夏建中：歐盟社會(huì)政策的歷史發(fā)展及其啟示

　　【內(nèi)容提要】自羅馬條約簽訂之日起，歐盟社會(huì)政策的發(fā)展經(jīng)歷了由小到大、由零敲碎打到系統(tǒng)的變化，大致可劃分為四個(gè)階段：即萌芽和產(chǎn)生、重視與發(fā)展、確立政策發(fā)展的框架、社會(huì)政策成為歐盟主要基石；
歐盟的最終目的是實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟到貨幣聯(lián)盟、再到社會(huì)聯(lián)盟的演變。歐盟要建立的社會(huì)模式體現(xiàn)了歐盟人民共有的價(jià)值觀：民主、正義、參與、社會(huì)對(duì)話以及加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)結(jié)和社會(huì)融合。人是這樣社會(huì)模式的中心，它應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)人的尊嚴(yán)——小至工作場(chǎng)所，大至整個(gè)社會(huì)——尊敬的原則基礎(chǔ)上。該社會(huì)模式現(xiàn)在已經(jīng)越來越被認(rèn)為既是歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，也是現(xiàn)代高度文明的特征。研究歐盟社會(huì)政策，對(duì)我國(guó)的社會(huì)保護(hù)與社會(huì)保障建設(shè)具有重要的借鑒意義。

　　【關(guān)鍵詞】歐盟/社會(huì)政策/社會(huì)公平

　　社會(huì)政策這個(gè)概念，傳統(tǒng)上有兩種定義。一種是英國(guó)和美國(guó)學(xué)界的定義，即是政府（包括中央和地方）為直接滿足人民的社會(huì)需求或福利需求而制定的政策，它一般包括社會(huì)保障、健康、公共服務(wù)、住房政策、教育政策等幾個(gè)方面；
社會(huì)保障又包括工傷和疾病、失業(yè)救濟(jì)、養(yǎng)老金、家庭補(bǔ)貼和醫(yī)療等。另一種是德國(guó)學(xué)界的定義，主要是指政府關(guān)于就業(yè)、勞動(dòng)力和勞動(dòng)力市場(chǎng)管理的政策。日本社會(huì)學(xué)界在20世紀(jì)70年代以前多沿用德國(guó)的定義，70年代后轉(zhuǎn)向了英美的定義。不過，自20世紀(jì)80年代以來，國(guó)際社會(huì)學(xué)界倡導(dǎo)將兩種定義統(tǒng)合起來的聲音越來越高漲。[1]

　　英國(guó)著名社會(huì)學(xué)者M(jìn).克倫曼和D.皮阿查德認(rèn)為，歐盟的社會(huì)政策包括兩個(gè)方面：(1)社會(huì)規(guī)定或服務(wù)：教育、住房、個(gè)人的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保障。(2)為了某些社會(huì)目的的干涉：宗教政策、農(nóng)業(yè)和工業(yè)政策、環(huán)境政策（包括自然環(huán)境與社會(huì)環(huán)境）、性別平等、種族關(guān)系等，這種干涉的形式主要是“規(guī)定、財(cái)政或資助、直接的法規(guī)”。簡(jiǎn)單講的話，歐盟社會(huì)政策就是：“社會(huì)領(lǐng)域中所有的政策，包括勞動(dòng)力市場(chǎng)政策�！盵2]具體講，主要包括產(chǎn)業(yè)關(guān)系與社會(huì)對(duì)話，就業(yè)與勞動(dòng)力市場(chǎng)，社會(huì)保障、社會(huì)保護(hù)與生活條件，健康與安全等。由此可看出，歐盟的社會(huì)政策似乎更象是英國(guó)定義和德國(guó)定義的混合。準(zhǔn)確地講，歐盟社會(huì)政策更應(yīng)被叫做“歐盟就業(yè)與社會(huì)政策”。

　　一、歐盟社會(huì)政策的歷史發(fā)展

　　自1957年簽訂羅馬條約后的40余年歷史中，歐盟社會(huì)政策的發(fā)展經(jīng)歷了許多變化，大體上我們可以將其劃分為四個(gè)階段�？偟膩碇v，歐盟社會(huì)政策的發(fā)展是從小到大、從弱到強(qiáng)、從零敲碎打到逐步系統(tǒng)化、制度化。

　　第一階段：萌芽和產(chǎn)生階段(1957-1985)

　　當(dāng)1957年在“歐洲煤、鋼聯(lián)合體”的基礎(chǔ)上，歐洲經(jīng)濟(jì)共同體(EEC)成立時(shí)，主要的動(dòng)機(jī)是市場(chǎng)利益，如同其名稱一樣，它首先是一個(gè)“經(jīng)濟(jì)”共同體。發(fā)起國(guó)在簽訂“羅馬條約”時(shí)，都相信，如果企業(yè)能在平等的條件下競(jìng)爭(zhēng)，資源分配將會(huì)更有效，由此推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將會(huì)自動(dòng)導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展。當(dāng)時(shí)，社會(huì)的發(fā)展被看成是經(jīng)濟(jì)整合的產(chǎn)物，而不是被看作是后者的前提。[3]由于這一認(rèn)識(shí)，“羅馬條約”中只有很少關(guān)于社會(huì)政策的條款（248項(xiàng)條款中只有12項(xiàng)條款與社會(huì)政策有關(guān)），不過，條約使用了“社會(huì)政策”這個(gè)術(shù)語。

