周弘：歐盟社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化工程

　　歐洲聯(lián)盟的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化工程是指在多種社會(huì)制度之間，用不同的方式自下而上地規(guī)范社會(huì)政策的行動(dòng)。接受這些規(guī)范的各方并不受到社會(huì)立法的約束，也沒(méi)有社會(huì)行政的工具，所以這些規(guī)范也被稱(chēng)為“軟法律”規(guī)則。這種軟約束力的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化可能涉及到社會(huì)保障研究的三大領(lǐng)域，即：一、社會(huì)需求的合理確定，二、社會(huì)行為主體的價(jià)值取向和利益平衡，三、社會(huì)保障機(jī)制的正確選擇。社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化挑戰(zhàn)社會(huì)保障行為主體的行為方式，引起功能轉(zhuǎn)換，從而在社會(huì)保障制度之間產(chǎn)生接軌現(xiàn)象和趨同現(xiàn)象，同時(shí)在傳統(tǒng)的民族國(guó)家之上又產(chǎn)生了一個(gè)新的，不使用傳統(tǒng)政策工具的社會(huì)行為主體。社會(huì)保障主體的角色轉(zhuǎn)換和功能轉(zhuǎn)換是社會(huì)保障制度改革的癥結(jié)，歐洲聯(lián)盟的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化已經(jīng)開(kāi)始觸動(dòng)這個(gè)癥結(jié)，并且給世界帶來(lái)了值得思考的經(jīng)驗(yàn)。

　　關(guān)鍵詞：社會(huì)保障制度改革、社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化

　　一、歐洲聯(lián)盟的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化工程

　　1、社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化的來(lái)源

　　這里使用的“標(biāo)準(zhǔn)化”（benchmarking）一詞如果從英文直譯，就是“在長(zhǎng)凳上做標(biāo)記”。英國(guó)古時(shí)候的大餐廳里用的都是條桌和長(zhǎng)凳，盛宴之時(shí)，眾多賓客同時(shí)入席，便很難就座。所以需要在長(zhǎng)凳上做標(biāo)記（marking），讓人“對(duì)號(hào)入座”，久而久之形成規(guī)范，不需要立法或者行政的手段，人們也會(huì)自覺(jué)地遵守同一的規(guī)矩。這就是標(biāo)準(zhǔn)化的“軟力量”。

　　標(biāo)準(zhǔn)化工程被應(yīng)用于多種管理領(lǐng)域。人們認(rèn)識(shí)到，如果多邊的利益群體需要進(jìn)行決策，但是又缺乏立法和行政的力量去約束這些獨(dú)立的群體，沒(méi)有政治授權(quán)、缺乏稅收和轉(zhuǎn)移支付手段，不能強(qiáng)迫這些群體遵守硬性規(guī)則，在這種時(shí)候，眾人聚在一起，提出一個(gè)或幾個(gè)目標(biāo)讓大家遵守。這種目標(biāo)在有共同利益和共同追求的人群中間可以起到“軟性規(guī)則”的作用，可以使認(rèn)同這些規(guī)則的人們首先在觀念上，進(jìn)而在行動(dòng)上向著共同目標(biāo)努力，達(dá)到彼此趨同的效果。

　　上述的標(biāo)準(zhǔn)化現(xiàn)象曾經(jīng)成功地應(yīng)用于歐元區(qū)的建立。歐元的建設(shè)者們?yōu)樯暾?qǐng)加入歐元區(qū)的國(guó)家設(shè)立了一些“標(biāo)記”性的規(guī)范和準(zhǔn)則，例如年度財(cái)政赤字不超過(guò)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的3%，通貨膨脹率不超過(guò)三個(gè)最低國(guó)家平均數(shù)的1.5%，公共債務(wù)不超過(guò)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的60%，匯率保持二年穩(wěn)定，利率不高于三個(gè)最佳國(guó)家平均數(shù)的2%等等。申請(qǐng)加入歐元區(qū)的國(guó)家都自覺(jué)地努力去達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)。

　　標(biāo)準(zhǔn)化要求的是目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，但是并不要求行政和立法的統(tǒng)一。相反，標(biāo)準(zhǔn)化的過(guò)程是在承認(rèn)財(cái)政和行政自主的情況下，成員國(guó)通過(guò)對(duì)于共同目標(biāo)的追求和對(duì)于共同原則的認(rèn)定，以不同的方式達(dá)到共同的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。歐元的申請(qǐng)國(guó)根據(jù)那些標(biāo)志性的規(guī)范，按照各自國(guó)家的國(guó)情特征，調(diào)動(dòng)各自的社會(huì)力量，使用各自的行政和財(cái)政力量，調(diào)整本國(guó)的政策，達(dá)到共同的目標(biāo)。這就是歐元在財(cái)政不統(tǒng)一的情況下成功的重要訣竅之一。

　　2、歐洲聯(lián)盟如何進(jìn)行社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化？

　　標(biāo)準(zhǔn)化工程統(tǒng)一了歐洲的貨幣，是否也能使一直滯后的歐洲聯(lián)盟社會(huì)政策取得進(jìn)展呢？由于歐洲聯(lián)盟成員國(guó)形形色色的社會(huì)制度與它們多姿多彩的歷史文化密不可分，所以在歐洲一體化運(yùn)動(dòng)之初，歐洲的建設(shè)者們就將社會(huì)職能，特別是社會(huì)支出和社會(huì)再分配的職能留給了民族國(guó)家的政府。

