踐中的爭(zhēng)論主要表現(xiàn)在對(duì)法院個(gè)案監(jiān)督的問(wèn)題上。

　　[18]郭道暉：《法的時(shí)代精神》，湖南出版社1997年版，第294頁(yè)以下。

　　[19]從理論上說(shuō)，人民對(duì)人民代表大會(huì)的監(jiān)督，僅限于選舉和罷免人民代表。

　　[20]當(dāng)前，中國(guó)立法中的一些問(wèn)題已經(jīng)非常突出：有的過(guò)分強(qiáng)調(diào)本部門、本地方的利益，把立法變成爭(zhēng)權(quán)奪利的工具；
有的過(guò)多強(qiáng)調(diào)公民的義務(wù)，而忽視其權(quán)利的保障；
有的缺乏論證，回避難點(diǎn)問(wèn)題。參見(jiàn)程湘清：《政治文明與人民代表大會(huì)制度》，載上海交通大學(xué)法學(xué)院編：《中國(guó)法學(xué)會(huì)憲法學(xué)研究會(huì)2003年論文集》（上冊(cè)）；
有的立法學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)今中國(guó)的法律、法規(guī)和規(guī)章，大多是富有特色的笨法或劣法。參見(jiàn)周旺生：《論法之難行之源》，載〈法制與社會(huì)發(fā)展〉2003年第3期。

　　[21]拙著：《論人民民主、黨內(nèi)民主和法治》，載世界與中國(guó)研究所，《背景與分析》第78期。

　　[22]蔡定劍：《中國(guó)選舉狀況的報(bào)告》，法律出版社2002年版，第53頁(yè)。

　　[23][德]耶林：《法律，作為目的的手段》，轉(zhuǎn)引自《法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法》，華夏出版社1987年版，第104頁(yè)。

　　[24]肖蔚云等著：《憲法學(xué)概論》，北京大學(xué)出版社2002年版，第346頁(yè)以下。

　　[25]《列寧選集》（第四卷），人民出版社1995年版，第363頁(yè)。

　　[26]拙著：《中國(guó)選舉法律的修改和完善》，參見(jiàn)李凡主編：《中國(guó)選舉制度改革》，上海交通大學(xué)出版社2005年版，第241頁(yè)以下。

　　[27]第七條的原文是，“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主持全國(guó)人民代表大會(huì)代表的選舉。省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主持本級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立選舉委員會(huì)，主持本級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣的選舉委員會(huì)受本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選舉委員會(huì)受不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表的選舉工作�！标P(guān)于選舉委員會(huì)的職權(quán)不確定的規(guī)定在后面各章節(jié)中。

　　[28]吉林長(zhǎng)白縣龍崗鄉(xiāng)選舉委員會(huì)9人中，7名當(dāng)選為代表；
四川遂寧市保石鎮(zhèn)選舉委員會(huì)8名人中，6人當(dāng)選為代表。參見(jiàn)史衛(wèi)民：《公選與直選》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2000年版，第117頁(yè)。

　　[29]參見(jiàn)史衛(wèi)民、雷兢璇：《直接選舉：制度與過(guò)程》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1999年版，第305頁(yè)以下。

　　[30]選舉法原31條第1款：“由選民直接選舉的人民代表大會(huì)代表候選人，由各選區(qū)選民和各政黨、各人民團(tuán)體提名推薦。選舉委員會(huì)匯總后，在選舉日的十五日以前公布，并由各該選區(qū)的選民小組反復(fù)醞釀、討論、協(xié)商，根據(jù)較多數(shù)選民的意見(jiàn)，確定正式代表候選人名單，并在選舉日的五日以前公布”。選舉法現(xiàn)31條第1款：“由選民直接選舉的人民代表大會(huì)代表候選人，由各選區(qū)選民和各政黨、各人民團(tuán)體提名推薦。選舉委員會(huì)匯總后，在選舉日的十五日以前公布，并交各該選區(qū)的選民小組討論、協(xié)商，確定正式代表候選人名單。如果所提候選人的人數(shù)超過(guò)本法第三十條規(guī)定的最高差額比例，由選舉委員會(huì)交各該選區(qū)的選民小組討論、協(xié)商，根據(jù)較多數(shù)選民的意見(jiàn)，確定正式代表候選人名單；
對(duì)正式代表候選人不能形成較為一致意見(jiàn)的，進(jìn)行預(yù)選，根據(jù)預(yù)選時(shí)得票多少的順序，確定正式代表候選人名單。正式代表候選人名單應(yīng)當(dāng)在選舉日的五日以前公布”。

　　[31]1982年選舉法修改，把“各黨派、團(tuán)體和選民，都可以用各種形式宣傳代表候選人”修改為“在選民小組上介紹所推薦的代表候選人”，實(shí)際上否定了競(jìng)選，是一個(gè)倒退。