　　1961年，歐洲委員會(huì)(The Council of Europe)實(shí)施“社會(huì)憲章”，該憲章確立了四項(xiàng)社會(huì)基本原則：沒有性別歧視地獲得平等機(jī)會(huì)和平等待遇的權(quán)利，勞動(dòng)者獲得信息和咨詢的權(quán)利，勞動(dòng)者參與決定和提高工作條件和工作環(huán)境的權(quán)利，老年人獲得社會(huì)保護(hù)的權(quán)利。但是，該委員會(huì)不是歐洲經(jīng)濟(jì)共同體的正式機(jī)構(gòu)，所以，它提出的基本原則沒有什么約束力。不過，這個(gè)憲章建立的綜合、一貫的社會(huì)政策目標(biāo)，成為后來“歐共體社會(huì)權(quán)利憲章”的藍(lán)本。70年代初，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的區(qū)域和社會(huì)不平等問題開始出現(xiàn)，再者，1973的英國(guó)等三國(guó)的加入帶來了與發(fā)起國(guó)不同的福利制度模式。（注：當(dāng)時(shí)，六個(gè)發(fā)起締約國(guó)的福利制度基本上屬于“大陸福利模式”。但是，后來隨著1973年英國(guó)、丹麥和愛爾蘭的加入，80年代希臘、葡萄牙和西班牙的加入。帶來了“盎格魯—撒克遜／北歐的社會(huì)福利模式”和“南歐福利模式”。）歐共體部長(zhǎng)理事會(huì)(Council of Ministers)開始認(rèn)識(shí)到建立歐共體層次上社會(huì)政策的必要性，認(rèn)識(shí)到：經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身不應(yīng)被看成是最終目的，公民生活質(zhì)量的提高才應(yīng)當(dāng)是目的。基于這一認(rèn)識(shí)，1974年通過了“歐共體社會(huì)行動(dòng)方案”。該方案主要關(guān)注與工作環(huán)境有關(guān)的三個(gè)方面，即充分和更好的就業(yè)，生活和工作條件的提高，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中管理與工作的決定上以及勞動(dòng)者在企業(yè)活動(dòng)方面的更多參與。70年代，歐共體采取的相應(yīng)社會(huì)行動(dòng)計(jì)劃主要關(guān)注的是貧困、殘疾人以及那些在戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)繁榮中未獲得好處的受排斥群體。這些人的利益在當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)效率、生產(chǎn)力和競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中被嚴(yán)重忽略。

　　在此，有必要指出，當(dāng)時(shí)的部長(zhǎng)理事會(huì)對(duì)歐共體(EC)在社會(huì)政策方面職責(zé)的看法是很保守的，其權(quán)力也很有限。歐共體沒有直接干預(yù)各成員國(guó)社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，其職責(zé)只是促進(jìn)成員國(guó)之間的合作。因此，1974年“歐共體社會(huì)行動(dòng)方案”的基礎(chǔ)是政治而非立法。[3]

　　第二階段：重視與發(fā)展階段(1985-1993)

　　80年代中期，要求建立更具法律約束力的社會(huì)政策的呼聲開始出現(xiàn)。1985年，法國(guó)的J.德勒斯成為歐共體委員會(huì)(European Commission)的主席。他認(rèn)為：社會(huì)政策是完善統(tǒng)一市場(chǎng)自然的配置條件和解決困境的手段，“任何忽視歐共體社會(huì)層面又企圖發(fā)展共同市場(chǎng)的努力都注定要失敗”。但當(dāng)時(shí)，社會(huì)政策的振興仍然非常多地被結(jié)合進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中來考慮，在這種背景下，1985年，歐共體委員會(huì)第一次對(duì)社會(huì)政策進(jìn)行討論。在這次討論會(huì)上，社會(huì)政策被看成是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)聚力的手段，應(yīng)當(dāng)被置于與經(jīng)濟(jì)、貨幣和產(chǎn)業(yè)政策相同的基礎(chǔ)上加以發(fā)展。用功能主義的話來說，就是社會(huì)政策“是經(jīng)濟(jì)整合的功能性前提”。比較第一階段，我們可以看出，這種認(rèn)識(shí)已經(jīng)基本扭轉(zhuǎn)了簽訂羅馬條約時(shí)認(rèn)為的“社會(huì)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)整合的產(chǎn)物”的觀點(diǎn)。

　　在這次討論中，就業(yè)問題成為社會(huì)政策各項(xiàng)提案的核心，此外，還討論了企業(yè)管理者與工人的對(duì)話、社會(huì)保護(hù)方面的合作與商討等。但是德勒斯堅(jiān)持認(rèn)為，重要的是通過立法建立共同體的社會(huì)政策法規(guī)。這一思想首先被反映在1986年簽訂的“單一歐洲法案”(SEA)，通過該法案，一些社會(huì)政策被列入共同體的法律框架中。因此，后來的一些專家、學(xué)者將該法案譽(yù)為歐盟社會(huì)政策發(fā)展中第一個(gè)里程碑。