《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》認(rèn)定，改善工人工作環(huán)境和生活條件的目標(biāo)要通過(guò)“發(fā)展共同市場(chǎng)，趨同成員國(guó)之間的法律、法規(guī)或行政行為”來(lái)實(shí)現(xiàn)。委員會(huì)的責(zé)任是協(xié)調(diào)成員國(guó)在社會(huì)領(lǐng)域里的合作，“與成員國(guó)保持密切聯(lián)系、進(jìn)行研究、在民族國(guó)家和國(guó)際組織層面提供觀點(diǎn)和安排咨詢”。

　　這種制度安排使歐洲的社會(huì)整合一直落后于經(jīng)濟(jì)的整合。1992年《馬斯特里赫特條約》簽署之前，出現(xiàn)了一場(chǎng)歐洲社會(huì)問(wèn)題大辯論，為的是阻止歐洲大市場(chǎng)的發(fā)展以犧牲歐洲人的勞動(dòng)社會(huì)權(quán)利為代價(jià)。但是，由于歐洲聯(lián)盟的各成員國(guó)在歷史、法律、組織和政治方面的差別，也由于歐洲的勞工領(lǐng)袖們不愿意向上轉(zhuǎn)移權(quán)力，還由于雇主們的聯(lián)合反對(duì)，結(jié)果這些辯論并沒(méi)有導(dǎo)致全歐范圍內(nèi)的集體談判機(jī)制的產(chǎn)生。1992年成立的歐洲聯(lián)盟給歐洲的雇主們提供了一個(gè)擴(kuò)大了的市場(chǎng)機(jī)制，但是卻沒(méi)有提及如何在歐洲共同體的范圍內(nèi)建立管理社會(huì)和勞工事務(wù)的制度。

　　這時(shí)，許多勞工官員開(kāi)始考慮，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度不平衡的發(fā)展有可能在歐洲聯(lián)盟內(nèi)造成一種競(jìng)爭(zhēng)性的“社會(huì)傾銷(xiāo)”環(huán)境，導(dǎo)致勞工標(biāo)準(zhǔn)的降低和勞工法的削弱。

這些勞工官員完全有理由相信，歐洲一體化建立的大市場(chǎng)可能給已經(jīng)面臨重重危機(jī)的民族福利國(guó)家?guī)��?lái)更加沉重的壓力，甚至加速它走向衰亡。

　　到了書(shū)記之交，歐盟的建設(shè)者終于達(dá)成了一種共識(shí)，他們不再能夠容忍“在歐盟內(nèi)有如此多的人生活在貧困線以下、受到社會(huì)排斥，”并且決定要采取措施，從消除貧困入手，制訂《歐洲社會(huì)議程》。2000年3月，歐洲理事會(huì)里斯本會(huì)議制訂了全面就業(yè)戰(zhàn)略。同年12月尼斯歐盟首腦會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，全面改進(jìn)歐盟的社會(huì)政策。2001年的6月的斯德哥爾摩會(huì)議則提出改進(jìn)就業(yè)質(zhì)量，作為2002年的就業(yè)目標(biāo)。上述這些會(huì)議所提出的社會(huì)目標(biāo)都是軟性的，并沒(méi)有法律和行政的約束，但是對(duì)于歐洲聯(lián)盟內(nèi)社會(huì)政策的發(fā)展卻起到了重要的推動(dòng)作用。以就業(yè)為例，在實(shí)施歐盟就業(yè)戰(zhàn)略的2000年，歐盟境內(nèi)創(chuàng)造了將近300萬(wàn)就業(yè)，使平均失業(yè)率從9.1%降低到8.2%。

　　非強(qiáng)制性的軟性政策和規(guī)則為什么能夠起作用？這個(gè)問(wèn)題挑戰(zhàn)了迄今以來(lái)歐洲社會(huì)保障的實(shí)踐。無(wú)論是在安格魯撒克遜傳統(tǒng)中，還是在歐洲大陸傳統(tǒng)中，國(guó)家的行政和立法機(jī)構(gòu)都在社會(huì)保障的發(fā)展中起到了至關(guān)重要的作用，社會(huì)保障因而被公認(rèn)是一種“強(qiáng)制性的社會(huì)再分配制度”。

　　但是歐洲聯(lián)盟提出的目標(biāo)，例如在2010年以前創(chuàng)造20002萬(wàn)份工作，將目前歐盟貧困率18%的平均值降低到2010年的12%等等。這些目標(biāo)看上去都沒(méi)有約束力。貫徹實(shí)施社會(huì)政策目標(biāo)的權(quán)力仍然保留在歐洲聯(lián)盟成員國(guó)的行政和立法機(jī)構(gòu)，它們可以想方設(shè)法制訂政策去實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，也可以選擇對(duì)這些目標(biāo)置之不理。