　　[32]選舉法原52條：“為保障選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，對(duì)有下列違法行為的，應(yīng)當(dāng)依法給予行政處分或者刑事處分：

　　（一）用暴力、威脅、欺騙、賄賂等非法手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的；

　�。ǘ�）偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)或者有其他違法行為的；

　　（三）對(duì)于控告、檢舉選舉中違法行為的人，或者對(duì)于提出要求罷免代表的人進(jìn)行壓制、報(bào)復(fù)的“。

　　選舉法修改后的52條：“為保障選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，對(duì)有下列行為之一，破壞選舉，違反治安管理規(guī)定的，依法給予治安管理處罰；
構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：

　　（一）以金錢或者其他財(cái)物賄賂選民或者代表，妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的；

　�。ǘ�）以暴力、威脅、欺騙或者其他非法手段妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的；

　�。ㄈ�）偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)或者有其他違法行為的；

　　（四）對(duì)于控告、檢舉選舉中違法行為的人，或者對(duì)于提出要求罷免代表的人進(jìn)行壓制、報(bào)復(fù)的。

　　國(guó)家工作人員有前款所列行為的，還應(yīng)當(dāng)依法給予行政處分。

　　以本條第一款所列違法行為當(dāng)選的，其當(dāng)選無(wú)效“。

　　[33]周旺生：《論法之難行之源》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2003年第3期。

　　[34]李凡主編：《中國(guó)選舉制度改革》，上海交通大學(xué)出版社2005年版，第393頁(yè)。

　　[35]全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任胡康生在《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法修正案（草案）》的說(shuō)明中認(rèn)為，預(yù)選的具體程序可以由各省、自治區(qū)、直轄市在實(shí)施選舉法的具體辦法中作出規(guī)定。參見(jiàn)《人民日?qǐng)?bào)》2004年08月25日第14版。但是，這種把預(yù)選的具體程序，交由各省、自治區(qū)、直轄市在實(shí)施選舉法的具體辦法中規(guī)定，未必是恰當(dāng)?shù)淖龇�，有可能引起新的關(guān)于選舉制度的規(guī)范、程序和操作的混亂。此前的選舉法曾經(jīng)被一些地區(qū)扭曲為先預(yù)選、后等額選舉的不恰當(dāng)運(yùn)作，那么此次選舉法修改之后，在違憲審查缺位的制度環(huán)境下，如何保障地方的規(guī)定合乎選舉法修改的精神？

　　[36]本文注意到，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任胡康生在《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法修正案（草案）》的說(shuō)明中建議規(guī)定，“規(guī)定候選人應(yīng)當(dāng)與選民見(jiàn)面，發(fā)表簡(jiǎn)短講話，回答選民的問(wèn)題，并給選民印發(fā)介紹材料”。參見(jiàn)《人民日?qǐng)?bào)》2004年08月25日第14版。

　　[37]2003年5月25日，深圳南山區(qū)麻嶺社區(qū)居委會(huì)選區(qū)33名選民，聯(lián)名將一份《關(guān)于堅(jiān)決要求罷免陳慧斌南山區(qū)人大代表資格致深圳市人大常委會(huì)、南山區(qū)人大常委會(huì)的函》送到了南山區(qū)人大常委會(huì)辦公室，要求罷免新當(dāng)選的人大代表、麻嶺社區(qū)居委會(huì)主任陳慧斌。剛剛當(dāng)選，又被選民聯(lián)名提出罷免，這在基層選舉中還鮮有聽(tīng)聞，因而立即引起一片嘩然，專家也稱“以前從未聽(tīng)說(shuō)過(guò)，可謂開(kāi)國(guó)內(nèi)先河”。無(wú)獨(dú)有偶，2003年5月25日，在律師的陪同下，株洲市石峰區(qū)映峰居委會(huì)61名選民聯(lián)名將自己的《罷免要求書》送交給石峰區(qū)人大常委會(huì)，要求罷免株洲市石峰區(qū)人大代表袁志良。這兩起所謂的“深圳麻嶺罷免風(fēng)波”和“株洲映峰罷免風(fēng)波”引起了全國(guó)人大的高度關(guān)注。關(guān)于罷免，胡康生指出，對(duì)代表的罷免應(yīng)當(dāng)慎重，目前選舉法關(guān)于直接選舉中代表罷免程序的規(guī)定，使罷免代表過(guò)于容易，建議適當(dāng)提高聯(lián)名人數(shù)。