　　例如，其條款118a宣布：各成員國(guó)應(yīng)當(dāng)“特別注意推動(dòng)工作環(huán)境的改善，以及工人的健康和安全”，這一條款后來影響了有關(guān)工作條件如保護(hù)懷孕婦女和工作時(shí)間方面歐盟指示的出臺(tái)。該條款還第一次宣布了在有關(guān)工作環(huán)境、工人健康和安全方面作出決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取有效多數(shù)投票的原則。

　　條款118b強(qiáng)調(diào)了在歐共體層次上，企業(yè)管理者與工人開展社會(huì)對(duì)話的思想。這一思想在后來的馬斯特里赫特條約附件“社會(huì)政策協(xié)議”中發(fā)展成“歐洲社會(huì)對(duì)話”的概念。法案的第五部分談的都是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)整合，條款130b指出，尤其要通過更緊密的對(duì)歐洲結(jié)構(gòu)基金（包括歐洲社會(huì)基金、歐洲區(qū)域發(fā)展基金和歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)和保護(hù)基金這三大基金）的協(xié)調(diào)來加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的整合。

　　在“單一歐洲法案”的基礎(chǔ)上，1989年，12個(gè)成員國(guó)的首腦聚會(huì)法國(guó)的斯特拉斯堡，通過討論，最后除了英國(guó)以外，11國(guó)一致簽字通過了“歐共體勞動(dòng)者基本社會(huì)權(quán)利憲章”（簡(jiǎn)稱“社會(huì)權(quán)利憲章”），將其作為“單一歐洲法案”的社會(huì)側(cè)面。憲章的前言明確宣告：“社會(huì)層面具有與經(jīng)濟(jì)層面同樣的重要性，……因此，兩者必須得到完全平衡的發(fā)展”。自此之后，闡發(fā)歐盟社會(huì)政策的指示、建議、聲明和其他措施開始受到這個(gè)憲章的極大影響。

　　但是，如同“歐洲委員會(huì)社會(huì)憲章”一樣，這個(gè)憲章也沒有法律效力，因而對(duì)簽約國(guó)沒有多少約束力。它只是采取了一種鄭重聲明的形式，而將決定權(quán)和貫徹落實(shí)程序留給了各成員國(guó)。由于這一原因，該憲章同時(shí)制定了貫徹“社會(huì)權(quán)利憲章”的行動(dòng)方案的條文。在憲章的第28要點(diǎn)中，部長(zhǎng)理事會(huì)請(qǐng)歐共體委員會(huì)在其職權(quán)范圍內(nèi)，為了有效地貫徹有關(guān)社會(huì)權(quán)利而采用法律手段來制定一些措施。由歐共體委員會(huì)負(fù)責(zé)的貫徹“社會(huì)權(quán)利憲章”的行動(dòng)方案包括了幾十個(gè)措施，歐共體委員會(huì)指出自己的目的是“建立一個(gè)最低規(guī)定的圓滿基礎(chǔ)，一方面需要避免競(jìng)爭(zhēng)的扭曲；
另一方面，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的整合與就業(yè)崗位的增長(zhǎng)，后者是完善單一市場(chǎng)的首要關(guān)注點(diǎn)。”后來，委員會(huì)分別于1991、1992和1993年做了關(guān)于落實(shí)“社會(huì)權(quán)利憲章”的年度報(bào)告。

　　總的來講，80年代歐盟社會(huì)政策和行動(dòng)計(jì)劃的重點(diǎn)是促進(jìn)男女之間在就業(yè)機(jī)會(huì)和工作待遇方面的平等、集體談判和對(duì)話的制度。但是，歐盟主要關(guān)注的是有工作的人的社會(huì)權(quán)利，并不是關(guān)注所有公民的社會(huì)權(quán)利。

　　1992年2月7日，在荷蘭的馬斯特里赫特簽署了“馬斯特里赫特條約”（簡(jiǎn)稱“馬約”）。在該條約的附件中有“社會(huì)政策協(xié)議”，它也可被看作是一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)政策草約，這個(gè)協(xié)議將“單一歐洲法案”確立的條文進(jìn)一步加以補(bǔ)充和完善。應(yīng)當(dāng)說，在嚴(yán)格立法意義上，該條約即“歐盟條約”的簽訂宣告了歐盟(EU)的建立。

　　首先，該協(xié)議將社會(huì)政策的范圍擴(kuò)大到教育、職業(yè)培訓(xùn)、年輕人工作、文化和公共健康；
同時(shí)修改了“羅馬條約”中有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)整合的部分。其次，為管理者與勞工的對(duì)話建立了一個(gè)基礎(chǔ)，即有關(guān)工作健康和安全、工作條件、工人獲取信息和咨詢、男女平等以及被排斥在勞動(dòng)力市場(chǎng)的群體的平等權(quán)利的決定需要集體協(xié)商，并且遵守有效多數(shù)投票的原則。再次，在勞動(dòng)者的社會(huì)保障、勞動(dòng)者被解雇的社會(huì)保護(hù)、被雇用者和雇用者的代表關(guān)于談判方面的決定應(yīng)由所有簽約國(guó)一起討論。最后，協(xié)議還授權(quán)部長(zhǎng)理事會(huì)在社會(huì)政策領(lǐng)域內(nèi)，可以采用“歐盟指示”、“貫徹實(shí)施的最起碼要求”等手段進(jìn)行行政干預(yù)。

　　第三階段：確立了歐盟社會(huì)政策發(fā)展的框架(1993-1997)