　　值得研究的是：歐洲聯(lián)盟的成員國(guó)沒(méi)有選擇對(duì)這些社會(huì)指標(biāo)置之不理，而是采取了積極配合的政策。到底是什么因素使得成員國(guó)愿意采取措施，主動(dòng)向歐洲聯(lián)盟的指標(biāo)趨同呢？這種趨同有什么樣的制度保證呢？

　　首先，歐洲聯(lián)盟社會(huì)目標(biāo)的制訂是一種緊湊而又民主的過(guò)程，像歐洲聯(lián)盟的很多政策領(lǐng)域一樣，歐盟社會(huì)政策領(lǐng)域采取了“開(kāi)放性協(xié)商”機(jī)制。所謂“開(kāi)放性協(xié)商”，就是讓所有的成員國(guó)都提出自己的議題、意見(jiàn)，把爭(zhēng)端攤到桌面上來(lái)進(jìn)行公開(kāi)的辯論，這樣就保證了重要的議題沒(méi)有遺漏。在“開(kāi)放性”的基礎(chǔ)上，通過(guò)協(xié)商和討價(jià)還價(jià)，設(shè)立的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)，這種過(guò)程代表了成員國(guó)的意志和共識(shí)，是成員國(guó)自己希望達(dá)到那些它們?yōu)橛H自參與設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)。

　　其次，“開(kāi)放性協(xié)商”機(jī)制包容差別、擱置爭(zhēng)議，在達(dá)不成共識(shí)的領(lǐng)域里由歐盟委員會(huì)出面，建立信息互換和意見(jiàn)溝通渠道，進(jìn)行社會(huì)統(tǒng)計(jì)等領(lǐng)域里的標(biāo)準(zhǔn)化工作。例如，歐洲聯(lián)盟決定先把緩解貧困作為社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化的第一步，但是并不直接指揮，也沒(méi)有能力直接指揮各個(gè)成員國(guó)開(kāi)展消除貧困的工作，而是由歐盟統(tǒng)計(jì)局首先就各成員國(guó)的貧困線進(jìn)行規(guī)范。這樣關(guān)于貧困問(wèn)題的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化工程就包含了兩個(gè)內(nèi)容，一是確定貧困的指標(biāo)，二是統(tǒng)一貧困的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，后者被實(shí)踐證明是大大有利于歐盟消除貧困指標(biāo)的確立，同時(shí)由于統(tǒng)一了統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)與國(guó)之間的差別就更加明顯，成員國(guó)之間的相互學(xué)習(xí)被激勵(lì)了起來(lái)，葡萄牙和英國(guó)等國(guó)大幅度削減社會(huì)開(kāi)支的情況也就突顯了出來(lái)。

此外，歐盟委員會(huì)積極地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，及時(shí)地通報(bào)信息，在就業(yè)、收入分配和社會(huì)排斥、工作時(shí)間、社會(huì)保護(hù)及社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、教育和繼續(xù)教育、工作環(huán)境和職業(yè)健康、以及工人參與等7個(gè)領(lǐng)域里實(shí)行信息互換和標(biāo)準(zhǔn)趨同計(jì)劃。這些政策目標(biāo)看上去是軟性而完全沒(méi)有約束力的，但是標(biāo)準(zhǔn)化過(guò)程卻使得這些沒(méi)有硬性約束力的目標(biāo)逐漸從歐盟建設(shè)者的理想變成了歐盟參與者的目標(biāo)。

　　第三，在社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化的過(guò)程中提出了各個(gè)成員國(guó)共同接受和向往的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)，但是并不挑戰(zhàn)成員國(guó)原有的政治和行政基礎(chǔ)，它要求的僅僅是共同的價(jià)值取向和對(duì)行為方式的認(rèn)同。它要求轉(zhuǎn)讓的是主權(quán)國(guó)家政府社會(huì)目標(biāo)的規(guī)劃?rùn)?quán)和社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)的制訂權(quán)，把主權(quán)國(guó)家政府的社會(huì)功能從社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)的制訂者變?yōu)樯鐣?huì)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行者。這樣一來(lái)，歐洲聯(lián)盟的社會(huì)政策就有了一種雙層結(jié)構(gòu)或多層結(jié)構(gòu)。

成員國(guó)制訂的社會(huì)政策需要與歐洲聯(lián)盟的政策目標(biāo)看齊，并且接受歐洲聯(lián)盟的監(jiān)督，就像有些國(guó)家內(nèi)的地區(qū)性社會(huì)政策要向中央政策看齊一樣。所以從形式上看，成員國(guó)政府的社會(huì)職能并沒(méi)有什么變化，但是實(shí)質(zhì)上卻發(fā)生了根本性的變化，而且這種變化是發(fā)生在自愿的基礎(chǔ)之上。

　　當(dāng)然，社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化工程不單單是弱化了成員國(guó)政府的一些社會(huì)功能，同時(shí)也加強(qiáng)了它們的另外一些社會(huì)功能。例如，歐洲聯(lián)盟的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)提出其根本的目標(biāo)是不放棄福利國(guó)家的理念，是以人民為目的，并且是使社會(huì)政策更加理性化。這就要求各個(gè)成員國(guó)自下而上地根據(jù)這個(gè)方向去討論實(shí)施方案，迫使各國(guó)政府重新接近基層社會(huì)，增加它們的社會(huì)政策提議能力。