　　[38]株洲市選民罷免事件發(fā)生后，石峰區(qū)人大非常緊張，連株洲市有關(guān)部門都感到有些“吃不準(zhǔn)”。有的官員認(rèn)為，這種事情“發(fā)生在株洲，不是件好事，會(huì)影響株洲的穩(wěn)定和形象”，因此竭力主張大事化小，小事化了。與此同時(shí)，一些人給有關(guān)部門出主意，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　試圖化解這次罷免糾紛。石峰區(qū)人大常委會(huì)針對(duì)《罷免要求書》記載的有關(guān)內(nèi)容，一方面組成專門工作組，派人調(diào)查在《罷免要求書》上簽名人的身份，并調(diào)查其簽名是否真實(shí)意愿，另一方面，調(diào)查組還組織了對(duì)罷免理由的調(diào)查，認(rèn)為“選舉程序合法”。調(diào)查組的干部曾經(jīng)找到一個(gè)選民，連續(xù)三次問(wèn)他“為什么要簽名”，語(yǔ)氣里帶著質(zhì)問(wèn)和不滿，甚至對(duì)一些簽名居民威脅說(shuō)“亂簽字是要負(fù)法律責(zé)任的”。參見(jiàn)陳杰人：《株洲市選民罷免人大代表風(fēng)波》，載《法律與生活》2003年11月第21期。

　　[39]趙曉力：《加強(qiáng)人大選舉的程序建設(shè)》，載《財(cái)經(jīng)》2004年第10期。

　　[40]十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議分組審議選舉法修正案草案、地方組織法修正案草案發(fā)言摘登，可參見(jiàn)中國(guó)人大網(wǎng)2004年8月26日；
上海市人大常委會(huì)的立法建議參見(jiàn)上海人大網(wǎng)2004年9月29日；
廣東省人大常委會(huì)的立法建議參見(jiàn)《檢察日?qǐng)?bào)》2004年9月27日；

　　[41]廣東省人大有關(guān)人士事后說(shuō)，在整體改動(dòng)不大的情況下，能夠選用廣東八條建議中的兩條，已經(jīng)是很榮幸了。參見(jiàn)賈云勇等：《深圳海報(bào)競(jìng)選推動(dòng)〈選舉法〉小步前進(jìn)》，《南方都市報(bào)》2004年11月8日。

　　[42]我國(guó)選舉法的此次修改本來(lái)應(yīng)該有較充裕的時(shí)間論證，因?yàn)榘凑铡度珖?guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)代表選舉時(shí)間的決定》，在2006年7月1日至2007年12月31日期間，才安排本行政區(qū)域內(nèi)的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)代表?yè)Q屆選舉工作，也就是說(shuō)，修改《選舉法》只須在2006年選舉前完成即可，無(wú)須搶時(shí)間。

　　[43]《縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表選舉法》（建議稿）的結(jié)構(gòu)是：第一章總則，第二章選舉組織，第三章選區(qū)劃分，第四章選民登記，第五章候選人提名，第六章競(jìng)爭(zhēng)選舉，第七章投票和計(jì)票，第八章另行選舉和補(bǔ)選，第九章法律責(zé)任，第十章附則。這里參閱周梅燕、周其明：《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表選舉程序》（建議稿），載李凡主編：《中國(guó)選舉制度改革》，上海交通大學(xué)出版社2005年版，第361頁(yè)以下。

　　[44][法]讓-馬里�？颂乩椎戎�：《選舉制度》，張新木譯，商務(wù)印書館1996年版，第38頁(yè)。

　　[45]加拿大的選舉法為防止職權(quán)濫用，排斥了選舉官員的被選舉權(quán)。參見(jiàn)吳大英：《西方國(guó)家政治制度剖析》，經(jīng)濟(jì)管理出版社1996年版，第69頁(yè)。

　　[46]吉林長(zhǎng)白縣龍崗鄉(xiāng)選舉委員會(huì)9人中，7名當(dāng)選為代表；
四川遂寧市保石鎮(zhèn)選舉委員會(huì)8名人中，6人當(dāng)選為代表。參見(jiàn)史衛(wèi)民：《公選與直選》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2000年版，第117頁(yè)。

　　[47]洛杉磯的州參議員選區(qū)的人口與最小的農(nóng)村選區(qū)人口比例曾達(dá)到428：1.參見(jiàn)胡盛儀等著：《中外選舉制度比較》，商務(wù)印書館2000年版，第111頁(yè)。

　　[48]反之，按目前的做法，由選民登記機(jī)構(gòu)主動(dòng)登記，很容易出現(xiàn)漏登。參見(jiàn)周梅燕：《我國(guó)直選制度中的選民登記程序》，《人大研究》2003年第11期。

　　[49]澳大利亞的有關(guān)法律為了高參選率而采取強(qiáng)制登記的方法。參見(jiàn)[美]戈斯內(nèi)爾。斯莫爾卡著：《美國(guó)政黨和選舉》，上海譯文出版社1980年版，第323頁(yè)。

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