　　自進(jìn)入90年代后，主要由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，歐盟的失業(yè)問題越來越嚴(yán)重，失業(yè)率居高不下，長(zhǎng)年保持在10%以上。于是，歐盟逐漸將失業(yè)問題和與失業(yè)有關(guān)的社會(huì)政策列為頭等重要的大事。1993年，歐盟出版了許多官方文件，指出：歐盟社會(huì)政策仍是其議事日程上的重要議題，但是，就業(yè)問題已成為重中之重，是一個(gè)“戰(zhàn)略性的問題”。同年12月，第一個(gè)歐盟層次上解決失業(yè)問題的重大步驟被推出，這就是著名的“德勒斯白皮書：增長(zhǎng)、競(jìng)爭(zhēng)與就業(yè)”發(fā)表，這個(gè)白皮書所提出的政策措施后來被稱為“歐盟就業(yè)戰(zhàn)略”，它奠定了以后歐盟一系列社會(huì)政策特別是就業(yè)政策發(fā)展的基礎(chǔ)。

　　白皮書第一次在兩方面作出了重要突破。第一，它要求，為了從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中產(chǎn)生最大的就業(yè)增長(zhǎng)，各成員國(guó)政府及其政策制定中的伙伴必須采取系統(tǒng)的政策行動(dòng)，即包括從稅收、職業(yè)培訓(xùn)、教育、經(jīng)濟(jì)到社會(huì)保護(hù)和社會(huì)合作。它明確地指出，勞動(dòng)力市場(chǎng)的措施是根本，但它在提高就業(yè)增長(zhǎng)方面并不完善；
同樣，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也是根本，但它在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出工作崗位方面也不很成功。它要求歐盟走出“零敲碎打”的政策制定的模式，將零碎分隔的政策融合為一個(gè)整體，制定長(zhǎng)遠(yuǎn)的政策目標(biāo)：強(qiáng)調(diào)制度性結(jié)構(gòu)改革的社會(huì)政策，對(duì)教育、職業(yè)培訓(xùn)和勞動(dòng)力市場(chǎng)體系加大投資，從而使人民能夠貢獻(xiàn)于社會(huì)、勞動(dòng)力市場(chǎng)能夠反應(yīng)靈敏。

　　第二，白皮書第一次強(qiáng)調(diào)歐盟自己在幫助各成員國(guó)解決共同就業(yè)問題方面如何扮演中心角色，它第一次促使歐盟有關(guān)機(jī)構(gòu)注意各成員國(guó)應(yīng)當(dāng)怎樣——而不是是否——共同協(xié)作，解決有關(guān)的就業(yè)和與此有關(guān)的社會(huì)問題。

　　白皮書的精神又被幾乎與其同時(shí)發(fā)表的專論歐盟社會(huì)政策的“綠皮書”和后來發(fā)表的“白皮書”進(jìn)一步加以穩(wěn)固。1993年11月，歐盟發(fā)表了題為“論歐盟社會(huì)政策”的“綠皮書”。綠皮書主要有三個(gè)部分，第一部分是對(duì)歐盟社會(huì)政策的回顧，首先就指出，歐盟的社會(huì)政策涵蓋了相當(dāng)廣闊的領(lǐng)域，包括機(jī)會(huì)平等、健康醫(yī)療、社會(huì)安全、就業(yè)與勞動(dòng)力市場(chǎng)、社會(huì)保護(hù)與社會(huì)保障、貧困與社會(huì)排斥等。第二部分指出了歐盟面臨的社會(huì)挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)主要有三方面：社會(huì)整合的下降、社會(huì)保護(hù)和社會(huì)穩(wěn)定受到威脅、高失業(yè)率。強(qiáng)調(diào)要“保證經(jīng)濟(jì)與社會(huì)肩并肩地發(fā)展”。第三部分討論了歐盟對(duì)這些挑戰(zhàn)采取的可能應(yīng)對(duì)措施，提出，必須進(jìn)一步建立法律框架和采取行動(dòng)，政府部門、社會(huì)力量、歐盟議會(huì)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)委員會(huì)以及其他組織和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)關(guān)心和堅(jiān)持歐盟委員會(huì)下一階段的社會(huì)政策。綠皮書明確指出：必須強(qiáng)調(diào)所有人就業(yè)機(jī)會(huì)平等和社會(huì)福利與社會(huì)穩(wěn)定的重要性。它堅(jiān)持，高標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保護(hù)是支撐經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)所必需之物，它應(yīng)當(dāng)作為政府政績(jī)的驗(yàn)證，而不是將來行動(dòng)的處方。

　　僅僅半年左右即1994年7月，歐盟又發(fā)表了題為“歐洲社會(huì)政策——?dú)W盟發(fā)展之路”的“白皮書”。白皮書希望通過提出一個(gè)社會(huì)政策方向和目標(biāo)的綜合性綱領(lǐng)，在20世紀(jì)結(jié)束時(shí)完成歐盟社會(huì)政策的設(shè)計(jì)。因此，它被認(rèn)為是20世紀(jì)末和21世紀(jì)初歐盟社會(huì)政策的發(fā)展戰(zhàn)略。