　　二、社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化現(xiàn)象對(duì)社會(huì)保障根本性問(wèn)題的介入

　　社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化不僅僅是一種歐洲內(nèi)部的社會(huì)趨同方式，它的實(shí)施對(duì)于傳統(tǒng)的民族福利國(guó)家有根本性的觸及，對(duì)社會(huì)保障研究的一些基本領(lǐng)域有重要的影響，可能為社會(huì)保障制度的改革提供新的思路。這里嘗試在社會(huì)保障的三個(gè)主要研究領(lǐng)域里探討社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化的意義。

　　1、社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化與社會(huì)需求的變化

　　首先必須說(shuō)明，對(duì)于社會(huì)保障的需求不等同于對(duì)于社會(huì)保障的預(yù)期。社會(huì)保障的需求是根據(jù)社會(huì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)測(cè)算的，而關(guān)于社會(huì)預(yù)期的分析則必須考慮社會(huì)心理和政治結(jié)構(gòu)的因素。

　　對(duì)于社會(huì)需求的考察是從英國(guó)開(kāi)始的。工業(yè)的快速發(fā)展和社會(huì)上出現(xiàn)的赤貧現(xiàn)象之間的鮮明對(duì)照是這種考察的原因和背景。有關(guān)社會(huì)需求的考察包括了對(duì)于貧困原因的調(diào)查、對(duì)于失業(yè)周期的計(jì)算、對(duì)于工傷風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)算、特別是對(duì)于養(yǎng)老和醫(yī)療用度的計(jì)量。這些計(jì)算還要區(qū)分對(duì)待不同的行業(yè)、不同的就業(yè)方式、以及不同的既有資源。所有這些考察都?xì)w結(jié)為一個(gè)基本的共識(shí)：農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型使人的生存條件發(fā)生了巨變，也使得一些基本的社會(huì)保障措施成為工業(yè)社會(huì)必不可少的服務(wù)，成為工業(yè)社會(huì)不約而同的行動(dòng)。

　　每個(gè)工業(yè)社會(huì)都有自己對(duì)于社會(huì)需求的測(cè)定方式，甚至在一個(gè)國(guó)家內(nèi)，社會(huì)需求的標(biāo)準(zhǔn)也不容易統(tǒng)一。各個(gè)國(guó)際性組織，如聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署、世界銀行，以及經(jīng)合組織，也都有各自的測(cè)定方式和相互交流信息的渠道，但是卻很難影響或介入民族國(guó)家的領(lǐng)域。它們的專(zhuān)家們只能從民族國(guó)家那里索取數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上重新分析，但是卻很難統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，因此對(duì)于社會(huì)需求的認(rèn)定一般停留在宏觀的分析上。

　　歐洲聯(lián)盟的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化工程則不同。由于成員國(guó)已經(jīng)就一些領(lǐng)域里的社會(huì)目標(biāo)取得了認(rèn)同，例如成員國(guó)認(rèn)定學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)對(duì)于提高歐盟內(nèi)的就業(yè)質(zhì)量，最終達(dá)到消除貧困的目的至關(guān)重要，于是歐盟統(tǒng)計(jì)局就被賦予了在學(xué)習(xí)計(jì)劃方面進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)的權(quán)力。歐盟統(tǒng)計(jì)局可以從“供方”來(lái)統(tǒng)計(jì)各個(gè)成員國(guó)在再就業(yè)方面的公共財(cái)政轉(zhuǎn)移，這樣就從千差萬(wàn)別的成員國(guó)社會(huì)保障制度中抽取了一些統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)。例如研究的結(jié)果證明，更高的公共財(cái)政轉(zhuǎn)移會(huì)帶來(lái)更多的就業(yè)，如果想達(dá)到將一個(gè)國(guó)家的貧困率從現(xiàn)在的歐盟平均值18%，降低到12%的目標(biāo)，成員國(guó)需要根據(jù)不同的情況提高公共轉(zhuǎn)移支付的力度，如果法國(guó)還需要增加0.6%GDP的公共財(cái)政轉(zhuǎn)移，那么英國(guó)就需要增加相當(dāng)于2%GDP的公共財(cái)政轉(zhuǎn)移。

　　上述社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化過(guò)程明顯地改變了傳統(tǒng)的社會(huì)需求認(rèn)定方式，從更加廣闊的市場(chǎng)視野觀察歐洲聯(lián)盟的社會(huì)需求。在過(guò)去的幾年中，將技術(shù)培訓(xùn)、社會(huì)融入等指標(biāo)帶入了對(duì)于社會(huì)需求的測(cè)定。隨著市場(chǎng)的擴(kuò)大和歐洲聯(lián)盟社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化的導(dǎo)向，一些新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始被認(rèn)識(shí)，歐洲人對(duì)于解決社會(huì)問(wèn)題的思路也開(kāi)始擴(kuò)大。有些消極的社會(huì)需求被重新審定，并且通過(guò)市場(chǎng)的擴(kuò)大得以解決，有些積極的社會(huì)需求被提上議事日程，例如長(zhǎng)期失業(yè)、技術(shù)陳舊、單親家庭、工作—家庭—社會(huì)關(guān)系的變化等，都被界定為新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，豐富了福利國(guó)家改革的思路。