　　白皮書首先回答了“綠皮書”提出的問題“歐洲人需要什么樣的社會(huì)？”肯定了歐盟社會(huì)模式的價(jià)值和性質(zhì)，指出，歐盟需要一個(gè)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、平衡發(fā)展，較低或沒有通貨膨脹，經(jīng)濟(jì)形式的多樣化，高就業(yè)率和社會(huì)保護(hù)，生活水平和生活質(zhì)量的不斷提高，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的相互融合。歐盟層次上的社會(huì)政策在穩(wěn)固社會(huì)變遷過程中起著關(guān)鍵作用，高生活水平是“競(jìng)爭(zhēng)計(jì)劃中的核心要素”。歐盟社會(huì)政策的目的是保障歐盟公民享受到“經(jīng)濟(jì)發(fā)展的幸福、社會(huì)的凝聚和全面高質(zhì)量的生活水平”；
同時(shí)，它也特別地強(qiáng)調(diào)，歐盟社會(huì)模式必須被改革，以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的需要。它指出了當(dāng)代社會(huì)變化的關(guān)鍵性特征：世界貿(mào)易的全球化，新技術(shù)對(duì)工作和個(gè)人的影響，人口結(jié)構(gòu)的變化與社會(huì)的逐漸老齡化，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中相對(duì)較低的人口比例與健康醫(yī)療和養(yǎng)老金方面相對(duì)較高的費(fèi)用。

　　白皮書還指出，歐盟社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)對(duì)就業(yè)與失業(yè)同等重視，它提出了一個(gè)重新設(shè)計(jì)就業(yè)制度的行動(dòng)計(jì)劃“1995-1997年社會(huì)行動(dòng)計(jì)劃”，該計(jì)劃的關(guān)注點(diǎn)是就業(yè)、男女就業(yè)機(jī)會(huì)和待遇的平等權(quán)利，必需和適宜的立法方面的鞏固和發(fā)展，建立為每一個(gè)人正常發(fā)展的有活力的社會(huì)以及支持對(duì)這種新就業(yè)政策進(jìn)行研究的科學(xué)制度�！靶袆�(dòng)計(jì)劃”確認(rèn)了三項(xiàng)主要內(nèi)容：社會(huì)政策是歐盟國(guó)家整合過程的核心，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的廣泛變遷需要有活力的全歐視角，社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策需要更緊密地結(jié)合起來。白皮書特別強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與社會(huì)進(jìn)步應(yīng)當(dāng)是共存共榮的關(guān)系。

　　白皮書還勾勒了一個(gè)更廣泛的社會(huì)政策，它不僅關(guān)心就業(yè)者的工作條件，也關(guān)注沒有工作的全體公民的生活。雖然工作崗位的創(chuàng)建、增長(zhǎng)和競(jìng)爭(zhēng)仍是頭等大事，但是，社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展到非工作領(lǐng)域中去，應(yīng)當(dāng)建立起“作為歐盟憲法基本組成部分的公民社會(huì)權(quán)利”。它宣稱，歐盟委員會(huì)的目的是“發(fā)展和提高歐盟所有成員的生活水平”，這意味著社會(huì)政策不僅應(yīng)當(dāng)惠及有工作的人，也應(yīng)惠及他們的家屬和殘疾人、青少年、失業(yè)者以及外國(guó)移民。

　　第四階段：社會(huì)政策成為歐盟主要基石之一（1997—今天）

　　1997年10月，歐盟簽署了“阿姆斯特丹條約”（簡(jiǎn)稱“阿約”），該條約第一次將社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策、貨幣與財(cái)政政策并列為同一級(jí)大標(biāo)題。而在以往的歐盟法案、條約或協(xié)議中，社會(huì)政策一般是列在經(jīng)濟(jì)政策的大標(biāo)題之下，所以，常常被有關(guān)學(xué)者譏為“經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的陪襯”。阿約的簽訂改變了這一認(rèn)識(shí)，正如負(fù)責(zé)“就業(yè)、產(chǎn)業(yè)關(guān)系和社會(huì)事務(wù)總司”的歐盟委員P.弗林所說的：“社會(huì)政策已不再是經(jīng)濟(jì)成功之子”。

　　該條約宣稱，“各成員國(guó)應(yīng)當(dāng)將就業(yè)作為共同關(guān)心和“將協(xié)調(diào)采取行動(dòng)”的問題，這一共同的關(guān)心應(yīng)當(dāng)在幾個(gè)月內(nèi)成為各成員國(guó)行動(dòng)計(jì)劃中的詳細(xì)措施和承諾。其基礎(chǔ)由四大支柱構(gòu)成：(1)就業(yè)能力。主要是彌補(bǔ)歐盟就業(yè)者的技術(shù)和技能差距，特別為青年人、長(zhǎng)期失業(yè)者和其他在勞動(dòng)力市場(chǎng)缺少競(jìng)爭(zhēng)力的群體創(chuàng)造條件，以免他們墮入“受排斥者隊(duì)伍”。(2)企業(yè)家精神。通過鼓勵(lì)自我雇用、革除繁文縟節(jié)、改革稅收制度，特別在地方和社會(huì)經(jīng)濟(jì)中發(fā)掘新工作資源來建立歐洲新的企業(yè)家文化和企業(yè)家精神。(3)適應(yīng)性。增強(qiáng)就業(yè)者面臨經(jīng)濟(jì)變遷的挑戰(zhàn)的能力，以一種使結(jié)構(gòu)調(diào)整可被控制和競(jìng)爭(zhēng)力能被保持的方式來改變工作組織，這也意味著終生學(xué)習(xí)的投資和新工作方式的出現(xiàn)。(4)公平的機(jī)會(huì)。創(chuàng)造條件使男性和女性在家庭生活和工作場(chǎng)所都能享有公平的機(jī)會(huì)和待遇，正確應(yīng)對(duì)女性越來越多地參與到勞動(dòng)力市場(chǎng)這一挑戰(zhàn)。歐盟特別指出，四大支柱是一個(gè)統(tǒng)一的整體，孤立地重視某一個(gè)支柱是不會(huì)產(chǎn)生良好結(jié)果的；
各成員國(guó)行動(dòng)計(jì)劃的基礎(chǔ)就是根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況和條件來應(yīng)用這四大支柱。這樣，條約就為歐盟提供了一個(gè)框架。在此框架內(nèi)，歐盟可以對(duì)未來勞動(dòng)力和勞動(dòng)狀況變化和發(fā)展的主要因素——企業(yè)生產(chǎn)中組織和技術(shù)驅(qū)動(dòng)的變化；
應(yīng)當(dāng)被培訓(xùn)的勞動(dòng)力在年齡和性別上的不同類型——作出有效的反應(yīng)。條約還強(qiáng)調(diào)了自“德勒斯白皮書”以來，“歐盟就業(yè)戰(zhàn)略”經(jīng)過1994年的埃森會(huì)議、馬德里會(huì)議、佛羅倫薩會(huì)議、都柏林會(huì)議的發(fā)展，以及該戰(zhàn)略幫助各成員國(guó)在對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)和社會(huì)政策現(xiàn)代化上的重要意義。歐盟全力支持歐盟就業(yè)戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)通過結(jié)構(gòu)基金特別是歐洲社會(huì)基金來加以貫徹，這標(biāo)志著歐盟的歐洲社會(huì)基金將成為各成員國(guó)行動(dòng)計(jì)劃中不可分割的有機(jī)組成部分。

　　除了就業(yè)政策外，阿姆斯特丹條約在社會(huì)政策的其他方面也有了進(jìn)一步的重要發(fā)展，它為歐盟更廣泛的社會(huì)政策目標(biāo)提供了有法律約束力的基礎(chǔ)。主要有：

　　1、條約授權(quán)給歐盟采取消滅社會(huì)排斥和促進(jìn)社會(huì)整合的行動(dòng)，這使得歐盟可以在就業(yè)政策及其行動(dòng)范圍以外，致力于解決社會(huì)弱勢(shì)群體的工作。這一授權(quán)基于這樣一種認(rèn)識(shí)，即對(duì)于多數(shù)作為個(gè)人或家庭的人們來講，工作問題仍是參與社會(huì)的核心問題；
但是同時(shí)，還存在人民被排斥在經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)之外的許多其他表現(xiàn)形式。社會(huì)排斥是近幾年來歐盟學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)，該概念通常指老人、婦女、殘疾人、單親家庭、兒童、長(zhǎng)期失業(yè)者、移民或難民等，他們常與貧困有聯(lián)系。但是，社會(huì)排斥又超出了貧困這個(gè)概念，它被定義為：“那些不能保障自己的社會(huì)權(quán)利，并長(zhǎng)期處于不利境地，職業(yè)參與和社會(huì)參與都受到嚴(yán)重?fù)p害的個(gè)人和群體”。

　　歐盟的行動(dòng)目標(biāo)是支持各國(guó)和地方政府提高弱勢(shì)群體的生活水平，促進(jìn)社會(huì)整合與消滅社會(huì)排斥的主要工具就是社會(huì)保障、社會(huì)福利、居住、教育、衛(wèi)生醫(yī)療、正義和法律。通過運(yùn)用這些工具，使歐盟社會(huì)更加公平、從而也更加穩(wěn)定。

　　2、另一相關(guān)的政策領(lǐng)域是反對(duì)種族主義和社會(huì)歧視。歐盟認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重基本的公民權(quán)利和平等原則，應(yīng)當(dāng)為所有希望充分參與經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活的公民提供真正平等的機(jī)會(huì)。因此，條約的13條款指出，反對(duì)一切基于性別、種族或民族、宗教或信仰、殘疾、年齡和性別傾向的社會(huì)歧視。這一原則有助于歐盟采取行動(dòng)幫助各成員國(guó)在建立社會(huì)整合與權(quán)利的基礎(chǔ)方面、在支援社會(huì)弱者方面、在社會(huì)穩(wěn)定所賴以為基礎(chǔ)的社會(huì)公正方面，作出更多、更好的努力。

　　以上四個(gè)階段的主要特點(diǎn)可分別概括為：第一階段：零碎，社會(huì)政策的規(guī)定基本無法律效力，歐共體無權(quán)干涉成員國(guó)社會(huì)事務(wù)；
第二階段：社會(huì)政策進(jìn)入歐共體法律框架，對(duì)成員國(guó)具有約束力；
第三階段：建立社會(huì)政策的發(fā)展框架，系統(tǒng)化和制度化，就業(yè)成為社會(huì)政策的核心；
第四階段：社會(huì)政策成為歐盟主要基石之一，也是歐盟發(fā)展的最終目標(biāo)。