　　2、社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化與社會(huì)保障的行為主體

　　政府出面承擔(dān)工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，這個(gè)舉動(dòng)曾經(jīng)改變了人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的道路，使得人類(lèi)社會(huì)生活中出現(xiàn)了一個(gè)真正的社會(huì)支配者（hegemon）——主權(quán)國(guó)家的政府。

　　為了能夠履行其承諾的社會(huì)責(zé)任，現(xiàn)代國(guó)家的政府支配了經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)展了行政機(jī)構(gòu)、制訂了嚴(yán)格的法律制度。人們開(kāi)始在政府或公共組織的庇護(hù)下和規(guī)范中生活。結(jié)果，圍繞著福利利益的分配又構(gòu)成了新的社會(huì)行為者階層：勞動(dòng)者個(gè)人和他們的社會(huì)組織、企業(yè)主和他們的團(tuán)體、官員以及政府。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　這些社會(huì)行為者通過(guò)相互關(guān)系的調(diào)整和制約，主導(dǎo)著社會(huì)的發(fā)展。資本家獲得了穩(wěn)定的勞工隊(duì)伍，而且還可以通過(guò)政府支出來(lái)提高這支勞動(dòng)力隊(duì)伍的素質(zhì)；
工人得到了穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)保障，而且還可以利用政治選舉制度對(duì)于政府施加壓力，要求提高這種保障的水準(zhǔn)。凡是有選舉權(quán)的人都成了行為主體，他們的作用雖然不同，但是都在一種制度中行動(dòng)，或改變他們的行動(dòng)，這就是當(dāng)代歐洲的“社會(huì)團(tuán)結(jié)”。

　　在這些社會(huì)行為者中間，政府仍然起著決定性的作用，但已經(jīng)不是社會(huì)制度的主導(dǎo)者。政府本來(lái)以社會(huì)利益協(xié)調(diào)者的身份出現(xiàn)，調(diào)動(dòng)各種資源建立社會(huì)保障制度，但是社會(huì)保障制度本身對(duì)于政府的權(quán)威起到了一種異化的作用。歐洲的普選制度將政府在社會(huì)保障方面的政績(jī)作為選民評(píng)判的對(duì)象，所以政府作為社會(huì)支配者的地位就受到了已有制度的制約，同時(shí)又受到政黨政治的影響。無(wú)論是勞動(dòng)者，還是資產(chǎn)者，都在積極地調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，定期地影響政府在社會(huì)政策方面的取向。

　　對(duì)于這種社會(huì)制度的根本性挑戰(zhàn)來(lái)自于市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大。歐洲的統(tǒng)一大市場(chǎng)是一種經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先而社會(huì)公平滯后的發(fā)展模式。歐洲聯(lián)盟建設(shè)者們沒(méi)有為大市場(chǎng)規(guī)范社會(huì)再分配制度，他們把這個(gè)包袱丟給了民族福利國(guó)家。

就像歐洲政治一體化進(jìn)程中存在著“民主赤字”一樣，歐洲經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程中也存在著“社會(huì)赤字”。

　　歐洲聯(lián)盟在社會(huì)政策領(lǐng)域里的軟弱主要源自于歐洲聯(lián)盟政治一體化建設(shè)中的“機(jī)制赤字”。

這個(gè)超國(guó)家沒(méi)有政治授權(quán)去擴(kuò)大自己財(cái)政來(lái)源，也沒(méi)有建立足夠的行政機(jī)構(gòu)去管理歐盟范圍內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)，它依靠各個(gè)成員國(guó)解決各自的社會(huì)問(wèn)題，但是成員國(guó)的社會(huì)政策方式已經(jīng)不能滿足大市場(chǎng)發(fā)展的需要。

　　從歐洲聯(lián)盟的角度講，大市場(chǎng)的建立是為了使資本、產(chǎn)品、服務(wù)和人員的自由流動(dòng)更加有利于資源的合理配置，但是這種流動(dòng)會(huì)產(chǎn)生一種為工業(yè)最發(fā)達(dá)的核心歐洲所不能容忍的“社會(huì)傾銷(xiāo)”現(xiàn)象， 產(chǎn)品從勞動(dòng)力成本低的成員國(guó)自由地流向勞動(dòng)力成本高的核心歐洲國(guó)家，但是核心歐洲國(guó)家的高成本勞動(dòng)力卻不會(huì)自由地向低勞動(dòng)成本國(guó)家流動(dòng)。以成員國(guó)為單位的社會(huì)再分配制度必須承擔(dān)這種來(lái)自市場(chǎng)的壓力，但是成員國(guó)政府的行為卻受到國(guó)內(nèi)政治程序的限制，無(wú)法回應(yīng)外部市場(chǎng)的壓力，進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的改革。所以，歐洲聯(lián)盟成員國(guó)的政府愿意借助一種超國(guó)家的機(jī)制，加強(qiáng)自己在國(guó)內(nèi)實(shí)行改革的力量，反過(guò)來(lái)再造就一種將自己的社會(huì)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)推廣到大市場(chǎng)其它國(guó)家的工具。