　　二、歐盟社會(huì)政策發(fā)展的啟示

　　通過回顧歐盟社會(huì)政策的發(fā)展和主要內(nèi)容，我們可從其中得到以下幾點(diǎn)啟示：

　　1、從以上所述我們可以看出，在歐洲經(jīng)濟(jì)共同體成立之初，并不重視社會(huì)政策的制定和實(shí)施。雖然使用了“社會(huì)政策”的術(shù)語，但是，歐盟并不干涉成員國(guó)的社會(huì)事務(wù)。當(dāng)時(shí)EEC的目標(biāo)限定在經(jīng)濟(jì)事務(wù)范圍內(nèi)，任何歐盟層次上的社會(huì)政策只有在能夠支持和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)政策時(shí)才具有合法性。因此，在“羅馬條約”中有限的幾句關(guān)于社會(huì)層面的條文，其原則主要是協(xié)調(diào)成員國(guó)之間的社會(huì)福利制度，目的主要是為了拆除勞動(dòng)力自由流動(dòng)的障礙，從而使每一個(gè)成員國(guó)不因其社會(huì)福利制度而處于有利或不利的競(jìng)爭(zhēng)位置。后來，在“社會(huì)權(quán)利憲章”中，歐盟各成員國(guó)就最低社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成協(xié)議，堅(jiān)決同意禁止“工資傾銷”和“社會(huì)傾銷”。（注：意指采用低工資、低社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)的策略，降低勞動(dòng)力成本，以提高競(jìng)爭(zhēng)力。）這樣，就有必要在歐盟層次上建立統(tǒng)一社會(huì)政策，以促進(jìn)全歐盟社會(huì)和區(qū)域的平等。所以，從歐洲經(jīng)濟(jì)共同體發(fā)展到歐共體，再發(fā)展到歐盟的建立，社會(huì)政策的地位越來越舉足輕重。

　　歐盟的最高法律是成員國(guó)共同的條約、法案、協(xié)議，比如“羅馬條約”、“1965年合并條約”等，80年代前的這類歐盟法律很少涉及社會(huì)政策；
但是80年代后，如“單一歐洲法案”、“歐盟條約”、“阿約”都越來越多地強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策的重要性。歐盟認(rèn)為，其“最終目標(biāo)是建立歐洲社會(huì)聯(lián)盟”，[4]建立“聯(lián)邦式社會(huì)保障體系”。歐盟目前已經(jīng)經(jīng)過了共同經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，明年，歐元的啟動(dòng)標(biāo)志著共同貨幣的正式實(shí)施，下一個(gè)階段應(yīng)該是不斷使社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)接近較高富裕水平，實(shí)現(xiàn)共同社會(huì)聯(lián)盟。

　　2、對(duì)社會(huì)政策的重要性越來越多的人有了深刻的認(rèn)識(shí)。歐盟建立之初及其以后的相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，大多數(shù)歐盟政策的制定者認(rèn)為，歐盟的社會(huì)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，社會(huì)政策并非重要的事務(wù)，所以在很長(zhǎng)一段時(shí)期，歐盟都忽視社會(huì)政策。不少人還認(rèn)為社會(huì)政策是一種支出，不能帶來財(cái)富的增值。直到70年代，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)社會(huì)事務(wù)的總負(fù)責(zé)人M.山克斯還就社會(huì)政策講到：“歐盟有沒有責(zé)任在各成員國(guó)之上建立社會(huì)政策�！盵5]80年代，在雅克?德勒斯的推動(dòng)下，先后簽署了“歐共體勞動(dòng)者基本社會(huì)權(quán)利憲章”和“馬約”。

　　到90年代，人們對(duì)社會(huì)政策意義的認(rèn)識(shí)發(fā)生了極大變化。1996和1998年，歐盟接連舉辦了兩屆“歐盟社會(huì)政策論壇”，在第一屆論壇上，P.弗林針對(duì)那些認(rèn)為社會(huì)政策是花費(fèi)和奢侈的觀點(diǎn)講到：“經(jīng)濟(jì)政策決定如何生產(chǎn)和如何獲取最大利潤(rùn)；
社會(huì)政策則是決定在何種條件下進(jìn)行生產(chǎn)，如何在利潤(rùn)被使用時(shí)獲取更多的益處。所以，從本質(zhì)上講，社會(huì)政策不是花費(fèi)或奢侈，而是必不可少的生產(chǎn)性因素。因?yàn)�，�?jìng)爭(zhēng)成功或失敗的最終標(biāo)準(zhǔn)是所有人民能夠得到的生活質(zhì)量”。在第二屆論壇上，他進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“社會(huì)政策是歐盟的一個(gè)基石”。