　　在歐洲聯(lián)盟“硬機(jī)制”不可能出現(xiàn)的時(shí)候，“社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化”作為一種軟機(jī)制在很大程度上滿足了成員國(guó)政府的上述愿望。因此，它們不僅配合歐洲聯(lián)盟的行動(dòng)，而且向歐洲聯(lián)盟提供了社會(huì)趨同所需要的部分資金，發(fā)展了諸如社會(huì)基金這樣的社會(huì)趨同工具。

　　如前所述，社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化工程雖然只是提供了一些軟規(guī)則，它雖然主要依賴(lài)成員國(guó)主動(dòng)自覺(jué)的行動(dòng)來(lái)支撐，但是由于成員國(guó)自愿地共同制訂規(guī)則，同時(shí)努力去遵守規(guī)則，甚至由超國(guó)家的歐洲聯(lián)盟負(fù)責(zé)監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行，民族國(guó)家政府這個(gè)社會(huì)保障制度中最重要的行為主體的行為方式和權(quán)力性質(zhì)就發(fā)生了明顯的變化。不僅在歐洲聯(lián)盟的層面上出現(xiàn)了一個(gè)非傳統(tǒng)的，更加關(guān)心市場(chǎng)的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)人和監(jiān)督人，而且民族國(guó)家也從自主的社會(huì)政策主體變成了歐盟社會(huì)政策總體目標(biāo)的執(zhí)行者和被監(jiān)督人。

　　3、社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化與社會(huì)機(jī)制

　　社會(huì)機(jī)制的建立有兩個(gè)根據(jù)，一是社會(huì)需求，二是社會(huì)行為者，其中社會(huì)需求決定基本形式，社會(huì)行為者決定基本方法。最典型的例子是英國(guó)“補(bǔ)救模式” 的社會(huì)保障以政府作為主要行為者，而德國(guó)“機(jī)制模式”的社會(huì)保障以企業(yè)、工人和政府共同作為行為主體。

對(duì)待同樣的社會(huì)需求可以有不同的社會(huì)保障機(jī)制，例如英國(guó)是通過(guò)政府向病人提供免費(fèi)醫(yī)療來(lái)進(jìn)行健康保障的，而在大陸歐洲實(shí)行的基本上是社會(huì)保險(xiǎn)。在不同的社會(huì)保障機(jī)制中，社會(huì)保障行為主體的作用各不相同。例如在最典型的“補(bǔ)救模式”（我們稱(chēng)為“低�！钡哪遣糠稚鐣�(huì)保障）中，政府就承擔(dān)了主要的責(zé)任。由于享受最低生活保障金的人多數(shù)是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)的群體，所以也就不能指望企業(yè)、市場(chǎng)等其它社會(huì)行為者做出可以依賴(lài)的承諾。但是在養(yǎng)老保障中，由于資金積累期長(zhǎng)、投保覆蓋面大、風(fēng)險(xiǎn)可測(cè)度程度高，所以形成了普及性的機(jī)制模式。此外，無(wú)論是個(gè)人，還是企業(yè)，都會(huì)出于多種原因而創(chuàng)造各種保護(hù)措施的動(dòng)力。個(gè)人在收入旺盛期間很可能希望多儲(chǔ)蓄，以備晚年或者不時(shí)之需，企業(yè)可能為了在市場(chǎng)上爭(zhēng)奪人才而提供額外的養(yǎng)老待遇。

　　上述情況說(shuō)明，不同的經(jīng)濟(jì)體、不同的歷史遺產(chǎn)和人文社會(huì)背景都會(huì)導(dǎo)致由不同的社會(huì)行為者根據(jù)不同的社會(huì)需求，甚至是不同的社會(huì)預(yù)期，建立各種不同的社會(huì)保護(hù)機(jī)制。在有些社會(huì)里，政府起主要的推動(dòng)作用，在有些社會(huì)里，政府的作用是被動(dòng)的，在另外一些社會(huì)中，社會(huì)本身是零碎而沒(méi)有整合的，政府的功能不是全國(guó)性的，而是局部的，或者在一些局部是主動(dòng)的，在另外一些局部是被動(dòng)的，在有些局部則是沒(méi)有功能的。

　　歐洲聯(lián)盟的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化工程在缺乏硬性機(jī)制的情況下起到了軟性機(jī)制約束的作用。例如，歐洲聯(lián)盟根據(jù)社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化工程得出了“英國(guó)和葡萄牙社會(huì)轉(zhuǎn)移支付占GDP比例偏低”的結(jié)論，對(duì)這兩個(gè)國(guó)家的社會(huì)政策產(chǎn)生了一定的輿論壓力，對(duì)其它的成員國(guó)也有一種警示或激勵(lì)的作用。再如歐盟委員會(huì)提議，由歐洲聯(lián)盟制訂在2010年為至少90%的3歲以上學(xué)齡前兒童提供托兒服務(wù)的社會(huì)目標(biāo)，這種社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化的動(dòng)議也將在各成員國(guó)引起新的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

　　目前，歐洲聯(lián)盟的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化工程已經(jīng)涉及到就業(yè)、收入分配和社會(huì)排斥、勞動(dòng)時(shí)間、社會(huì)保障和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、教育和繼續(xù)培訓(xùn)、勞動(dòng)環(huán)境和職業(yè)健康與安全、以及工人參與等多個(gè)領(lǐng)域。在上述領(lǐng)域里，歐洲聯(lián)盟試圖建立起統(tǒng)一的相關(guān)定義和指標(biāo)，提供“開(kāi)放性協(xié)商”的基礎(chǔ)和場(chǎng)所，造成一種由多邊的社會(huì)行為者共同努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的新機(jī)制，這種社會(huì)機(jī)制在迄今為止社會(huì)保障的歷史中還真算得上是一種制度創(chuàng)新。

　　三、社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化工程在社會(huì)保障制度改革中的意義

　　如果人類(lèi)生活在相對(duì)獨(dú)立自主、“老死不相往來(lái)”的行政體中，那么就無(wú)須在不同的行政體制間實(shí)施社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化。但是時(shí)代發(fā)生了變化，資本、產(chǎn)品、服務(wù)和勞動(dòng)力都開(kāi)始流動(dòng)，社會(huì)行為主體的作用和地位也相應(yīng)地發(fā)生著變化。個(gè)人脫離企業(yè)、企業(yè)脫離國(guó)家的現(xiàn)象大量存在。重新認(rèn)識(shí)社會(huì)保障制度的作用和局限，用新的機(jī)制重新整合被市場(chǎng)沖散了，或受到市場(chǎng)嚴(yán)重挑戰(zhàn)的社會(huì)保障制度就成為必需。

　　新的社會(huì)保障機(jī)制如何建立呢？它和社會(huì)保障制度的改革又有什么關(guān)系呢？過(guò)往的社會(huì)保障制度改革大體有幾種方式：一個(gè)是“削減”。削減的方式除了數(shù)字上的減法以外，最主要的是規(guī)定更加嚴(yán)格的資格審查標(biāo)準(zhǔn)，把本來(lái)有資格享受機(jī)制保障的人轉(zhuǎn)移到不大確定的保障類(lèi)別中去，例如減少失業(yè)保險(xiǎn)待遇或降低公共養(yǎng)老金待遇，同時(shí)擴(kuò)大貧困救濟(jì)的發(fā)放范圍。第二種方式是改變?nèi)藗儗?duì)市場(chǎng)的適應(yīng)性和社會(huì)心理預(yù)期，向他們提供技能培訓(xùn)，使他們減少對(duì)于社會(huì)保障的依賴(lài)，謀求通過(guò)市場(chǎng)獲得經(jīng)濟(jì)安全。第三種方式是制度間的趨同措施，通過(guò)行政體制之間的彼此溝通和相互學(xué)習(xí)，從地理上擴(kuò)大對(duì)于社會(huì)保障的認(rèn)同，從而減少社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于局部地區(qū)的壓力。關(guān)于前面兩種措施，已經(jīng)有很多的文章和著述提及，這里重點(diǎn)討論一下趨同措施。

　　從社會(huì)保障制度的歷史來(lái)看，它的發(fā)展邏輯是不斷地?cái)U(kuò)大覆蓋面。在歐洲各主權(quán)國(guó)家中，國(guó)家機(jī)器早已涉獵社會(huì)領(lǐng)域，但是在歐洲以外的國(guó)家或地區(qū)，國(guó)家機(jī)器都沒(méi)有像在歐洲社會(huì)那樣具有滲透力和支配力。歐洲各國(guó)的民眾不僅從國(guó)旗國(guó)歌、地圖、地理標(biāo)志、從歷史遺產(chǎn)、語(yǔ)言文化、從國(guó)防方面的安全感、國(guó)家的國(guó)際地位產(chǎn)生歸屬感，而且從社會(huì)經(jīng)濟(jì)的安全感方面認(rèn)同自己的國(guó)家。社會(huì)保障制度的全國(guó)性覆蓋是歐洲現(xiàn)代國(guó)家的標(biāo)志之一，它不僅符合保險(xiǎn)的大數(shù)定律，而且有利于維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一，還有利于資本、勞動(dòng)力在全國(guó)范圍內(nèi)的流動(dòng)，有利于資源在一個(gè)國(guó)家內(nèi)的合理配置和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大。與此同時(shí)，過(guò)高的福利也將歐洲福利國(guó)家中那些具有不同利益的社會(huì)行為主體牢牢地捆在一起，使他們中間的活躍分子產(chǎn)生逃逸制度約束的動(dòng)力。逃逸使得民族國(guó)家內(nèi)的社會(huì)團(tuán)結(jié)松散化，同時(shí)對(duì)在更大范圍內(nèi)建立新的社會(huì)團(tuán)結(jié)模式提出了要求。

　　建立新的社會(huì)團(tuán)結(jié)模式需要有行政和財(cái)稅授權(quán)的政體作為社會(huì)行為主體，但是歐洲聯(lián)盟這個(gè)特殊的政體卻正好缺乏上述授權(quán)。但是，社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化工程既不需要行政授權(quán)，也不需要很多的財(cái)政支持，它通過(guò)“開(kāi)放性協(xié)商”的方式進(jìn)行決策，實(shí)行成員國(guó)相互制約的機(jī)制。同時(shí)，由于社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化的決策參與者很多，多邊決策機(jī)制避免了政策目標(biāo)過(guò)高或過(guò)低的傾向，從而促使社會(huì)保障制度向理性化的方向改革。