　　其他歐盟的重要人物也持相同的觀點(diǎn)，歐盟社會(huì)NGO政綱主席薇金森女士斷言：“只有社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)占統(tǒng)治地位，社會(huì)層面不應(yīng)當(dāng)依賴于經(jīng)濟(jì)層面——事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)層面應(yīng)當(dāng)依賴于社會(huì)層面。一個(gè)具有很好社會(huì)整合的社會(huì)在才能是經(jīng)濟(jì)水平上很好的社會(huì)”。歐盟經(jīng)濟(jì)和社會(huì)委員會(huì)主席T.堅(jiān)金斯更進(jìn)一步宣稱：“我們相信，社會(huì)保護(hù)能夠幫助促進(jìn)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。無論是在歐盟層次上，還是在各成員國(guó)層次上，社會(huì)與經(jīng)濟(jì)政策之間的協(xié)調(diào)與同步的發(fā)展已經(jīng)獲益良多，有發(fā)達(dá)社會(huì)安全網(wǎng)的國(guó)家在人均GDP和外貿(mào)平衡方面普遍好于那些較弱社會(huì)保護(hù)的國(guó)家。社會(huì)保護(hù)削弱會(huì)轉(zhuǎn)換為糟糕的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，反之亦是，后者會(huì)轉(zhuǎn)換為前者，從而形成消極和每況愈下的輪流惡化，形成低消費(fèi)和人民被迫減少需求，反過來又造成企業(yè)裁減人員、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢或倒退”。

3、T.堅(jiān)金斯的觀點(diǎn)對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來講，非常值得重視和思考。人們通常認(rèn)為，社會(huì)政策或者更具體講社會(huì)福利制度的主要功能是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，充其量是促進(jìn)社會(huì)公平。但是，社會(huì)政策還具有一大功能卻很少被人們認(rèn)可，這就是生產(chǎn)性要素的功能。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)也就是說，社會(huì)政策至少具有三大功能：維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)公平、推動(dòng)生產(chǎn)發(fā)展。

　　長(zhǎng)期以來，我國(guó)的社會(huì)保護(hù)和社會(huì)保障太弱，使得人們壓低自己的消費(fèi)和減少需求；
反過來，低水平的消費(fèi)制約生產(chǎn)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)；
接下來，經(jīng)濟(jì)不振造成更多的人失業(yè)，他們對(duì)前景只能更恐慌，何談“超前消費(fèi)”。要打破這種怪圈，僅僅靠降息和企業(yè)裁員恐怕很難奏效，必須重視人民收入水平和社會(huì)保障水平的提高。據(jù)歐盟“就業(yè)、產(chǎn)業(yè)關(guān)系和社會(huì)事務(wù)總司”1999年的研究報(bào)告，1998年，歐盟GDP的增長(zhǎng)為2.9%，其中，2%的增長(zhǎng)來自于個(gè)人消費(fèi)，而這“是消費(fèi)者信心提升的結(jié)果”。[6]德國(guó)也是歐盟著名的政治家奧斯卡?拉封丹最近反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和收入分配之間存在著密切的聯(lián)系……需求的發(fā)展影響著投資。創(chuàng)造勞動(dòng)崗位的擴(kuò)大投資尤其依賴于整個(gè)經(jīng)濟(jì)需求，因?yàn)橹挥挟?dāng)對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的需求擴(kuò)大時(shí)，才會(huì)刺激企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)能力和雇用勞動(dòng)力�！盵7]所以，從這個(gè)角度上講，社會(huì)政策雖然直接是支出、是消費(fèi)，但是，其最終還是刺激生產(chǎn)、是收入的主要因素之一。

　　4、近年來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)平等已經(jīng)成為我國(guó)學(xué)術(shù)界和社會(huì)各界關(guān)注的社會(huì)問題，經(jīng)濟(jì)繁榮的目的是什么？經(jīng)濟(jì)發(fā)展中產(chǎn)生的痛苦、代價(jià)和帶來的利益是由少數(shù)人還是全體社會(huì)共同分享？這方面，歐盟的政策制定者和研究者都有比較成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法。歐盟成立的主要目標(biāo)之一就是增進(jìn)歐盟人民的繁榮和社會(huì)福祉，這主要通過兩大基本原則取得。一個(gè)是競(jìng)爭(zhēng)，它是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力或發(fā)動(dòng)機(jī)；
另一個(gè)是公民之間的團(tuán)結(jié)，這是一種認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所產(chǎn)生的利益與代價(jià)的后果應(yīng)當(dāng)由全社會(huì)每一個(gè)人共同承擔(dān)的信念，也是每一個(gè)公民從中受益的社會(huì)合作的基本要素。歐盟委員會(huì)就業(yè)與社會(huì)事務(wù)委員迪芒特普洛(Diamantopoulou)夫人指出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴于企業(yè)之間的有效競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)進(jìn)步則依賴于所有公民之間的團(tuán)結(jié)。沒有團(tuán)結(jié)的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)使我們成為叢林中的野獸，而沒有競(jìng)爭(zhēng)的團(tuán)結(jié)則會(huì)出現(xiàn)蕭條。她認(rèn)為歐盟社會(huì)模式應(yīng)當(dāng)是能夠保障每一個(gè)公民基本權(quán)利和社會(huì)融合的發(fā)達(dá)社會(huì)制度的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

　　歐盟要建立的社會(huì)模式歐盟人民共有的價(jià)值觀：民主、正義、參與、社會(huì)對(duì)話以及加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)結(jié)和社會(huì)融合。人是這種社會(huì)模式的中心，它應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)人的尊嚴(yán)——小至工作場(chǎng)所，大至整個(gè)社會(huì)——尊敬的原則基礎(chǔ)上。該社會(huì)模式現(xiàn)在已經(jīng)越來越被認(rèn)為既是歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，也是高度文明社會(huì)的特征。

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