　　其次，社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化要求重新澄清、審定和統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。例如各個(gè)國(guó)家有不同的法定福利、職業(yè)福利、和個(gè)人財(cái)務(wù)安排計(jì)劃。統(tǒng)一地計(jì)算這些福利計(jì)劃，研究并且梳理它們的社會(huì)功能，計(jì)算并定位它們的社會(huì)作用，產(chǎn)生出標(biāo)準(zhǔn)化的答案，制定統(tǒng)一的社會(huì)指標(biāo)體系，這個(gè)過(guò)程將導(dǎo)致大量的跨國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒，有助于將支離破碎的社會(huì)服務(wù)功能整合起來(lái)，并且形成新的、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系更加密切的社會(huì)保障機(jī)制。

　　最后，也是最重要的是，社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化程序必然改變社會(huì)行為主體的構(gòu)成和作用。因?yàn)椤吧鐣?huì)標(biāo)準(zhǔn)化”所訂立的只是目標(biāo)而非政策，整個(gè)社會(huì)的動(dòng)力源都需要被調(diào)動(dòng)起來(lái)，運(yùn)用自己的理性去尋找達(dá)到共同目標(biāo)的途徑。民族國(guó)家的政府受到了來(lái)自兩個(gè)方面的監(jiān)督：來(lái)自歐盟的質(zhì)量和技術(shù)監(jiān)督和來(lái)自民眾的政策監(jiān)督。政府在社會(huì)控制和社會(huì)管理方面的功能將受到戰(zhàn)后第一次真正的挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)也會(huì)迫使政府更加接近民眾，力爭(zhēng)把民眾的最主要的意愿帶到社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化的過(guò)程中去，從而提高歐盟整體的民主性、合法性和公民認(rèn)同。

　　一個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，有許多歐洲的社會(huì)福利專(zhuān)家們一直徘徊在對(duì)選舉方式和利益集團(tuán)的研究上，因?yàn)楝F(xiàn)代的社會(huì)保障政策往往不是通過(guò)理性的測(cè)算，而是通過(guò)政治力量的較量而制訂的。理性的測(cè)算扮演的角色不過(guò)是政治口號(hào)的腳注，而政治口號(hào)則被鎖定在一些固定的政治勢(shì)力范圍內(nèi)�？缭絿�(guó)界的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化工程一方面引入了超國(guó)家的機(jī)制，制約了原來(lái)的利益分配結(jié)構(gòu)，另一方面推動(dòng)著整個(gè)社會(huì)向著一種由跨國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大了的就業(yè)市場(chǎng)和適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)政策共同構(gòu)成新的等邊三角形的社會(huì)團(tuán)結(jié)模式發(fā)展。

　　從上述問(wèn)題領(lǐng)域來(lái)看，歐洲的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化工程對(duì)于中國(guó)的社會(huì)保障制度改革具有技術(shù)上的可借鑒性。

　　首先，從社會(huì)需求界定的角度來(lái)看，多元的界定程序可以提供一個(gè)上情下達(dá)和下情上達(dá)的機(jī)會(huì)，從而使得決策和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)之間的距離縮短，不僅有助于決策的合理化和理性化，也有助于對(duì)于全國(guó)范圍內(nèi)社會(huì)團(tuán)結(jié)方式和程度的認(rèn)定，有助于對(duì)國(guó)家主權(quán)的張揚(yáng)，有助于增加人民對(duì)于社會(huì)主義制度和“三個(gè)代表”精神的認(rèn)同。

　　其次，中國(guó)目前的社會(huì)機(jī)制尚處于分散的狀態(tài)，社會(huì)保障的行政和財(cái)務(wù)都沒(méi)有統(tǒng)一，各個(gè)社會(huì)保障行政體之間存在著巨大的差別，不可能通過(guò)一道行政命令或一項(xiàng)社會(huì)立法就使這些差別消失。在這種情況下，社會(huì)目標(biāo)的提出，特別是軟性規(guī)則的建立，將有助于不同地區(qū)之間的經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)，減少地區(qū)差別，從而逐步地在全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)生趨向一致的觀念、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)踐。進(jìn)行原則、目標(biāo)和實(shí)踐的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化比起推行全國(guó)統(tǒng)一的強(qiáng)制性社會(huì)行政來(lái)，財(cái)政代價(jià)小而實(shí)際效果大。

　　最后，中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)改革和發(fā)展的重要環(huán)節(jié)是各方各面的共同努力，需要在大的地理范圍內(nèi)整合并兼顧不同的利益，如果沒(méi)有對(duì)社會(huì)目標(biāo)和社會(huì)價(jià)值的廣泛認(rèn)同，就不可能產(chǎn)生這種合力，也不可能產(chǎn)生這種兼顧利益的機(jī)制。社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化可以成為一種工具，通過(guò)這種工具可以促進(jìn)地區(qū)性行政機(jī)構(gòu)的觀念轉(zhuǎn)變和行為轉(zhuǎn)變，通過(guò)這種工具也可以使中央政府在確定社會(huì)目標(biāo)、調(diào)動(dòng)社會(huì)資源、監(jiān)督社會(huì)行政等方面獲得更大的權(quán)威。

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